基于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的數(shù)據(jù)流通建設(shè)白皮書-2023.10

基于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的數(shù)據(jù)流通建設(shè)白皮書華為技術(shù)有限公司中國信通院云計算與大數(shù)據(jù)研究所2023年9月版權(quán)聲明本報告版權(quán)屬于華為技術(shù)有限公司和中國信通院云計算與大數(shù)據(jù)研究所，并受法律保護。轉(zhuǎn)載、摘編或利用其它方式使用本報告文字或者觀點的，應(yīng)注明“來源：華為技術(shù)有限公司、中國信通院云計算與大數(shù)據(jù)研究所”。違反上述聲明者，將追究其相關(guān)法律責(zé)任。編寫組成員：（排名不分先后）華為技術(shù)有限公司王彬楊婕王彤趙猛江虎林王鵬孔令司龐寶峰潘志超許智升王陶崔昊王偉楊銳趙東劉萬來宋曄志鵬鄭輝葉佳鵬陳靈鶴林政中國信通院云計算與大數(shù)據(jù)研究所何寶宏呂艾臨魏凱姜春宇閆樹張斯睿目

錄1

引言...............................................................................................................................................11.1

公共數(shù)據(jù)相關(guān)的政策演進................................................................................................

11.2

公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用意義....................................................................................................

22

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營發(fā)展現(xiàn)狀......................................................................................................

32.1

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營政策背景............................................................................................

32.2

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐進展............................................................................................

52.3

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營面臨挑戰(zhàn)............................................................................................

82.3.1

數(shù)據(jù)供給水平有待提升........................................................................................

82.3.2

數(shù)據(jù)授權(quán)機制尚不健全........................................................................................

92.3.3

數(shù)據(jù)應(yīng)用挖掘不足................................................................................................

92.3.4

成效評估體系不完善..........................................................................................

102.3.5

各地方發(fā)展不均衡..............................................................................................

103

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營理論基礎(chǔ)....................................................................................................

113.1

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的概念界定......................................................................................

113.2

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的開展模式......................................................................................

123.3

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的主體界定......................................................................................

133.4

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的定價機制......................................................................................

143.5

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的收益分配......................................................................................

154

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營推進思路....................................................................................................

164.1

組織框架搭建..................................................................................................................

184.1.1

“一局”：公共數(shù)據(jù)主管部門............................................................................184.1.2

“一組”：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營專家組................................................................194.1.3

“一公司”：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體................................................................204.1.4

“一平臺”：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺................................................................204.2

制度機制建立..................................................................................................................

224.3

運營主體授權(quán)..................................................................................................................

244.4

建設(shè)模式選擇..................................................................................................................

264.5

數(shù)據(jù)生態(tài)培育..................................................................................................................

295

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺方案....................................................................................................

305.1

平臺規(guī)劃思路..................................................................................................................

305.1.1

平臺參與主體設(shè)計..............................................................................................

305.1.2

平臺部署與數(shù)據(jù)流..............................................................................................

325.2

平臺建設(shè)方案..................................................................................................................

345.2.1

數(shù)據(jù)開發(fā)底座......................................................................................................

385.2.2

數(shù)據(jù)流通服務(wù)......................................................................................................

415.2.3

授權(quán)運營管理......................................................................................................

445.2.4

安全保障服務(wù)......................................................................................................

495.3

平臺運營方案..................................................................................................................

525.3.1

運營體系規(guī)劃......................................................................................................

535.3.2

平臺應(yīng)用運營......................................................................................................

535.3.3

數(shù)據(jù)運營..............................................................................................................

545.3.4

安全運營..............................................................................................................

556

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營典型應(yīng)用場景............................................................................................

566.1

普惠金融實踐場景..........................................................................................................

566.2

健康醫(yī)療實踐場景..........................................................................................................

597

探索與展望.................................................................................................................................611

引言1.1

公共數(shù)據(jù)相關(guān)的政策演進2015

年

8

月，國務(wù)院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》將大力推動政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享作為三方面主要任務(wù)之一，要求推進數(shù)據(jù)資源向社會開放。這是公共數(shù)據(jù)最早出現(xiàn)在中央政策里，開啟了對公共數(shù)據(jù)的關(guān)注與開發(fā)。2016

年

9

月國務(wù)院發(fā)布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》聚焦公共數(shù)據(jù)共享，提出加快政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)，并對目錄編制、平臺對接等作出了實操層面的指引。2017

年

2

月，中央深改委審議通過《關(guān)于推進公共信息資源開放的若干意見》，提出推進公共信息資源開放，促進規(guī)?；瘎?chuàng)新應(yīng)用。同年

5

月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》對“促進共享”與“推動開放”分別進行闡述，在數(shù)據(jù)開放方面要求加快公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站建設(shè)。該中央政策中同時出現(xiàn)了政務(wù)信息、政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、公共信息資源等不同表述，與數(shù)據(jù)的共享與開放也尚沒有準確的對應(yīng)關(guān)系，但對數(shù)據(jù)的共享與交換進行了區(qū)分，基本可以從中明確數(shù)據(jù)共享范圍在于政務(wù)部門內(nèi)部，數(shù)據(jù)開放是從政務(wù)部門向社會的開放。2018

年

1

月，發(fā)改委、網(wǎng)信辦、工信部聯(lián)合開展公共信息資源開放試點工作。2020

年

4

月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中要求推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放，并有針對性地提出促進企業(yè)登記、交通運輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動。次年

3

月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和

2035

年遠景目標綱要》（后稱“十四五”規(guī)劃）要求探索將公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系，提出開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營試點。自此，“公共數(shù)據(jù)”與“政府?dāng)?shù)據(jù)”的表述和用法基本確定，而公共1信息、政務(wù)信息等用法沒有再出現(xiàn)。推進公共數(shù)據(jù)的開放共享是整體上的目標，而政府?dāng)?shù)據(jù)作為公共數(shù)據(jù)的重要組成部分，除開放與共享以外，鼓勵以授權(quán)運營的方式實現(xiàn)其價值的釋放。除政策以外，與數(shù)據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)也強調(diào)了公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用。2016

年

11

月《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》出臺，其中專門提及鼓勵數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展，促進公共數(shù)據(jù)資源開放。2021

年

6

月《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》要求制定政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄，構(gòu)建開放平臺以推進開發(fā)利用。到目前為止，有關(guān)公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)等不同表述尚未完全統(tǒng)一或?qū)?yīng)。在最新的政策中，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（后稱“數(shù)據(jù)二十條”）與《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》提“公共數(shù)據(jù)”，聚焦數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，而《全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》則提“政務(wù)數(shù)據(jù)”，聚焦數(shù)據(jù)共享。當(dāng)下在討論數(shù)據(jù)開發(fā)利用時，更傾向于使用“公共數(shù)據(jù)”的表述，不僅包含來自政府或公共部門的政務(wù)數(shù)據(jù)，且應(yīng)將在履行公共管理職責(zé)或提供公共服務(wù)的過程中收集、產(chǎn)生的企事業(yè)單位數(shù)據(jù)納入其中。1.2

公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用意義“數(shù)據(jù)二十條”將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)三類，分別進行相應(yīng)的討論和規(guī)定，要求針對公共數(shù)據(jù)建立確權(quán)授權(quán)機制、全流程合規(guī)與監(jiān)管體系以及價值收益分享方式等，可見公共數(shù)據(jù)的重要性正在迅速提升。作為數(shù)據(jù)要素的核心組成部分，公共數(shù)據(jù)體量大、類目多、具有高價值，對提升公共治理水平和促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展都有重大推動作用，對公共數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。公共數(shù)據(jù)是重要的國家數(shù)據(jù)資源，蘊藏巨大的經(jīng)濟和社會價值。一方面，公共數(shù)據(jù)的來源和內(nèi)容與公共利益高度相關(guān)，對公共數(shù)據(jù)進2行開發(fā)利用，對數(shù)字政府建設(shè)具有重要意義，有利于進一步優(yōu)化國家公共治理與公共服務(wù)；另一方面，公共數(shù)據(jù)為數(shù)據(jù)要素市場提供了重要的資源供給，因其產(chǎn)生過程、管理方式、內(nèi)容特點等區(qū)別于其他數(shù)據(jù)類型，相較而言權(quán)屬結(jié)構(gòu)更為明晰，最有可能首先通過確權(quán)授權(quán)及運營、經(jīng)營實現(xiàn)流通，是數(shù)據(jù)要素市場培育的關(guān)鍵突破口。“數(shù)據(jù)二十條”的新要求為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用指明了方向，尤其是為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營帶來了新機遇。通過授權(quán)運營的方式引入社會化力量，有利于充分挖掘和釋放公共數(shù)據(jù)的價值，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育新增長點，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，各地方和各行業(yè)正加快探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營并取得了積極進展，但仍然存在瓶頸問題影響公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用水平的提升。因此，有必要加快解決各類瓶頸問題，以公共數(shù)據(jù)價值的充分挖掘與釋放，帶動全社會數(shù)據(jù)價值釋放。本報告將從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，梳理各地方實踐中存在的問題與面臨的挑戰(zhàn)，剖析發(fā)展痛點，在厘清相關(guān)概念、運行邏輯與推進思路的基礎(chǔ)上，從機制建設(shè)、平臺建設(shè)、實施路徑等方面切入，提出具體的可行方案，并分析當(dāng)前公共數(shù)據(jù)的典型應(yīng)用場景，嘗試描摹公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的未來圖景。2

