檔案放置期限表的編制

檔案放置期限表的編制

關(guān)于文件保留期限表的研究是文件和文檔管理中的一個(gè)非常重要的理論和實(shí)踐問題。這個(gè)問題的研究深度和廣度對(duì)確定文件和文件的價(jià)值至關(guān)重要。就目前我國的檔案保管期限表的編制原則、編制理論和技術(shù)、管理組織模式、實(shí)施控制等方面所達(dá)到的實(shí)際水平而言,該項(xiàng)工作同客觀實(shí)踐發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要之間,無疑存在著一定的差距。本文擬就檔案保管期限表編制方面的幾個(gè)問題,談?wù)劰芸字?同時(shí)希望同仁給以斧正。一、制定保管期限表的一般原則編制原則是檔案保管期限表制訂活動(dòng)中首先必須加以解決的一個(gè)思想問題。它在一定程度上決定著檔案保管期限表編制工作的方向。一系列合理的編制原則,可以使編制人員在制表實(shí)踐中始終掌握較為客觀合理的方向,從而確保所制訂的保管期限表具備優(yōu)良的品格。然而,從目前的檔案鑒定理論研究成果來看,這方面的內(nèi)容卻非常少見。這就是制約我國檔案保管期限表編制質(zhì)量提高的重要原因之一。也許有的同志認(rèn)為,我們并不缺乏編制原則方面的理論指導(dǎo),因?yàn)閹缀跛械南嚓P(guān)教材之中都無一例外地明文寫著檔案價(jià)值鑒定的原則。但是,“用全面的、歷史的、發(fā)展的觀點(diǎn),判定檔案的保存價(jià)值,確定檔案的保管期限”的表述,僅僅說明了鑒定檔案保存價(jià)值的一般原則而已,它并沒有具體說明在編制檔案保管期限表的實(shí)踐中,究竟如何去做。為此,我們不能將一般性的原則與具體性的工作原則混為一談,更不能認(rèn)為馬列主義的一般理論原則就是編制檔案保管期限表的具體工作原則。筆者以為,檔案保管期限表的編制原則應(yīng)當(dāng)包括如下幾個(gè)方面的內(nèi)容:第一,分級(jí)原則。檔案保管期限表的編制工作,必須分級(jí)、分專業(yè)實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)椴煌?jí)別和專業(yè)的單位的工作職能、工作任務(wù)、社會(huì)地位等方面都存在著一定的差異,如果將它們所形成的文件全都納入一個(gè)單一的保管期限表中,必然會(huì)產(chǎn)生內(nèi)容龐雜、使用不便等問題,而且也會(huì)給保管期限表的修訂帶來一定的不便。世界上一些國家的文件處置表或檔案保管期限表的編制實(shí)踐,也充分證明這一原則的可行性。第二,量化原則。就是在編制檔案保管期限表的實(shí)踐中,采用定量的方法來標(biāo)識(shí)每個(gè)條款文件的保管期限。我國長(zhǎng)期以來一直在保管期限表的編制實(shí)踐中采用“蘇聯(lián)模式”(定性劃分檔案保管期限),這種模式在建國后的幾年中,確實(shí)起到了一定的積極作用,確保了一些具有國家和社會(huì)保存價(jià)值檔案的安全。但是,當(dāng)我國進(jìn)入20世紀(jì)80年代后,由于文件數(shù)量的激增,許多機(jī)關(guān)和檔案館已經(jīng)出現(xiàn)了檔案體積不斷膨脹和檔案保存空間的嚴(yán)重不足等問題。而且,由此也引發(fā)了信息處理和利用滯后等方面的一系列問題的出現(xiàn)。實(shí)踐是我們的老師,它已經(jīng)給我們上了一堂索要“報(bào)酬”十分昂貴的歷史課。如果我們依然故我,不思改革,那么,我們將會(huì)付出更大的代價(jià),甚至?xí)绊懳覀兩鐣?huì)歷史記憶的完整性。因此,從定性走向定量是我們的必由之路。第三,立法保證原則。檔案保管期限表的編制必須以檔案工作法律、法規(guī)以及相關(guān)的信息法規(guī)為依據(jù)。一般說,沒有堅(jiān)實(shí)的檔案法規(guī)和信息法規(guī)基礎(chǔ),即使制訂出相關(guān)的保管期限表,也很難在實(shí)際工作中切實(shí)得到貫徹施行。1996年修改后的《中華人民共和國檔案法》第十五條規(guī)定:“鑒定檔案保存價(jià)值的原則、保管期限的標(biāo)準(zhǔn)以及銷毀檔案的程序和辦法,由國家檔案行政管理部門制定。禁止擅自銷毀檔案?！边@一規(guī)定無疑為我國的檔案保管期限表的編制工作提供了法律依據(jù)。然而,對(duì)根據(jù)保管期限表鑒定出來的需要銷毀的檔案,如果“鑒而不銷”,則應(yīng)負(fù)擔(dān)法律責(zé)任,對(duì)此,〈檔案法〉尚缺乏應(yīng)有的規(guī)定。