公共政策概論

公共政策概論2021/5/91目錄公共政策的形式公共政策系統(tǒng)公共政策學(xué)習(xí)方法2021/5/92公共政策的形式一、西方國家三權(quán)分立體制下的公共政策二、中國議行合一體制下的公共政策2021/5/93西方三權(quán)分立體制下的公共政策

國會立法:公共政策最基本的形式立法者（國會議員）在政策制定過程中具有重要作用，幾乎所有的政策必須通過立法規(guī)定。國會在憲法的“授予權(quán)力”和“默示權(quán)力”的限度內(nèi)行使其立法權(quán)。隨著一項議案的提出、審議、聽證、通過，最終成為法律，標(biāo)志著一項公共政策完成其制定過程正式出臺。2021/5/94總統(tǒng)是直接決策者

總統(tǒng)決策一般包括這樣幾種類型：（1）立法倡議（2）立法否決（3）委托立法（4）外交決策（5）防務(wù)政策2021/5/95行政機關(guān)制定公共政策國會授予政府機構(gòu)以正式權(quán)力去作出具有法律效力的抉擇。如授予環(huán)保局以正式權(quán)力作出有關(guān)規(guī)章、條例、細(xì)則等。這種高度專業(yè)化的決定往往依賴于專門的知識和足夠的信息。2021/5/96最高法院制定公共政策司法決策的主要形式有：（1）司法審查：司法復(fù)審權(quán)使最高法院能裁決國會通過的法律是否違憲。（2）推翻先前的判決：（判例法）“法官造法”（3）司法命令：它以憲法和法律為依據(jù)，規(guī)定糾正不公正情況的具體辦法，也同樣是公共政策的一種表現(xiàn)形式。

2021/5/97中國議行合一體制下

的公共政策

這種體制賦予政策過程兩大特征：其一，從憲法規(guī)范的權(quán)力關(guān)系來看，全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)，行使國家的立法權(quán)，在國家機關(guān)體系中居首要的、全權(quán)的地位。其二，從政府系統(tǒng)與中國共產(chǎn)黨的關(guān)系上看，中國共產(chǎn)黨是中國政府系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，左右著政府過程的運行，主導(dǎo)著公共政策的制定。在西方國家，公共政策多以法的形式出現(xiàn)；而當(dāng)代中國的公共政策由其實質(zhì)特征看，充分體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，從其形式特征看，則由三部分構(gòu)成，即黨的政策、人大立法和行政決策。2021/5/98

黨的政策

中國共產(chǎn)黨制定的政策是其在一定歷史時期為實現(xiàn)一定的目標(biāo)和任務(wù)而規(guī)定的調(diào)整國際國與國之間、國內(nèi)團體與團體之間、人與人之間關(guān)系與行為方式的依據(jù)和準(zhǔn)則。例如：土改政策農(nóng)村土地承包責(zé)任制2021/5/99黨的政策形成國家的公共政策：

（1）直接形式黨的歷次代表大會和中央全會通過的政策性文件，以及黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人所發(fā)表的重要講話。如中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會公報、鄧小平同志的南巡講話等。黨的這些政策都是直接采取公共政策形式貫徹于社會生活的各種領(lǐng)域和各個方面。2021/5/910第一，中共中央與國家其它機構(gòu)聯(lián)名發(fā)布的政策文件。如中共中央與國務(wù)院聯(lián)名發(fā)布的決定、指示等。

《黨中央國務(wù)院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的若干意見》2008年01月30日來源：新華社

第二，中共中央單獨提出政策倡議，國家有關(guān)機構(gòu)據(jù)此制定具體的政策方案，并依照法定程序加以通過?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》

（2006年10月11日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過）

第三，國家有關(guān)機構(gòu)以黨的政策為指導(dǎo)原則制定相關(guān)政策，如全國人大的刑事立法等。1999年，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理組織和利用邪教組織犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》黨的政策形成國家的公共政策：

（2）間接形式2021/5/9112021/5/9122021/5/9132021/5/9142021/5/9152021/5/9162021/5/9172021/5/9182021/5/9192021/5/9202021/5/9212021/5/9222021/5/923

人民代表大會

立法是人大的首要職權(quán)，主要表現(xiàn)為以下幾種形式：(1)憲法(2)基本法(3)其它法律(4)地方性法規(guī)(5)人大決定2021/5/924國家行政機關(guān)

國家行政機關(guān)是指國務(wù)院及其組成部分和地方各級人民政府。決策是國家行政機關(guān)重要的職能表現(xiàn)，行政部門所作的決策，稱之為行政決策，行政決策是當(dāng)代中國公共政策的重要組成部分。主要有以下幾種形式：（1）行政法規(guī)：（2）行政措施、決定和命令：（3）部門規(guī)章：（4）地方性規(guī)章：（5）地方性行政措施、決議和命令：2021/5/925

國家司法機關(guān)