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營發(fā)展現(xiàn)狀2.1

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營政策背景2020

年

3

月，“十四五”規(guī)劃中針對公共數(shù)據(jù)指出要建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，推進數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用。并且，在國家規(guī)劃中首次明確提出了“授權(quán)運營”概念，要求“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營試點，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”。2021

年

11

月網(wǎng)信辦發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理條例（征3求意見稿）》首次在政策中對公共數(shù)據(jù)作出定義，明確公共數(shù)據(jù)是指國家機關(guān)和法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織履行公共管理職責(zé)或者提供公共服務(wù)過程中收集、產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)，以及其他組織在提供公共服務(wù)中收集、產(chǎn)生的涉及公共利益的各類數(shù)據(jù)。與此同時，要求推動公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。到目前為止，關(guān)于公共數(shù)據(jù)的范圍仍未形成普遍共識，但以開發(fā)利用為目的的探索已廣泛開展。在中央指導(dǎo)的公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點要求下，各地方、各行業(yè)通過實踐不斷創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的模式與路徑。上海、浙江等地先后將“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”寫入地方法律法規(guī)文件，海南、廣東、四川等地也各自開展了授權(quán)運營探索，在整體運行邏輯基本一致的基礎(chǔ)上探索了各具特色的政企合作運營模式。此外，人力資源和社會保障部、中國民用航空局等垂直管理的行業(yè)主管部門也開展了以行業(yè)為單位的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營探索，形成了電子社?？ā⒑铰每v橫等公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)，為公共數(shù)據(jù)要素的價值釋放提供新的思路。2022

年

1

月，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》要求統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，構(gòu)建統(tǒng)一的國家公共數(shù)據(jù)開放平臺和開發(fā)利用端口，以釋放數(shù)據(jù)紅利。并且針對公共數(shù)據(jù)提出“通過數(shù)據(jù)開放、特許開發(fā)、授權(quán)應(yīng)用等方式，鼓勵更多社會力量進行增值開發(fā)利用”，在一定程度上為“授權(quán)運營”作出釋義，為授權(quán)運營實踐提供政策依據(jù)?；诟鞯胤健⒏餍袠I(yè)的探索，可以嘗試明確授權(quán)運營指的是在無條件開放以外，授權(quán)社會主體對不適宜直接無條件開放的公共數(shù)據(jù)進行運營開發(fā)，對外提供產(chǎn)品或服務(wù)。社會主體要獲得授權(quán)，需要通過用途與場景的申報，由主管部門對資質(zhì)與需求進行全面審查。作為大量高價值、高敏感的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的核心路徑，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營亟待進一步規(guī)?；l(fā)展。42.2

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐進展近年來，在中央政策的指導(dǎo)與號召下，各地區(qū)、各行業(yè)積極開展公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用實踐，在體制機制、政策法規(guī)、資源供給、場景應(yīng)用、安全保障等方面均取得一定成果。其中，授權(quán)運營作為重要的開發(fā)利用路徑，是實踐探索的關(guān)鍵要點。北京、上海、廣東、海南、貴州、成都等國內(nèi)先進地區(qū)通過制定地方政策、搭建運營平臺、創(chuàng)新應(yīng)用場景等試點舉措，探索開展授權(quán)運營，以促進公共數(shù)據(jù)的社會化開發(fā)利用。北京市于

2020

年

5

月發(fā)布了《關(guān)于推進北京市金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)的意見》，提出以“金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)”形式試點授權(quán)運營。由市經(jīng)信局授權(quán)北京金控旗下大數(shù)據(jù)公司作為運營單位，建設(shè)并運營金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)，探索以場景為牽引的授權(quán)運營模式。在匯聚工商、司法、稅務(wù)、社保、公積金、不動產(chǎn)等公共數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，嘗試與企業(yè)數(shù)據(jù)進行融合開發(fā)形成綜合數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)于金融機構(gòu)，實現(xiàn)了普惠金融領(lǐng)域不同細分場景的應(yīng)用。2022

年

11

月和

2023

年

7

月，市經(jīng)信局分別發(fā)布了《關(guān)于推進北京市數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營管理辦法（征求意見稿）》，在金融場景的實踐基礎(chǔ)上，全面推進數(shù)據(jù)專區(qū)管理制度體系建設(shè)，形成典型的政企數(shù)據(jù)融合應(yīng)用經(jīng)驗做法。北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)也通過《北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)公共數(shù)據(jù)管理辦法》開展公共數(shù)據(jù)相關(guān)的管理、共享、開放、運營工作。上海市于

2021

年

11

月頒布了國內(nèi)首部省級人大制定的數(shù)據(jù)條例《上海市數(shù)據(jù)條例》，在地方性法規(guī)中設(shè)置公共數(shù)據(jù)專章，對公共數(shù)據(jù)范圍進行劃定，并要求建立健全公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制，對授權(quán)運營主體、范圍、監(jiān)管、平臺等方面提出要求。2022

年的《上海市公5共數(shù)據(jù)開放實施細則（征求意見稿）》提出要建設(shè)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用示范項目，對于公共數(shù)據(jù)有條件開放也進行了更細化的規(guī)定，實現(xiàn)了與授權(quán)運營的明確區(qū)分。2022

年

9

月，上海數(shù)據(jù)集團正式成立，重組和整合已有資源，作為上海市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體負責(zé)平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)運營、產(chǎn)業(yè)培育等方面工作，加快實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的融合開發(fā)。當(dāng)前，上海市正在推進制定授權(quán)運營制度體系與標準規(guī)范，以授權(quán)運營平臺為底座，完善公共數(shù)據(jù)的社會化開發(fā)利用機制。廣東省于

2021

年

4

月制定《廣東省首席數(shù)據(jù)官制度試點工作方案》，首創(chuàng)政府首席數(shù)據(jù)官制度，設(shè)置了盤活公共數(shù)據(jù)資源為目標的工作體系。并且，針對公共數(shù)據(jù)制定了《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》《廣東省公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記與評估試點工作指引（試行）》等政策文件，明確規(guī)定了公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的登記和評估工作辦法。省內(nèi)的廣州、深圳、佛山等地均已開始探索授權(quán)運營實踐，廣州數(shù)據(jù)交易所作為省級數(shù)據(jù)交易場所，也在持續(xù)推動公共數(shù)據(jù)以授權(quán)運營產(chǎn)品形式進場交易。今年，在《廣東省數(shù)字政府改革建設(shè)

2023

年工作要點》對省政數(shù)局牽頭制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營相關(guān)規(guī)范的要求下，制度體系與配套規(guī)范等均已啟動制定，以數(shù)據(jù)權(quán)益與數(shù)據(jù)安全為關(guān)鍵點，確保形成完善的工作機制。海南省以授權(quán)運營的思路與海南電信共同推出集數(shù)據(jù)運營與交易為一體的“數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”，由應(yīng)用主體對公共數(shù)據(jù)進行加工增值后以數(shù)據(jù)產(chǎn)品的形式開放。2021

年

9

月，海南省出臺《海南省公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)利用暫行管理辦法》，對數(shù)據(jù)資源的供給、使用到數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開發(fā)利用和購買交易進行了針對性的規(guī)定，明確了“數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”平臺的定位、作用及運營機制，并進一步配套出臺《海南省數(shù)6據(jù)產(chǎn)品超市管理實施細則》，針對開發(fā)利用商管理、供需匹配、流通交易、運營服務(wù)等環(huán)節(jié)進行規(guī)范，同時探索確權(quán)定價規(guī)則。秉持“數(shù)據(jù)不出域”原則，“數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”一方面擴大安全域，囊括各類型主體確保安全開發(fā)利用，另一方面以產(chǎn)品形式確保數(shù)據(jù)主體的最終授權(quán)，各相關(guān)方協(xié)同保障數(shù)據(jù)安全合規(guī)應(yīng)用。貴州省最早通過《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進條例》明確授權(quán)全省公共數(shù)據(jù)由省自主搭建的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施云上貴州系統(tǒng)平臺進行匯集、存儲、共享、開放。平臺由云上貴州建設(shè)運營，企業(yè)在向省內(nèi)各級政府提供政務(wù)信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，依托公共數(shù)據(jù)資源打造數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)體系，充分發(fā)揮省級總集成商優(yōu)勢，推動構(gòu)建貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。以公共數(shù)據(jù)價值釋放為目標，貴州全面梳理授權(quán)運營流程，制定《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營指南》，推進形成規(guī)范化、標準化的授權(quán)運營模式?；谫F州數(shù)據(jù)交易機構(gòu)的工作基礎(chǔ)，在氣象、電力、時空大數(shù)據(jù)等重點領(lǐng)域以行業(yè)領(lǐng)域交易專區(qū)的方式，依據(jù)細分應(yīng)用場景打造更精細化的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。作為國內(nèi)較早開展授權(quán)運營探索的地級市，成都市政府授權(quán)成都數(shù)據(jù)集團搭建公共數(shù)據(jù)運營服務(wù)平臺，已于

