論金融監(jiān)管機構治理非法集資的轉型

論金融監(jiān)管機構治理非法集資的轉型

隨著吳英案件的審理，關于吳英是否有罪、該罪和是否應該受到懲罰的討論也在一定程度上是平靜的。而吳英案件背后所折射出的國家對待民間融資的政策和法律態(tài)度的爭論卻從未終止。實際上1993年的北京沈太福非法集資13.7億元和1994年無錫鄧斌非法集資32億元兩起案件某種意義上開啟了我國運用刑事手段治理非法集資的歷程。但近年來,全國各地的非法集資活動不但沒有因為刑事手段懲罰的嚴厲性而偃旗息鼓,反而變本加厲,手段不斷翻新,規(guī)模屢創(chuàng)新高。值得注意的是,刑事法律運用非法吸收公眾存款罪等罪名不遺余力地嚴厲打擊非法集資活動,不僅得到了最高行政機關的支持,也得到了最高司法機關對運用此種手段的認同。國務院辦公廳、最高人民法院都曾專門發(fā)文,強調“依法嚴懲”、“加大打擊力度”、“絕不手軟”。1最高人民法院、最高人民檢察院2009年以來的年度工作報告中也都明確提出嚴懲非法吸收公眾存款等嚴重影響社會穩(wěn)定的涉眾型經濟犯罪。運用非法吸收公眾存款罪等罪名懲治非法集資在獲得體制上認同的同時,卻飽受學界、社會的指責和非議。“用非法吸收公眾存款罪打擊非法集資活動,既不符合法律解釋的邏輯,錯誤擴大了本罪的適用范圍,也不利于構建對非法集資活動的有效規(guī)制體系,未能為民間金融的合法化預留空間”,2便是最有代表性的觀點。更有學者矛頭直指當前的金融制度,認為這樣的行為如果有罪的話,只能說這種法律有問題,3是窒息民營企業(yè)發(fā)展的“保守”與“僵化”的象征。4守法則無法平等地享受到體制允許的資金,生存成為問題;不得已轉向民間融資,解決了資金缺口,卻發(fā)現(xiàn)頭上已經貼著非法集資的標簽。5實際上,此類案件總是在法與情、情與理之間論爭,非法吸收公眾存款罪一方面在似是而非之間爭論不休,另一方面卻已經是當下金融業(yè)發(fā)案數量最高的罪名。非法吸收公眾存款罪在司法運作的過程中,讓被告人“伏法”的同時卻很少能讓被告人“認罪”,由于很難追回相應的資金,也無法讓集資人(受害人)滿意,而罪名在適用過程中的諸多模糊點更是讓司法人員感到疑惑和不安。到底是非法吸收公眾存款罪自身的問題,還是司法機關適用非法吸收公眾存款罪處理此類案件的不妥,抑或是運用刑事手段治理此類行為的不當呢?本文將對此予以探討。一、懲罰：非法吸收公眾存款罪的擴張(一)非法吸收公眾存款的概念基于絕對的國家本位和金融管理本位主義的非法吸收公眾存款罪立法,雖然其沒有對吸收公眾存款和變相吸收公眾存款予以明確界定,但一段時期內對該罪行為的認識往往表現(xiàn)為:未經金融主管部門批準而吸收公眾存款(非法吸收)或者是一些從事吸儲、房貸業(yè)務的金融機構,違反國家利率統(tǒng)一規(guī)定,非法吸儲的行為(變相吸收)。61997年亞洲金融危機后,政府強化了面向公眾集資行為的監(jiān)管意思,加大了治理非法集資的力度。1998年4月,國務院頒布了《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》(以下簡稱《取締辦法》),列舉了“非法吸收公眾存款或變相吸收公眾存款”行為,并對其做出了定義性質的規(guī)定,即“非法吸收公眾存款,是指未經中國人民銀行批準,向社會不特定對象吸收資金,出具憑證,承諾在一定期限內還本付息的活動;變相吸收公眾存款,是指未經中國人民銀行批準,不以吸收公眾存款的名義,向社會不特定對象吸收資金,但承諾的義務與吸收公眾存款性質相同的活動”。此外,同時設置了“未經依法批準,以任何名義向社會不特定對象進行的非法集資”的兜底條款。這樣就極大地擴展了監(jiān)管機關的權限空間,為其監(jiān)管執(zhí)法行為增加了更多的靈活性,使一些游走于不同監(jiān)管機關的權力邊界之間的集資形式創(chuàng)新回到監(jiān)管的框架內。