PPP項目實施過程中的法律問題課件

市場現(xiàn)狀

法律現(xiàn)狀

項目流程推進核心

資源配置

交易要素

項目評估

風(fēng)險分擔(dān)和合同設(shè)計社會投資人操作建議金融機構(gòu)操作建議政府推進建議1234目錄5678910一市場現(xiàn)狀整體數(shù)據(jù)中央和地方共推PPP項目1860個，投資規(guī)模3.4萬億元。國家發(fā)改委PPP項目庫1043個項目，投資規(guī)模1.97萬億元；財政部首批示范項目30個，總投資1800億元。

第二批示范項目206個，總投資6589億元。地方政府1.6萬億元的PPP項目，真正簽約的約2100億元，占總額的1/8。目前全國各地PPP項目僅有10%-20%左右簽訂合同?！撅@示】存在差距特點2基礎(chǔ)設(shè)施項目熱，公共服務(wù)冷國家發(fā)改委PPP項目庫1043個項目中，公共服務(wù)領(lǐng)域的項目僅有266個，約占全部項目總量的26％。財政部首批30個PPP示范項目涉及醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、環(huán)保四大需求的PPP項目僅有3個，占比僅為10％。特點2大項目熱，小項目冷東部某省，158個項目的平均投資規(guī)模為21.4億元，其中低于1億元投資規(guī)模的項目有40個，占全部投資項目總數(shù)的25.32％，低于5000萬元投資規(guī)模的項目有19個，占全部投資項目總數(shù)的12.03％；西部某省，705個項目的平均投資規(guī)模為5.56億元，其中低于1億元投資規(guī)模的項目有273個，占全部投資項目總數(shù)的38.72％，低于5000萬元投資規(guī)模的項目有166個，占全部投資項目總數(shù)的23.55％。特點2未達預(yù)期效果（1）地方政府和社會資本追求目標錯位：地方政府“穿新鞋，走老路”——形似社會資本“賺快錢”心理——回報期望未達預(yù)期效果（2）地方政府和社會資本風(fēng)險分擔(dān)錯位政府方面推進PPP的基本想法是減輕政府債務(wù)風(fēng)險企業(yè)方面則謀求通過政府回購、財政補貼等方式對風(fēng)險進行兜底

（3）存在組織結(jié)構(gòu)和理念缺失中央政府缺乏統(tǒng)一、高效的管理架構(gòu)；地方政府主管部門上下不一致，協(xié)調(diào)工作難度大缺乏三大基本理念：平等、法治、契約意識項目未達預(yù)期效果的原因市場結(jié)論

【資金替代】重要資金補充，多融資組合---國內(nèi)：2015年基建投資12.3萬億，國內(nèi)PPP在基建融資中的占比可能不到5%

國際：PPP占基建融資比不超過15%。英國為5%-10%，加拿大則不到5%，韓國不到15%

【內(nèi)容范圍】投資、建設(shè)、運營、綜合管理【興趣資本】養(yǎng)老金、保險資金【利益回報】長期、微利

【咨詢落后】創(chuàng)造不夠二法律現(xiàn)狀法律規(guī)范重要部門規(guī)章及規(guī)范性文件《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》國發(fā)【2014】60號國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》的通知國辦發(fā)【2015】42號《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資【2014】2724號《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》【六部委25號令】重要部門規(guī)章及規(guī)范性文件特定領(lǐng)域規(guī)范性文件國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)【2014】27號）財政部、環(huán)境保護部關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見（財建【2015】90號）財政部、交通運輸部關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見（財建【2015】111號）財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知（財建【2015】29號）國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、銀監(jiān)會、國家鐵路局關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見（發(fā)改基礎(chǔ)【2015】1610號）定義—特許經(jīng)營第三條本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

--《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（25號令）政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。----【國辦發(fā)[2015]42號】《關(guān)于在公用服務(wù)領(lǐng)域推廣與政府和社會資本合作模式知道意見的通知》【提示】擇優(yōu)的理解：質(zhì)量與效率，價格？定義--PPP政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership，PPP）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。定義---PPP財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系?！緟^(qū)別】概括性、開放度國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）特許經(jīng)營與PPP的關(guān)系特許經(jīng)營項目非經(jīng)營項目PPP項目體制：混合所有制動力：經(jīng)濟活力直接：資金融通利益：社會公共利益【國辦發(fā)[2015]42號】