2020

年上線。平臺直接接入政務(wù)部門開放的公共數(shù)據(jù)并依據(jù)實際情況進行無條件開放和按需依申請開放應(yīng)用。通過《成都市公共數(shù)據(jù)運營服務(wù)管理辦法》，厘清了供給側(cè)、需求側(cè)、運營側(cè)及監(jiān)管側(cè)等各個參與主體的角色定位與職權(quán)分工。集團作為供需對接的橋梁，基于應(yīng)用需求，經(jīng)市網(wǎng)絡(luò)理政辦協(xié)調(diào)，獲取相應(yīng)數(shù)源部門授權(quán)，后與應(yīng)用方共同打造數(shù)據(jù)產(chǎn)品并接受數(shù)據(jù)使用監(jiān)督。并且，成都市也在實踐中探索授權(quán)運營的收益分配思路，政府提供數(shù)據(jù)，成都數(shù)據(jù)集團以國有資本收益上繳的形式對數(shù)源形成反哺。7除以上總結(jié)的較早開展試點的地區(qū)，在“數(shù)據(jù)二十條”審議通過后，自

2022

年下半年至今，浙江、杭州、濟南、青島、長沙、煙臺等地在頂層政策文件的引導(dǎo)下，均在各類地方政策中針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營作出相應(yīng)規(guī)定，核心圍繞制度機制建設(shè)、標準規(guī)范建設(shè)、技術(shù)平臺建設(shè)、應(yīng)用場景挖掘等方面提出了全新要求。河南、福建、湖北、蘇州等地相繼成立地方數(shù)據(jù)集團公司作為地方開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的關(guān)鍵市場主體，承擔(dān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺（或公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用管理平臺）的建設(shè)與運營工作，接入地方各委辦局的公共數(shù)據(jù)并進行社會化開發(fā)利用。地方數(shù)據(jù)集團公司將承擔(dān)連接政府供給與市場需求的關(guān)鍵角色，以實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價值最大化釋放為目標，挖掘公共數(shù)據(jù)的不同應(yīng)用場景并推進公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的融合應(yīng)用。2.3

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營面臨挑戰(zhàn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營作為公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域中當(dāng)前方興未艾的關(guān)鍵性模塊，未來將規(guī)模化發(fā)展，以公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用及流通交易帶動數(shù)據(jù)要素市場繁榮和可持續(xù)發(fā)展。各地方在開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐的過程中，取得了一定的成果，但與此同時也仍然存在一些瓶頸問題阻礙發(fā)展水平的進一步提升，亟待通過制度或技術(shù)解決，持續(xù)提升授權(quán)運營規(guī)范化水平，以充分激活發(fā)展動力，有序推動公共數(shù)據(jù)價值釋放。2.3.1

數(shù)據(jù)供給水平有待提升在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的數(shù)據(jù)供給階段，普遍存在“不敢開放”“匯不上來”“數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳”“數(shù)據(jù)不好用”“需要的數(shù)據(jù)拿不到”等問題，公共數(shù)據(jù)的整體供給水平有限，影響對公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用和開發(fā)。究其原因，首先是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制尚不健全，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的概念及做法目前尚未通過中央政策進行界定，各地方進行實踐探8索的維度和尺度都不完全一致；其次是數(shù)據(jù)安全尚未能得到充分保障，對各參與方而言，數(shù)據(jù)泄露或違規(guī)開發(fā)利用的風(fēng)險高于數(shù)據(jù)開發(fā)利用的收益；此外，針對公共數(shù)據(jù)的管理、治理、開放或運營，缺乏明確的評估機制與激勵機制，數(shù)據(jù)供給水平仍有待進一步提升。2.3.2

數(shù)據(jù)授權(quán)機制尚不健全在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的數(shù)據(jù)授權(quán)階段，普遍存在“授權(quán)程序不明確”“流程機制不完善”“單一主體缺乏市場競爭”“實際應(yīng)用難監(jiān)管”等問題，各地方進行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的模式不同，難免出現(xiàn)不規(guī)范、不透明等問題。一方面是由于目前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營乃至公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用都尚未建立全國統(tǒng)一機制，各地分別進行探索的層次與進度不同，各級機構(gòu)對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的理解與執(zhí)行也存在差異，可能帶來潛在的安全與合規(guī)風(fēng)險。另一方面是因為授權(quán)運營的監(jiān)督機制尚未形成一環(huán)扣一環(huán)的緊密結(jié)構(gòu)，尚未實現(xiàn)對全流程的監(jiān)管全覆蓋，部分關(guān)鍵環(huán)節(jié)或節(jié)點的監(jiān)管仍難以落實。與此同時，由于國家數(shù)據(jù)局的組織架構(gòu)仍在建立過程中，各地方、各級數(shù)據(jù)主管部門的組織建設(shè)與職責(zé)劃定也尚未全部完成，一定程度上影響授權(quán)運營統(tǒng)一機制在全國范圍內(nèi)的建立和落實。2.3.3

數(shù)據(jù)應(yīng)用挖掘不足在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的數(shù)據(jù)應(yīng)用階段，當(dāng)前授權(quán)運營中存在的關(guān)鍵問題并不是“沒有數(shù)據(jù)”，而是“不知道如何應(yīng)用數(shù)據(jù)”。應(yīng)用場景的欠缺，導(dǎo)致了“不會用”“不知道用在哪”等問題，部分地區(qū)開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中應(yīng)用場景較為單一，也有部分地區(qū)因沒有實際應(yīng)用場景而難以開展授權(quán)運營。針對數(shù)據(jù)應(yīng)用場景挖掘不充分的現(xiàn)狀，應(yīng)采取有效激勵舉措，以提升公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的社會參與度，大力鼓勵應(yīng)用需求探索。在充分了解供給端與需求端的基礎(chǔ)上，可通過平9臺建設(shè)或數(shù)據(jù)加工，提升供需匹配水平，全方位推進公共數(shù)據(jù)的高效應(yīng)用，促進數(shù)據(jù)價值釋放。2.3.4

成效評估體系不完善針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的成果或成效的呈現(xiàn)，大部分地方還停留在對已歸集數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)集調(diào)用量、開放平臺功能、數(shù)據(jù)相關(guān)收入等基本情況的簡單羅列，難以全面地衡量公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營對數(shù)據(jù)價值釋放的貢獻度、對數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)及對當(dāng)?shù)財?shù)據(jù)要素相關(guān)產(chǎn)業(yè)的促進作用。對行業(yè)主管部門、數(shù)據(jù)主管部門、數(shù)據(jù)管理機構(gòu)、數(shù)據(jù)運營機構(gòu)、數(shù)據(jù)加工主體、數(shù)據(jù)應(yīng)用主體等各類型參與方，更貼近市場需求的成果反映有利于提升參與積極性，且更豐富、全面的授權(quán)運營成效評估評價機制有利于充分明確當(dāng)前推進中的優(yōu)勢與不足，從而實現(xiàn)針對性的“以評促優(yōu)”。2.3.5

各地方發(fā)展不均衡當(dāng)前，國內(nèi)推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營存在發(fā)展不均衡的情況。部分地方已跑通了不同的授權(quán)運營模式，部分地方的探索僅限于制定地方的公共數(shù)據(jù)管理辦法和成立當(dāng)?shù)氐臄?shù)據(jù)集團而缺乏應(yīng)用場景導(dǎo)致難以真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)應(yīng)用，還有部分地方尚未進行任何探索。不難發(fā)現(xiàn)，在各地實踐中普遍存在對地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營缺乏明確規(guī)劃的情況。地方推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，除了政策的支持與規(guī)定以外，最關(guān)鍵的是要構(gòu)建完善的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營體系，從頂層規(guī)劃，到模式設(shè)計與平臺搭建，到依照一定的路徑逐步推進實施，通過實際應(yīng)用場景真正跑通落地，需要基于當(dāng)?shù)貙嶋H情況進行全面考量與規(guī)劃，形成公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營整體實施方案。103

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營理論基礎(chǔ)3.1

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的概念界定當(dāng)前，盡管各地分別以不同模式大力推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，但尚沒有中央政策對授權(quán)運營的定義和內(nèi)涵進行清楚界定，在地方實踐中也同時存在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營、公共數(shù)據(jù)運營、政務(wù)數(shù)據(jù)運營等提法。作為一項仍在探索中的新興制度，其概念內(nèi)涵、法律性質(zhì)、運作方式、監(jiān)管機制等方面尚未形成完全一致的行業(yè)共識。在缺乏頂層政策明確規(guī)定的情況下，各地的政策和立法嘗試探索授權(quán)運營概念。其中，浙江省于