此后,國務院辦公廳轉發(fā)的中國人民銀行《整頓亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業(yè)務實施方案》(1998年),對該兜底性條款進行了重申。之后,中國人民銀行發(fā)布了《關于取締非法金融機構和非法金融業(yè)務活動中有關問題的通知》(以下簡稱《取締通知》)(1999年),2007年國務院辦公廳發(fā)布了《關于依法懲處非法集資有關問題的通知》等。這一系列文件都對“非法集資”做出了界定,并對非法集資的主要特征進行了歸納和總結,即非法集資具備如下三個特征:一是未經有權機關依法批準;二是向社會不特定對象即社會公眾吸收資金;三是承諾在一定期限內給予出資人貨幣、實物、股權等其他形式的還本付息。相關行政部門更是對非法集資的形式進行了類型化的列舉。7在上述所有文件中,除《取締辦法》之外的其他文件均只有“非法集資”的字樣,并未出現(xiàn)任何“吸收公眾存款”的字樣。由上,我們可以看出,行政機關一開始是將非法(變相)吸收公眾存款的行為作為非法集資行為的種類之一來予以懲治的。與此同時,非法集資又是非法金融業(yè)務的一種。換言之,就是在行政性規(guī)范性文件中,非法(變相)吸收公眾存款也只是非法金融活動的形式之一,與此相并列的還有:未經依法批準,以任何名義向社會不特定對象進行的非法集資;非法發(fā)放貸款、辦理結算、票據貼現(xiàn)、資金拆借、信托投資、金融租賃、融資擔保、外匯買賣;中國人民銀行認定的其他非法金融業(yè)務活動。然而,之后出臺的一系列行政性規(guī)范文件,便不再作出上述區(qū)分,而是籠統(tǒng)地提出非法集資的用語,并試圖對非法集資進行定義和特征歸納?？梢钥闯?由于現(xiàn)實生活中集資形式的不斷翻新,行政監(jiān)管機關對花樣繁多的集資行為無法再做出以往類型化的細致區(qū)分和判斷。由此,在行政監(jiān)管部門看來,無須明確非法吸收公眾存款的概念,只要運用非法集資的概念就可以了。從實踐來看,監(jiān)管機構在查處各類非法集資活動時,并未嚴格區(qū)分不同的類型,畢竟,無論是定性為非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款還是非法集資,其處理后果都是一樣的。(二)刑法第400條對非法吸收公眾存款罪的認定正如上文所分析的,非法吸收公眾存款罪的刑事立法最初來源于非刑事法律,而其所謂“非法吸收公眾存款”、“變相吸收公眾存款”在刑事立法上并未給予明確的界定。司法機關在理解適用該罪名的時候,不得不借助于非刑事法律對該行為的判斷和認定,而非刑事法律中對此進行明確界定的只有《取締辦法》。行政機關在隨后的一系列文件中僅僅是籠統(tǒng)地提出了“非法集資”的概念。由此,司法機關在運用非法吸收公眾存款罪懲治非法集資行為的時候,便理所當然地將非法集資行為特征等同于非法吸收公眾存款罪的行為特征,兩者失去了差異性。以至于有觀點認為,非法集資就是非法吸收公眾存款,二者是等同關系。8應當說,在未經監(jiān)管部門許可的情況下,以吸收公眾存款方式或者以發(fā)行股票、債券的方式來進行資金的募集只是現(xiàn)實中非法集資行為的極端形式,現(xiàn)實中大量的非法集資行為其實是以一種介乎吸收公眾存款和發(fā)行股票、債券這兩者間的某種法律上的“非典型”的方式來操作的。9但是現(xiàn)有的刑法罪名體系以及罪狀設置,難以覆蓋大量出現(xiàn)的非典型集資行為。而大量的亂集資行為對金融市場的穩(wěn)定和社會秩序的安定構成了極大的隱患和實際危害,因此,在從嚴打擊的刑事政策下,不得不采取一些變通的手段。我國《公司法》和《證券法》等法律規(guī)范對何為“股票”和“債券”是給出嚴格定義的,但是《商業(yè)銀行法》及相關法律規(guī)范并沒有明確界定“存款”的法律含義,因此在適用《刑法》的過程中,彈性解釋“股票”或“債券”的空間顯然就不存在了。