2021年津石高速天津西段PPP項目

2021年津石高速天津西段PPP項目績效評價報告為提高財政資金使用效益，合理配置公共財政資源，根據(jù)市委、市政府關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的實施方案和《天津市市級財政項目支出績效評價管理辦法》（津財績效〔2020〕12號）等文件要求，天津市財政局引入第三方專業(yè)機構(gòu)成立了績效評價組，于2022年7月-11月，對天津市交通運輸委員會“津石高速天津西段PPP項目”開展了績效評價，對天津市交通運輸委員會（實施機構(gòu)）和天津中交津石高速公路建設(shè)發(fā)展有限公司（項目公司）分別設(shè)置了評價指標(biāo)體系，并分別進行了評分。該項目實施機構(gòu)的績效評價結(jié)果為91.79分，評價等級為“優(yōu)”；項目公司的績效評價結(jié)果為89.07分，評價等級為“良”。有關(guān)情況如下。一、項目基本情況（一）項目概況1.項目背景津石高速是連通濱海新區(qū)、雄安新區(qū)和石家莊重要的京津冀交通一體化項目，天津段全長約78公里，其中天津西段12.508公里。為貫徹落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，完善國家高速公路網(wǎng)，2017年天津市交通運輸委員會（以下簡稱“市交通運輸委”）對津石高速天津西段工程進行了前期論證，初步判定適合采用PPP模式，同時向天津市政府提出《關(guān)于津石高速公路天津西段PPP項目有關(guān)事項的請示》（津交報〔2017〕6號）。經(jīng)天津市政府批準(zhǔn)后，市交通運輸委委托天津高速集團開展前期準(zhǔn)備工作。2018年5月，天津市發(fā)展改革委員會對市交通運輸委提交的《天津市內(nèi)資企業(yè)固定資產(chǎn)投資項目核準(zhǔn)申請表》及有關(guān)材料進行審核，同意建設(shè)津石高速天津西段工程項目。2018年9月，天津市財政局會同相關(guān)部門組織專家對津石高速天津西段PPP項目（以下簡稱“津石高速PPP項目”）開展了物有所值和財政承受能力論證，認(rèn)為項目適宜采用PPP模式。2018年12月，交通運輸部下達《關(guān)于天津至石家莊國家高速公路天津西段初步設(shè)計的批復(fù)》（交公路函〔2018〕907號）。2019年3月，天津市政府常務(wù)會議審議通過津石高速PPP項目實施方案（以下簡稱“PPP項目實施方案”）。市交通運輸委通過公開招標(biāo)確定中交一公局集團有限公司為PPP項目社會資本方。經(jīng)天津市政府授權(quán)，市交通運輸委為項目實施機構(gòu)，天津高速集團代政府出資與中交一公局集團有限公司（以下簡稱“社會資本”）組建天津中交津石高速公路建設(shè)發(fā)展有限公司（以下簡稱“項目公司”）。隨后，市交通運輸委與社會資本方簽訂《津石高速公路天津西段PPP項目投資協(xié)議》（以下簡稱“PPP項目合同”）。按照PPP項目合同，項目公司負責(zé)津石高速PPP項目的建設(shè)、運營管理以及公路設(shè)施養(yǎng)護、維修等。2019年7月津石高速PPP項目開工建設(shè)，2020年12月正式通車，結(jié)束了天津往返石家莊需繞行保定或滄州的歷史，實現(xiàn)3小時直達。2.項目PPP模式（1）項目運作模式及回報機制津石高速PPP項目采用建設(shè)-運營-移交（BOT）運作模式，天津市人民政府授權(quán)項目公司特許經(jīng)營權(quán)，投資回報方式是使用者付費+可行性缺口補助，特許經(jīng)營期內(nèi)項目公司通過車輛通行費收入、廣告收益、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營收入（含加油站、服務(wù)區(qū)等）獲取收益，實施機構(gòu)根據(jù)PPP項目合同約定，授權(quán)天津市公路事業(yè)發(fā)展服務(wù)中心（原高速公路管理處）每年組織對項目公司開展運營期考核，按照考核結(jié)果給予可行性缺口補助。