2023

年

8

月發(fā)布的《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法（試行）》中定義公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是指縣級以上政府按程序依法授權(quán)法人或者非法人組織（以下統(tǒng)稱授權(quán)運營單位），對授權(quán)的公共數(shù)據(jù)進行加工處理，開發(fā)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，并向社會提供的行為。并且，對授權(quán)運營協(xié)議、授權(quán)運營域（平臺）及數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)也進行了明確的界定。該定義方式基本覆蓋了授權(quán)運營的核心主體、技術(shù)平臺、合作協(xié)議、程序與動作等關(guān)鍵內(nèi)容。另有濟南、長沙等地的相關(guān)管理辦法在對授權(quán)運營的定義中強調(diào)了保障國家秘密、國家安全、社會公共利益、商業(yè)秘密、個人隱私和數(shù)據(jù)安全的前提以及按照法定程序、基于場景需求、獲取收益等要點。北京市在公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營政策中沒有直接對概念進行定義，而是指出授權(quán)運營管理工作包括專區(qū)建設(shè)運營、數(shù)據(jù)管理、運行維護及安全保障等。由此可見，開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的核心舉措在全國實踐中已經(jīng)具有比較廣泛的共識，但在授權(quán)運營涉及的數(shù)據(jù)范圍、與數(shù)據(jù)開放的關(guān)系、確權(quán)授權(quán)機制、市場化程度、收益分配方式等方面則仍存在一些疑問和爭議。部分地區(qū)將授權(quán)運營視為與開放并列的另一種公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用形式，兩者之間為互補關(guān)系，關(guān)鍵區(qū)別在于公益性與市場11化之分；另有部分地區(qū)的觀點認為授權(quán)運營是公共數(shù)據(jù)開放的一種具體執(zhí)行路徑，在數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)上引入企業(yè)力量進一步優(yōu)化公共數(shù)據(jù)應(yīng)用。從根源上來講，推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主要是為了解決公共數(shù)據(jù)開放多年來始終存在的動力不足、能力不強的問題，其中動力不足體現(xiàn)在數(shù)據(jù)開放高度強調(diào)公益性，供給數(shù)據(jù)、參與數(shù)據(jù)加工的主體難以獲取收益，但執(zhí)行過程中，為了保證數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)質(zhì)量，有很高的財務(wù)、人力和時間成本；而能力不強體現(xiàn)在數(shù)據(jù)的管理和服務(wù)需要在對技術(shù)和業(yè)務(wù)都具備充分的理解，已經(jīng)超出了各公共部門目前的職責(zé)要求范圍。因此，授權(quán)運營需要引入市場化主體的參與，以有效的激勵機制解決動力不足的問題，以專業(yè)化的分工協(xié)作解決能力不強的問題。在此基礎(chǔ)上，可以基于各地實踐中的共識，進一步嘗試明確授權(quán)運營是在依法依規(guī)的前提下，推動公共數(shù)據(jù)定向?qū)μ囟ㄈ后w開放，由特定群體對公共數(shù)據(jù)進行定制加工和增值服務(wù)的一種公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用模式。通過授權(quán)運營，充分發(fā)揮市場作用，提升公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用水平，以需求為導(dǎo)向，以應(yīng)用場景為驅(qū)動，全面挖掘與釋放公共數(shù)據(jù)的潛在價值，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)要素的市場流通與對外賦能。3.2

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的開展模式“數(shù)據(jù)二十條”明確指出，數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)要以促進數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用、賦能實體經(jīng)濟為主線。具體來看，公共數(shù)據(jù)要素的應(yīng)用和流通產(chǎn)生兩方面的價值。一是公益性價值，從生產(chǎn)資料理論視角和數(shù)據(jù)權(quán)利束角度出發(fā)，公共數(shù)據(jù)歸所有勞動者共同所有，政府代表人民管理公共數(shù)據(jù)，政府對公共數(shù)據(jù)資源享有持有權(quán)利。政府將公共數(shù)據(jù)廣泛應(yīng)用于城市治理、數(shù)字政府建設(shè)、城市公共服務(wù)數(shù)字化場景，提升了政府公共服務(wù)水平，實現(xiàn)了公共利益和公共價值；二是經(jīng)營性12價值，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營作為對公共數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)利用的全新方式，有別于政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換、公共數(shù)據(jù)開放等形式，通過明確的篩選機制引入具備一定資質(zhì)和能力的市場主體，以合作協(xié)議等形式授權(quán)市場主體在一定的數(shù)據(jù)使用周期與使用范圍內(nèi)開展運營工作。市場主體圍繞具體產(chǎn)業(yè)場景，通過公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)融合開發(fā)，形成具有經(jīng)營價值的產(chǎn)品或服務(wù)對外提供，形成商品流通交易價值，促進公共數(shù)據(jù)價值的充分釋放。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是一種地方政府為數(shù)據(jù)提供方，運營主體為數(shù)據(jù)加工處理方，社會主體為數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的最終消費使用方的公私合作模式。其中包含了政府與社會、政府與運營主體、運營主體與社會三個層次的關(guān)系。

政府與社會的關(guān)系基于政府的公共服務(wù)和管理1職能，是公共數(shù)據(jù)公益性價值的核心體現(xiàn)，政府與運營主體的關(guān)系是公私合作的關(guān)鍵，應(yīng)通過搭建授權(quán)運營制度體系進行確立。公私合作的方式的選擇取決于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的目標價值屬性，可以定性為公益性價值和經(jīng)營性價值。公益性價值導(dǎo)向的業(yè)務(wù)一般由政府免費提供或收取成本費用，形式上由政府或政府直屬事業(yè)單位供給，或通過政府采購服務(wù)實現(xiàn)。經(jīng)營性價值導(dǎo)向的業(yè)務(wù)具有較強經(jīng)濟效益，這類業(yè)務(wù)常以政府授予特許經(jīng)營權(quán)為前提，經(jīng)營者通過使用者付費回收投資成本，并實現(xiàn)一定的商業(yè)目標。基于上述公私合作方式選擇，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式的分類可以總結(jié)為政府采購服務(wù)模式和特許經(jīng)營模式。3.3

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的主體界定從國內(nèi)實踐來看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主要涉及以下四類主體。一是行業(yè)主管部門及監(jiān)管機構(gòu)。地方政府公共數(shù)據(jù)監(jiān)管部門一般1

《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的類型建制與制度展開》，馬顏昕13為各地大數(shù)據(jù)主管部門，如大數(shù)據(jù)局、政數(shù)局，也有部分區(qū)域為工信、經(jīng)信、網(wǎng)信部門，隨著國家數(shù)據(jù)局成立，公共數(shù)據(jù)管理責(zé)任將逐步歸屬于地方大數(shù)據(jù)主管部門。行業(yè)主管部門及監(jiān)管機構(gòu)的角色責(zé)任主要為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營許可發(fā)布、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營基本服務(wù)提供、公共數(shù)據(jù)安全管控；二是公共職能部門和機構(gòu)。公共職能部門、相關(guān)事業(yè)單位等數(shù)據(jù)來源機構(gòu)作為數(shù)據(jù)提供單位，依照授權(quán)運營合同約定向公共數(shù)據(jù)主管部門提供公共數(shù)據(jù)資源，并為所提供公共數(shù)據(jù)質(zhì)量及數(shù)據(jù)安全負責(zé)；三是授權(quán)運營單位。公共數(shù)據(jù)屬于公有制生產(chǎn)資料，歸全民所有，生產(chǎn)資料由政府部門負責(zé)管理，優(yōu)先做法是將公共數(shù)據(jù)交由事業(yè)單位或者本地國有企業(yè)進行市場化運營，被授權(quán)主體承擔(dān)公共數(shù)據(jù)運營服務(wù)平臺的建設(shè)、運維、日常管理工作，與數(shù)據(jù)利用主體進行需求溝通、數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)的提供；四是數(shù)據(jù)使用主體。使用者需遵循協(xié)議或合同約定的數(shù)據(jù)使用范疇，無權(quán)將獲取的數(shù)據(jù)有償或者無償轉(zhuǎn)讓給第三方，需承擔(dān)維護公共數(shù)據(jù)安全義務(wù)，接受政府部門及公共數(shù)據(jù)提供者對其公共數(shù)據(jù)利用行為的追蹤、評估和監(jiān)督。3.4

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的定價機制公共數(shù)據(jù)在加工過程中形成數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)資產(chǎn)兩種形態(tài)。當(dāng)前，對公共數(shù)據(jù)進行定價有兩類正在探索的方法，一是基于成本法的數(shù)據(jù)資源定價法，二是基于市場收益的數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價法。公共數(shù)據(jù)資源化通常采取成本定價法。原始公共數(shù)據(jù)經(jīng)過采集、標注、集成、匯聚、清洗、脫敏等一系列標準化過程形成數(shù)據(jù)資源，該階段主要成本為數(shù)據(jù)加工過程中的軟硬件資源和人力成本的消耗，并未根據(jù)市場需求進行定制開發(fā)，對數(shù)據(jù)價值挖掘較少，其價格核算14關(guān)注數(shù)據(jù)加工處理的綜合成本，側(cè)重考量加工質(zhì)量。地方政府正在探索建立公共數(shù)據(jù)成本核算制度，統(tǒng)籌考慮數(shù)據(jù)采集、存儲、加工、管理等因素，分類核算數(shù)據(jù)成本，作為使用公共數(shù)據(jù)資源的費用參考標準。在行業(yè)主管部門、價格部門、財政部門指導(dǎo)下，結(jié)合數(shù)據(jù)核算成本，參照行政管理類、資源補償類收費標準和流程，制定本地區(qū)、本系統(tǒng)（行業(yè)）的數(shù)據(jù)利用收費標準，指導(dǎo)對授權(quán)運營主體的收費，原則上對公益性屬性的公共數(shù)據(jù)利用進行成本補償收費或費用減免。針對公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)，通常采取市場定價法。市場主體在實際業(yè)務(wù)場景中利用公共數(shù)據(jù)進行業(yè)務(wù)優(yōu)化、降本增效、市場擴張等，形成公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化后的市場收入。數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的定價就是對初加工的基于數(shù)據(jù)資源形成的深加工的數(shù)據(jù)產(chǎn)品的定價，更適合結(jié)合實際業(yè)務(wù)場景采用收益分成模式。當(dāng)前實踐中，數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價多采用“分潤”模式或就模型化、算法化后形成的各類應(yīng)用成效確定收益分配方式。3.5