于是,司法機關在實踐中最常見的處理方式便是,將刑法條文中的“公眾存款”一詞作擴大化解釋,把集資者在并不保證確定回報的前提下吸收的公眾投資款也界定為“公眾存款”的一種類型;值得注意的是,由于《取締辦法》和《取締通知》中所確認的合法民間借貸、非法集資和非法吸收公眾存款罪的共同性表現(xiàn)為向他人吸收資金并還本付息,司法機關在處理時往往將三者混同,將吸收追求高回報資金的行為,理解為非法吸收公眾存款。但在這種擴張過程中“存款”的概念就發(fā)生了異化,演變?yōu)椤斑€本付息”的債權債務關系。由此引出的另一個現(xiàn)象就是,在司法實踐中基本不區(qū)分吸收資金的目的,也不區(qū)分是否造成嚴重后果,一概對非法集資行為適用非法吸收公眾存款罪來打擊。由此,導致了在嚴打非法集資過程中,無需認定是否具有融資需求,僅是單純的詐騙行為可以適用集資詐騙罪;出現(xiàn)有股票、債券這類特定載體的就可以適用擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪;剩余的類似行為則絕大多數被定性為非法吸收公眾存款罪,導致該罪儼然成為了規(guī)制非法集資案件的一個“口袋罪”。無論行政機關如何定性各類非法集資活動,由于《刑法》上并無非法集資罪,各類非法集資活動往往皆被歸結為非法吸收公眾存款。2011年1月4日始,最高人民法院實施的《關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《集資解釋》)除了在第2條列舉11類行為,第3條規(guī)定量刑之外,其第1條對《刑法》第176條的“非法吸收公眾存款罪”進行了界定:“違反國家金融管理法律規(guī)定,向社會公眾(包括單位和個人)吸收資金的行為,同時具備下列四個條件的,除刑法另有規(guī)定的以外,應當認定為刑法第176條規(guī)定的非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款:(1)未經有關部門依法批準或者借用合法經營的形式吸收資金;(2)通過媒體、推介會、傳單、手機短信等途徑向社會公開宣傳;(3)承諾在一定期限內以貨幣、實物、股權等方式還本付息或者給付回報;(4)向社會公眾即社會不特定對象吸收資金。未向社會公開宣傳,在親友或者單位內部針對特定對象吸收資金的,不屬于非法吸收或者變相吸收公眾存款?！备鶕撘?guī)定,可以對“非法吸收公眾存款或變相吸收公眾存款”行為概括出以下四個基本特征:(1)未經有權機關依法批準;(2)公開向不特定對象宣傳;(3)承諾在一定期限內支付可以貨幣衡量的回報;(4)向社會不特定對象籌集資金。本來社會期待《集資解釋》能夠較為完滿地解釋《刑法》第176條所規(guī)定的“非法吸收公眾存款罪”這一“口袋罪”,然而可惜的是,《集資解釋》除了解決了此前《取締辦法》對“非法吸收公眾存款或變相吸收公眾存款”進行解釋的主體合法性之外,其內容并無實質性改進,從某種意義上而言,《集資解釋》反而更加降低了非法吸收公眾存款罪的入罪門檻。10二、理論反對實踐：非法吸收公眾存款罪的懲罰(一)政府對民間融資的監(jiān)管政策不完善隨著中國經濟的高速發(fā)展,企業(yè)對資金的需求也日漸緊迫。但由于中國金融體系方面的問題,民營企業(yè)很難得到正規(guī)金融渠道的支持,不得不從合法融資渠道之外獲得資金。也正因為如此,以民間借貸為主要形式的民間融資蓬勃興起。但在我國,政府長期實行利率管制、非金融企業(yè)間借貸被明令禁止、外資金融機構的嚴格準入等金融特許業(yè)務制度。民間融資在滿足中小企業(yè)對資金需求的同時,制度變革的滯后造成了相關法律的缺失。而嚴格的法律限制增加了民間借貸中資金供應者的風險,除了面臨違約風險外,還面臨觸犯法律的風險。為補償貸款風險,民間借貸市場的均衡利率會進一步上升。