從我國目前情況來看，司法機關(guān)的作用更多地表現(xiàn)在政策執(zhí)行和監(jiān)督方面，并沒有真正成為政策制定主體。原因如下：（1）我國議行合一的政治體制與西方一些國家三權(quán)分立的政治體制有著顯著的區(qū)別（與人大/共產(chǎn)黨關(guān)系）。（2）從我國司法機關(guān)參與立法過程的情況來看，現(xiàn)行法律未對法律草案的起草人作出明確規(guī)定，實踐中通常由法律議案的提案人所屬機構(gòu)或部門起草。（3）我國司法機關(guān)在法律實施過程中作出的相關(guān)判決和裁定，并不能作為以后適用法律的基礎(chǔ)，是一種非規(guī)范性的法律文件，并不具有公共政策表現(xiàn)形式的一般性特征。（4）法律解釋在三權(quán)分立的體制中是司法決策的重要途徑和形式。/l/2001-09-04/15444.html

《求學(xué)女遭人冒名頂替憲法司法化第一案終審勝訴》2021/5/926

國家司法機關(guān)

2021/5/927公共政策主體政策主體是指直接或間接參與政策過程的個人、團體或組織。一般包括：立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、利益集團、智囊團、大眾傳媒和公民個人等。2021/5/928政策主體是指直接或間接參與政策過程的個人、團體或組織。一般包括：立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、利益集團、智囊團、大眾傳媒和公民個人等。公共政策主體：立法機關(guān)2021/5/9292021/5/9302021/5/931政策主體是指直接或間接參與政策過程的個人、團體或組織。一般包括：立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、利益集團、智囊團、大眾傳媒和公民個人等。公共政策主體：行政機關(guān)2021/5/9322021/5/9332021/5/9342021/5/9352021/5/9362021/5/937政策主體是指直接或間接參與政策過程的個人、團體或組織。一般包括：立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、利益集團、智囊團、大眾傳媒和公民個人等。司法機關(guān)司法機關(guān)往往是通過司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)對公共政策的性質(zhì)和內(nèi)容產(chǎn)生巨大的影響。公共政策主體：司法機關(guān)2021/5/938政策主體是指直接或間接參與政策過程的個人、團體或組織。一般包括：立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、利益集團、智囊團、大眾傳媒和公民個人等。公共政策主體：政黨機關(guān)2021/5/9392021/5/940

2021/5/941政策主體是指直接或間接參與政策過程的個人、團體或組織。一般包括：立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、利益集團、智囊團、大眾傳媒和公民個人等。公共政策主體：利益集團2021/5/942政策主體是指直接或間接參與政策過程的個人、團體或組織。一般包括：立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、利益集團、智囊團、大眾傳媒和公民個人等。公共政策主體：智囊團2021/5/943半官方智囊團主要是指受政府資助，同時也具有相對獨立性的政策研究機構(gòu)。官方智囊團半官方智囊團民間智囊團官方智囊團一般隸屬于政府部門或執(zhí)政黨，直接反映了政府對一項政策態(tài)度和立場，帶有明顯的官方色彩。民間智囊團主要是指由民間發(fā)起，得到基金會、企業(yè)或個人資助，具有較強的自主性和獨立性的研究機構(gòu)。2021/5/944政策主體是指直接或間接參與政策過程的個人、團體或組織。一般包括：立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、利益集團、智囊團、大眾傳媒和公民個人等。公共政策主體：大眾傳媒2021/5/945

由于公眾輿論對延長退休年齡主要持反對態(tài)度，9月13日晚，在中央臺的《經(jīng)濟信息聯(lián)播》中，勞動和社會保障部副部長劉永富表示“退休年齡，在研究，這個問題很敏感，涉及到方方面面，沒有最后的抉擇”。隨后幾天，討論仍在進行。9月17日，勞動與社會保障部部長鄭斯林對此正式表態(tài)說，“延長退休年齡并不是當(dāng)前中國立即需要實行的政策”。

據(jù)勞動和社會保障部新聞發(fā)言人胡曉義介紹，我國社會保障體制目前遇到的一個最困難的問題是，隨著老齡化的進程，基本養(yǎng)老保險基金的支付壓力越來越大。胡曉義說，延長職工的法定退休年齡是調(diào)整養(yǎng)老制度模式的一項重要工作。他們目前正在研究這個問題，首先考慮的是要延長女性法定退休的年齡。2021/5/946政策主體是指直接或間接參與政策過程的個人、團體或組織。一般包括：立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、利益集團、智囊團、大眾傳媒和公民個人等。公共政策主體：大眾傳媒2021/5/947