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的收益分配在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中，不同參與方的貢獻是數(shù)據(jù)價值得以實現(xiàn)和遞增的基礎(chǔ)，價值增值過程以數(shù)據(jù)匯聚、治理為起始點，傳遞給授權(quán)運營主體、數(shù)據(jù)開發(fā)主體。從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營收費機制來看，參照行政管理類、資源補償類收費標準和流程制定本地區(qū)、本行業(yè)數(shù)據(jù)利用收費標準逐漸成為指導(dǎo)市場化主體收費的思路。目前有兩種主流觀點，一是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的收費機制與用途高度相關(guān)，業(yè)界普遍認可的原則是推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，用于產(chǎn)業(yè)或行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有償使用；二是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營定價依據(jù)成本補償不得高于實際收益的基本原則進行收費。其中成本的界定分為邊際成本和全量成本兩種計量方式，邊際成本是指數(shù)據(jù)供給過程中的額外產(chǎn)生的15數(shù)據(jù)處理、傳輸、審查等相關(guān)費用，全量成本指的是原始數(shù)據(jù)采集、存儲、匯聚過程中產(chǎn)生的所有成本。各地區(qū)可按照實際情況建立數(shù)據(jù)成本核算制度，統(tǒng)籌考量數(shù)據(jù)采集、存儲、加工管理等因素，分類核算數(shù)據(jù)成本，作為數(shù)據(jù)利用的收費參考標準。從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的收益分配方式來看，目前各地正在探索許可收費、行政收費、數(shù)據(jù)財政等方式。許可收費是指公共數(shù)據(jù)的數(shù)源單位可根據(jù)授權(quán)運營公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量、數(shù)量、范圍及目的等設(shè)定相應(yīng)的授權(quán)運營許可機制，明確授權(quán)許可費用的收取方式和主體，公共數(shù)據(jù)以有償使用的形式將收入納入地方政府性基金或財政專項收入中；行政收費是公共數(shù)據(jù)行政數(shù)源單位向經(jīng)政府授權(quán)的公共數(shù)據(jù)資源運營機構(gòu)發(fā)起收費，收費標準遵循合理補償有限資源使用、行政管理或公共服務(wù)成本的原則，不得收取超過成本的費用。地方政府可以設(shè)立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營行政收費制度，公共數(shù)據(jù)的持有部門向被授權(quán)單位收取必要費用，用于補償該部門提供的數(shù)據(jù)資源匯聚、加工、傳輸?shù)瘸杀?；?shù)據(jù)財政是指通過公共數(shù)據(jù)增值開發(fā)利用獲得商業(yè)收入進一步形成數(shù)據(jù)稅收，成為地方財政稅收新種類。4

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營推進思路在當(dāng)前的政策背景下，各地方要開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，需要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況設(shè)計和建設(shè)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營體系，明確整體發(fā)展目標，并對推進方向、推進步驟與重點工作進行總體規(guī)劃。從當(dāng)前已經(jīng)開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的地方實踐總結(jié)來看，主要從組織框架、制度機制、運營主體、建設(shè)模式、數(shù)據(jù)生態(tài)等方面發(fā)力，逐步推進授權(quán)運營在地方落地。16圖

1

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營推進思路一是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營組織架構(gòu)和運行框架的搭建。為開展相關(guān)工作，應(yīng)首先明確主管部門及各相關(guān)方角色，厘清各方協(xié)作關(guān)系和職責(zé)邊界，并梳理授權(quán)運營的運行邏輯和程序，從全局出發(fā)進行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營體系的頂層設(shè)計，規(guī)劃所涉及的各部分工作內(nèi)容，提出授權(quán)運營落地的推進方向和實施方案。二是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營制度機制的建立。在明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的基本流程與關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，梳理授權(quán)運營前、中、后各個階段當(dāng)前運行機制存在的普遍性問題，從而通過制度體系的搭建不斷完善整體工作機制，包括對各相關(guān)方角色分工、權(quán)利責(zé)任和協(xié)同關(guān)系的界定。三是對公共數(shù)據(jù)運營主體的授權(quán)。基于明確的準入審核程序選擇合適的運營主體并根據(jù)各地的不同發(fā)展階段、不同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等實際情況以清晰合理的授權(quán)模式建立政府與運營主體之間的合作，確立協(xié)同關(guān)系，并建立對授權(quán)范圍、數(shù)據(jù)應(yīng)用方式、評估與退出機制等方面的共識。四是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺建設(shè)模式的選擇?；诠矓?shù)據(jù)授權(quán)運營全流程所需的技術(shù)支撐，明確平臺功能要求，選擇恰當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)模17式對授權(quán)運營平臺進行設(shè)計和構(gòu)建，將各項關(guān)鍵程序的實施、管理和保障，以及授權(quán)運營安全、合規(guī)、監(jiān)管等要求嵌入相關(guān)功能模塊，實現(xiàn)統(tǒng)一化、專業(yè)化的管理和運營。五是以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營為突破口，培育當(dāng)?shù)氐臄?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。深度挖掘數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，實現(xiàn)細分應(yīng)用場景中的數(shù)據(jù)跨地域、跨行業(yè)融合與政企數(shù)據(jù)融合，充分釋放數(shù)據(jù)價值，賦能公共治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。與此同時，構(gòu)建公平的市場競爭環(huán)境，通過有效的評估和激勵機制激發(fā)多主體的參與積極性，促進生態(tài)培育。4.1

組織框架搭建推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營應(yīng)由政府統(tǒng)籌搭建組織架構(gòu)和運行框架，從工作機制建設(shè)、項目立項、平臺投資建設(shè)、運營績效考核等視角出發(fā)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營組織框架的設(shè)計需考慮主管部門、審核主體、實施主體、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施四項核心內(nèi)容，由主管部門統(tǒng)籌規(guī)劃、出臺相關(guān)制度規(guī)定與標準規(guī)范；由審核主體落實機制建設(shè)，執(zhí)行數(shù)據(jù)及場景審核；由實施主體承接公共數(shù)據(jù)的開發(fā)、應(yīng)用、流通等具體工作，并完成公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營。從全國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營落地實踐來看，基本形成“一局、一組、一公司、一平臺”的組織框架。4.1.1

“一局”：公共數(shù)據(jù)主管部門“一局”主要指各級大數(shù)據(jù)主管部門，負責(zé)公共數(shù)據(jù)綜合管理和數(shù)據(jù)開發(fā)利用的統(tǒng)籌規(guī)劃，包括公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的授權(quán)管理及審核監(jiān)督。在組建國家數(shù)據(jù)局之前，部分地區(qū)已經(jīng)設(shè)置了數(shù)據(jù)相關(guān)的機構(gòu)或部門，設(shè)置方式主要可以分為重新組建政府工作部門、由原有職能部門加掛牌子、由政府直屬或部門下設(shè)事業(yè)單位三種方式。在隸屬關(guān)系上，各地的數(shù)據(jù)相關(guān)部門或為省、市、區(qū)（縣）直管，或歸屬于發(fā)改、18工信、經(jīng)信、網(wǎng)信辦等單位，工作范疇主要涵蓋數(shù)字經(jīng)濟規(guī)劃、數(shù)字政府建設(shè)、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型等方向。隨著國家數(shù)據(jù)局職能定位和組織架構(gòu)的梳理確認，地方數(shù)據(jù)局的職能定位與職責(zé)范圍也將逐步確定，例如吸收納管原、政數(shù)局、網(wǎng)信辦、工信局、經(jīng)信局、行政審批局等地方大數(shù)據(jù)相關(guān)部門或委辦局的職能，或?qū)ù髷?shù)據(jù)中心、信息中心等事業(yè)單位職能，并逐步完善與國家數(shù)據(jù)局的央地聯(lián)動體系。未來，地方數(shù)據(jù)局在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營方面的工作職責(zé)或?qū)⒕劢乖谌矫妫皇潜炯壒矓?shù)據(jù)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理、監(jiān)督評價；二是制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營相關(guān)政策文件，并負責(zé)授權(quán)運營全流程監(jiān)管；三是統(tǒng)籌推進本級公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)。4.1.2