…按照黨中央、國務(wù)院決策部署，借鑒國際成熟經(jīng)驗，立足國內(nèi)實際情況，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制和投入方式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)和鼓勵社會資本積極參與公共服務(wù)供給，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

四大目的--【國辦發(fā)[2015]42號】《關(guān)于在公用服務(wù)領(lǐng)域推廣與政府和社會資本合作模式知道意見的通知》加強和改善公共服務(wù)，形成促進政府和社會資本合作模式發(fā)展的制度體系培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的政府和社會資本合作市場化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造在新建公共服務(wù)項目中，增加使用PPP模式的比例發(fā)展目標【國辦發(fā)[2015]42號】（五）基本原則。

依法合規(guī)。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。

重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，必須樹立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。

公開透明。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

公眾受益。加強政府監(jiān)管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術(shù)進步有機結(jié)合，促進社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

積極穩(wěn)妥。鼓勵地方各級人民政府和行業(yè)主管部門因地制宜，探索符合當(dāng)?shù)貙嶋H和行業(yè)特點的做法，總結(jié)提煉經(jīng)驗，形成適合我國國情的發(fā)展模式。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責(zé)任，防止政府支付責(zé)任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。

基本原則三流程推進核心政府和社會資本合作項目操作流程圖

流程核心可行性研究評估與審批競爭性選擇談判與簽約合同的履行四資源配置可配置資源資源收費權(quán)土地物業(yè)廣告【土地綜合開發(fā)】鼓勵按照“多式銜接、立體開發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則，對城市軌道交通站點周邊、車輛段上蓋進行土地綜合開發(fā)，吸引社會資本參與城市軌道交通建設(shè)。--《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》【綜合開發(fā)】推動實施土地綜合開發(fā)。社會資本投資鐵路享受國家有關(guān)支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的政策，通過開發(fā)鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地、物業(yè)、商業(yè)、廣告等資源提高收益。支持盤活既有鐵路用地，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，鼓勵新建項目按照一體規(guī)劃、聯(lián)動供應(yīng)、立體開發(fā)、統(tǒng)籌建設(shè)的原則實施土地綜合開發(fā)。各地要統(tǒng)籌做好鐵路站場及毗鄰地區(qū)相關(guān)規(guī)劃，及時辦理用地、規(guī)劃許可等手續(xù)。--《國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、銀監(jiān)會、國家鐵路局關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》

（發(fā)改基礎(chǔ)【2015】1610號）交通運輸部關(guān)于深化交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的指導(dǎo)意見（交財審發(fā)〔2015〕67號）各地交通運輸部門要積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厝嗣裾畠?yōu)先考慮將項目沿線一定范圍內(nèi)的土地等可開發(fā)經(jīng)營的資源作為政府投入。政府資源投入后，收入仍不能完全覆蓋投資運營成本的，應(yīng)通過申請財政補貼予以補償。土地的配置【配置土地】“依法依規(guī)為準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報、吸引社會投資創(chuàng)造條件”。--《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》【出讓方式】設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式。

工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。

嚴格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。采取劃撥方式的，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定。--《物權(quán)法》第137條【問題】是否違反上位法？

土地的配置【類型】第二十條收費公路的權(quán)益，包括收費權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)。轉(zhuǎn)讓收費公路權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)依法保護投資者的合法利益。--《收費公路管理條例》【方式】第五條基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：

（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（三）特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營；

（四）國家規(guī)定的其他方式。---《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（25號令）經(jīng)營權(quán)【類型】收費公路項目實施PPP模式所涉及的收費公路權(quán)益包括收費權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)。不同的項目可根據(jù)實際情況，將各項權(quán)益通過有效打包整合提升收益能力，以促進一體化經(jīng)營、提高運營效率。--《財政部、交通部關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》【公共交通】公共交通基礎(chǔ)設(shè)施項目包括公交?？空?、首末站、樞紐站、停保站及出租汽車?？空镜认嚓P(guān)設(shè)施，可優(yōu)先考慮公共交通服務(wù)提供者介入公共交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)運營，鼓勵項目通過有效打包整合提升收益能力，以促進一體化經(jīng)營、提高運營質(zhì)量和效率--《財政部、住建部關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》【問題】如何實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的法律化？經(jīng)營權(quán)五交易要素系列合同主體政府方社會資本方項目公司融資方承包商專業(yè)運營商保險公司專業(yè)機構(gòu)34特許經(jīng)營項目相關(guān)主體行業(yè)主管部門政府授權(quán)部門實施機構(gòu)：有關(guān)部門或單位特許經(jīng)營者【25號令】《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第九條