因此,在缺少法律規(guī)范的條件下,民間借貸的生存和發(fā)展必然承擔更高的風險和成本,有可能走向畸形發(fā)展,風險會進一步累積與放大,從而交易行為更加隱蔽,利率更高,也會助長借款者的逆向選擇和道德風險。更重要的是,民間借貸所產生的風險是個體民間金融的控制能力所不能解決的,對經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定更為不利,由此形成的社會危害也就更大。11造成這種惡性循環(huán)的根本原因,在于政府對民間融資的過分干預和不恰當的管制政策,形成所謂的“金融抑制”。金融特許制度所形成的思維邏輯在于凡是未經監(jiān)管機構批準,從事金融業(yè)務的活動均視為非法。在這樣政府主導型的金融體制下,國有金融機構的信用是依靠國家維持的,存在的金融風險相對較小。而民間借貸缺乏法律保證,更缺少相應金融保險制度的設計,其潛在風險巨大。一旦發(fā)生風險,受害者的利益很難得到補償或者最后只能由國家出于維護社會穩(wěn)定的考慮來買單,12所以政府就會出于防范金融風險而對其采取較為嚴格的管制。出于降低風險的考慮,政府不得不采取了“因噎廢食”的辦法,強調以“未經依法批準”作為界定非法集資、社會集資和民間融資的主要界定標準,對非法集資也采取了一味取締的“一刀切”處理方式,而疏于設計精確界定非法集資的標準,也無意對有著合理融資需求的非法集資活動預留合法化空間。民間金融長期被政府部門忽視甚至敵視,結果各種民間金融常被冠以“擾亂金融秩序”的罪名或被施以不恰當的限制措施。從1993年的沈太福案件到上世紀90年代末對各種傳銷、老鼠會等非法金融的打擊,民間金融違法案件屢屢被查處。這類案件的發(fā)生又強化了人們對于民間金融的偏見和政府打擊的決心。于是民間金融“非法”幾乎深入人心,只要提到它,人們就想起“非法”、“禁區(qū)”等詞匯。13這樣一來,政府對民間融資行為的規(guī)制多依靠政策引導和行政命令,而政策與行政命令的易變和過于原則導致市場主體對民間融資沒有穩(wěn)定預期,反過來進一步加大了民間融資的風險,從而形成相互“促退”的惡性循環(huán)。14這種監(jiān)管政策導向的不明確,加大了民間融資的刑事法律風險,不利于培育民間金融體系。15不僅如此,用“非法吸收公眾存款罪”打擊非法集資活動,無視集資用途的差異,就混淆了直接融資行為與間接融資行為的界限。16在直接融資中,資金需求者直接向多個資金供給者發(fā)出要約或者要約邀請,在給定條件下,請求資金供給者提供資金。直接融資的成功,依賴于資金供給者對資金需求者的信任。在一個陌生人的社會中,這種信任關系往往很難建立,需要法律制度和金融制度的支持。通過金融中介機構的融資模式,被稱為間接融資。吸收存款顯然是商業(yè)銀行這類間接融資制度的安排,而多數民間非法集資往往是集資者自己使用資金,更類似于直接融資安排。將大量的非法集資活動都界定為非法吸收或者變相吸收公眾存款,實際上是將其劃入了間接融資方式,由此帶來的后果只有一個:資金募集者必須成立具有特許資格的存款類金融機構,才有可能將其非法集資行為合法化。當然,這樣的做法簡便易行,但其實這是用間接融資的手段處理了直接融資問題,不能為民間金融的合法化預留空間,不能為集資監(jiān)管從一味的“堵”轉型為有步驟的“疏”提供法律基礎。17(二)刑法的基本立場如前所述,在我國當下的司法實踐中,若嚴格適用現(xiàn)行的金融監(jiān)管法律,大量集資活動很難被直接歸入“吸收公眾存款”或者“發(fā)行股票或債券”的范疇,在客觀上這樣的集資行為又隱含著巨大金融風險和社會風險。顯然,金融監(jiān)管部門和司法部門并不希望大量的對社會秩序有著潛在威脅的集資行為游離于刑事法網之外,為此在司法實踐中采用了對“存款”進行擴張解釋這一功利化的一刀切的處理辦法?？陀^上,之所以選擇非法吸收公眾存款罪來予以懲治,其原因在于刑法對其罪狀的設定并不明確。