“一組”：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營專家組“一組”為城市公共數(shù)據(jù)主管部門牽頭組建的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營專家組，組長為分管大數(shù)據(jù)領(lǐng)域副市長。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營專家工作組建議納入政、產(chǎn)、學(xué)、研、用等多方面行業(yè)專家。除公共數(shù)據(jù)主管部門以外，網(wǎng)信辦、發(fā)改委、經(jīng)信、公安、國家安全、司法行政、財政、市場監(jiān)管等公共管理部門和職能機構(gòu)均需指定人員加入專家組，以形成本市的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。專家組辦公室擬設(shè)在公共數(shù)據(jù)主管部門。在工作職責(zé)層面，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營專家組負責(zé)研究本市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作重大政策，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、推進本市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作。其工作職責(zé)主要聚焦三方面，一是建立健全公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營相關(guān)制度規(guī)范和工作機制；二是審議給予授權(quán)、終止或撤銷授權(quán)等重大事項，監(jiān)督指導(dǎo)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營年度評估工作；三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作中遇到的重大問題。在專家組設(shè)立協(xié)調(diào)小組，核心牽頭負責(zé)組織和協(xié)調(diào)解決重大事項，并督促和檢查相關(guān)工作的落19實。4.1.3

“一公司”：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體“一公司”主要指地方開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營時被授權(quán)的運營主體，多為以數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)、公共數(shù)據(jù)運營為目標的大數(shù)據(jù)平臺公司。截至

2023

年

8

月，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有

7

省、23

市組建國資控股大數(shù)據(jù)平臺公司，多為國資獨資或全資控股公司，主要定位為城市公共數(shù)據(jù)開發(fā)運營商和城市數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)商。其中設(shè)立省級平臺公司的地區(qū)為福建、浙江、黑龍江、貴州、河南、湖北、廣西；設(shè)立市級平臺公司的地區(qū)為上海、南京、蘇州、無錫、鹽城、南通、青島、廣州、深圳、武漢、成都、合肥、廈門、福州、龍巖、莆田、寧德、三明、漳州、南平、泉州、平潭、安順。地方大數(shù)據(jù)平臺公司職能分為復(fù)合型和單一型兩類。復(fù)合職能型通常為地方政府組建的傳統(tǒng)智慧城市、政務(wù)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體，或轉(zhuǎn)型后承接城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)的地方城投、產(chǎn)投集團公司，該類主體圍繞城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型開展政務(wù)信息化業(yè)務(wù)、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化業(yè)務(wù)、城市數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)交易、數(shù)字產(chǎn)業(yè)投資等多元數(shù)字化業(yè)務(wù)，在獲取公共數(shù)據(jù)授權(quán)方面具備一定工作基礎(chǔ)。典型代表為深圳智慧城市科技發(fā)展集團有限公司、福建省大數(shù)據(jù)集團、廣州廣電運通智能科技有限公司、武漢產(chǎn)業(yè)投資集團等。單一職能型通常為地方政府委托國資委設(shè)立的專門從事公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用、數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通交易業(yè)務(wù)，并承擔(dān)相關(guān)平臺基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運營的國有企業(yè)。典型代表為上海數(shù)據(jù)集團、蘇州大數(shù)據(jù)集團、湖北數(shù)據(jù)集團等。4.1.4

“一平臺”：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺“一平臺”為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺，該平臺主要具有如下四個20功能定位。一是政府公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)載體，圍繞政府推進公共數(shù)據(jù)管理與開發(fā)利用的要求，面向公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的所有參與主體，提供公共數(shù)據(jù)資源管理、運營等方面的支撐。建設(shè)針對海量公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的可信空間平臺，進一步提高政府、企業(yè)、社會使用數(shù)據(jù)的便利性，提升企業(yè)和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型能力，支撐服務(wù)數(shù)字治理創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、智慧社會建設(shè)、數(shù)字文化培育和數(shù)字生態(tài)文明整體布局，形成國際競爭新優(yōu)勢。二是政府相關(guān)部門進行監(jiān)督管理的載體。作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營全流程監(jiān)管的載體，應(yīng)建立健全公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用全生命周期的管控體系。政府相關(guān)監(jiān)管部門依托授權(quán)運營平臺對被授權(quán)運營主體開展日常監(jiān)督管理，對被授權(quán)運營主體規(guī)劃的應(yīng)用場景進行合規(guī)性和安全風(fēng)險等評估。三是城市數(shù)據(jù)要素新型基礎(chǔ)設(shè)施。打造數(shù)字經(jīng)濟時代的數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)設(shè)施，推進公共數(shù)據(jù)要素一體化技術(shù)融合、一體化數(shù)據(jù)融合、一體化業(yè)務(wù)融合，為公共數(shù)據(jù)資源在統(tǒng)一匯聚、管理、開發(fā)、應(yīng)用等提供承載空間，通過數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)服務(wù)標準流程、明確服務(wù)邏輯，實現(xiàn)規(guī)范標準、高效共享的數(shù)據(jù)服務(wù)，來充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值。四是地方數(shù)據(jù)要素流通的核心載體。作為公共數(shù)據(jù)可信平臺，為充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源作用，應(yīng)全面提升公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺的統(tǒng)籌規(guī)劃與統(tǒng)一調(diào)度能力、數(shù)據(jù)資源縱橫聯(lián)動與整合掌控能力、重點業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用與集成創(chuàng)新能力、行業(yè)自主可控與安全防護能力等，健全由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的數(shù)據(jù)要素評價機制，推動構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟。214.2

制度機制建立“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布以來，多地積極響應(yīng)國家頂層設(shè)計，先后發(fā)布公共數(shù)據(jù)相關(guān)地方性法規(guī)及政策，例如“公共數(shù)據(jù)條例”“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法”“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實施方案”等，其中多明確指出將大力推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，對相關(guān)管理機制、工作程序、平臺建設(shè)、安全監(jiān)管等方面進行了初步的規(guī)定。對地方而言，建章立制將是推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營落地的第一步，也是關(guān)鍵一步，應(yīng)以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的安全合規(guī)有序開展為目標，針對授權(quán)運營的各個關(guān)鍵節(jié)點設(shè)計完備的制度體系，以提升全流程的規(guī)范化水平。當(dāng)前，針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度機制建設(shè)仍處于初級階段，仍存在部分缺位。通過制度體系的建設(shè)，可以明確全流程各環(huán)節(jié)中各類參與主體的角色分工與協(xié)同合作，將各方的職責(zé)落實到具體的關(guān)鍵舉措，并將監(jiān)管舉措嵌入其中，構(gòu)建完善、清晰、合理的監(jiān)管流。當(dāng)前，已啟動建設(shè)的地區(qū)多以包含方案、細則、標準、規(guī)范、指南等在內(nèi)的不同類型文件，將作為授權(quán)運營可參考的機制落地方向。在授權(quán)運營前，制度體系建設(shè)主要圍繞公共數(shù)據(jù)治理與公共數(shù)據(jù)運營機構(gòu)篩選兩個關(guān)鍵點展開。針對公共數(shù)據(jù)治理，以高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)供給為工作目標，該環(huán)節(jié)制度體系的設(shè)計可從元數(shù)據(jù)登記、數(shù)據(jù)目錄編制、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等方面的優(yōu)化入手，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)供給水平的提升，例如制定《元數(shù)據(jù)登記規(guī)范》《公共數(shù)據(jù)目錄編制規(guī)范》《公共數(shù)據(jù)分類分級管理實施細則》《公共數(shù)據(jù)質(zhì)量管理實施細則》《公共數(shù)據(jù)質(zhì)量評估標準》等。針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體的篩選，可明確篩選標準，持續(xù)檢驗其運營水平，并設(shè)計相應(yīng)退出機制，以促進市場良性競爭，最大化發(fā)揮市場作用。公共數(shù)據(jù)運營機構(gòu)經(jīng)政府授權(quán)公共數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)利，進行平臺建設(shè)運營、數(shù)據(jù)加工處理、應(yīng)用場景開發(fā)等工22作。在經(jīng)營能力合格的基礎(chǔ)上，可從數(shù)據(jù)管理水平、數(shù)據(jù)加工水平、安全保障水平、合規(guī)運營水平、服務(wù)水平等方面對其進行評估或考核，例如制定《公共數(shù)據(jù)運營機構(gòu)管理細則》《公共數(shù)據(jù)運營服務(wù)商能力成熟度評估標準》《公共數(shù)據(jù)運營從業(yè)人員規(guī)范》等。在授權(quán)運營中，制度體系建設(shè)主要圍繞公共數(shù)據(jù)應(yīng)用和公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品兩個關(guān)鍵點展開。針對公共數(shù)據(jù)應(yīng)用，在授權(quán)運營中數(shù)據(jù)應(yīng)用方主要有兩類路徑，一類是獲取經(jīng)加工的數(shù)據(jù)集、模型、工具、核驗等公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品應(yīng)用到具體需求場景，另一類是基于平臺（多稱公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺或公共數(shù)據(jù)運營服務(wù)平臺）進行數(shù)據(jù)加工或使用，得到模型、工具等應(yīng)用成果。通過相應(yīng)的規(guī)則設(shè)計，可明確公共數(shù)據(jù)運營機構(gòu)的監(jiān)督責(zé)任，對數(shù)據(jù)應(yīng)用進行全面、有效、持續(xù)的監(jiān)督，同時也可設(shè)計促進應(yīng)用場景發(fā)掘的激勵機制，推進數(shù)據(jù)價值的最大化釋放。例如制定《公共數(shù)據(jù)應(yīng)用方管理細則》《公共數(shù)據(jù)應(yīng)用報送規(guī)則》《公共數(shù)據(jù)應(yīng)用場景分類指引規(guī)范》等。針對公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品，主要面向產(chǎn)品進入市場交易的過程，對產(chǎn)品質(zhì)量及產(chǎn)品交易行為的安全與合規(guī)進行保障。因此，可從產(chǎn)品可用性、適用性、應(yīng)用價值等不同角度探索對公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品品質(zhì)的量化評估。同時，由于公共數(shù)據(jù)具有一定的特殊性，在公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的交易流通中須充分考慮數(shù)據(jù)安全、公共利益、社會效益等方面的問題，例如制定《公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記標準》《公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價標準》《公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易規(guī)范》等。在授權(quán)運營后，制度體系建設(shè)主要圍繞收益分配和成效評估兩個關(guān)鍵點展開。針對收益分配，“數(shù)據(jù)二十條”提出要對公共數(shù)據(jù)價值收益分配方式進行針對性的探索。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營收益更多在于對數(shù)據(jù)進行加工產(chǎn)生的價值，可依照“誰投入、誰貢獻、誰受益”的原則，推動數(shù)據(jù)要素收益向數(shù)據(jù)價值和使用價值創(chuàng)造者合理傾斜形成有23效激勵。以促進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的高效開展為目標，嘗試探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)生收益的分配，例如制定《公共數(shù)據(jù)價值收益分配指南》等。針對成效評估，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營成果應(yīng)具有更多維度的呈現(xiàn)，包括產(chǎn)品應(yīng)用價值、產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進、生態(tài)建設(shè)效果、經(jīng)濟帶動作用、民生服務(wù)優(yōu)化等等。通過定期對運營成效的全面呈現(xiàn)和評價，例如制定《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營成效評估標準》等，實現(xiàn)“以評促優(yōu)”，并有利于打造標桿案例，總結(jié)先進經(jīng)驗，推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的規(guī)?；l(fā)展。此外，還需全盤考慮公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營全流程的數(shù)據(jù)安全和運營合規(guī)問題，除將安全與合規(guī)管理要求嵌入各環(huán)節(jié)制度體系及平臺功能設(shè)計以外，也可制定專項的《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營安全管理細則》《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營合規(guī)評估標準》《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺管理細則》等，充分落實對安全與合規(guī)的監(jiān)督管理，確保授權(quán)運營的有序推進。4.3

