基于“放管服”的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)內(nèi)部管理研究-以X大學(xué)為例

國務(wù)院辦公廳2021年8月15日出臺了《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》，從制度上進(jìn)一步激勵(lì)科研人員的科研創(chuàng)造積極性，解決了財(cái)政性科研經(jīng)費(fèi)管理的諸多難點(diǎn)。教育部部屬高校作為國家科研工作的主力軍，各大高校均積極對照并貫徹落實(shí)《若干意見》的各項(xiàng)精神，在實(shí)踐中不斷深化“放管服”改革。但在一系列改革舉措下，如何按照高校財(cái)務(wù)管理及內(nèi)控制度要求對高?？蒲薪?jīng)費(fèi)實(shí)施有效管理，成為高校財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。一、2018-2020年部分部屬高校科研經(jīng)費(fèi)總體情況2022年4月教育部75所部屬高校均在其信息公開網(wǎng)公布了2022年部門預(yù)算。通過對排名靠前的15所高校2018-2020年部門決算數(shù)據(jù)的搜集和整理，可以了解到；（一）總體情況2018年15所高校事業(yè)收入為575.10億元（含科研事業(yè)收入376.94億元），2019年15所高校事業(yè)收入增長為641.49億元（含科研事業(yè)收入438.57億元），較2018年增長11.54%（部分因?yàn)闆Q算核算基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)檎畷?jì)制度），其中科研事業(yè)收入增長16.35%。2020年國內(nèi)整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境雖受新冠肺炎疫情影響呈下行趨勢，但15所高校事業(yè)收入仍為677.23億元（含科研事業(yè)收入493.03億元），較2019年增長5.57%，其中科研事業(yè)收入增長12.42%，增幅較上年略有下降。（二）年度科研事業(yè)收入縱觀前三年上述15所高?？蒲惺聵I(yè)收入較上一年均有5%以上增長，且基本均占各高校當(dāng)年事業(yè)收入的50%以上，在教育事業(yè)收入（主要為學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)收入）相對均衡穩(wěn)定的情況下，科研事業(yè)收入已然成為高校事業(yè)收入主要的增長點(diǎn)。2020年科研事業(yè)受新冠肺炎疫情影響較小，說明隨著國家各項(xiàng)“放管服”改革舉措的貫徹實(shí)施，高校已逐步為科研人員營造了良好的科研環(huán)境，讓科研人員能潛心從事科研工作，并不斷激發(fā)科研人員申請或承擔(dān)更多的科研課題的內(nèi)生動力，使得科研事業(yè)收入逐年增長。（三）制約高?？蒲惺聵I(yè)發(fā)展的外部因素1．環(huán)境因素雖然全國疫情防控整體形勢一片大好，但仍然存在全國多點(diǎn)散發(fā)的情況，使得國內(nèi)生產(chǎn)、消費(fèi)需求以及進(jìn)出口均受到較大影響，對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成不利擾動，加之國際貿(mào)易間的其他因素，也使得中國經(jīng)濟(jì)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。隨著財(cái)政撥款及社會經(jīng)濟(jì)形勢的愈發(fā)嚴(yán)峻，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長的壓力在不斷增加。2．政策因素2022年教育部辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于推廣實(shí)施中央預(yù)算管理一體化建設(shè)的通知》等文件，要求各高校做好學(xué)校預(yù)算管理一體化建設(shè)實(shí)施工作。預(yù)算管理一體化進(jìn)一步強(qiáng)化了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性，整合預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和報(bào)告、政府采購、資產(chǎn)管理等預(yù)算管理環(huán)節(jié)的系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)將形成預(yù)算全過程的管理閉環(huán)，這就對科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理及預(yù)算編制提出的新的要求及挑戰(zhàn)。二、X大學(xué)貫徹“放管服”改革的落實(shí)情況（一）簡化預(yù)算編制學(xué)校進(jìn)一步簡化科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算科目編制，科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人只需結(jié)合科研活動的特點(diǎn)和實(shí)際需求，精準(zhǔn)編制設(shè)備費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)這三大類科目預(yù)算。預(yù)算評審工作重點(diǎn)不再將項(xiàng)目預(yù)算編制的細(xì)致精準(zhǔn)程度作為項(xiàng)目評審預(yù)算的重要因素。業(yè)務(wù)費(fèi)和勞務(wù)費(fèi)的預(yù)算調(diào)劑權(quán)全部下放至科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)科研活動的實(shí)際需求自主安排并調(diào)整科研經(jīng)費(fèi)。