【項目提出部門】縣級以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門（以下簡稱項目提出部門）可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項目建議等，提出特許經(jīng)營項目實施方案。--兩個發(fā)起主體第十四條

【實施機構(gòu)】縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實施機構(gòu)負責(zé)特許經(jīng)營項目有關(guān)實施工作，并明確具體授權(quán)范圍。---部門或單位第十五條

【特許經(jīng)營者選擇】實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。

特許經(jīng)營項目建設(shè)運營標準和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標方式選擇特許經(jīng)營者。--招標特定交易主體——政府方項目實施機構(gòu)國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》【發(fā)改投資[2014]2724號】規(guī)定了PPP項目的實施主體：“明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負責(zé)PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。”財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》【財金[2014]113號】：政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責(zé)項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作?！締栴}】政府、國有企業(yè)能否成為合伙型基金的普通合伙人（GP）《合伙企業(yè)法》第三條：“國有獨資公司、國有企業(yè)、上市公司及公益性的事業(yè)單位、社會團體不得成為普通合伙人?！薄敦斦筷P(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）“嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目?！苯灰字黧w——社會資本方【六部委25號令】第三條本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。第十七條實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營者。鼓勵金融機構(gòu)與參與競爭的法人或其他組織共同制定投融資方案。【財政部《PPP項目合同指南（試行）》】社會資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括：民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)、外商投資企業(yè)但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目?！締栴}】平臺公司可否作為社會資本方？【定義】地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體?！靖闹坪蟮钠脚_公司】《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)【2015】42號）規(guī)定：“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資?！薄迅闹频牡胤饺谫Y平臺交易主體【問題】政府參股項目公司【財金[2014]113號】第23條社會資本可依法設(shè)立項目公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。項目實施機構(gòu)和財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司?！菊畢⒐晌鍌€有利于】有利于增強社會資本的信心有利于項目融資增信有利于靈活調(diào)節(jié)項目的運行有利于對PPP項目的監(jiān)督管理有利于共擔(dān)風(fēng)險、共享收益政府參股的限制財金【2015】21號第25條每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

財政部《PPP項目合同指南（試行）》“項目公司可以由社會資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會資本共同出資設(shè)立。但政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實際控制力及管理權(quán)?！苯灰字黧w經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關(guān)項目的建設(shè)、運營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。經(jīng)營性、準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見國發(fā)〔2014〕60號（二）基本原則實行統(tǒng)一市場準入，創(chuàng)造平等投資機會；創(chuàng)新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動作用；創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道；完善價格形成機制，發(fā)揮價格杠桿作用。融資模式【創(chuàng)新融資方式和渠道】（三十五）探索創(chuàng)新信貸服務(wù)。支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、集體土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款，允許利用相關(guān)收益作為還款來源。鼓勵金融機構(gòu)對民間資本舉辦的社會事業(yè)提供融資支持。（三十七）充分發(fā)揮政策性金融機構(gòu)的積極作用。在國家批準的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，加大對公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的支持力度。努力為生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、中西部鐵路和公路、城市基礎(chǔ)設(shè)施等重大工程提供長期穩(wěn)定、低成本的資金支持。國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見國發(fā)〔2014〕60號融資模式（三十八）鼓勵發(fā)展支持重點領(lǐng)域建設(shè)的投資基金。大力發(fā)展股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發(fā)起設(shè)立主要投資于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金。政府可以使用包括中央預(yù)算內(nèi)投資在內(nèi)的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持。（三十九）支持重點領(lǐng)域建設(shè)項目開展股權(quán)和債權(quán)融資。大力發(fā)展債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、資產(chǎn)支持計劃等融資工具，延長投資期限，引導(dǎo)社保資金、保險資金等用于收益穩(wěn)定、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目。支持重點領(lǐng)域建設(shè)項目采用企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等方式通過債券市場籌措投資資金。推動鐵路、公路、機場等交通項目建設(shè)企業(yè)應(yīng)收賬款證券化?！?5號令】第25條縣級以上人民政府有關(guān)部門可以探索與金融機構(gòu)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營引導(dǎo)基金，并通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等方式，支持有關(guān)特許經(jīng)營項目建設(shè)運營。融資模式