運營主體授權(quán)運營主體的選擇對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的合規(guī)開展和高效運行而言至關(guān)重要。選擇運營主體主要需考慮兩方面因素。一是運營主體準入資質(zhì)。已發(fā)布的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法或?qū)嵤┓桨妇煌潭忍峒傲耸跈?quán)運營主體的審核原則和準入條件，通過準入標準的設(shè)定和法定程序的約束，篩選出具備專業(yè)能力的合格主體承擔(dān)公共數(shù)據(jù)合規(guī)開發(fā)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通等工作。從考察運營主體是否有提供數(shù)據(jù)公共服務(wù)的能力出發(fā)，應(yīng)考核包括法律地位、組織規(guī)模、人員配備、內(nèi)部管理能力、承接公共服務(wù)的經(jīng)驗和相關(guān)社會評價等方

面；二是運營主體準入程序。為了保證營商環(huán)境的公平性，無論是政府采購模式還是特許經(jīng)營模式都強調(diào)競爭性因素，建立公平、合理的市場競爭機制。遵循《政府采購法》要求，地方政府應(yīng)行使公共資源托管的權(quán)利，通24過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等市場競爭機制選取最優(yōu)的經(jīng)營者。從各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐經(jīng)驗上看，存在單一主體授權(quán)和多主體授權(quán)兩種實踐模式，模式選擇需要結(jié)合公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的發(fā)展階段來具體討論。在公共數(shù)據(jù)處理加工業(yè)務(wù)的開展初期，資金與技術(shù)投入巨大，存在較大發(fā)展風(fēng)險，集中源頭供給可以避免重復(fù)建設(shè)，該階段更適合選擇單一主體開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營；在公共數(shù)據(jù)市場逐步成熟的中后期階段，應(yīng)當(dāng)允許通過更加開放的競爭機制，鼓勵各類主體積極參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用。單一主體運營授權(quán)模式指，公共數(shù)據(jù)管理部門通過地方性立法、數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議等方式，統(tǒng)一集中授權(quán)單一主體承擔(dān)公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，包括數(shù)據(jù)承載設(shè)施、數(shù)據(jù)治理開發(fā)平臺、數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理平臺等，負責(zé)統(tǒng)籌數(shù)據(jù)開發(fā)產(chǎn)業(yè)生態(tài)、拓展數(shù)據(jù)應(yīng)用價值場景。公共數(shù)據(jù)管理部門、各行業(yè)管理部門作為監(jiān)管方，對被授權(quán)運營主體開發(fā)運營全過程進行監(jiān)管。當(dāng)前，上海市組建上海數(shù)據(jù)集團，依據(jù)《上海市數(shù)據(jù)條例》《上海市政府辦公廳授權(quán)數(shù)據(jù)集團開展公共數(shù)據(jù)運營業(yè)務(wù)》，上海數(shù)據(jù)集團獲取公共數(shù)據(jù)社會化開發(fā)利用授權(quán)，啟動授權(quán)運營平臺的建設(shè)工作，服務(wù)多個數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)利用方。數(shù)據(jù)集團作為公共數(shù)據(jù)被授權(quán)運營主體，負責(zé)投資、建設(shè)、運營公共數(shù)據(jù)運營平臺，該平臺將作為上海市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的統(tǒng)一平臺。統(tǒng)一授權(quán)方式精簡授權(quán)環(huán)節(jié)和審批流程，數(shù)據(jù)供需集中，價值開發(fā)鏈條短，平臺基礎(chǔ)設(shè)施集約化建設(shè)，便于實現(xiàn)監(jiān)管。但如果全流程均由單一主體獨家運營可能存在一定程度的壟斷風(fēng)險，不利于行業(yè)競爭和生態(tài)繁榮。多主體運營授權(quán)模式指，公共數(shù)據(jù)管理部門、行業(yè)管理部門通過地方性立法、數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議、部門政策規(guī)章等方式，授權(quán)多個行業(yè)專25業(yè)領(lǐng)域主體開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作，行業(yè)主體發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，行使本行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)公共數(shù)據(jù)加工使用權(quán)利，公共數(shù)據(jù)管理部門、各行業(yè)管理部門作為監(jiān)管方，對被授權(quán)運營主體開發(fā)運營全過程進行監(jiān)管。該種模式的代表城市為北京、濟南等?！侗本┦泄矓?shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營管理辦法（征求意見稿）》中明確提出設(shè)立領(lǐng)域類、區(qū)域類及綜合基礎(chǔ)類數(shù)據(jù)專區(qū)，公共數(shù)據(jù)專區(qū)采取政府授權(quán)公共數(shù)據(jù)運營管理模式。不同專區(qū)由具有技術(shù)能力和資源優(yōu)勢的企事業(yè)單位或科研機構(gòu)開展專區(qū)建設(shè)和運營。《濟南市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營辦法（征求意見稿）》則提出根據(jù)數(shù)據(jù)提供單位管理要求和社會主體應(yīng)用需求，采取綜合授權(quán)運營或分領(lǐng)域授權(quán)運營方式，直接選擇多家運營單位或在各領(lǐng)域選擇一家運營單位。多方共同參與運營，有利于充分發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢與市場積極作用，促進產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)要素匯聚、開發(fā)、流通。同時，通過賦能各行業(yè)數(shù)據(jù)開發(fā)者生態(tài)，繁榮數(shù)據(jù)要素市場。但行業(yè)數(shù)據(jù)運營標準規(guī)范封閉獨立，需做好跨行業(yè)數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)可信開發(fā)環(huán)境的對接。4.4

