公共行政監(jiān)督的問責(zé)制度思考

第第頁(yè)公共行政監(jiān)督的問責(zé)制度思考當(dāng)前，我國(guó)行政監(jiān)督已初步形成多層次、多方位、“撒網(wǎng)式”的監(jiān)督格局，在反腐倡廉工作中發(fā)揮了積極作用。但也不可否認(rèn)，各種監(jiān)督尚未充分形成合力，監(jiān)督力度不夠和效果不佳的問題仍然比較突出，進(jìn)一步探索提高監(jiān)督整體效能的有效途徑，真正把各種監(jiān)督形式有機(jī)結(jié)合起來，仍然是一個(gè)重要問題。2009年7月，辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的對(duì)象、情形、方式、程序、適用范圍和后果都作了明確規(guī)定，表明了問責(zé)制度在領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督中的重要地位與作用，也為在公共行政監(jiān)督體系建構(gòu)中，如何理解與發(fā)揮行政問責(zé)的應(yīng)有作用起到重要的推動(dòng)作用。本文擬在分析行政問責(zé)的內(nèi)涵、行政問責(zé)與其他監(jiān)督方式的關(guān)系的基礎(chǔ)上，探討如何能使行政問責(zé)與其他監(jiān)督方式協(xié)調(diào)配合，建構(gòu)以行政問責(zé)為基礎(chǔ)的公共行政監(jiān)督體系，以期形成監(jiān)督合力。

一、行政問責(zé)的內(nèi)涵

行政問責(zé)一說古已有之，它是隨著官僚政治的產(chǎn)生而產(chǎn)生的?！睹献?#8226;公孫丑》中提到:“有官守者，不得其職者去;有言責(zé)者，不得其言者去?！闭f明擔(dān)任行政官職的人員，倘若不能較好地履行其職責(zé)，就應(yīng)該主動(dòng)辭職;擔(dān)任諫官的，倘若有言不諫，也應(yīng)該辭職。而在當(dāng)今，關(guān)于什么是行政問責(zé)，在我國(guó)目前的法律法規(guī)中還沒有統(tǒng)一的解釋，一些地方政府出臺(tái)的關(guān)于行政問責(zé)的辦法也多各有所側(cè)重。在行政問責(zé)的內(nèi)涵中，問責(zé)是其核心，行政則是其外延范圍的限定。當(dāng)前，對(duì)于行政問責(zé)的理解經(jīng)常存在兩方面分歧:一是行政問責(zé)的主客體界定;二是行政問責(zé)的“責(zé)”的界定。

1．行政問責(zé)的主客體界定

對(duì)于行政問責(zé)主體的理解中主要有兩類觀點(diǎn)，一是認(rèn)為行政問責(zé)是行政系統(tǒng)對(duì)其行政人員的問責(zé)，屬于同體問責(zé);二是認(rèn)為行政問責(zé)是權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及公眾對(duì)政府及其行政人員的問責(zé)，屬于異體問責(zé)。當(dāng)前我們所實(shí)行的行政問責(zé)，主要是通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下的運(yùn)作來完成的，可以說它主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種監(jiān)督方式;但是，同體問責(zé)將自律的政府視為實(shí)施行政問責(zé)的積極主體，忽視了來自政府部門之外的動(dòng)力和壓力。雖然在整個(gè)問責(zé)主體體系中，行政系統(tǒng)應(yīng)該是居于主導(dǎo)地位的，但行政系統(tǒng)外的權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨組織、公民與媒體等問責(zé)主體的作用也絕不可忽視。也就是說，完整的行政問責(zé)主體應(yīng)包括同體問責(zé)和異體問責(zé)兩種形式。行政問責(zé)的客體是指，須為相關(guān)行政事務(wù)做出解釋、接受質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)后果的行政組織或行政人員。它分為組織客體和個(gè)人客體兩類，所謂組織客體是指組織須以其整體名義承擔(dān)行政責(zé)任;個(gè)人客體則是指行政人員以其個(gè)人名義承擔(dān)行政責(zé)任，它又可以根據(jù)身份的不同分為行政領(lǐng)導(dǎo)客體和一般公務(wù)員客體兩類，行政領(lǐng)導(dǎo)客體主要是負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的各級(jí)政府首長(zhǎng)及各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。