根據(jù)《津石高速公路天津西段PPP項目補充協(xié)議》，可行性缺口補助資金調(diào)整為3636萬元/年。（2）項目交易結(jié)構(gòu)按照PPP合同，項目公司由高速集團和社會資本共同出資組建，項目注冊資本金79136.23萬元（原設(shè)計概算的25%）。高速集團按5%的股權(quán)比例出資，社會資本按95%的股權(quán)比例出資。雙方股東按照股權(quán)比例分配利潤和其他經(jīng)濟收益，社會資本承擔(dān)項目的投資建設(shè)運營責(zé)任。津石高速PPP項目的交易結(jié)構(gòu)圖如下：圖1津石高速天津西段PPP項目交易結(jié)構(gòu)圖3.主要內(nèi)容津石高速PPP項目原設(shè)計概算316544.91萬元，根據(jù)《天津市交通運輸委員會關(guān)于天津至石家莊國家高速公路天津西段取消省界收費站設(shè)計變更的批復(fù)》（津交發(fā)〔2020〕105號），因取消省界收費站，核減投資10875.21萬元，項目概算調(diào)整為305669.7萬元。津石高速PPP項目起于京滬高速胡辛莊互通立交，在東辛莊北與津石高速河北段相接，自K0+000至K12+507.528，路線全長12.508公里。建設(shè)內(nèi)容包括：全線共設(shè)置特大橋1座，大橋2座；互通式立交2處，其中樞紐立交和單喇叭型立交各1處；分離式立交1處，全為主線上跨；通道5處；主線橋梁長4.2km，占路線總長的33.6%；主線路基長度8.3km，占全線的66.4%；匝道收費站1處；服務(wù)區(qū)1處；涵洞11道。運營內(nèi)容包括：道路路面、路基、橋涵結(jié)構(gòu)物及防護工程、安全設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、管理設(shè)施等日常運營維護保養(yǎng)、中修工程和大修工程；對工程設(shè)計范圍內(nèi)的道路、橋梁、排水、交通標(biāo)識設(shè)施、收費站、服務(wù)區(qū)、監(jiān)控設(shè)施等主體及附屬設(shè)施進行及時維修、正常養(yǎng)護及必要的更新。4.資金投入和使用情況（1）資金投入情況津石高速PPP項目建設(shè)總投入為305669.7萬元。其中，項目注冊資本金79136.23萬元，交通運輸部投資補助70000萬元，天津市人民政府投資補助30000萬元，項目公司通過對外融資126533.47萬元。（2）資金到位情況截至2021年12月31日，建設(shè)投資資金305669.7萬元全部足額到位。2019年天津高速集團和社會資本向項目公司注資79136.23萬元，項目公司通過對外融資126533.47萬元。天津市財政局共撥付建設(shè)補助資金100000萬元。其中2019年通過燃油稅轉(zhuǎn)移支付、市級財政專項資金、車輛購置稅撥付40000萬元，2020年通過車輛購置稅撥付30000萬元，2021年通過車輛購置稅、地方政府一般債券撥付建設(shè)補助資金30000萬元。（3）資金使用情況截至2021年12月31日，津石高速PPP項目建設(shè)投資資金實際支出258487.53萬元。其中建安工程費用173924.37萬元，設(shè)備及工具、器具購置費10.77萬元，工程建設(shè)其他費用84552.39萬元。建設(shè)投資資金具體使用情況見表1。