經濟犯罪在客觀方面普遍表現(xiàn)出較為典型的雙重違法性特征,即經濟犯罪首先違反了國家經濟法規(guī)或經濟行政法規(guī),具有違反經濟法規(guī)性,然后由于其嚴重社會危害性和人身危險性,進而違反刑事法律,具有刑事違法性。18同時,經濟法規(guī)存在多邊性和不穩(wěn)定性,繼而刑事立法出于穩(wěn)定性的考慮將經濟犯罪的罪狀描述任務交給了行政法、經濟法、商法等非刑事法律來完成。這樣,很多經濟犯罪規(guī)范的罪狀對非刑事法律表現(xiàn)出從屬性的特征,由此,刑事法律的司法判斷不得不依賴于非刑事法律。應當說,以行政解釋或者認定內容作為刑事判斷的依據,是對經濟犯罪規(guī)范填補和解釋的有效手段,但是這樣的解釋不能超越自身的限度,否則被濫用的行政解釋或者不當的行政解釋將直接成為刑法的內涵。根據前文所述,對非法吸收公眾存款罪客觀行為的理解,司法機關實際上就是完全照搬行政規(guī)范性文件。而從該罪的實際司法運作來看,金融監(jiān)管部門在法律定性環(huán)節(jié)中具有較強的話語權,往往集資者是否被檢察機關起訴以及被法院定罪,很大程度上取決于銀行業(yè)監(jiān)管部門最初是否認定其集資行為屬于非法集資。2007年《國務院關于同意建立處置非法集資部際聯(lián)席會議制度的批復》中明確要求建立由銀監(jiān)會牽頭的處置非法集資部際聯(lián)席會議制度,就是這種行政為主導的法律適用機制在現(xiàn)實中的直接體現(xiàn)?？梢韵胍姷氖?在由公安機關、金融監(jiān)管部門、檢察機關和法院所協(xié)同構建的打擊非法集資“流水作業(yè)線”的操作過程中,法院一定程度上主要扮演著配合行政執(zhí)法者打擊非法集資行為的角色,因而“罪刑法定原則”似乎被有意無意地忽略了。刑法在運用非法吸收公眾存款罪懲治非法集資過程中,喪失了自己的獨立品格。同時需要注意的是,2007年《國務院辦公廳關于依法懲處非法集資有關問題的通知》認為,非法集資案的受害者,多數是“下崗工人、離退休人員”。對于這些人,一旦受騙,即等于最基本的生存保障將受到威脅,因此得出“極易引發(fā)群體事件,甚至危害社會穩(wěn)定”的結論,繼而采取嚴厲打擊的措施。然而,在實踐中并非所有案件都符合上述邏輯。非法吸收公眾存款罪和擅自發(fā)行股票或者公司、企業(yè)債券罪這兩者雖然都以國家對金融市場秩序的管理為犯罪構成的客體,但其中所涉及犯罪行為的社會危害性是有著程度上差異的。立法者將這兩種不同形式的集資犯罪分別置于兩個法律條文中,而沒有籠統(tǒng)地設置一個“非法集資罪”的條文,其原因在于,非法集資者在吸收或者變相吸收社會公眾存款的時候,他會給予“存款人”一個確定性的承諾,即到期之后歸還本金并支付約定的利息;而非法集資者以發(fā)行股票或債券的方式來進行集資的話,股票或債券的“投資者”不是在所有情況下都會獲得一個確定性的還本付息承諾,尤其是在“股權融資”的情形下,“投資者”是要承擔相當一部分投資風險的。換言之,在進行集資活動時,因為“出資者”通常會具有一定的在未來承擔投資損失的內心預期,在集資過程中,如果借款人明知高回報率是以高風險為代價的,那么他就是主動承擔了相應的風險。在這種情況下,法律不能再把資金安全的責任,完全讓集資者承擔。當投資者以超出部分未能獲取為由而主張損失時,這種要求不能得到法律的支持。也就是說,法律認為,高利貸的資金提供者自身應當承擔部分的風險和責任,而不能坐享類似于存款人一樣強有力的保護。19司法實踐中,借由對“存款”定義的擴大解釋,司法部門把大量由集資者與出資者共同承擔風險的非法集資行為界定為非法吸收公眾存款,并依據《刑法》第176條予以定罪量刑,明顯忽視了責任分配上的差異性。大量的集資行為被歸入“非法吸收或變相吸收公眾存款”的范疇之內,這就有可能(雖然不是必然)導致“輕罪重罰”的后果。