（二）擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)包干制實(shí)施范圍學(xué)校將2021年起國家自然科學(xué)基金委員會批準(zhǔn)資助的青年科學(xué)基金項(xiàng)目、優(yōu)秀青年科學(xué)基金項(xiàng)目和國家杰出青年科學(xué)基金項(xiàng)目納入包干制經(jīng)費(fèi)管理范圍，將經(jīng)費(fèi)包干制實(shí)施范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。在項(xiàng)目結(jié)題后，項(xiàng)目結(jié)余資金由學(xué)校統(tǒng)籌，將優(yōu)先考慮原科研項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的現(xiàn)實(shí)科研需求，進(jìn)一步加強(qiáng)科研項(xiàng)目結(jié)余資金的有效管理，提高其資金使用效率。（三）完善各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理學(xué)校規(guī)定，參與項(xiàng)目的研究生、博士后以及項(xiàng)目臨聘的研究人員、科研輔助人員、科研財(cái)務(wù)助理和咨詢專家等，均可開支勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)?？蒲薪?jīng)費(fèi)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可根據(jù)實(shí)際需求自主編制勞務(wù)費(fèi)及專家咨詢費(fèi)預(yù)算，不設(shè)任何比例限制。項(xiàng)目聘用的科研財(cái)務(wù)助理等的勞務(wù)費(fèi)或?qū)＜易稍冑M(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人參照當(dāng)?shù)匦劫Y水平并考慮其在科研項(xiàng)目中研究中承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作量而自主決定。學(xué)校提高了科研經(jīng)費(fèi)差旅費(fèi)和會議費(fèi)的開支標(biāo)準(zhǔn)，簡化了報(bào)銷流程，規(guī)范了公務(wù)卡結(jié)算制度，解決了科研活動中因條件限制無法取得發(fā)票的報(bào)銷問題。新的差旅費(fèi)、會議費(fèi)管理規(guī)定更加符合科研活動開展的需要，激發(fā)了科研人員的積極性。（四）建立健全科研財(cái)務(wù)助理制度各學(xué)院（研究院）可根據(jù)年度本單位科研經(jīng)費(fèi)總體規(guī)模統(tǒng)一聘用科研財(cái)務(wù)助理（兼職或?qū)Ｂ殻?；科研?jīng)費(fèi)規(guī)模較多的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人也可自主決定聘用科研財(cái)務(wù)助理（兼職或?qū)Ｂ殻?；多個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可協(xié)商聯(lián)合統(tǒng)一聘用科研財(cái)務(wù)助理（兼職或?qū)Ｂ殻?。學(xué)院（研究院）統(tǒng)一聘用的，所需的用工薪資費(fèi)用通過本單位所有科研項(xiàng)目間接費(fèi)用及其他經(jīng)費(fèi)解決；由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自行聘用的，所需用工薪資費(fèi)用應(yīng)通過項(xiàng)目勞務(wù)費(fèi)解決，用工費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)參照學(xué)校有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。（五）制度修訂完善情況學(xué)校財(cái)務(wù)處、科研處會同校內(nèi)相關(guān)單位，對涉及的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)劑管理、科研項(xiàng)目間接費(fèi)用統(tǒng)籌管理、科研項(xiàng)目結(jié)余資金管理、橫向科研經(jīng)費(fèi)管理、改進(jìn)差旅費(fèi)及會議費(fèi)報(bào)銷規(guī)定、完善科研儀器設(shè)備采購、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控、信息公開機(jī)制建設(shè)、科研財(cái)務(wù)助理制度建設(shè)、信息化建設(shè)等方面的相關(guān)制度文件進(jìn)行了全面梳理，并著手修訂《X大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)管理辦法》等相關(guān)制度。三、X大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)管理面臨的挑戰(zhàn)和問題（一）科研經(jīng)費(fèi)支出與預(yù)算管理要求缺乏協(xié)同配合雖然通過簡化預(yù)算編制及擴(kuò)大包干制實(shí)施范圍，從根本上減輕了項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的財(cái)務(wù)事務(wù)性負(fù)擔(dān)。但部分省級縱向課題項(xiàng)目主管部門對于經(jīng)費(fèi)的預(yù)算仍有嚴(yán)格要求，且在預(yù)算執(zhí)行中要求與預(yù)算編制高度一致。另外科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制人員缺乏一定的財(cái)務(wù)知識，造成科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制時(shí)無法準(zhǔn)確預(yù)計(jì)后續(xù)科研工作開展需求。