表1項目建設(shè)投資資金使用情況單位：萬元序號費用名稱調(diào)整后概算實際支出1建安工程費用173924.37173924.372設(shè)備及工具、器具購置費3288.7510.773工程建設(shè)其他費用114086.9684552.393.1土地征用及拆遷補償費88251.9569887.573.2建設(shè)項目管理費5671.434736.243.3研究試驗費40403.4建設(shè)項目前期工作費4969.794143.073.5專項評價（估）費268.596053.6聯(lián)合試運轉(zhuǎn)費92.4-3.7生產(chǎn)人員培訓(xùn)費10-3.8建設(shè)期貸款利息14782.795140.514預(yù)備費用（9%）14369.62-合計305669.70258487.53（二）項目績效目標(biāo)一是完成津石高速PPP項目建設(shè)，滿足公路正常使用功能，完善國家高速公路網(wǎng)的結(jié)構(gòu)，提高區(qū)域交通物流運輸效率；二是對項目范圍內(nèi)的道路、橋梁、排水、交通標(biāo)識設(shè)施、收費站、服務(wù)區(qū)、監(jiān)控設(shè)施等主體及附屬設(shè)施進行維修、正常養(yǎng)護及必要的更新，保證在特許經(jīng)營期屆滿后全部設(shè)施能繼續(xù)保持正常運轉(zhuǎn)。二、綜合評價情況及評價結(jié)論（一）實施機構(gòu)的績效評價結(jié)論經(jīng)過綜合評價，項目實施機構(gòu)的績效得分91.79分，評價等級為“優(yōu)”。其中，產(chǎn)出26.4分，效果19.09分，管理46.3分。具體情況見表2。表2項目實施機構(gòu)績效評價結(jié)果匯總表評價指標(biāo)產(chǎn)出效果管理合計權(quán)重分值302050100評價得分26.419.0946.391.79得分率88%95.45%92.6%91.79%評價結(jié)論：項目實施機構(gòu)能夠按照PPP項目合同約定內(nèi)容及時、有效履約，承諾的建設(shè)補助資金及時到位，有效保障了津石高速天津西段順利通車。同時，項目實施機構(gòu)能夠按照《津石高速公路天津西段PPP項目績效考核辦法》對項目公司開展日常、半年和年終考核，社會公眾滿意度較高。但存在可行性缺口補助未能嚴(yán)格按照考核辦法實施按效付費，對項目公司的運營維護成本和收入的財務(wù)監(jiān)管不夠，信息公開內(nèi)容不夠完善，績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量不高等問題。（二）項目公司的績效評價結(jié)論經(jīng)過綜合評價，項目公司的績效得分89.07分，評價等級為“良”。其中，產(chǎn)出72.17分，效果8.62分，管理8.28分。具體情況見表3。表3項目公司績效評價結(jié)果匯總表評價指標(biāo)產(chǎn)出效果管理合計權(quán)重分值801010100評價得分72.178.628.2889.07得分率90.2186.2%82.8%89.07%評價結(jié)論：項目公司按照PPP項目合同約定，一次性通過交工驗收，確保津石高速天津西段2020年12月正式通車。基本能夠按照《天津市高速公路設(shè)施維護與運營服務(wù)考核辦法》對所屬路段主體及附屬設(shè)施開展運營及維護，整體運行情況良好，社會公眾滿意度較高。但存在以下問題：產(chǎn)出方面，服務(wù)區(qū)加油站尚未建成投運，部分路面養(yǎng)護不夠及時，存在垃圾、雜草，服務(wù)區(qū)個別地方地磚有破損、翹板，養(yǎng)護制度不夠健全；效果方面，項目實際收入與預(yù)期存在一定差異，高速車流量、租金收入不及預(yù)期；管理方面，人事合同簽訂不夠規(guī)范，財務(wù)審核有待進一步加強，檔案需盡快規(guī)范整理，信息公開內(nèi)容仍需提升。三、主要績效（一）有效發(fā)揮PPP模式優(yōu)勢，促進建設(shè)和管理優(yōu)化一是通過引進社會資本參與建設(shè)，有效緩解了財政資金投入壓力。