20三、實踐的理性選擇：調整非法資金融和融資結構(一)非法吸收公眾存款罪的罪與罪在注意到非法吸收公眾存款罪所存在的諸多弊端后,有學者主張對非法吸收公眾存款罪予以去罪化處理。21但從前述分析可以看出,非法吸收公眾存款罪在司法實踐中最大的問題并非當前的集資行為全都是合情合理,應當合法化,而是非法吸收公眾存款罪擴大化、“口袋”化。而其一個重要原因便是將行政規(guī)范性的內容植入刑事法律,將“存款”進行擴大化解釋。那么要解決非法吸收公眾存款罪刑事司法中的問題,最迫切需要解決的就是對該罪的入罪范圍進行控制。由此,首先要做的就是在非法吸收公眾存款罪司法認定過程中,阻斷行政權對司法權的侵蝕和控制。對于這一點,最高人民法院做出了明確要求,即“行政部門對于非法集資的性質認定,不是非法集資案件進入刑事程序的必經程序。行政部門未對非法集資作出性質認定的,不影響非法集資刑事案件的審判。人民法院應當依照刑法和《最高人民法院關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等有關規(guī)定認定案件事實的性質,并認定相關行為是否構成犯罪”。22但是這樣的處理方法,僅僅是在形式上宣告司法機關對行政權力滲透的阻斷,因為如前所述,《集資解釋》本身就是行政規(guī)范性文件對司法判斷滲透的結果,是對已經形成的行政認定規(guī)則司法形式化而已。因此,必須對非法吸收公眾存款罪作出限制性解釋以避免該罪名的“口袋”化趨勢的進一步擴大。因此,學界一直主張限制該罪的處罰范圍,認為只有當行為人將吸收的公眾存款用于貨幣資本的經營時(如發(fā)放貸款),才能認定為擾亂金融秩序,才應該以本罪論處。23對此,反對者認為,刑法對該罪名的立法并沒有要求規(guī)定行為人要有特定的犯罪目的,而且從現(xiàn)實層面來分析,行為人非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款后,對吸收存款的資金投向并不僅僅局限于信貸,也可能用于生產經營活動。關鍵在于行為人的行為本身違反了金融管理法規(guī),從而對金融秩序造成了實際的侵害或者有侵害的危險,吸收存款的用途并沒有決定性影響,此時當然地符合本罪犯罪構成。24對“存款”界定的核心要義,就在于相關的經營活動是否還本付息。之所以提出以資金用途來限制非法吸收公眾存款的處罰范圍,就在于人們對還本付息融資方式的嚴重社會危害性缺乏認識。這種融資方式嚴重影響我國金融管理秩序和信用制度,即使吸收存款不用于貨幣經營,也應當屬于擾亂金融秩序的范疇。25實際上,從非法吸收公眾存款罪的立法淵源及其在刑法分則體系中的犯罪歸類不難看出,非法吸收公眾存款行為之所以犯罪化,根本原因就在于其侵犯了國家對金融業(yè)的正常監(jiān)管秩序。金融業(yè)是專門經營貨幣、資本業(yè)務的(主要是存貸款業(yè)務,也包括一些特定的投資業(yè)務),因而金融業(yè)中的存款業(yè)務的實質,并非單純指金融機構對社會公眾資金的吸收,而在于金融機構吸收社會公眾資金的目的,是為了用吸收的公眾資金進行貨幣、資本的經營。還本付息雖然是存款的一個重要特征,但不是存款的本質,更不能作為認定存款的根本標準。除了存款以外,具有還本付息特征的民商事行為還有民間借貸等。從國家允許民間借貸的事實也不難看出,法律并非禁止公民和企業(yè)集資,而是禁止公民和企業(yè)未經批準從事金融業(yè)務,即像金融機構那樣用吸收的資金從事資本和貨幣經營。而能夠用吸收的資金從事資本和貨幣經營業(yè)務正是金融業(yè)與其他行業(yè)的主要區(qū)別所在。由此可見,只有將集資款用于以經營資本和貨幣為目的的間接融資行為才侵犯了國家金融秩序。26《刑法》第176條所禁止的應是從民間獲得資金從事金融業(yè)務。