公民參與政策過程的六大途徑以主權(quán)者身份，通過投票的方式?jīng)Q定某些重大的政策問題（直接方式）。通過代議形式，推行代表參與政策制定（間接方式）。使用威脅手段，如請愿、罷工、示威、退出（用腳投票）等反對某項政策的出臺，迫使政策修改或廢止這一政策。通過參加政黨或利益集團，借助團體的力量影響公共政策的制定。通過制造社會輿論或進行多方游說等手段，提出政策訴求，影響政策導(dǎo)向。以個人的知識活動為政策制定提供實證依據(jù)或理論指導(dǎo)。2021/5/948政策客體是指政策所發(fā)生作用的對象，包括所要處理的政策問題（事）和所要發(fā)生作用的目標(biāo)群體（人）兩個方面。公共政策客體2021/5/949公共政策客體：政策問題社會問題：社會問題是指在任何社會中，都會存在社會實際狀態(tài)與期望狀態(tài)之間的差距，這種差距就是需要解決的社會問題。公共問題：公共問題是導(dǎo)致了較為廣泛的社會緊張狀態(tài)的社會問題。政策問題：是指現(xiàn)實中出現(xiàn)的某些問題與人們的利益、期望、價值和規(guī)范有相當(dāng)嚴(yán)重的矛盾和沖突，進而通過團體或組織活動要求有關(guān)社會公共組織和政策采取行動加以解決，并被后者列入政策議程的社會問題。2021/5/950公共政策客體：目標(biāo)群體目標(biāo)群體是指公共政策直接作用與影響的公眾群體或那些受公共政策規(guī)范、管制、調(diào)節(jié)和制約的社會成員。影響目標(biāo)群體對政策認(rèn)同度的因素（計生政策）：一是傳統(tǒng)思想觀念和行為習(xí)慣的影響。二是政策本身的合理性問題。三是成本收益的權(quán)衡。四是政策執(zhí)行人員的能力和態(tài)度。五是環(huán)境條件的變化。2021/5/951公共政策環(huán)境所謂的政策環(huán)境，就是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。它包括社會經(jīng)濟狀況、制度或體制條件、政治文化以及國際環(huán)境等。2021/5/952社會經(jīng)濟狀況社會經(jīng)濟狀況是公共決策的最重要的依據(jù)。政府要想制定出合理的政策方案并取得預(yù)期效果，首先必須從本國或本地的實際情況尤其是社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)；任何超越或落后于社會經(jīng)濟發(fā)展水平的政策最終注定是要失敗的。公共政策環(huán)境2021/5/9532021/5/9542021/5/955公共政策環(huán)境社會經(jīng)濟狀況政治和行政體制在政策制定過程中起著十分重要的作用。政策的決定往往是多個方案選擇的結(jié)果，這同樣受到體制的制約。體制還制約著政策的執(zhí)行。討論：你如何評價中國的國家動員體制？制度或體制條件2021/5/956社會經(jīng)濟狀況不同的社會歷史時期公共政策的價值取向會不所不同。長期以來，我們的公共政策的價值取向是“效率優(yōu)先、兼顧公平”，如今的公共政策更強調(diào)“以人為本”。制度或體制條件社會變遷公共政策環(huán)境2021/5/957社會經(jīng)濟狀況討論：世界金融危機對宏觀經(jīng)濟政策的影響？制度或體制條件社會變遷國際環(huán)境公共政策環(huán)境2021/5/958

總體影響

環(huán)境需要政策政策適應(yīng)環(huán)境政策改變環(huán)境社會經(jīng)濟狀況制度或體制條件社會變遷國際環(huán)境2021/5/959《新民晚報》

李煒光：稅收超增長，誰人受益？我國稅收多年維持年增幅20%以上的增長水平，而且增長幅度越來越大，目前已經(jīng)到了“顛峰”階段。據(jù)媒體報道，2007年，全國稅收收入超過4萬9千多億，比2006年度增長31.5%，把GDP遠遠地拋在后面。由于持續(xù)增稅，我國包括財政收入、預(yù)算外收入、社會保障基金收入、制度外收入、債務(wù)收入、企業(yè)虧損補貼等占GDP的比重，即大口徑宏觀稅負(fù)，目前已達40%以上。2021/5/960李煒光：稅收超增長，誰人受益？官員們從來是把稅收超額增長當(dāng)作“喜訊”來表達的，他們體會不到，在那個冰冷數(shù)字的后面，納稅人的感覺究竟是什么？“竭澤而漁”的稅收政策已經(jīng)使我國人民承擔(dān)著世界上最為沉重的稅收負(fù)擔(dān)。近年來，《福布斯》雜志一直把中國內(nèi)地稅收痛苦指數(shù)列為全球第二，或第三，但如果考慮到民眾享受到的福利水平和公共產(chǎn)品，中國人的稅痛指數(shù)應(yīng)該是世界第一才對。能用來作證明的，是人們手里的菜籃子，是數(shù)以萬計的中小型、微型企業(yè)的命運。2021/5/961李煒光：稅收超增長，誰人受益？消費不足仍然是當(dāng)前制約我國經(jīng)濟發(fā)展的一個不利因素，上海、北京等中國的大城市的房價已經(jīng)上百萬了，許多人們奮斗一輩子未必賺得來。此外還有子女的學(xué)費、養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等一大堆民生問題，樣樣事關(guān)咱老百姓的日常生活，衡量政府的政績，民眾們看得就是這些問題解決得如何。說改革千好萬好，國民福利特別是中低收入階層居民的福利增加、改善得不夠，就算不上真好。2021/5/962李煒光：稅收超增長，誰人受益？據(jù)說近年還要開征不動產(chǎn)、遺產(chǎn)稅等，這些都屬于直接稅，人們沒法兒轉(zhuǎn)嫁，只能規(guī)規(guī)矩矩地掏腰包，但腦子里的疑問和疑慮也越來越多：征了這個稅，你給我們減什么稅？你不能無緣無故給我們增加一塊稅收負(fù)擔(dān)；開征這個稅以后，我的稅負(fù)水平會不會有所提高？提高多少？會不會使我們?nèi)业纳钏较陆?？我們不認(rèn)可怎么辦？找誰投訴？投訴結(jié)果不滿意怎么辦？還有更大的問題：應(yīng)該由誰來決定征收或不征收這個稅以及怎樣征、征多少？交稅之后能獲得什么回報？政府的公共服務(wù)能有什么樣的改善？等等。近年來，層出不窮的稅收“新花樣”已經(jīng)越來越多地引起民眾的反彈，政府“有關(guān)部門”卻一直沒給出個令公眾滿意的答復(fù)來。2021/5/963李煒光：稅收超增長，誰人受益？