社會資本通過向項目公司注資、對外融資等方式投入建設(shè)資金201712.89萬元，并以使用者付費作為主要的投資回報方式，減少了財政補貼。二是通過引進社會資本先進的開發(fā)技術(shù)和管理經(jīng)驗，加快了項目前期工作和施工進度，項目于2019年3月完成社會資本方招標(biāo)，2020年12月22日實現(xiàn)與河北省段同步開通。三是采取PPP模式后，項目的專業(yè)建設(shè)、運營任務(wù)轉(zhuǎn)移給社會資本方，使行業(yè)主管部門從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，有利于更好地發(fā)揮政府監(jiān)管職能，促進管理優(yōu)化，為后續(xù)高速公路PPP模式的運用提供了借鑒。（二）區(qū)域內(nèi)通行效率得到提高，發(fā)揮對西部腹地區(qū)域的服務(wù)和帶動作用一是津石高速是天津市通往石家莊及西部地區(qū)的便捷通道，也是天津市首條不設(shè)省界收費站的高速公路，項目的建成通車結(jié)束了天津往返石家莊需繞行保定或滄州的歷史，提高了區(qū)域內(nèi)通行效率，實現(xiàn)3小時直達，進一步滿足了日益增長的多樣化、多層次的客貨運輸需求。二是項目的建成通車不僅形成了天津東部地區(qū)通往西部能源地區(qū)及河北省內(nèi)陸地區(qū)的集疏運新通道，還增強了天津港、天津機場、自貿(mào)區(qū)等的輻射帶動能力。同時，通過分流石黃、津保高速交通量，大大減緩了這兩條高速通道的交通壓力。（三）推進京津冀區(qū)域交通一體化，完善國家和區(qū)域路網(wǎng)布局一是津石高速作為連通京津冀都市圈的主通道，項目建設(shè)加快了京津冀協(xié)同發(fā)展，對推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)跨區(qū)域的大交通大流通具有重要意義。二是津石高速是國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃中的G0211線，也是天津市規(guī)劃路網(wǎng)中“9橫6縱”的高速公路主骨架之一。項目的建設(shè)完善了國家和區(qū)域路網(wǎng)布局，進一步促進了區(qū)域綜合運輸網(wǎng)絡(luò)由以北京為核心的“單中心、放射狀”向“多中心、網(wǎng)絡(luò)狀”的轉(zhuǎn)變。四、存在問題（一）可行性缺口補助撥付不夠規(guī)范，有待進一步完善實施機構(gòu)和項目公司簽訂的PPP項目合同未明確約定補助資金的撥付時間，實施機構(gòu)依據(jù)每運營年度綜合考核結(jié)果，核定應(yīng)付給項目公司補助金額，但可行性缺口補助撥付不夠規(guī)范。經(jīng)核查實施機構(gòu)對項目公司的績效考核及補助資金撥付材料發(fā)現(xiàn)，2021年高速公路設(shè)施維護與運營服務(wù)年終考核于2021年底開始，實施機構(gòu)于2022年3月15日向項目公司通報年終考核結(jié)果，但可行性缺口補助資金撥付時間分別為2021年6月21日和8月17日，共撥付可行性缺口補助資金3500萬元。實施機構(gòu)在尚未完成年終績效考核之前，已將補助資金撥付給項目公司，與《津石高速公路天津西段PPP項目績效考核管理辦法》要求不夠相符。（二）實際車流量不夠理想，項目運營收入低于預(yù)期項目公司整體運營效益不及預(yù)期，一定程度上對項目長期可持續(xù)運行產(chǎn)生不良影響。按照審定的PPP項目實施方案，預(yù)計2021年（運營期第一年）津石高速天津西段運營收入7810萬元，其中車輛通行服務(wù)費7175萬元，加油站特許經(jīng)營費500萬元，服務(wù)區(qū)特許經(jīng)營費135萬元。