建設(shè)模式選擇公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營核心是以解決公共數(shù)據(jù)要素供給不足的問題為目標。以往，公共數(shù)據(jù)開放是公共部門向社會供給數(shù)據(jù)的重要途徑。根據(jù)公共數(shù)據(jù)分級分類要求，開放平臺以無條件開放數(shù)據(jù)供給為主，開放的數(shù)據(jù)維度較少，有條件開放數(shù)據(jù)通常需要線下申請方式，流程復(fù)雜不透明。近年來，公共數(shù)據(jù)開放平臺數(shù)量有了大量增長，但實際上由于開放數(shù)據(jù)安全存在風(fēng)險，公共數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量和數(shù)量并不理想。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺的建設(shè)目標是在安全合規(guī)前提下，為產(chǎn)業(yè)、社會提供高質(zhì)量的公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)資料和開發(fā)環(huán)境，重點解決有條件開放數(shù)據(jù)在安全合規(guī)的前提下的開放途徑、開放方式、利用價值層面的問題。過程中，直接接觸原始數(shù)據(jù)或樣本數(shù)據(jù)的是具備一定資質(zhì)的公26共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體，社會公眾作為數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)的使用主體不直接接觸全樣本原始數(shù)據(jù)。授權(quán)運營平臺通過隱私計算、密碼學(xué)等技術(shù)手段實現(xiàn)“數(shù)據(jù)可用不可見、可控可計量”，更便于公共數(shù)據(jù)運營全流程安全監(jiān)管。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺是政府主導(dǎo)組織建設(shè)的具有公信力的城市公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施。平臺強調(diào)公共服務(wù)職能，同時具備一定的市場收費基礎(chǔ)，屬于政府準公益項目范疇。平臺建設(shè)需在地方政府發(fā)改部門立項，通常采取政府主導(dǎo)、企業(yè)投資的模式。從投資、建設(shè)操作實踐分析，準公益性項目一般由地方政府平臺公司作為業(yè)主單位，負責(zé)項目整體出資、建設(shè)、運營、管理。該政府平臺公司也即上述公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體，通過特許經(jīng)營方式完成政府公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，經(jīng)營期內(nèi)通過使用者付費方式實現(xiàn)一定的市場化收益，從而反哺先期的建設(shè)投入和運營成本，運營期滿將平臺資產(chǎn)移交給政府大數(shù)據(jù)主管部門。上述特許經(jīng)營模式，在國內(nèi)已具有廣泛的實踐基礎(chǔ)。項目業(yè)主單位和投資模式?jīng)Q定了平臺的資產(chǎn)歸屬，不同的資產(chǎn)歸屬方式會影響平臺部署方式、公共數(shù)據(jù)供給方式、社會數(shù)據(jù)對接方式和數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通方式。目前業(yè)界形成大數(shù)據(jù)主管部門主導(dǎo)、大數(shù)據(jù)平臺公司主導(dǎo)兩種平臺建設(shè)模式。大數(shù)據(jù)主管部門主導(dǎo)模式。該模式中，大數(shù)據(jù)主管部門作為項目業(yè)主單位，由地方政府財政預(yù)算出資，大數(shù)據(jù)主管部門或其設(shè)置的事業(yè)單位組織平臺規(guī)劃與建設(shè)，平臺資產(chǎn)歸屬政府，大數(shù)據(jù)主管部門以提升政務(wù)云整體服務(wù)能力為目標。大數(shù)據(jù)主管部門委托具有專業(yè)能力的合格資質(zhì)國資平臺公司進行平臺運營。運營收入通過平臺公司上繳地方財政。27圖

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大數(shù)據(jù)主管部門主導(dǎo)模式圖大數(shù)據(jù)平臺公司主導(dǎo)模式。該模式下平臺公司作為項目業(yè)主單位，出資組織建設(shè)、運營公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺，平臺資產(chǎn)歸屬于大數(shù)據(jù)平臺公司。平臺公司以滿足公共數(shù)據(jù)公益服務(wù)為基礎(chǔ)，聚焦公共數(shù)據(jù)運營商業(yè)價值，運營收益通過平臺公司上繳地方財政。圖

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大數(shù)據(jù)平臺公司主導(dǎo)模式圖284.5

數(shù)據(jù)生態(tài)培育公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的核心使命是面向行業(yè)、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開展數(shù)據(jù)賦能，提供公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)資料、數(shù)據(jù)加工環(huán)境、數(shù)據(jù)開發(fā)工具組件、數(shù)據(jù)計算模型等，有效鏈接社會和企業(yè)數(shù)據(jù)，提供場景化數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通服務(wù)。但是，作為公共數(shù)據(jù)資源供給的創(chuàng)新方式，各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營尚處于起步探索階段，須持續(xù)完善相關(guān)的生態(tài)建設(shè)、促進生態(tài)繁榮，才能推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營可持續(xù)發(fā)展。從數(shù)據(jù)要素價值釋放的角度出發(fā)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營需不斷豐富數(shù)據(jù)應(yīng)用場景?？梢酝ㄟ^組織試點示范、開展案例評選、舉辦賽事活動等方式，大力宣傳展示公共數(shù)據(jù)應(yīng)用成效，吸引和帶動更大范圍的公共數(shù)據(jù)應(yīng)用挖掘。既要不斷拓展公共數(shù)據(jù)在衛(wèi)生健康、交通運輸、城市管理、社會保障、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的應(yīng)用，提升社會治理精準化和公共服務(wù)高效化水平，更需要加強公共數(shù)據(jù)在制造、能源、金融等重要領(lǐng)域的行業(yè)應(yīng)用，有力支撐數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。從有效發(fā)揮市場效能的角度出發(fā)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營需打造公平參與的市場環(huán)境。應(yīng)充分利用社會化力量推動公共數(shù)據(jù)的價值發(fā)現(xiàn)，堅決破除各種不合理門檻和限制，支持各類市場主體公平參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的各個環(huán)節(jié)。公共數(shù)據(jù)主管部門需要充分發(fā)揮引導(dǎo)者、規(guī)范者、布局者的角色，推動出臺公共數(shù)據(jù)運營市場生態(tài)建設(shè)的相關(guān)政策，吸引匯聚廣大數(shù)據(jù)開發(fā)者、數(shù)字技術(shù)服務(wù)方、數(shù)據(jù)服務(wù)商、專業(yè)第三方數(shù)據(jù)服務(wù)機構(gòu)，構(gòu)建活躍的公共數(shù)據(jù)運營生態(tài)。而大數(shù)據(jù)平臺公司作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體，應(yīng)借助政府?dāng)?shù)據(jù)要素方面的政策扶持資金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等，主動創(chuàng)新商業(yè)模式，可通過圍繞公共數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用籌建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、產(chǎn)業(yè)聚集基地、生態(tài)賦能中心，基于平臺化運營，將政府資金、專業(yè)技術(shù)、周邊生態(tài)、技術(shù)人才等資源有29效整合，推動本地相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)建設(shè)。從持續(xù)強化相關(guān)主體動力的角度出發(fā)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營需建立并逐步完善激勵機制。應(yīng)持續(xù)跟蹤各地進展，總結(jié)經(jīng)驗做法，組織第三方機構(gòu)開展公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用成效評估評價，評選優(yōu)質(zhì)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)公共數(shù)據(jù)運營機構(gòu)、優(yōu)質(zhì)公共數(shù)據(jù)應(yīng)用場景、優(yōu)質(zhì)技術(shù)方案等，對于優(yōu)質(zhì)的、創(chuàng)新的、特色的公共數(shù)據(jù)運營成果，可以通過合理的政府獎項、稅收優(yōu)惠、財政補貼等政策傾斜方式加以激勵和宣傳引導(dǎo)。在此過程中，可發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、組織的協(xié)調(diào)作用，通過舉辦論壇峰會、開展培訓(xùn)交流、優(yōu)秀案例推廣等，引領(lǐng)和支撐公共數(shù)據(jù)運營生態(tài)繁榮發(fā)展。5

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺方案5.1

平臺規(guī)劃思路5.1.1

平臺參與主體設(shè)計公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺的建設(shè)和運營由政府統(tǒng)籌，協(xié)同多元化市場主體共同完成。從“數(shù)據(jù)二十條”涉及的數(shù)據(jù)權(quán)利劃分角度看，公共數(shù)據(jù)的持有者為地方政府機構(gòu)、公共服務(wù)部門等數(shù)源單位，作為平臺的數(shù)據(jù)提供方。基于行業(yè)監(jiān)管要求，平臺應(yīng)為大數(shù)據(jù)主管部門，即監(jiān)督管理方，提供業(yè)務(wù)監(jiān)督、管理、考核的業(yè)務(wù)流程設(shè)計；公共數(shù)據(jù)的加工使用者由政府通過準入程序篩選合格市場主體作為平臺的授權(quán)運營方，組織開展平臺投資建設(shè)、運營管理等工作；公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營者包含多個市場主體，平臺建成后投入運營，鏈接數(shù)據(jù)供需雙方，為數(shù)據(jù)開發(fā)者和數(shù)商提供公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)資料及安全可信的開發(fā)環(huán)境，實現(xiàn)數(shù)據(jù)產(chǎn)品供給?；趯ζ脚_生產(chǎn)活動的梳理，全面考慮公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營業(yè)務(wù)全30流程，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺的關(guān)鍵參與主體有六方，分別是數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)需求方、授權(quán)運營方、開發(fā)利用方、平臺運營方、監(jiān)督管理方。圖

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六方主體關(guān)系圖數(shù)據(jù)提供方：公共數(shù)據(jù)是各級政府部門、企事業(yè)單位在依法行政履職和提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，依照授權(quán)運營合同約定向公共數(shù)據(jù)主管部門提供公共數(shù)據(jù)資源，并為所提供公共數(shù)據(jù)質(zhì)量及數(shù)據(jù)安全負責(zé)，以政府部門、國有企事業(yè)單位為主。數(shù)據(jù)需求方：向授權(quán)運營方采購公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)據(jù)消費