論政府的非營利組織

論政府的非營利組織

一、非營利組織的總結(jié)(一)非營利組織“非營利組織”是非營利組織的縮寫。20世紀(jì)80年代，這個(gè)概念在美國出現(xiàn)，并在世界各地流行。日本川口清史認(rèn)為:“非營利性組織一般是指不以獲取利潤為目的從事商品生產(chǎn)、流通、提供服務(wù)的民間組織?！泵绹说谩さ卖斂苏J(rèn)為非營利組織是既非企業(yè)又非政府的機(jī)關(guān),其目的是人與社會的變革,是向社會提供服務(wù)的部門。按照美國約翰·霍普金斯大學(xué)萊斯特·薩拉蒙的觀點(diǎn),非營利性組織被認(rèn)為在共同體動(dòng)員和自助福利工作、提供服務(wù)及發(fā)起運(yùn)動(dòng)等活動(dòng)中發(fā)揮了重要作用。我國學(xué)者指出“非營利組織可以界定為不以獲取利潤為目的,為社會公益或公益服務(wù)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)?！本C合有關(guān)文獻(xiàn)資料,非營利性組織可以界定為具有法人資格,以公共服務(wù)為使命,享有免稅優(yōu)待,不以營利為目的,組織盈余不分配給內(nèi)部成員,并具有民間獨(dú)立性質(zhì)的組織。(二)非營利組織的特征各國都有關(guān)于非營利性組織的定義和特征。美國萊斯特·薩拉蒙教授所稱的組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性和公益性六個(gè)最關(guān)鍵的特征。這在國內(nèi)學(xué)術(shù)界也基本達(dá)。成共識。我國學(xué)者對非營利性組織至少有如下五個(gè)特征:(1)獨(dú)立性。非營利性組織不隸屬于任何政府機(jī)構(gòu),而是獨(dú)立于政府之外,不受政府支配的非政府組織。非營利性組織實(shí)行獨(dú)立運(yùn)作但必須接受政府的監(jiān)督和管理;(2)非營利性。非營利性組織的存在是不以營利為目的的,不進(jìn)行利潤的分配和分紅,但并不意味著在運(yùn)作過程中不會營利;(3)公益性。非營利性組織是為整個(gè)社會的公眾利益服務(wù)的;(4)經(jīng)費(fèi)來源的多樣性。非營利性組織的資金來源主要來自于政府財(cái)政撥款、社會基金、社會的捐贈等;(5)與政府的合作性。非營利性組織與政府是合作的伙伴關(guān)系。除以上這些特征以外還有自治性和自愿性等特征。(三)地方性非政府組織數(shù)量增加它興起于20世紀(jì)70年代的西方國家,80-90年代在全球范圍得到了迅速發(fā)展。改革開放以來,中國非營利性組織發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計(jì),20世紀(jì)50年代全國性的非營利性組織只有44個(gè),60年代也不到100個(gè),地方性非政府組織大約在6000個(gè)左右。到了1989年,全國性非營利性組織劇增至1600個(gè),地方性非營利性組織達(dá)20多萬個(gè)。而1997年,全國縣級以上的非營利性組織達(dá)18萬多個(gè)其中省級非營利性組織21404個(gè),全國性非營利性組織1848個(gè)?？h以下的各類民間組織按保守估計(jì)也在300萬以上,其中村民委員會73.95萬個(gè),基層工會組織51萬個(gè),此外被稱為民辦非企業(yè)單位的民間服務(wù)性事業(yè)單位,據(jù)統(tǒng)計(jì)達(dá)到了70多萬個(gè)。中國非營利性組織的數(shù)量呈幾何級數(shù)向上增長。二、非營利組織在社會治理中的作用從上述非營利性組織的特征五———與政府的合作性,就已經(jīng)反映了政府與非營利性組織之間的關(guān)系。非營利性組織最重要的外部關(guān)系是與政府的關(guān)系,這種關(guān)系直接關(guān)系到非營利性組織的長遠(yuǎn)發(fā)展,也關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定進(jìn)步。政府治理對非營利性組織起到部分支撐、規(guī)范、引導(dǎo)的作用。非營利性組織在政府治理中也起到很重大的作用。比如:促進(jìn)管理主體多元化;擴(kuò)大公共意識和理念;促進(jìn)政府與民眾的合作等等。在現(xiàn)代政府治理理念下,政府組織在整個(gè)社會中依然起著舉足輕重的作用。但是已不再是管理社會的唯一職能部門。隨著社會的多元化,政府已經(jīng)無暇全力顧忌社會的方方面面,必須依靠民眾、企業(yè)、非營利性組織共同管理。