評價發(fā)現(xiàn)，2021年項目公司整體運營收入為5650.86萬元，僅達到預(yù)期的72.35%，其中通行服務(wù)費收入4321.99萬元，其他收入1328.87萬元。主要原因為受疫情影響，高速公路實際車流量不及預(yù)期，導(dǎo)致車輛的通行服務(wù)費未達預(yù)期。按PPP項目實施方案預(yù)測2021年（運營期第一年）標(biāo)準(zhǔn)車通行量（單位：pcu/d）為32249，實際標(biāo)準(zhǔn)車通行量（單位：pcu/d）為22024，僅達到預(yù)期的68.29%。另外，服務(wù)區(qū)加油站尚未建成投運，對項目公司的租金收入、帶動車流量等方面也有一定的負面影響。（三）高速公路個別服務(wù)設(shè)施尚未建成，部分路面設(shè)施維護不夠及時一是根據(jù)審定的PPP項目實施方案，服務(wù)區(qū)加油站作為服務(wù)設(shè)施經(jīng)營收入來源的重要組成部分，已納入前期規(guī)劃設(shè)計?，F(xiàn)場調(diào)研發(fā)現(xiàn)，服務(wù)區(qū)加油站尚未開工建設(shè)，主要是項目公司前期土地手續(xù)未能及時辦理，導(dǎo)致無法與道路、橋梁、匝道收費站等其他主體設(shè)施同步開工建設(shè)。二是按照PPP項目合同約定，項目公司應(yīng)對納入維修路段的橋涵、邊坡、排水設(shè)施、附屬設(shè)施、路面等進行維護，并定期實施養(yǎng)護作業(yè)，滿足高速公路正常使用功能。評價發(fā)現(xiàn)項目公司在高速路面、服務(wù)區(qū)路面維護等方面不夠及時，服務(wù)區(qū)部分硬化的路面存在地板破損、翹板，井蓋損壞等現(xiàn)象；部分路面存在隔斷護欄處雜草未處理，多處垃圾未能及時清掃等情況。（四）項目管理不夠規(guī)范，財務(wù)管控有待加強一是項目公司人員勞動合同管理不夠規(guī)范，核查簽訂的人事勞動合同發(fā)現(xiàn)，項目公司6名正式員工與中交一公局第六工程有限公司簽訂勞動合同，并非與項目公司簽訂勞動合同，不利于項目公司組織機構(gòu)長期穩(wěn)定。二是項目公司存在個別支出未嚴(yán)格按照資金使用計劃執(zhí)行，如項目公司2021年5月18日7號憑證，2021年總經(jīng)理辦公會審批的資金使用計劃中應(yīng)支付“一顧人力資源（天津）有限公司”27萬元勞務(wù)派遣費，實際支付129.46萬元，超過總經(jīng)理辦公會審批金額102.46萬元。三是項目公司在日常養(yǎng)護管理中，養(yǎng)護管理制度不夠完善，如核查實施機構(gòu)發(fā)布的2021年終高速公路制度落實評分表發(fā)現(xiàn)，項目公司在日常養(yǎng)護和小修保養(yǎng)方面缺少養(yǎng)護區(qū)安全作業(yè)制度、日常考核制度。四是實施機構(gòu)項目信息公開的完整度不足。從核實津石高速PPP項目在財政部政府和社會資本合作中心平臺的信息公開情況來看，必填信息的完整度為84.79%，非必填信息完整度為58.62%。（五）可行性缺口補助績效目標(biāo)設(shè)置不夠合理，績效指標(biāo)缺乏約束性核查2021年津石高速天津西段可行性缺口補助的績效目標(biāo)表發(fā)現(xiàn)，實施機構(gòu)設(shè)置的項目總體績效目標(biāo)和指標(biāo)不夠合理。一是部分目標(biāo)與項目主要績效的相關(guān)性不強，績效指標(biāo)未能根據(jù)項目運營和維護的主要內(nèi)容設(shè)置數(shù)量指標(biāo)。如目標(biāo)1設(shè)置為“對津石高速天津西段PPP項目的項目單位天津中交津石高速公路建設(shè)發(fā)展有限公司給予可行性缺口補助，按期支付資金不大于3636萬元”，可行性缺口補助資金規(guī)模不應(yīng)屬于項目的績效目標(biāo)。