社會(huì)管理創(chuàng)新與法律保障課件

法治政府背景下的領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維與依法行政上海政法學(xué)院教授法學(xué)博士、博士生導(dǎo)師嚴(yán)勵(lì)2016年11月一、依法行政是社會(huì)轉(zhuǎn)型和依法治國(guó)的必然要求（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型要求政府管理方式的轉(zhuǎn)變

行政管理法制計(jì)劃經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府職能：配置資源計(jì)劃管理行政管理政府職能：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)市場(chǎng)監(jiān)督公共服務(wù)社會(huì)管理

1.經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革要求建構(gòu)服務(wù)政府、法治政府、廉潔政府、高效政府（1）由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型（2）由行政管理向依法治理轉(zhuǎn)變2.社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變革要求依法治理（1）由單位人轉(zhuǎn)向社會(huì)人（2）由熟人轉(zhuǎn)向陌生人（3）由封閉社會(huì)轉(zhuǎn)向開(kāi)放社會(huì)（4）社會(huì)管理由政治標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向法律標(biāo)準(zhǔn)、“對(duì)事不對(duì)人”計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的單位管理模式國(guó)家單位個(gè)人

政治功能經(jīng)濟(jì)功能文化功能社會(huì)公共功能社會(huì)保障功能社會(huì)控制功能封建社會(huì)管理模式國(guó)家

宗族鄉(xiāng)紳家庭個(gè)人

西方國(guó)家管理模式國(guó)家

市民社會(huì)行業(yè)協(xié)會(huì)非營(yíng)利性組織個(gè)人

現(xiàn)在的狀況

國(guó)家個(gè)人法治國(guó)家治理模式國(guó)家

社會(huì)組織社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體個(gè)人

3.利益格局的深刻變革要求維護(hù)公平正義（1）貧富差距、行業(yè)差距、地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距等不公平（2）資源配置不公平，優(yōu)質(zhì)資源到城市、劣質(zhì)資源到農(nóng)村等（3）機(jī)會(huì)不公平，行業(yè)壟斷、資源壟斷等（4）依法維護(hù)公平正義4.思想觀念的深刻變化要求依法辦事（1）公民權(quán)利的覺(jué)醒、民主意識(shí)的增強(qiáng)、法治意識(shí)的提高（2）多元文化、多元利益訴求，難以形成共識(shí)，尋找新的共識(shí)（3）依法辦事還不適應(yīng)

總的判斷是：當(dāng)前人民群眾日益增長(zhǎng)的法律需求與依法辦事能力不相適應(yīng)的矛盾突出（二）依法行政是依法治國(guó)基本方略能否落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)1.什么是依法治國(guó)（1）法制與法治的區(qū)別

法制是法律制度的總稱(chēng)，法治是治國(guó)方式之一。（2）人治與法治的區(qū)別治國(guó)的三種方式：

神治：神意決策，神意統(tǒng)治，君權(quán)神授。人治：君權(quán)世襲，等級(jí)特權(quán)，權(quán)力集中（壟斷，形成專(zhuān)制），人的威望統(tǒng)治。法律是治民的工具，是治官的利器，但不治皇帝和皇族。