將一些管不了也管不好的職能由非營利性組織來承擔(dān)。美國學(xué)者萊斯特·薩拉蒙也提出“委托政府”理論,即政府為了實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)而將提供公益服務(wù)的任務(wù)委托給非營利性組織執(zhí)行,從而分擔(dān)政府治理中的職責(zé)。非營利性組織的發(fā)展,使得許多原來屬于包辦式政府管理的內(nèi)容被剝離出來,由非營利性組織去承擔(dān)。這樣政府更加專注于那些重大事務(wù),民主政治也得到了進(jìn)一步的完善,非營利性組織的發(fā)展還有利于“服務(wù)型政府”的構(gòu)建,有助于“小政府、大社會”社會結(jié)構(gòu)的建立。民間組織與政府是互動(dòng)的、互補(bǔ)的、相互依存、也是相互牽制的,雙方應(yīng)結(jié)成“伙伴關(guān)系”,其結(jié)果將是共同受益。有的學(xué)者將非政府組織與政府的關(guān)系歸為四種類型:(1)對立的、互不信任的關(guān)系。(2)非政府組織自行其是,不同政府發(fā)生關(guān)系。(3)非政府組織對政府的依賴關(guān)系。(4)合作關(guān)系。顯然,作為非政府、非營利的民間組織與政府的關(guān)系最理想的狀態(tài)屬于第四種類型。三、從政府管理的角度來看，非營利組織存在一些問題(一)非營利組織資金籌措的必要性從我國目前非營利性組織發(fā)展的現(xiàn)狀來看,處于“過渡形態(tài)的非營利性組織”,中國真正獨(dú)立運(yùn)行的非營利性組織很少,規(guī)模小,發(fā)展時(shí)間短,缺乏完善的理論指導(dǎo)和系統(tǒng)的組織內(nèi)涵,運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)不足,必然面臨著生存和發(fā)展的問題。一方面,創(chuàng)收能力不足和資金匱乏是制約當(dāng)今我國非營利性組織發(fā)展的首要因素。在國外,許多非營利性組織的大部分資金都來源于會費(fèi)、各種志愿募捐及服務(wù)收費(fèi)。當(dāng)然也有一部分資金需要依靠政府的支持。但在中國,非營利性組織的資金來源主要依靠政府,資金供給和投入的不足導(dǎo)致不能提供有效的公共服務(wù),向社會對自己的宣傳也不夠,普通大眾難以得知它的存在,因此,在非營利性組織籌集資金的時(shí)候,得不到社會大眾的信任,就無法籌集到所需要的資金,所以就無法正常開展工作。經(jīng)費(fèi)問題是各國非營利組織面臨的共性問題。薩拉蒙教授將非營利活動(dòng)所需的開支與非營利組織能募集到的資源之間存在巨大缺口的現(xiàn)象,稱為慈善不足。我國非營利性組織經(jīng)費(fèi)短缺問題更為突出,據(jù)調(diào)查有41.4﹪的非營利性組織面臨資金缺乏問題,一些組織甚至由于經(jīng)費(fèi)太少,已經(jīng)到了難以為繼的地步。另一方面,資金不足帶來的另一個(gè)嚴(yán)重的后果就是人才的流失,難以吸引和留住高素質(zhì)的專業(yè)人才。再者,官僚作風(fēng)導(dǎo)致非營利性組織自治性和自愿性程度比較低,社會公共服務(wù)功能受到嚴(yán)重制約。這些都是影響制約我國非營利性組織可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。(二)土、德“剝削”型及法機(jī)關(guān)的職責(zé)和作用由于非營利性組織的資金來源大多依靠政府財(cái)政撥款,這就使得非營利性組織在很大程度上依賴政府,與政府部門牽扯不清。另外,中國行政體制改革還處于探索過程之中,由于行政體制改革的需要,一些原來屬于行政部門的單位逐漸被“放逐”,但同時(shí)又得承擔(dān)公共服務(wù)的職責(zé),于是逐漸成為非營利性組織。行政組織對于如何處理與非營利性組織的關(guān)系還缺乏經(jīng)驗(yàn)和規(guī)范,留不得、放不開。這就使這些非營利性組織與政府關(guān)系非常密切。具體表現(xiàn)為:(1)“越位”,即政府管了不少本該由民間組織負(fù)責(zé)的事情。(2)“缺位”,即政府本該具有的職能卻由于某種原因而棄之不顧。(3)“錯(cuò)位”,即本該是政府負(fù)責(zé)的事,卻讓民間組織去管,造成主體錯(cuò)位。(三)運(yùn)行資金匱乏從非營利性組織的生存發(fā)展來看,任何組織的發(fā)展都離不開資金,首先,非營利性組織由于本身的特性,其傳統(tǒng)籌資機(jī)制主要是靠私人的捐贈、社會募捐以及政府的撥款。