二是部分績效指標(biāo)設(shè)置不夠完整、量化，缺乏約束性。如數(shù)量指標(biāo)“支持高速公路建設(shè)”，指標(biāo)值為“12.508”，項目已進入運營期，12.508公里屬于建設(shè)期內(nèi)容，且已建設(shè)完成，作為運營期考核指標(biāo)不具備約束性；經(jīng)濟效益指標(biāo)設(shè)置為“項目公司財務(wù)狀況”，指標(biāo)值為“良好”，缺乏明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)。五、相關(guān)建議（一）強化可行性缺口補助撥付管理，完善撥付機制一是基于已簽署的PPP項目合同，建議實施機構(gòu)積極與市財政局、項目公司加強溝通協(xié)商，立足實際情況，探討研究按照半年、年終的考核結(jié)果分批撥付可行性缺口補助資金的可行性；二是結(jié)合管理需要，實施機構(gòu)對《津石高速公路天津西段PPP項目績效考核管理辦法》進行適度調(diào)整，推動每運營年度綜合考核結(jié)果與支付項目公司補助資金的時間、額度相銜接，確保按效付費能夠發(fā)揮應(yīng)有作用，進而督促項目公司加強津石高速PPP項目設(shè)施維護與運營服務(wù)各項工作，提升高速公路通行服務(wù)質(zhì)量。避免出現(xiàn)還未完成考核已全部將補助資金撥付到位，無法充分調(diào)動項目公司的合同履約積極性和有效性。（二）多措并舉，提升項目運營效益一是建議項目公司積極與實施機構(gòu)、靜海區(qū)人民政府、市規(guī)劃資源局等部門溝通，抓緊落實相關(guān)土地手續(xù)的準(zhǔn)備材料，同步推進服務(wù)區(qū)加油站建設(shè)涉及的其他相關(guān)工作，確保服務(wù)區(qū)加油站能夠盡快建成投運，實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。二是項目公司進一步強化運營成本控制，提高資金整體使用效益，夯實項目公司年初計劃制定和成本費用編制工作，以計劃為綱指導(dǎo)后續(xù)項目實施及成本控制。三是項目公司積極推進服務(wù)區(qū)充電樁、車輛修理、住宿等配套服務(wù)建設(shè)，并通過進一步完善服務(wù)區(qū)餐飲、商店、公共廁所等基本服務(wù)功能，增強對外旅客的吸引力，提升旅客的消費水平，進而擴寬租金、配套服務(wù)等收入渠道。（三）加強高速公路路面設(shè)施維護，保障通行服務(wù)質(zhì)量一是項目公司遵照《津石高速公路天津西段PPP項目績效考核管理辦法》要求，針對服務(wù)區(qū)路面、井蓋出現(xiàn)破損，高速路面隔斷護欄有雜草、垃圾等情況，及時與項目施工單位、委托運行維護單位聯(lián)系，根據(jù)簽訂的施工合同、運營服務(wù)合同約定，督促施工單位、運營維護單位積極開展路面清掃、設(shè)施破損維護等工作，盡快落實整改到位。二是實施機構(gòu)進一步加強對項目公司高速公路設(shè)施維護與運營服務(wù)工作的考核，針對考核中養(yǎng)護管理、路容路貌等發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出整改意見，并定期對整改通報落實情況進行核實，確保相關(guān)路面設(shè)施及時得到保養(yǎng)、維護，提升高速通行服務(wù)質(zhì)量。（四）強化項目規(guī)范管理，加強財務(wù)監(jiān)管一是項目公司盡快規(guī)范人事勞動合同簽訂，將正式員工的人事關(guān)系由中交一公局第六工程有限公司轉(zhuǎn)移至項目公司，確保人員配置穩(wěn)定，組織管理架構(gòu)健全。二是項目公司進一步加強資金使用計劃審批管理，出現(xiàn)實際支出與月