改革快30年，我國各級政府依然像一個個超大型的企業(yè)，其職能與定位并沒有根本性的改變，仍然有著強烈的參與市場競爭的本能與動力；政府機構(gòu)的裁減和改革還遠未完成，“吃飯財政”的問題依然嚴(yán)重，財政收入中相當(dāng)大的部分還要耗費在“人頭費”上面，在這種情況下，以年度超千億的速度增長的稅收究竟能有多少用在提供公共服務(wù)方面呢？2021/5/964李煒光：稅收超增長，誰人受益？

更可怕的是，伴隨著稅收的高增長，財政支出的規(guī)模也跟著越來越大。如果不對稅收增速和規(guī)模做一定的限制，將會引發(fā)政府支出的進一步膨脹。實際上，一個職能和和規(guī)模大的可怕的“無限政府”已經(jīng)出現(xiàn)在我們面前，由此，納稅人的負(fù)擔(dān)只會越來越重，越發(fā)不可收拾。而且給人的感覺是，納稅人就是交多少稅，也填不滿政府支出這個“無底洞”。2021/5/965人民日報

朱春奎：杜絕科研經(jīng)費“跑冒滴漏”近年來，在建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略指引下，國家財政對科研的投入呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢，促進科技在一些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了跨越式發(fā)展。但在科研經(jīng)費快速增長的情況下，科研經(jīng)費管理方面的問題日益突出，科研經(jīng)費“跑冒滴漏”現(xiàn)象時有發(fā)生，引起社會上諸多議論。對于科研經(jīng)費“跑冒滴漏”現(xiàn)象到底應(yīng)該怎么看？應(yīng)怎樣進一步健全科研經(jīng)費管理？這可以說是現(xiàn)階段深化科技體制改革、建設(shè)國家創(chuàng)新體系面臨的重要課題。2021/5/966朱春奎：杜絕科研經(jīng)費“跑冒滴漏”應(yīng)該說，目前我國科研經(jīng)費管理的確存在一些亟待解決的問題，但社會上對此也存在某些誤解誤讀現(xiàn)象。比如，有人宣稱我國科研經(jīng)費用于科研項目本身的僅占40%左右，大量科研經(jīng)費流失在項目之外。這其實是沒有認(rèn)識到科研項目研發(fā)成本既包括直接成本也包括間接成本?？萍脊ぷ髡吆涂萍脊芾碚叨贾溃蒲许椖拷?jīng)費有直接費用與間接費用之分。簡單地說，直接經(jīng)費是指發(fā)生在具體研發(fā)項目上的費用，間接經(jīng)費是用于改善科研活動各種支撐條件的費用。區(qū)分直接經(jīng)費和間接經(jīng)費是國際上比較通行的科研經(jīng)費管理辦法，其主要依據(jù)是研究者進行科研活動需要一定的輔助條件，需要用間接經(jīng)費來支付這部分費用。雖然目前我們在間接經(jīng)費管理上還要不斷完善相關(guān)制度，但不能認(rèn)為間接經(jīng)費就是科研經(jīng)費的浪費流失。當(dāng)然，這些誤解誤讀也提醒我們，科研經(jīng)費管理必須處理好直接成本和間接成本的關(guān)系。2021/5/967朱春奎：杜絕科研經(jīng)費“跑冒滴漏”從實際情況看，造成科研經(jīng)費“跑冒滴漏”現(xiàn)象的主要原因是科研經(jīng)費管理沒有處理好人和物的關(guān)系。科研投入不能只注重科研成果，更應(yīng)關(guān)注科研人員，讓他們有保障有尊嚴(yán)地進行研究工作。目前，我國科研經(jīng)費管理在一定程度上存在“見物不見人”的現(xiàn)象，科研經(jīng)費中允許用于人員費的支出比例較低，課題經(jīng)費申報和評審中存在勞務(wù)費比例限制。這些規(guī)定與科研工作實際需求脫節(jié)，難以全面真實地體現(xiàn)科研人員的智力投入。正是在這種情況下，出現(xiàn)了一部分科研人員虛開各種各樣的發(fā)票套取資金，用于彌補人員費和勞務(wù)費。