只能單純按照固定的經(jīng)濟(jì)科目編制預(yù)算，缺乏長遠(yuǎn)統(tǒng)籌考慮，特別是前期調(diào)查論證不足，可能造成的設(shè)備重復(fù)購買、調(diào)研或會議成果重復(fù)等浪費(fèi)行為。加之科研工作固有的不確定性及周期性等客觀規(guī)律，造成了科研經(jīng)費(fèi)支出與預(yù)算管理要求缺乏協(xié)同配合。即使在預(yù)算執(zhí)行中已下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)，也會出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)支出與經(jīng)費(fèi)預(yù)算不符，需要調(diào)整預(yù)算的情況。（二）科研經(jīng)費(fèi)支出與財(cái)務(wù)報(bào)銷支出規(guī)范缺乏有機(jī)統(tǒng)一X大學(xué)校按照改革要求，落實(shí)了學(xué)校、學(xué)院（中心）和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人三級管理體制，項(xiàng)目預(yù)算管理由科研經(jīng)費(fèi)管理辦公室組織實(shí)施，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的科研經(jīng)費(fèi)支出報(bào)銷由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人所在單位負(fù)責(zé)人簽批，非項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的科研經(jīng)費(fèi)支出報(bào)銷由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽批，方可提交財(cái)務(wù)處辦理報(bào)賬事宜。雖然簡化了簽批程序，但在實(shí)際報(bào)銷過程中，經(jīng)費(fèi)支出簽批人可能并未參與整個(gè)科研活動，簽批也僅僅是對支出金額的同意，對于科研經(jīng)費(fèi)支出的合理性和真實(shí)性也是僅靠經(jīng)費(fèi)使用人的誠信擔(dān)保，缺乏經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目外部監(jiān)督。對于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)務(wù)報(bào)銷來說，這就給財(cái)務(wù)報(bào)銷支出的合理性和合規(guī)性帶來了挑戰(zhàn)。（三）科研經(jīng)費(fèi)缺乏有效的績效評價(jià)及結(jié)果運(yùn)用X大學(xué)目前還未建立起著力于科研經(jīng)費(fèi)的有效績效評價(jià)體系，僅僅是對科研（學(xué)術(shù)）平臺的年度工作業(yè)績進(jìn)行績效考核，以及對科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)總額和項(xiàng)目數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并對優(yōu)秀科研成果進(jìn)行獎勵(lì)?，F(xiàn)有績效評價(jià)指標(biāo)過于單一，只有數(shù)量和部分質(zhì)量指標(biāo)，缺乏社會績效指標(biāo)，總體指標(biāo)體系還不夠科學(xué)合理，并且績效評價(jià)結(jié)果并未得到很好的應(yīng)用，尚未與預(yù)算分配直接掛鉤，無法有效提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效益。（四）科研財(cái)務(wù)助理制度推行面臨困難現(xiàn)有科研財(cái)務(wù)助理隊(duì)伍大多受限于對現(xiàn)有政策的學(xué)習(xí)能力及掌握程度，整體專業(yè)化服務(wù)水平不高。且X大學(xué)正式行政管理人員聘用受編制限制等多方面的原因，在學(xué)?；?qū)W院層面暫時(shí)不能聘用大量專職人員作為科研財(cái)務(wù)助理人員，目前多為學(xué)院或項(xiàng)目組聘用兼職人員和學(xué)生從事科研財(cái)務(wù)助理工作，服務(wù)的能力和質(zhì)量普遍不高；且受學(xué)科、項(xiàng)目類型等因素影響以及項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)規(guī)模的限制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人支付給科研財(cái)務(wù)助理的勞務(wù)費(fèi)并不能支撐專職人員的薪資水平，人員流動性較大，缺乏穩(wěn)定性。（五）科研經(jīng)費(fèi)管理監(jiān)督體系還有待完善X大學(xué)在科研經(jīng)費(fèi)管理辦法中提到“審計(jì)處根據(jù)科研項(xiàng)目來源單位相關(guān)規(guī)定對結(jié)題項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行決算審簽，采取抽查審計(jì)方式開展科研經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)”。但對于在研科研項(xiàng)目龐大的數(shù)量來說，每年10余個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)樣本量根本不具有共性及指導(dǎo)性。并且審計(jì)方式也是以抽查記賬憑證的方式開展，缺乏對科研項(xiàng)目過程的管控。審計(jì)后雖有整改措施，但缺乏完善追責(zé)機(jī)制，無法從制度上制止和杜絕部分科研人員鋌而走險(xiǎn)的科研違規(guī)行為。