2．行政問責(zé)的責(zé)任體系

關(guān)于行政問責(zé)中“責(zé)”的理解也存在分歧，有的將之等同為行政法律責(zé)任或政治責(zé)任，也有的理解為道義責(zé)任，還有的將之說成是上述三種責(zé)任的統(tǒng)一。目前關(guān)于行政問責(zé)的表述中，更多人傾向于從廣義責(zé)任的視角來理解行政問責(zé)中的“責(zé)”，認(rèn)為行政問責(zé)的“責(zé)”是一個(gè)責(zé)任體系，即行政問責(zé)的對(duì)象要承擔(dān)四個(gè)不同層面的責(zé)任:一是承擔(dān)道義上的責(zé)任，即存在道德與倫理責(zé)任，向公眾負(fù)責(zé);二是承擔(dān)政治上的責(zé)任，即向政黨、人大及其代表負(fù)責(zé);三是承擔(dān)行政責(zé)任，即向上級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé);四是承擔(dān)法律責(zé)任，即根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定看是否有瀆職行為和相應(yīng)法律責(zé)任［1］。如果將行政問責(zé)作為一種行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，行政問責(zé)的主體將只是行政系統(tǒng)內(nèi)部的組織和個(gè)人，主要追究的也將是是行政官員的行政責(zé)任，從而出現(xiàn)以行政責(zé)任代替法律責(zé)任，使責(zé)任者逃脫刑事制裁;或是以行政責(zé)任(如行政處分)代替政治責(zé)任(如罷免)，降低對(duì)責(zé)任者的懲罰。因此，對(duì)“責(zé)”的界定就具有十分重要的意義。在《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中，將行政問責(zé)與黨紀(jì)政紀(jì)處分以及刑事責(zé)任的追究做了比較明確的界定與銜接。所以，在我國(guó)行政問責(zé)的“責(zé)”，應(yīng)該是一個(gè)包含道義責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任的多元化責(zé)任體系。這四個(gè)不同層面責(zé)任的承擔(dān)情況，由不同問責(zé)主體予以檢查和衡量;當(dāng)然，行政責(zé)任仍然是這個(gè)責(zé)任體系的最基本的內(nèi)容。根據(jù)以上對(duì)行政問責(zé)主體和客體的認(rèn)識(shí)，以及對(duì)行政問責(zé)責(zé)任體系的理解，行政問責(zé)可以認(rèn)為是特定的問責(zé)主體對(duì)各行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在其職責(zé)范圍內(nèi)，由于故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序或行政效率的行為進(jìn)行質(zhì)詢，并要求其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的一種監(jiān)督方式。所以，行政問責(zé)指的是各類問責(zé)主體對(duì)公共行政主體的問責(zé)。在理論和實(shí)踐中存在的、關(guān)于行政問責(zé)主體多元化和責(zé)任范圍界定的分歧，也說明了行政問責(zé)是一個(gè)主體多樣性、責(zé)任范圍層次廣的系統(tǒng)工程;而且對(duì)“責(zé)”的不同理解也相互嵌套，涉及到行政監(jiān)督的各個(gè)方面，與各種監(jiān)督方式密切聯(lián)系。如果能將行政問責(zé)與各種其他各種監(jiān)督方式協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮各自作用，形成監(jiān)督合力，將對(duì)公共行政監(jiān)督體系的構(gòu)建起到關(guān)鍵作用。