而當(dāng)這種情況成為潛規(guī)則愈演愈烈時，必然導(dǎo)致科研經(jīng)費管理出現(xiàn)亂象，“跑冒滴漏”不斷發(fā)生。事實上，科技創(chuàng)新最根本、最關(guān)鍵的要素是人，是奮戰(zhàn)在一線的科研人員。深化科研經(jīng)費管理制度改革，讓科研人員有保障有尊嚴(yán)地從事科研活動，不僅要使科研人員合法取得科研項目的收益、使激勵科研的因素充分發(fā)揮作用，而且要使政府部門將科研經(jīng)費管理重點從過程轉(zhuǎn)向結(jié)果，從經(jīng)費的規(guī)范性審查轉(zhuǎn)向經(jīng)費投入績效評價，注重項目成果質(zhì)量和實際貢獻，加強對科技成果達標(biāo)性和資金實際效益的評價。同時，應(yīng)建立承擔(dān)科研項目信用管理體系，懲罰和激勵并重，既激發(fā)科研單位和科研人員的創(chuàng)造力，又規(guī)范其行為。2021/5/968朱春奎：杜絕科研經(jīng)費“跑冒滴漏”從根本上說，加強科研經(jīng)費管理，必須處理好符合科研活動規(guī)律與符合財政規(guī)范管理要求的關(guān)系，有效的科研經(jīng)費管理應(yīng)是二者的有機統(tǒng)一。一方面，科研經(jīng)費管理要符合財政規(guī)范管理要求，體現(xiàn)財政管理制度的科學(xué)化和精細(xì)化，避免科研經(jīng)費濫用和浪費，并接受政府監(jiān)管和公眾監(jiān)督；另一方面，科研經(jīng)費管理要符合科研活動的規(guī)律與需求，考慮到科技工作的特點，激發(fā)和保護科研人員的創(chuàng)新積極性。這是在注重提高科研人員道德修養(yǎng)的基礎(chǔ)上，從根本上鏟除科研腐敗、保證科研事業(yè)健康發(fā)展的基本途徑?？蒲薪?jīng)費管理中存在的問題嚴(yán)重影響正常的科研活動秩序，必須盡快解決。也應(yīng)看到，深化科研經(jīng)費管理制度改革，確保科研經(jīng)費使用規(guī)范合理，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及諸多利益關(guān)系。但我們別無選擇，只能在財政規(guī)范管理要求和符合科研活動規(guī)律之間不斷尋求兼顧的平衡點，使財政資金在促進科技發(fā)展方面發(fā)揮最大功效。2021/5/969中國的政府規(guī)模有多大？

陳志武（耶魯大學(xué)金融經(jīng)濟學(xué)教授）網(wǎng)上看到這篇文章被廣泛轉(zhuǎn)載，誤導(dǎo)的可能更大了。我于是對這篇文章加了批注。紅字我對這篇文章的批注。如有興趣了解其他國家的歷史與比較數(shù)據(jù)，可看附件的幻燈片。如有人有時間利用這些數(shù)據(jù)寫出文章則再好不過（XXX，2008）。

2007年，國家財政稅收增加了31%，達到5.1萬億元，占GDP的21%[中國的GDP被嚴(yán)重低估，如考慮到這個因素，中國財政收入達不到GDP的21%]，相當(dāng)于3.7億城鎮(zhèn)居民的可支配收入、12.3億農(nóng)民的純收入。也就是說，政府一年花的錢等于3.7億個城鎮(zhèn)居民、12.3億農(nóng)民一年可以花的錢。政府要這么多的老百姓才能供養(yǎng)，當(dāng)然很龐大。這里，我們不妨從幾個不同角度來把握其"大小"。

2021/5/970中國的政府規(guī)模有多大？跟歷史比，跟美國比

（為什么與清朝比，由什么可比性？為什么與美國比，而不是與瑞典比？）

相對帝制時期的政府規(guī)模如何？既然中國今日又逢盛世，我們不妨先以康乾盛世時期作為一個參照。乾隆中期的1766年，朝廷財政稅收為4937萬兩銀子。在1760年前后，荷蘭東印度公司對當(dāng)時的北京、廣州老百姓的收入和消費做過細(xì)致調(diào)查，據(jù)其歷史檔案，那時一個普通北京人的年收入大約為24兩銀子