（二）加強政府投資引導(dǎo)。優(yōu)化政府投資方向，通過投資補助、基金注資、擔(dān)保補貼、貸款貼息等多種方式，優(yōu)先支持引入社會資本的項目。合理分配政府投資資金，優(yōu)先保障配套投入，確保PPP項目如期、高效投產(chǎn)運營。（四）做好綜合金融服務(wù)。鼓勵金融機構(gòu)提供財務(wù)顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合金融服務(wù)，全程參與PPP項目的策劃、融資、建設(shè)和運營。鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道?！拘〗Y(jié)】直接融資、間接融資；銀行、信托、基金、保險公司《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資[2014]2724號融資模式六項目評估政府物有所值評估財政承受能力論證可行性評估定性評價基本指標附加指標根據(jù)參照項目計算PSC值根據(jù)影子報價和實際報價計算PPP值比較PSC值和PPP值，計算物有所值量值或指數(shù)，得出定量分析結(jié)論責(zé)任識別支出測算能力評估信息披露財務(wù)測算決定政府使用PPP模式的合法性與合理性。定量評價《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》【25號令】——評估內(nèi)容：特許經(jīng)營可行性評估應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：（一）特許經(jīng)營項目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運營標準和監(jiān)管要求等；（二）相關(guān)領(lǐng)域市場發(fā)育程度，市場主體建設(shè)運營能力狀況和參與意愿；（三）用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估?！u估主體：項目提出部門可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗的第三方機構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性評估，完善特許經(jīng)營項目實施方案。

需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責(zé)開展相關(guān)工作。具體辦法由國務(wù)院財政部門另行制定。【結(jié)論】項目發(fā)起投資人初步?jīng)Q策【建議】盡可能在聯(lián)審環(huán)節(jié)將全部事項一并評估可行性評估49“物有所值”評價物有所值（ValueforMoney,VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化?！矩斀稹?014〕113號】財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》第八條財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展。

定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。

定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。物有所值評估——定性評價基本指標：全生命周期整合潛力風(fēng)險識別與分配績效導(dǎo)向潛在競爭程度鼓勵創(chuàng)新政府機構(gòu)能力政府采購政策落實潛力附加指標：項目規(guī)模項目資產(chǎn)壽命項目資產(chǎn)種類全生命周期成本估計準確性法律和政策環(huán)境資產(chǎn)利用及收益融資可行性附加指標不應(yīng)超過三項，評分占比不超過20%物有所值評估——定量分析PSC值=初始PSC值+競爭性中立調(diào)整值+可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本+自留風(fēng)險承擔(dān)成本初始PSC值

=(建設(shè)成本?資本性收益)+(運營維護成本?第三方收入)+其他成本政府競爭優(yōu)勢：政府比社會資本少支出的土地費用、行政審批費用、所得稅等有關(guān)稅費風(fēng)險承擔(dān)成本確定方法：概率法、比例法、蒙特卡羅模擬。概率法下風(fēng)險承擔(dān)成本=∑(某情景風(fēng)險后果值×某情景發(fā)生概率)。比例法下風(fēng)險承擔(dān)成本=項目建設(shè)運營成本×風(fēng)險承擔(dān)比例。（通常風(fēng)險承擔(dān)成本不超過項目建設(shè)運營成本的20%,可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本占項目全部風(fēng)險承擔(dān)成本的比例一般為70%-85%。）項目識別、準備階段：PPPs值=影子報價政府建設(shè)運營成本+政府自留風(fēng)險承擔(dān)成本政府建設(shè)運營成本=(政府建設(shè)成本?資本性收益)+(政府運營維護成本?第三方收入)+其他成本政府運營維護成本=(社會資本建設(shè)成本?社會資本額資本性收益+社會資本運營維護成本?第三方收入+社會資本其他成本)×(+合理利潤率)政府自留風(fēng)險承擔(dān)成本：政府因承擔(dān)法律、政策等自留風(fēng)險所支出的成本項目采購階段：PPPa值=實際報價政府建設(shè)運營成本+政府自留風(fēng)險承擔(dān)成本物有所值量值=PSC值?PPP值定量分析結(jié)果物有所值指數(shù)=(PSC值?PPP值)÷PSC值×100%物有所值量值和指數(shù)為正的，說明項目適宜采用PPP模式，否則不宜采用PPP模式。物有所值量值和指數(shù)越大，說明PPP模式替代傳統(tǒng)采購模式實現(xiàn)的價值越大。物有所值評估——定量分析53【財金[2015]21號】-分析方法：（第四條）