（六）科研項(xiàng)目成本核算欠缺制約了科技成果轉(zhuǎn)化目前財(cái)政部、教育部尚未發(fā)布科研項(xiàng)目關(guān)于成本核算的具體指引，相關(guān)制度正在征求意見當(dāng)中?？蒲许?xiàng)目屬于特殊的生產(chǎn)活動，其活動總流程區(qū)別于傳統(tǒng)的生產(chǎn)活動，具有固有的復(fù)雜性和不確定性，所以科研項(xiàng)目的成本核算需要更高的管理能力和更強(qiáng)的財(cái)務(wù)核算能力。無法準(zhǔn)確地核算科研項(xiàng)目的成本就無法準(zhǔn)確地確定科技成果轉(zhuǎn)化的沉沒成本，在轉(zhuǎn)化定價(jià)上就存在隨意性，從可持續(xù)的角度來說制約了科技成果轉(zhuǎn)換的良性發(fā)展，從而影響科研活動的持續(xù)發(fā)展。四、加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)建議（一）完善制度修訂建議高?？蒲泄芾聿块T結(jié)合科研活動客觀規(guī)律，按照上級部門管理要求，進(jìn)一步完善科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理。按照社科類和科技類項(xiàng)目分類制定管理辦法，在科研經(jīng)費(fèi)“放管服”的同時(shí)，給予經(jīng)費(fèi)管理制度保障。既要簡化預(yù)算管理方式，又要降低項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理成本，同時(shí)易于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及科研財(cái)務(wù)助理學(xué)習(xí)掌握，將更多的精力用于科研活動，釋放科研活力。（二）逐步推行科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)“包干制”建議高?？蒲泄芾聿块T建立以信任為基礎(chǔ)的科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)包干機(jī)制，在“誠信白名單”中，對5萬元以內(nèi)的人文社科類項(xiàng)目實(shí)行成果導(dǎo)向，建立“純粹的”科研經(jīng)費(fèi)“包干制”。項(xiàng)目實(shí)施過程中，可根據(jù)對認(rèn)定科研成果的貢獻(xiàn)大小以間接績效的方式直接發(fā)放給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及其課題組成員，不需要科研人員提供票據(jù)報(bào)銷，增強(qiáng)對科研人員的直接激勵(lì)，同時(shí)減少了財(cái)務(wù)核算風(fēng)險(xiǎn)。（三）建立健全績效評價(jià)體系建議高校科研管理部門要進(jìn)一步加強(qiáng)認(rèn)識宣傳，提高科研人員績效意識。以科研活動目標(biāo)為唯一導(dǎo)向，不斷強(qiáng)化科研項(xiàng)目績效評價(jià)，從重過程向重質(zhì)量、重結(jié)果轉(zhuǎn)變，科學(xué)合理地設(shè)定適用于人文社科類、自然科學(xué)類等不同科研項(xiàng)目的差異化績效評價(jià)指標(biāo)體系。其次，強(qiáng)化績效評價(jià)的結(jié)果運(yùn)用，將績效評價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排的重要依據(jù)，使得科研資源向優(yōu)秀科研人才和科研團(tuán)隊(duì)傾斜，從而不斷激勵(lì)科研人員提升自身科研水平。（四）加強(qiáng)科研助理隊(duì)伍建設(shè)建議高?？蒲屑柏?cái)務(wù)管理部門可定期召開科研財(cái)務(wù)助理工作培訓(xùn)會，建立財(cái)務(wù)報(bào)銷問題平臺，及時(shí)解答各類科研管理及財(cái)務(wù)問題，以提高科研助理專業(yè)能力及服務(wù)水平，有助于其為科研人員提供更專業(yè)化的服務(wù)。另外，人事部門可以統(tǒng)一招聘專職科研助理，維持科研助理隊(duì)伍穩(wěn)定性，充分發(fā)揮其科研輔助作用，為科研人員減輕事務(wù)性負(fù)擔(dān)。（五）強(qiáng)化內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督首先，高校應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)稽查和內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)督合力，對發(fā)現(xiàn)的各類違規(guī)違紀(jì)問題予以嚴(yán)肅的處理。充分利用大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺等高效信息化技術(shù)手段，以目標(biāo)績效管理為導(dǎo)向，加強(qiáng)事中監(jiān)管，推進(jìn)督查數(shù)據(jù)交互共享，多維度提高監(jiān)督、檢查的實(shí)施效率。其次，高校應(yīng)不斷深化信息公開，充分利用外部審計(jì)監(jiān)督，不斷強(qiáng)化項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的主體責(zé)任，根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)管理使用過程中存在的違紀(jì)違規(guī)情況建立負(fù)面清單，形成科研誠信“黑名單”，納入其科研信用記錄管理，與以后的科研項(xiàng)目申報(bào)、科研績效考核等直接掛鉤，促進(jìn)科研自律。（六）提高信息化管理水平首先，高?？蒲泄芾聿块T應(yīng)大力開展科研經(jīng)費(fèi)信息化平臺建設(shè)，使各業(yè)務(wù)部門之間實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)