(每月2兩左右)。這樣，4937萬兩銀子相當(dāng)于205萬普通北京人的收入，即只要205萬個北京人的收入就夠供養(yǎng)盛世時期的乾隆政府，那當(dāng)然是小政府[這種小政府值得稱道嗎？]。我們或可說當(dāng)時中國其他地方居民的收入比北京低，所以，以北京人收入作為標(biāo)準(zhǔn)，降低了為供養(yǎng)乾隆政府所需要的人數(shù)。但是，那時的全國人均收入不一定比北京低多少，比如，1950年以前北京的人均收入屬全國平均水平，最多是中等偏上，只有到實行了國有制計劃經(jīng)濟之后，北京的相對人均收入才開始飆升，把全國其他地方甩在身后。退一步講，即使乾隆時期全國城鎮(zhèn)平均收入只有北京人的一半，那么，朝廷歲入也只是410萬人的年收入，跟今天的3.7億個城鎮(zhèn)居民、

12.3億農(nóng)民的可支配收入才能支持政府的開支，無法相提并論。[據(jù)拉迪（Lardy）教授估計，十九世紀(jì)末，清朝中央政府的財政收入至多只占當(dāng)時國民生產(chǎn)總值的百分之一至百分之二。一九二八年后，雖經(jīng)種種努力，民國中央政府的稅收也不過相當(dāng)于國民生產(chǎn)總值的百分之二。既使加上省及省以下各級地方政府的財政收入，全部財政收入充其量也達不到國民生產(chǎn)總值的百分之五]。2021/5/971中國的政府規(guī)模有多大？也許我們會說，今天任何國家的政府規(guī)模都不能跟過去的做直接比較，因為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟對政府的依賴度低，而現(xiàn)代經(jīng)濟的交易復(fù)雜性特別高，所以，離不開政府在安全和產(chǎn)權(quán)與契約保障方面的支持。沒有政府保護產(chǎn)權(quán)、維護契約權(quán)益，就難以有現(xiàn)代經(jīng)濟。這當(dāng)然有道理。按照這個思路推下去，美國應(yīng)該是一個很好的參照系，因為美國的金融證券市場、知識產(chǎn)權(quán)市場以及其他現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)在全球來說最發(fā)達，此外，它還扮演世界警察角色，所以它的政府職能應(yīng)該不低于任何其他國家。在社會福利支持上，美國也不亞于西歐。

然而，2007年美國聯(lián)邦政府的財政稅收為2.4萬億美元，占GDP的18%[中國中央政府2006的財政收入，占GDP的9.7%;，中國中央政府2006的財政支出，占GDP的4.74%，兩者都比美國聯(lián)邦政府低得多]。相當(dāng)于8500萬普通美國人一年的可支配收入。也就是說，為了支持美國政府的開支[聯(lián)邦政府=美國政府？]，需要8500萬美國人的可支配收入，這當(dāng)然遠比中國政府的開支需要3.7億城市居民的可支配收入低。中國有5.4億城鎮(zhèn)居民、8億農(nóng)民，加在一起，去年民間的可支配收入總共為10.7萬億元。也就是說，5.1萬億元的政府財政稅收約等于民間可支配收入總額的一半。相比之下，美國民間的可支配收入總量為8.4萬億美元，2.4萬億美元的政府財政稅收相當(dāng)于民間可支配收入總量的四分之一。[2007年美國聯(lián)邦政府的財政支出是2.73萬億，加上洲與地方政府支出，總共為4.823萬億美元，4.823萬億美元的政府財政稅收相當(dāng)于民間可支配收入總量的二分之一，與中國相同]2021/5/972中國的政府規(guī)模有多大？由此可見，我們的政府規(guī)模相對遠大于美國政府[？？？？？？？？？]。

政府規(guī)模是如何變遷的？

過去30年里，中國的政府規(guī)模并非一開始就這么大。如果說"小政府、大社會"一直是改革的理想

[為什么"小政府"是理想？是什么人的理想？世界上哪個國家是"小政府"的典范？如何衡量政府的大??？]，那么，1978－1995年間確是如此走向。改革之初的1978年，國家財政稅收相當(dāng)于3.3億城鎮(zhèn)居民的可支配收入、8.5億農(nóng)民的純收入。那時的政府也不小，這就是為什么要改革政府的原因之一，但那時的政府畢竟要負(fù)責(zé)城市人從搖籃到墳?zāi)狗椒矫婷娴纳铋_支，所以，政府當(dāng)然大。

隨著改革的進行，到1985年，財政稅收相當(dāng)于2.7億城鎮(zhèn)居民、5億農(nóng)民的純收入(見圖一、圖二)。到1995年，財政稅收相當(dāng)于1.46億城鎮(zhèn)居民、3.9億農(nóng)民的純收入。1.46億城鎮(zhèn)人口的可支配收入才能支持政府的開支，政府還是很大，可那是近30年里"最小"的政府了。[1995年的中國處于理想狀態(tài)嗎？]