二、行政問責(zé)與其他監(jiān)督方式的關(guān)系

經(jīng)過不斷探索與實(shí)踐，我國(guó)已經(jīng)建立了比較系統(tǒng)的監(jiān)督體系，包括了人大監(jiān)督、政黨監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，其中政黨監(jiān)督主要指執(zhí)政黨，即中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督;行政監(jiān)督包括行政監(jiān)察、行政復(fù)議和審計(jì)監(jiān)督;司法監(jiān)督包括檢察院和法院監(jiān)督。《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的頒布，為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任機(jī)制初步形成建立了比較完整的體系，它既包括黨內(nèi)的紀(jì)律問責(zé)，又包括行政體系內(nèi)的行政問責(zé)，還包括司法問責(zé)與民主問責(zé)，表明了問責(zé)將向制度化、規(guī)范化與程序化發(fā)展的趨勢(shì)。這些種類不同的問責(zé)形式并不是相互排斥的關(guān)系，而是相輔相成，相互嵌套，共同作用于責(zé)任人。羅美澤克(RomzekB．S．)曾提出“問責(zé)是在公共行政人員和其相關(guān)聯(lián)的授權(quán)群體之間通過相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制、程序和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)去傳達(dá)后者的期望?！保?］所以，行政問責(zé)制約、激勵(lì)作用的發(fā)揮，要通過各類主體以不同的監(jiān)督方式來實(shí)現(xiàn)。根據(jù)上文對(duì)行政問責(zé)內(nèi)涵的理解，可以整合以上各種監(jiān)督方式作為衡量和檢驗(yàn)不同層面責(zé)任執(zhí)行的路徑，發(fā)揮行政問責(zé)資源的綜合效益，從而構(gòu)成一個(gè)行政問責(zé)為基礎(chǔ)的公共行政監(jiān)督體系，即以群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督來檢查和反映行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員對(duì)道義責(zé)任的承擔(dān)情況;以人大監(jiān)督和政黨監(jiān)督來檢查和反映行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員對(duì)政治責(zé)任的承擔(dān)情況;以行政監(jiān)督來檢查和反映行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員對(duì)行政責(zé)任的承擔(dān)情況;以司法監(jiān)督來檢查和反映行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員對(duì)法律責(zé)任承擔(dān)情況。在這個(gè)監(jiān)督體系中，不同的問責(zé)主體，通過不同的監(jiān)督方式，來衡量行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員對(duì)不同層面責(zé)任的承擔(dān)情況，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)與其他監(jiān)督方式相互銜接、協(xié)調(diào)配合。

三、以行政問責(zé)為基礎(chǔ)的公共行政監(jiān)督體系

有權(quán)必有責(zé)，沒有問責(zé)機(jī)制為后盾，權(quán)力必然恣意妄為。行政問責(zé)體現(xiàn)的是行政管理中行政權(quán)力與行政責(zé)任一致的原則。一般情況下，各種形式的監(jiān)督都是以檢驗(yàn)政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員責(zé)任承擔(dān)情況、提高其行政效能為目的的;是對(duì)行政系統(tǒng)對(duì)不同層面“責(zé)任”承擔(dān)情況的衡量與追究，脫離了“問責(zé)”這一監(jiān)督“內(nèi)核”的監(jiān)督方式只能流于形式和表面，不能達(dá)到監(jiān)督的目的，從某種意義上說，行政問責(zé)應(yīng)是各種監(jiān)督方式的核心，是建構(gòu)公共行政監(jiān)督體系的基礎(chǔ)。確立行政問責(zé)在行政監(jiān)督體系中的重要作用需要相應(yīng)的五個(gè)轉(zhuǎn)變:第一，改變根據(jù)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖和意見來決定承擔(dān)何種責(zé)任的情況，實(shí)現(xiàn)問責(zé)方式由“權(quán)力問責(zé)”向“制度問責(zé)”的轉(zhuǎn)變。第二，問責(zé)情形由不僅追究“有過”責(zé)任向同時(shí)追究“無為”責(zé)任轉(zhuǎn)變。第三，問責(zé)情節(jié)更加注重細(xì)節(jié)，強(qiáng)調(diào)“小節(jié)”，從“大事問責(zé)”向“小事問責(zé)”轉(zhuǎn)變［3］。第四，實(shí)現(xiàn)由單一類型的行政責(zé)任向包括道義責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任的多元化責(zé)任體系的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮各相關(guān)問責(zé)主體的作用，形成全方位的問責(zé)體系。第五，問責(zé)環(huán)節(jié)由側(cè)重于行政執(zhí)行過程的問責(zé)向行政執(zhí)行與行政決策問責(zé)并重的轉(zhuǎn)變。