財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預(yù)測、公開透明、從嚴把關(guān)，統(tǒng)籌處理好當(dāng)期與長遠關(guān)系，嚴格控制PPP項目財政支出規(guī)模。-論證結(jié)論：分為“通過論證”和“未通過論證”“通過論證”的項目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^論證”的項目，則不宜采用PPP模式。-論證主體：（第六條）

各級財政部門（或PPP中心）負責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目財政承受能力論證工作。PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。財政承受能力論證54【財金[2015]21號】《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知

--第25條每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。---第24條

財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據(jù)PPP項目預(yù)算支出責(zé)任，評估PPP項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響;行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目過于集中。

財政承受能力論證七風(fēng)險分擔(dān)和合同設(shè)計【三原則】風(fēng)險控制能力原則、對價原則、合理原則【財金〔2014〕113號】按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)?！?5號令】第21條政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項目建設(shè)、必要合理的財政補貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。

最低需求：是指提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的社會最低需求條件，如流量風(fēng)險分擔(dān)57特許經(jīng)營者采購【25號令】第15條實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營項目建設(shè)運營標準和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標方式選擇特許經(jīng)營者?！矩斀稹?014】113號】項目采購應(yīng)根據(jù)《政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當(dāng)采購方式。

公開招標主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

競爭性磋商：財政部首次依法創(chuàng)新的采購方式核心內(nèi)容：“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式。與競爭性談判的區(qū)別：在“競爭報價”階段，競爭性磋商采用“綜合評分法”；競爭性談判采用“最低價成交”?！?5號令】特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：（一）項目名稱、內(nèi)容；（二）特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限；（三）項目公司的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等；（四）所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標準；（五）設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護和更新改造；（六）監(jiān)測評估；（七）投融資期限和方式；（八）收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調(diào)整程序；（九）履約擔(dān)保；（十）特許經(jīng)營期內(nèi)的風(fēng)險分擔(dān)；（十一）政府承諾和保障；（十二）應(yīng)急預(yù)案和臨時接管預(yù)案；（十三）特許經(jīng)營期限屆滿后，項目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等；（十四）變更、提前終止及補償；（十五）違約責(zé)任；（十六）爭議解決方式；（十七）需要明確的其他事項?！救鄙佟渴跈?quán)、前期工作與條件、批準與許可、單方解除權(quán)、特別權(quán)限、排他性、保密、附件等合同條款合同核心條款前期工作與條件1、工作界面與周邊2、前期工作職責(zé)3、前期工作進度計劃4、前期配合與協(xié)調(diào)5、許可6、其他必須具備的條件合同核心條款項目的融資增信融資方權(quán)利

融資方的主債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)的具體內(nèi)容；

融資方的介入權(quán)再融資

再融資應(yīng)增加項目收益且不影響項目的實施；

簽署再融資協(xié)議前須經(jīng)過政府的批準等條件合同核心條款項目的建設(shè)條款

項目建設(shè)條款通常會包括設(shè)計和建設(shè)兩部分內(nèi)容：1.項目建設(shè)要求：標準、時間等2.項目建設(shè)責(zé)任：通常由項目公司負責(zé)按照合同約定的要求和時間完成項目的建設(shè)并開始運營，該責(zé)任不因項目建設(shè)已部分或全部由項目公司分包給施工單位或承包商實施而豁免或解除。3.政府方對項目建設(shè)的監(jiān)督和介入：(1)定期獲取有關(guān)項目計劃和進度報告及其他相關(guān)資料;(2)在不影響項目正常施工的前提下進場檢查和測試;(3)對建設(shè)承包商的選擇進行有限的監(jiān)控(例如設(shè)定資質(zhì)要求等);(4)在特定情形下，介入項目的建設(shè)工作等。合同核心條款項目的運營條款