1993—1994年的分稅制改革從根本上逆轉(zhuǎn)了頭17年的方向。那次改革把稅權(quán)下放，從中央到省、到地方、到縣和鄉(xiāng)，每級只要求下一級在每項稅種中往上交多少比例的稅收，剩下的權(quán)限就留給下級政府。從表面看，稅權(quán)下放而不是由中央統(tǒng)一掌權(quán)，是件好事，會給地方更多發(fā)展經(jīng)濟的激勵。只不過，當(dāng)時好心的改革設(shè)計者沒想到或不愿意想到，在沒有實質(zhì)性權(quán)力制約的體系下，特別是在新加稅種的權(quán)力不在立法機構(gòu)而是在行政部門的國情下[是嗎？如何解釋燃油稅的討論，最近"兩稅合一"的討論]，把稅權(quán)下放等于是為各級政府隨意加稅大開綠燈，國民沒有正式途徑對隨意增加的稅負(fù)表達意見

[這些年增加了什么新的稅種？各類稅種的稅率是提高了，還是下降了？稅收增加是加強征管的結(jié)果，還是增加稅種和稅率的結(jié)果？]。

經(jīng)常有人說，在別國行得通的制度安排，一到中國就水土不服。之所以如此，是因為在中國沒有對征稅權(quán)的根本性約束。所以，水土不服的根源在于有沒有對權(quán)力的制約上。

1995年后財政稅收逐年回升，到2004年，財政稅收相當(dāng)于2.8億城鎮(zhèn)居民的可支配收入、9億農(nóng)民的純收入。隨后的三年更是加速征稅，到2007年，政府的財政稅收已經(jīng)遠遠超改革開放初1978年時的規(guī)模，達到歷史"最大"規(guī)模。[20%的GDP就是歷史最大規(guī)模？改革初期31%反而更??？]2021/5/973中國的政府規(guī)模有多大？我們也可以把政府、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民看成中國的三大群體。那么，在改革開放的成果中，哪個群體受益最多呢？自1995年到2007年的12年里，政府財政稅收年均增長16%(去掉通貨膨脹率后)，城鎮(zhèn)居民可支配收入年均增長8%，農(nóng)民的純收入年均增長6.2%。這期間，GDP的年均增長速度為

10.2%。圖三給出三個群體的累計收入增長情況。

因此，只有政府的收入以遠高于GDP的速度在增長，城鎮(zhèn)居民的收入增長速度次之，農(nóng)民的收入增長最慢，速度遠低于GDP的增速。從1995到

2007年，去掉通脹成分后，政府財政收入增加5.7倍，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增加1.6倍，農(nóng)民人均純收入僅增長1.2倍。

財政稅收之外

不過，上面的計算只反映了政府總收入的一部分，還有預(yù)算外的政府收入、資產(chǎn)增值和資產(chǎn)性收入并不在其內(nèi)。也就是說，財政稅收只是政府最"看得見"

的收入部分。實際上，隨著中國經(jīng)濟這些年的高速發(fā)展，政府作為中國最大的資產(chǎn)所有者，其擁有的國有企業(yè)資產(chǎn)、公有土地以及礦產(chǎn)資源的增值比財政稅收更大、增長速度更快。

到2006年，國有土地的總價值大約為50萬億元

[存量，除非賣掉，是"不可支配收入"]。國資委主任李榮融在2007年8月《求是》雜志上談到，到2006年底，全國有11.9萬家國有企業(yè)，平均每家資產(chǎn)為2.4億元，所有國企資產(chǎn)加在一起值29萬億元[存量，除非賣掉，是"不可支配收入"]。也就是說，2006年底，國有土地加國有企業(yè)的總價值為79萬億元。去年，中國

GDP增長11.4%，假設(shè)土地和國有資產(chǎn)以同樣于GDP的增速升值(資產(chǎn)升值速度一般高于GDP)，這意味國有資產(chǎn)去年增值9萬億[除非賣掉，國家財政是拿不到這9萬億的]，比財政稅收的5.1萬億多80%。

2007年，國有企業(yè)的總利潤為1.6萬億元。因此，去年國家資產(chǎn)和土地所有者的"可支配收入"[可支配嗎？]

共有10.6萬億元。

把國家的資產(chǎn)性可支配收入和財政稅收的5.1萬億加在一起，去年政府可以支配的總收入是15.7萬億元，這等于11.4億城鎮(zhèn)居民的可支配收入、37.9億農(nóng)民的純收入。[2007年的GDP246619億元，這等于說中國政府可支配其中63.7%，太夸張了吧?實際上，國有企業(yè)2007年向財政的分紅約為1000個億]2021/5/974中國的政府規(guī)模有多大？中美民間財富結(jié)構(gòu)對比