這種狹窄、被動(dòng)的籌資模式常常會造成非營利性組織的運(yùn)行資金匱乏,從而使得組織目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)?？梢哉f,資金“瓶頸”已經(jīng)嚴(yán)重影響了非營利性組織的發(fā)展。另外,由于利益的驅(qū)動(dòng)使得人們不自覺地追逐各種各樣的利益而進(jìn)行營利活動(dòng)。再者就是道德的失控,使人們忽略了非營利性組織本身的特性。從目前的一些狀況來看,一些本屬于政府部門的非營利性組織在形式上剝離出來以后,又帶出來許多遠(yuǎn)本屬于政府的權(quán)力,如評審、鑒定等方面的權(quán)力,并將這些本屬于公共資源的權(quán)力作為獲得組織利益的工具,使該組織失去了中立的地位;另外,一些行業(yè)協(xié)會由于其很深的企業(yè)背景,也在從事著一些營利性的活動(dòng),加上缺乏有效的監(jiān)督和管理,影響了組織的公信力,不能發(fā)揮作用。四、從政府治理的角度來看，非營利組織的發(fā)展路徑(一)提高非營利組織能力的發(fā)展。非營利性組織只有提高自身能力,解決一些長期性的社會問題,滿足政府、企業(yè)未能或不能滿足的需求,才能獲得政府和公眾的支持和認(rèn)同,才能真正獲得生存和發(fā)展的空間。首先,非營利性組織應(yīng)該努力提高自身的能力。內(nèi)因是關(guān)鍵,外因是條件,非營利性組織自身的能力是決定它能否繼續(xù)存在并發(fā)展下去最主要的內(nèi)因。非營利性組織應(yīng)該培養(yǎng)相關(guān)方面的專業(yè)人才,提高自身的能力,解決一些政府和企業(yè)無法顧及但確實(shí)存在的問題或一些長期性的社會問題,取得公眾的信任,更好地發(fā)展下去。其次,建立多元募捐渠道。中國非營利性組織的絕大部分資金來源于政府,這不僅不利于非營利性組織有效開展活動(dòng),也會增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。非營利性組織應(yīng)該積極主動(dòng)地開辟多元的募捐渠道,政府、企業(yè)、個(gè)人、甚至是其他的非營利性組織都可以是募捐對象。除此以外,非營利性組織還可以利用自身的優(yōu)勢,為政府或企業(yè)提供一些有償服務(wù),以增加資金來源。(二)非營利組織建設(shè),不是政府提供服務(wù)和服務(wù)于企業(yè)非營利性組織應(yīng)該有意識地加強(qiáng)與政府的互動(dòng),不斷發(fā)展與完善自身,利用更多的機(jī)會向政府表達(dá)民眾的意愿,爭取更多的資源和發(fā)展空間,增強(qiáng)組織的活力。事實(shí)證明,非營利性組織發(fā)展的良好環(huán)境的創(chuàng)造,不僅僅是政府單方面的努力所能實(shí)現(xiàn)的,沒有非營利性組織的各種努力,就不會形成真正意義上的相互合作。非營利性組織與政府是互動(dòng)的、互補(bǔ)的、相互依存、也是相互牽制的,雙方結(jié)成“伙伴關(guān)系”,相互合作的結(jié)果將會是雙方共同受益,整個(gè)社會都得到好處。在政府與非營利性組織的合作中,應(yīng)該由政府采取主導(dǎo)地位,組織的大部分經(jīng)費(fèi)由政府提供,并且,政府也為非營利組織的發(fā)展提供一些服務(wù),幫助非營利性組織走向獨(dú)立加強(qiáng)這方面的法律、法規(guī)建設(shè),保護(hù)非營利性組織的合法地位,提高非營利性組織解決實(shí)際問題的能力等等。為了經(jīng)濟(jì)的高速穩(wěn)定發(fā)展,非營利性組織當(dāng)然應(yīng)該擔(dān)負(fù)起自己的責(zé)任,但這并不是代替政府的責(zé)任。而非營利性組織自身發(fā)展的不成熟,需要政府的扶持和幫助,這也是政府主導(dǎo)的一個(gè)重要原因。(三)營利行為的認(rèn)定非營利性組織的商業(yè)化運(yùn)作也是今后其生存和壯大的一種發(fā)展模式。因此對其營利行為不能簡單地予以否定。應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)慕缍ā７菭I利領(lǐng)域的知名學(xué)者萊斯特·塞拉蒙教授將非營利組織的“營利行為”界定為三個(gè)方面:一是不以營利為目的;二是不能在成員間進(jìn)行利潤分配:三是不得將組織資產(chǎn)轉(zhuǎn)為私人資產(chǎn)。顯然,萊斯特·塞拉蒙這三個(gè)方面的范圍界定更加全面地將非營利性組織的“營利行為”和企業(yè)