法治：是資產(chǎn)階級(jí)搞起來(lái)的一種新的國(guó)家治理模式，是區(qū)別于君主制的進(jìn)步的治國(guó)形式。規(guī)則治理、程序決策、集體決策、民意決策。法治的核心是權(quán)力與權(quán)利，精髓在于限制權(quán)力、保護(hù)權(quán)利。法治總的說(shuō)是治國(guó)方式，是制度程序管理的方法。這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。3）依法治國(guó)的概念黨的十五大報(bào)告提出：“依法治國(guó)就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！保?）依法治國(guó)的內(nèi)容第一，由誰(shuí)來(lái)治國(guó)第二，依據(jù)什么治國(guó)第三，由誰(shuí)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)治國(guó)（5）中國(guó)特色的依法治國(guó)第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一第二，堅(jiān)持依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合第三，堅(jiān)持政府推進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)、漸進(jìn)推進(jìn)的法制建設(shè)2.依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵和核心3.依法行政是依法治國(guó)的難點(diǎn)（1）行政權(quán)的擴(kuò)張性（2）行政權(quán)的特點(diǎn)：首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、行政優(yōu)先權(quán)、行政用益權(quán)、自由裁量權(quán)（3）依法行政與公民守法的矛盾性（4）我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政權(quán)的膨脹容易侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利，損害社會(huì)利益二、依法行政的涵義和要求（一）依法行政的涵義依法行政，就是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)，必須有法律的授權(quán)，并且依據(jù)法律。簡(jiǎn)單地說(shuō)就是政府守法。1.依法行政的核心是，控制和約束政府行政權(quán)力，即“依法治權(quán)、依法治官”2.依法行政的內(nèi)容是，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力、管理公共事務(wù)，一要有法律授權(quán)；二要依據(jù)法律的具體規(guī)定；三要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。3.依法行政的最終目的是，保護(hù)公民的權(quán)益。“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利?！保ǘ┮婪ㄐ姓木唧w內(nèi)容1.行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)自法律（有限政府）（1）職權(quán)法定原則。政府權(quán)力來(lái)自人民的授權(quán)，來(lái)自法律的授權(quán)，“無(wú)法律既無(wú)行政”。（2）從無(wú)限政府到有限政府2.行政行為必須遵守法律（守法政府）（1）法律高于政府（人民的利益和意志高于政府）（2）行政行為合法的要件是什么第一，主體合格第二，具有職權(quán)，不能超越職權(quán)第三，內(nèi)容合法，行為合法，規(guī)范合法第四，程序合法，解決“重實(shí)體輕程序”問(wèn)題（3）行政機(jī)關(guān)應(yīng)正確行使自由裁量權(quán)第一，講究誠(chéng)實(shí)信用第二，出于正當(dāng)目的第三，遵循正當(dāng)程序第四，平等對(duì)待第五，行為適度3.行政違法必須承擔(dān)責(zé)任（責(zé)任政府）（1）行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)自己的行為違法，應(yīng)當(dāng)自動(dòng)糾正，如不糾正，可以通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟解決（2）行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的方式有以下四種：第一，撤銷(xiāo)違法的行政行為，必要時(shí)可以重新作出或者責(zé)令重新作出行政行為。第二，對(duì)“不作為違法”可以限期履行第三，“確認(rèn)違法”第四，國(guó)家賠償（三）依法行政的基本要求1.凡涉及公民、組織合法權(quán)益的行為必須有明確的法律依據(jù)2.行政執(zhí)法行為不得違反法律3.行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)遵守正當(dāng)程序4.行政違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與公民違法相當(dāng)?shù)姆韶?zé)任5.對(duì)合法行政執(zhí)法行為造成的特定損害給予合理補(bǔ)償6.具有以司法審查為核心、以社會(huì)監(jiān)督為基礎(chǔ)的有力監(jiān)督機(jī)制權(quán)力監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督三、當(dāng)前依法行政存在的問(wèn)題和原因（一）當(dāng)前依法行政存在的問(wèn)題總的情況是：“有法不知道、知道不執(zhí)行、執(zhí)行不嚴(yán)格”。具體表現(xiàn)是：1.執(zhí)法目標(biāo)扭曲，執(zhí)法理念沒(méi)有轉(zhuǎn)變2.濫用權(quán)力，不執(zhí)行法律規(guī)定，拖延執(zhí)行法律，甚至暴力執(zhí)法、惡性執(zhí)法、公然違法、亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款、亂集資、亂批租等3.程序觀念不強(qiáng)，“釣魚(yú)執(zhí)法”4.行政部門(mén)利益化，執(zhí)法地方化、部門(mén)保護(hù)、地方保護(hù)。“行政就是管理，管理就是審批、罰款，審批就是收錢(qián)，收錢(qián)就是放寬”5.行政執(zhí)法監(jiān)督不力（二）當(dāng)前依法行政存在問(wèn)題的原因1.行政執(zhí)法的環(huán)境不良，人治現(xiàn)象還比較普遍而嚴(yán)重2.行政權(quán)力過(guò)大，受外部約束和控制薄弱3.對(duì)行政執(zhí)法的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不健全，不能對(duì)行政機(jī)關(guān)遵守法律造成足夠的社會(huì)壓力，“政府危機(jī)”，政府什么也不怕，也沒(méi)有使政府害怕的東西。4.公務(wù)員依法行政的觀念還有差距5.行政違法成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、處理偏輕四、行政審批制度改革（一）什么是行政審批

行政審批是行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)，以頒發(fā)許可證、執(zhí)照等方式允許相對(duì)人從事某種行為，授予某種資格，確定某種權(quán)利的行為。也稱(chēng)為行政許可。

行政審批從性質(zhì)上講，是建立在普通限制和禁止基礎(chǔ)上的解禁行為，它意味著國(guó)家對(duì)社會(huì)的干預(yù)、管制。對(duì)大多數(shù)人而言，是限制公民、法人活動(dòng)自由的行為。

行政審批由于審批機(jī)關(guān)不同，形式也不同。如登記、證明、認(rèn)可、許可、準(zhǔn)許、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)等等。有口頭、身體、姿勢(shì)表達(dá)，一般要求使用書(shū)面形式，其中多數(shù)是頒發(fā)執(zhí)照、證照。在我國(guó)證照主要有：許可證、執(zhí)照、登記證、通行證、駕駛證、持槍證、護(hù)照等等