通常包括開始運營的時間和條件、運營期間的權(quán)利與義務(wù)以及政府方和公眾對項目運營的監(jiān)督等內(nèi)容。具體包括：1.開始運營：項目開始運營意味著可以開始提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，這對于一些對時間要求較高的特殊項目尤為重要。如奧運會場館。2.開始運營的條件：a一般條件；b包括試運營期的條件安排。3.維護條款：主要包括：項目維護義務(wù)和責(zé)任維護方案和手冊計劃外的維護政府方對項目維護的監(jiān)督和介入合同核心條款付費機制條款

付費機制關(guān)系PPP項目的風(fēng)險分配和收益回報，是PPP項目合同中的核心條款。常見的付費機制主要有：政府付費使用者付費可行性缺口補助：包括土地劃撥、投資入股、投資補助、優(yōu)惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權(quán)、授予項目相關(guān)開發(fā)收益權(quán)等其中的一種或多種?！居绊憽宽椖慨a(chǎn)出是否可計量；適當(dāng)?shù)募睿混`活性（調(diào)價、變更）；付費可融資性；財政承受能力——設(shè)置唯一性條款和超額利潤限制機制。合同核心條款政府承諾條款實踐中較為常見的政府承諾如下：（一）付費或補助（最低采購量、照付不議）（二）負責(zé)或協(xié)助獲取項目相關(guān)土地權(quán)利（三）提供相關(guān)連接設(shè)施（建設(shè)部分項目配套設(shè)施，完成項目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接。例如，在一些電力項目中，除了電廠建設(shè)本身，還需要建設(shè)輸電線路以及其他輔助連接設(shè)施用以實現(xiàn)上網(wǎng)或并網(wǎng)發(fā)電，這部分連接設(shè)施有可能由政府方建設(shè)或者由雙方共同建設(shè)。）（四）辦理有關(guān)政府審批手續(xù)（五）防止不必要的競爭性項目：唯一性條款（政府承諾在一定年限內(nèi)、在PPP項目附近一定區(qū)域不會修建另一條具有競爭性的公路)。合同核心條款政府常見違約事件：未按合同約定向項目公司付費或提供補助達到一定期限或金額的；違反合同約定轉(zhuǎn)讓PPP項目合同項下義務(wù)；發(fā)生政府方可控的對項目設(shè)施或項目公司股份的征收或征用的(是指因政府方導(dǎo)致的或在政府方控制下的征收或征用，如非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用，則可以視為政治不可抗力)；發(fā)生政府方可控的法律變更導(dǎo)致PPP項目合同無法繼續(xù)履行的；其他違反PPP項目合同項下義務(wù)，并導(dǎo)致項目公司無法履行合同的情形。合同核心條款項目公司常見違約事件：項目公司破產(chǎn)或資不抵債的；項目公司未在約定時間內(nèi)實現(xiàn)約定的建設(shè)進度或項目完工、或開始運營，且逾期超過一定期限的；項目公司未按照規(guī)定的要求和標準提供產(chǎn)品或服務(wù)，情節(jié)嚴重或造成嚴重后果的；項目公司違反合同約定的股權(quán)變更限制的；未按合同約定為PPP項目或相關(guān)資產(chǎn)購買保險的。提前終止的事由：1.政府方違約事件——發(fā)生政府方違約事件，政府方在一定期限內(nèi)未能補救的，項目公司可根據(jù)合同約定主張終止PPP項目合同;2.項目公司違約事件——發(fā)生項目公司違約事件，項目公司和融資方或融資方指定的第三方均未能在規(guī)定的期限內(nèi)對該違約進行補救的，政府方可根據(jù)合同約定主張終止PPP項目合同3.政府方選擇終止——政府方在項目期限內(nèi)任意時間可主張終止PPP項目合同;補償--應(yīng)當(dāng)限制：公共產(chǎn)品或服務(wù)已經(jīng)不合適或者不再需要，或者影響公共安全和公共利益4.不可抗力事件——發(fā)生不可抗力事件持續(xù)或累計達到一定期限，任何一方可主張終止PPP項目合同。合同核心條款合同核心條款項目的移交條款

是指在項目合作期限結(jié)束或者項目合同提前終止后，項目公司將全部項目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益以合同約定的條件和程序移交給政府或者政府指定的其他機構(gòu)。主要包括：移交范圍移交的條件和標準移交程序轉(zhuǎn)讓風(fēng)險轉(zhuǎn)移69【問題】民事合同還是行政合同【2015行政訴訟解釋】2015年5月1日執(zhí)行第十一條行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府特許經(jīng)營協(xié)議；（二）土地、房屋