1．道義問責(zé):充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用

由于目前的行政問責(zé)中，存在重行政責(zé)任，輕道義責(zé)任的現(xiàn)象。在實(shí)踐中問責(zé)的范圍往往是限于出現(xiàn)重大事故、損失等明顯的過失;而對(duì)于因個(gè)人能力、言論、品行等方面的問題，影響政府聲譽(yù)、形象是否承擔(dān)責(zé)任并不明確。這在很大程度上損害了公共行政的公信力，影響了政府的正常運(yùn)行。因此，有必要進(jìn)一步開展道義問責(zé)。道義責(zé)任履行情況的衡量和檢查，主要是通過群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的。一方面，要健全公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。如果法律或制度賦予了個(gè)人一項(xiàng)權(quán)利，但是這種權(quán)利受到侵害之后沒有司法或行政上的保障，那么這項(xiàng)權(quán)利就是無效的。權(quán)利救濟(jì)機(jī)制如果能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)，廣大公民就可能會(huì)更積極地參與監(jiān)督，及時(shí)將未承擔(dān)好道義責(zé)任的行政機(jī)關(guān)及其人員反映出來。信訪制度、舉報(bào)制度、批評(píng)建議控告及申訴制度等都是促進(jìn)道義問責(zé)實(shí)施的有效制度。另一方面，要給予新聞媒體更多的話語權(quán)，加大輿論監(jiān)督力度，提升道義責(zé)任的作用。道義問責(zé)的實(shí)現(xiàn)，需要借助新聞媒體的監(jiān)督，形成對(duì)公務(wù)員道義責(zé)任承擔(dān)情況的反應(yīng)機(jī)制，在行政系統(tǒng)中形成一種良好的道德氛圍。在公務(wù)員任免、升降中，可以適當(dāng)以媒體對(duì)其行政道德評(píng)價(jià)作為一個(gè)考核指標(biāo)。當(dāng)然，在道義問責(zé)中，也需要防止公眾情緒化對(duì)問責(zé)主體、問責(zé)程序的影響。

2．政治問責(zé):加強(qiáng)人大監(jiān)督和政黨監(jiān)督

行政責(zé)任的范圍常常是由政治契約來規(guī)定的。［4］古德諾在《政治與行政》這部經(jīng)典著作中，不僅明確地提出了政治與行政是在何種意義上分立，而且系統(tǒng)地闡述了如何使政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展。他認(rèn)為，只有政治對(duì)行政實(shí)施適當(dāng)?shù)暮陀行У目刂疲拍苁苟邊f(xié)調(diào)發(fā)展［5］。從政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展角度看，政治應(yīng)對(duì)行政有一定的控制。這種控制可以由立法機(jī)構(gòu)實(shí)施，也可以由執(zhí)政黨政黨實(shí)施:在我國(guó)的國(guó)家權(quán)力體系中，人大是在本行政區(qū)域內(nèi)代表國(guó)家和人民行使最高權(quán)力的機(jī)構(gòu)，人大是以人民作后盾，以國(guó)家強(qiáng)制力作保證的國(guó)家權(quán)力監(jiān)督;我國(guó)實(shí)行的是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度，中國(guó)共產(chǎn)黨是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，“黨管干部”是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用過程中應(yīng)遵循的基本原則。行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員對(duì)人大和執(zhí)政黨負(fù)有政治責(zé)任，人大監(jiān)督和政黨監(jiān)督是整個(gè)行政監(jiān)督體系中最具權(quán)威和強(qiáng)制力的監(jiān)督方式，是行政問責(zé)能夠真正落實(shí)的根本保障。

第一，完善人大的政治問責(zé)。人大是代表人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，而且，法律賦予了人大各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力，有利于問責(zé)的真正實(shí)行。人大在行政問責(zé)中所起到的作用，也從一個(gè)側(cè)面說明了我國(guó)民主政治的程度。完善人大的政治問責(zé)職能需要各級(jí)人大及其代表要樹立“問責(zé)”的觀念，充分行使憲法和法律賦予的監(jiān)督權(quán)，切實(shí)履行自身的責(zé)任與義務(wù);需要完善充實(shí)人大進(jìn)行問責(zé)的監(jiān)督權(quán)力體系，進(jìn)一步對(duì)已有的質(zhì)詢權(quán)和調(diào)查權(quán)作進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)定，增強(qiáng)其可操作性;同時(shí)，可吸取有些地方人大的經(jīng)驗(yàn)，推行代表評(píng)議和述職評(píng)議等制度，使人大監(jiān)督向常態(tài)化發(fā)展;此外，還要完善罷免權(quán)和辭職權(quán)的有關(guān)規(guī)定，使人大的問責(zé)走向制度化。