當(dāng)然中國家庭也持有財富，包括房地產(chǎn)、企業(yè)股權(quán)、金融證券、銀行儲蓄等等，只不過主要是城鎮(zhèn)居民有這些，農(nóng)民沒有土地、也沒有太多儲蓄，他們的財富很少。據(jù)發(fā)改委估算，到2005年底，全國城鎮(zhèn)居民的總資產(chǎn)價值為20.6萬億。如果過去兩年均按略高于2005年GDP的速度增值，也即按每年15%增值，那么，到去年底，全國居民資產(chǎn)為27.6萬億元，不到價值為88萬億的國有資產(chǎn)與國有土地的三分之一。[全國城鎮(zhèn)居民的總資產(chǎn)價值=全國居民資產(chǎn)?2001年就有人估算中國居民總資產(chǎn)為32萬億（見宋國青，"32萬億中國居民總資產(chǎn)的含義"《財經(jīng)》，總第67期）]。

中國民間資產(chǎn)加國有資產(chǎn)共115.6萬億元，相當(dāng)于GDP的4.7倍。[2001年GDP為109655.2億元，2007年是2001年的2.25倍。因此，假設(shè)2001年估算正確的話，2007年中國居民總資產(chǎn)為32X2.25=71.97元，再加上陳志武估計的國有土地加國有企業(yè)的總價值為79萬億元，中國民間資產(chǎn)加國有資產(chǎn)共150.97億元，相當(dāng)于GDP的6.12倍]。

相比之下，美國政府基本沒有生產(chǎn)性資產(chǎn)，也只有少量的土地。至2007年底，美國私人家庭資產(chǎn)的總值為73萬億美元，相當(dāng)于GDP的5.4倍，比中國的總資產(chǎn)與GDP比值略高一些。其原因是美國資產(chǎn)的金融化程度全球最高，資產(chǎn)流動性越大，其資本價值就越高。但兩國的總資產(chǎn)與GDP之比，大致相當(dāng)。可是，在兩國，財富在民間和政府之間的分享結(jié)構(gòu)截然不同。在中國，多于76%的資產(chǎn)由政府擁有民間只有不到四分之一的資產(chǎn)

[按以上數(shù)據(jù)估計，應(yīng)為50%左右]，。而在美國，其資產(chǎn)基本都在民間個人和家庭手中。這兩種不同的財富持有結(jié)構(gòu)會帶來什么差別呢？

其差別表現(xiàn)在很多方面，包括經(jīng)濟增長模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、法治發(fā)展上，等等。這里，讓我們集中看看，這種結(jié)構(gòu)對國家和民間在財富賽跑上有什么影響。2021/5/975中國的政府規(guī)模有多大？

美國家庭資產(chǎn)的73萬億美元中，有近35萬億來自過去十年的資產(chǎn)增值

[資產(chǎn)泡沫擠掉以后呢？]，而從勞動等可支配收入中累計儲蓄的才1.5萬億美元。所以，美國人的財富增長基本靠資產(chǎn)升值，而由勞動等所得的非資產(chǎn)性可支配收入(去年為8.4萬億美元)基本全部花掉，這既是為什么美國的儲蓄率現(xiàn)在為-1%，也是為什么美國的內(nèi)需這么強盛。好在美國的資產(chǎn)基本都是私人所有，所以，美國人能夠只靠資產(chǎn)升值來使自己的財富水平上升。

中國的115.6萬億元資產(chǎn)財富中，只有27.6萬億是民間私人的，剩下的88萬億屬國家所有。如果2008年中國GDP和資產(chǎn)價值都上升

10%，那么，老百姓從資產(chǎn)升值中得到2.76萬億元，而政府能得到8.8萬億元。政府從經(jīng)濟增長所帶來的資產(chǎn)財富升值中得到的份額，是民間的三倍。[這些推論都必須重新計算]

這就是為什么在中國資產(chǎn)升值難以帶來消費的財富效應(yīng)、資產(chǎn)升值帶動不了太多的內(nèi)需增長的原因。

國家的錢花到哪里了？

按照上面談到的，去年政府財政稅收5.1萬億，國有資產(chǎn)與土地升值至少9萬億[土地賣掉了嗎？不賣掉，怎么拿到這9萬億？]，國有企業(yè)的總利潤為1.6萬億元[這個錢全部上繳政府財政了嗎？]，政府總共有15.7萬億的收入可以花

[？？？]，這些錢花在哪里了？如果政府把錢花在民生上，那不是從相當(dāng)程度上代替了老百姓花嗎？在效果上，由老百姓自己花這些錢和由政府代替老百姓花，這兩種安排會有大的區(qū)別嗎？按照許多主張政府要推出各種名目稅收的人的說法，通過稅收和國有資產(chǎn)，政府能夠?qū)崿F(xiàn)"第二次再分配"，以降低收入差距。但是，實際真的如此嗎？

據(jù)財政部長謝旭人介紹，2007年政府在直接涉及老百姓的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)福利上的開支，總共約6000億元[這個數(shù)字沒有包括社?；鸨P子里的支出。2006年中國社保支出為6477.4億元，2007年應(yīng)達到8000億元左右，如加上社保