行政審批是現(xiàn)代國(guó)家管理社會(huì)的一種常用手段，在很多情況下，有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序和公共安全，保護(hù)被許可人或其他人的權(quán)利。但用之不當(dāng)也存在弊端（二）我國(guó)行政審批制度的弊端1.長(zhǎng)期以來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式導(dǎo)致行政審批過(guò)多過(guò)濫（審批經(jīng)濟(jì)），政企不分，政事不分，政社不分。2.程序理念不強(qiáng)，導(dǎo)致我國(guó)行政審批程序不健全（1）申請(qǐng)手續(xù)繁瑣，審批機(jī)關(guān)多，層層審批、層層過(guò)關(guān)蓋章（2）決定期限不明，久拖不決（3）程序公開(kāi)性差，申請(qǐng)人難以了解結(jié)果和被拒絕的理由（4）缺少聽(tīng)證制度，有的聽(tīng)證制度形同虛設(shè)（5）涉及有數(shù)額限制的排他性審批缺乏公平保障機(jī)制3.利用行政審批亂收費(fèi)“行政就是管理，管理就是審批，罰款，審批罰款就是收錢(qián)，收錢(qián)就放寬”。收費(fèi)范圍、金額大大超出合理范圍，所收費(fèi)用被截留、私分，以致收費(fèi)成為斂財(cái)之道，有的就是“合法”的敲詐、索賄4.滋生腐敗的源頭深圳市統(tǒng)計(jì)因腐敗而被繩之以法的黨員干部90%以上都涉及行政審批，其中67%集中在土地、建設(shè)工程、產(chǎn)權(quán)交易等領(lǐng)域。這幾個(gè)領(lǐng)域是資金密集，也是權(quán)力密集區(qū)，更是法律規(guī)范不完善的區(qū)域5.不適應(yīng)WTO規(guī)則的要求。加入世貿(mào)組織，政府行為要受到WTO規(guī)則的約束和規(guī)范，現(xiàn)行審批經(jīng)濟(jì)不適應(yīng)平等保護(hù)的需要。（三）行政審批制度改革的回顧1.2001年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見(jiàn)的通知，指出“要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政審批少管微觀，多管宏觀，少抓事前的行政審批，多抓事后的監(jiān)督檢查，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督和落實(shí)”，標(biāo)志著行政審批制度改革正式啟動(dòng)。同時(shí)，成立了國(guó)務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組2.取消和調(diào)整審批項(xiàng)目（1）2002年到2012年已分6批取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%（2）2013年取消和下放117項(xiàng)（3）2014年取消和下放87項(xiàng)3.2004年出臺(tái)《行政審批法》（行政許可法）（四）新常態(tài)下的行政審批制度改革特點(diǎn)1.把行政審批改革與制度創(chuàng)新和建設(shè)聯(lián)系起來(lái)，具體說(shuō)簡(jiǎn)政放權(quán)和推行權(quán)力清單制度。對(duì)政府而言，法無(wú)授權(quán)不可為（權(quán)力清單）；對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，法不禁止即可為（負(fù)面清單）2.把行政審批改革與加速市場(chǎng)成為資源配置主體聯(lián)系起來(lái)。如投資體制改革、職業(yè)資格證書(shū)制度改革、注冊(cè)登記資本登記制度改革（從“先證后照”轉(zhuǎn)向“先照后證”）3.把行政審批制度與政府自身建設(shè)、提高治理能力聯(lián)系起來(lái)。政府強(qiáng)調(diào)行政審批規(guī)范化，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)意識(shí)。如行政審批從以前專(zhuān)注事前審批轉(zhuǎn)向事中和事后的監(jiān)督（五）當(dāng)前存在的主要問(wèn)題1.一些部門(mén)取消、下放的審批事項(xiàng)中“含金量不高”,特別束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，影響群眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)創(chuàng)新的事項(xiàng)取消下放不夠，企業(yè)和群眾感到“不解渴”2.改革中部門(mén)之間，部門(mén)與地方政府之間的統(tǒng)籌、銜接、配套不夠。自上而下的改革導(dǎo)致“中梗阻”，地方承接不夠3.行政運(yùn)行不夠規(guī)范、透明4.政府管理理念和管理方式有待轉(zhuǎn)變，重審批、輕監(jiān)督的問(wèn)題尚未根本解決（六）深化改革的具體措施總的要求：繼續(xù)以行政審批制度改革為突破口，加快改變政府職能，堅(jiān)持放管結(jié)合，放開(kāi)市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”，用好政府“看得見(jiàn)的手”，不斷提高政府管理的科學(xué)化、法治化水平1.持續(xù)深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)的社會(huì)活力（1）更好的向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)（2）進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)力的行使，嚴(yán)禁變相審批，逐步建立公開(kāi)透明、便利高效、程序嚴(yán)謹(jǐn)、權(quán)責(zé)一致的行政審批制度（3）加快培育規(guī)范社會(huì)組織（4）加強(qiáng)改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將行政審批制度改革與政府機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、中央和地方事權(quán)劃分等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌推進(jìn)2.加強(qiáng)和改進(jìn)政府管理，切實(shí)履行好政府管理職能（1）加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督（2）完善宏觀調(diào)控（3）改進(jìn)政府公共服務(wù)提供方式，做好“補(bǔ)短板”、“兜底線”的民生保障工作3.堅(jiān)持依法行政，著力建設(shè)法治政府（1)發(fā)揮法治對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的引領(lǐng)和規(guī)范作用（2)通過(guò)法治手段規(guī)范政府行為（3）始終堅(jiān)持和遵循法治原則，確