27也正是基于這樣的考慮,2008年浙江省高級人民法院、浙江省人民檢察院、浙江省公安廳聯(lián)合發(fā)布的《關于當前辦理集資類刑事案件適用法律若干問題的會議紀要》第2條規(guī)定:“為生產經營所需,以承諾還本分紅或者付息的方法,向相對固定的人員(一定范圍內的人員如職工、親友等)籌集資金,主要用于合法的生產經營活動,因經營虧損或者資金周轉困難而未能及時兌付本息引發(fā)糾紛的,應當作為民間借貸糾紛處理。對此類案件,不能僅僅因為借款人或借款單位負責人出走,就認定為非法吸收公眾存款犯罪或者集資詐騙犯罪?！逼涞?條規(guī)定:“為生產經營所需,以承諾還本分紅或者付息的方法,向社會不特定對象籌集資金,主要用于合法的生產經營活動,因經營虧損或者資金周轉困難而未能兌付本息引發(fā)糾紛的,一般可不作為非法吸收公眾存款犯罪案件處理?！?011年的《集資解釋》實際上是對這一司法經驗的總結和借鑒,規(guī)定“非法吸收或者變相吸收公眾存款,主要用于正常的生產經營活動,能夠及時清退所吸收資金,可以免予刑事處罰;情節(jié)顯著輕微的,不作為犯罪處理”。當然,筆者認為目前的司法意見實際上僅僅是一種折中的處理辦法。一方面探求以司法方式為民間融資謀得一角安全港,另一方面又基于刑事立法的現(xiàn)實,宣告這種情況下其行為構成非法吸收公眾存款罪無疑,這給司法上的選擇性執(zhí)法留下了巨大的空間。28筆者堅持認為,在司法實務中必須嚴格從集資用途上區(qū)分間接融資行為與直接融資行為,不應將以合法的商業(yè)、生產運營為目的的直接融資行為認定為非法吸收公眾存款罪,將有合理的生產經營需要的“非法集資”活動合法化,并不存在法律制度上的障礙,完全符合罪刑法定的要求,體現(xiàn)了刑法罪刑相適應的基本原則。(二)金融法的風險控制法律制度運行的實際情況表明,金融刑法規(guī)范的不完善歸根結底是由于基礎性金融法律制度的欠缺而導致的,它本身已經不再是一個純粹的刑法制度完善的問題了。為此,唯有對基礎性金融法律制度進行有針對性的改革,我國的刑事立法者才有可能順勢而為地在未來逐步完善關于治理非法集資的刑法規(guī)范,進而我國的金融刑事司法水準才能相應地得到提高。這一點也正是我國的金融法律制度擺脫“金融抑制”的掣肘,逐步推進“金融深化”的必然要求之一。為此,有學者認為,合法民間借貸與非法吸收公眾存款罪無法區(qū)分,緣于行政管制囊括了各種集資形態(tài)。因此,在行政取締與刑事處罰結合的雙重模式下,如果行政管制能夠取消各種集資行為的“不法性”,那么一些集資行為尤其是出于正當融資需求的集資行為,則理所當然得以剝離“犯罪標簽”。29政府首先應摒棄與市場經濟發(fā)展不相適應的傳統(tǒng)管制觀念,通過建立與完善相關金融法律制度來保障公民權利得以真正實現(xiàn),促進民間融資的規(guī)范化、制度化與法制化。而另有學者認為,民間融資困境的制度根源,在于其信用基礎的薄弱所帶來的風險無法為市場所承受。要解決融資難問題,絕不是一句簡單的“法律上松綁”就一蹴而就,而必須首先解決民營企業(yè)的風險測度與防范問題。中小民營企業(yè)自身固有的局限性無法靠單純取消金融監(jiān)管或法律松綁來消除,恰恰相反,它們指證著金融監(jiān)管的制度邏輯———風險控制。30秩序與安全是金融法的第一目標價值,因為效益是安全與有序下的效益,從政府參與金融市場干預之日起,其目的就不純粹在于金融的效益增長,而在于處在監(jiān)管部門嚴格控制下的金融業(yè)效益有序增加。金融法的宗旨就是維護社會公共利益。從以上角度出發(fā),現(xiàn)行制度對非法集資的打擊是合法合情合理的,而且客觀融資渠道不暢也不能成為非法集資的理由,而人們過多的關注民間集資的積極作用也是對現(xiàn)行制度進行反思的原因。31這樣的相互對立的觀點,恰恰反映了當前民間金融自身所具有的風險與效率并存的局面,也反映了當前對待民間金融問題上的理念與價值的差異?？陀^來說,正規(guī)金融永遠不可能覆蓋社會各方面,市場終歸存在一些空白點。正規(guī)金融受到信息不對稱、交易成本等因素制約,表現(xiàn)為在運行時,受到網