第二，完善執(zhí)政黨的政治問責(zé)。執(zhí)政黨的政治問責(zé)，是執(zhí)政黨按照黨規(guī)、黨紀(jì)的要求，對(duì)違反規(guī)定的黨員行政人員給予的責(zé)任的追究。在我國(guó)執(zhí)政黨即中國(guó)共產(chǎn)黨同行政機(jī)關(guān)的關(guān)系中，橫向上，所有黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，都是由黨的組織部門統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)遣的;縱向上，由黨負(fù)責(zé)管理和推薦從中央到地方各個(gè)層級(jí)政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。所以，在我國(guó)執(zhí)政黨的政治問責(zé)具有絕對(duì)的權(quán)威。在執(zhí)政黨進(jìn)行政治問責(zé)的過程中要處理好政黨問責(zé)與其他形式問責(zé)的關(guān)系:一方面，執(zhí)政黨的問責(zé)不能代替政紀(jì)法紀(jì)處分，妥善處理好實(shí)行執(zhí)政黨問責(zé)與法紀(jì)政紀(jì)處分的關(guān)系:執(zhí)政黨問責(zé)后仍可依照有關(guān)規(guī)定給予被問責(zé)者法紀(jì)政紀(jì)處分;另一方面，并不是對(duì)所有被行政問責(zé)的公務(wù)人員都要給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。此外，各民主黨派的民主監(jiān)督，對(duì)政治問責(zé)的落實(shí)具有強(qiáng)大的推動(dòng)作用。

3．同體問責(zé):充分發(fā)揮行政內(nèi)部監(jiān)督的作用

在行政問責(zé)中“誰來問責(zé)”這一問題上，行政權(quán)力的執(zhí)掌者仍然是其關(guān)鍵。在行政系統(tǒng)內(nèi)，由行政部門和人員對(duì)具體的責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，監(jiān)督成本相對(duì)較小，效果往往十分明顯，仍然應(yīng)得到更多鼓勵(lì)。行政監(jiān)督也仍是行政問責(zé)的主導(dǎo)者之一。通過這種系統(tǒng)內(nèi)的自我清理、自我凈化來維持行政系統(tǒng)的公信力，既可以防范官員錯(cuò)誤行為，又可以節(jié)約司法資源和社會(huì)資源。完善同體問責(zé)機(jī)制需要做好以下兩點(diǎn):第一，要完善行政監(jiān)督法規(guī)。從法律的高度明確規(guī)定行政內(nèi)部監(jiān)督的主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序以及監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用等有關(guān)問題，確保對(duì)問責(zé)客體行政責(zé)任追究的客觀、規(guī)范。第二，要確立同異體問責(zé)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成有效合力:一是加強(qiáng)同道義問責(zé)的公民監(jiān)督與輿論監(jiān)督的聯(lián)系，對(duì)未能履行好道義責(zé)任的問責(zé)客體，同時(shí)啟動(dòng)行政責(zé)任問責(zé)程序;二是加強(qiáng)同人大監(jiān)督、政黨監(jiān)督以及司法監(jiān)督的聯(lián)系，對(duì)于違反法律、黨規(guī)黨紀(jì)的行政人員，及時(shí)交由相應(yīng)問責(zé)主體處理。

4．司法問責(zé):提高司法監(jiān)督的獨(dú)立性與有效性

司法監(jiān)督包括審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在我國(guó)初步建立的行政監(jiān)督體系中，司法監(jiān)督因其嚴(yán)格、公開的司法程序，具有高度的權(quán)威性，而且以權(quán)力制約權(quán)力也是防止權(quán)力濫用和防止腐敗的常用方法。因此可以說，司法監(jiān)督是各種行政監(jiān)督方式中不可缺少的制約手段。司法監(jiān)督體現(xiàn)的是對(duì)政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的法律責(zé)任的追究。當(dāng)前，我國(guó)司法監(jiān)督在整個(gè)行政監(jiān)督體制中的地位還遠(yuǎn)未能達(dá)到它應(yīng)有高度，仍然需要加以完善:第