因此,完善檔案鑒定方面的立法和相關(guān)的政府工作政策和方針,依然是我國檔案保管期限表編制實(shí)踐中,應(yīng)當(dāng)注意解決的一個(gè)突出問題。此外,對(duì)于保管期限表的編制工作,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定由立檔單位和檔案行政機(jī)關(guān)共同完成,而非由檔案行政機(jī)關(guān)單方面制定。各級(jí)檔案行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將組織編制各個(gè)立檔單位的檔案保管期限表,作為一項(xiàng)重要的業(yè)務(wù)職責(zé)。第四,分類原則。就是根據(jù)不同類型的文件和檔案,分別編制適合于它們的保管期限表。這是因?yàn)椴煌愋偷奈募前殡S著不同的職能、任務(wù)和活動(dòng)形成的,它們的保存價(jià)值如何通常取決于它們所反映的職能、任務(wù)和活動(dòng)的重要程度。所以,將文件合理地按照其形成規(guī)律和特點(diǎn)劃分為若干類別,然后再分別編制有針對(duì)性的檔案保管期限表,不僅有助于實(shí)際操作,而且也可以有效地提高鑒定工作效率。如美國國家檔案與文件局組織制定的23個(gè)(現(xiàn)為22個(gè))通用文件保管期限表,就體現(xiàn)了這一原則。我國的檔案保管期限表,特別是通用檔案保管期限表的修訂和編制工作,也應(yīng)當(dāng)逐步走上“多表集合”的道路。即:不能指望通過編制一個(gè)綜合性的檔案保管期限表,來解決國家的檔案價(jià)值鑒定問題。第五,定期修改原則。對(duì)所編制的出來的檔案保管期限表或保管期限表數(shù)據(jù)庫,檔案行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)文件和檔案的運(yùn)動(dòng)發(fā)展情況,定期進(jìn)行修改,刪除過時(shí)的條款,增加新的條款。特別是對(duì)新類型文件和檔案的保管期限表,更應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)踐的需要,適時(shí)修改。第六,分級(jí)實(shí)現(xiàn)原則。就是由國家檔案局負(fù)責(zé)組織制定通用的各種檔案保管期限表;省級(jí)檔案行政機(jī)關(guān)根據(jù)國家頒布的通用檔案保管期限表,結(jié)合本級(jí)機(jī)關(guān)及其所屬單位的特點(diǎn),組織制定省級(jí)機(jī)關(guān)及其直屬單位的檔案保管期限表;市、地、縣級(jí)檔案行政機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)組織制定本行政區(qū)劃范圍內(nèi)同級(jí)機(jī)關(guān)及其直屬單位的檔案保管期限表。各個(gè)專業(yè)主管部門和系統(tǒng)的檔案保管期限表,由專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的檔案行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織編制。所有的檔案保管期限表一律報(bào)送國家檔案局備案。分級(jí)實(shí)現(xiàn)原則,有助于檔案保管期限表建設(shè)工程的順利實(shí)施,也有助于保證所編制的檔案保管期限表的質(zhì)量和國家檔案保管期限表數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。第七,數(shù)據(jù)保證原則。就是檔案保管期限表的編制,必須建立在充分反映每類不同條款文件真實(shí)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上。只有通過縝密的調(diào)研工作,才能收集到大量的文件數(shù)據(jù)及反映其實(shí)際客觀價(jià)值的信息,才能擬制出具體合理的條款。實(shí)施這一原則的關(guān)鍵就在于有關(guān)單位在編制檔案保管期限表的過程中,能夠充分認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性的重要意義。在以往的檔案保管期限表的編制實(shí)踐中,我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)所做的工作,特別是數(shù)據(jù)的積累和搜集工作,完成得不夠充分。因此就出現(xiàn)了這樣一些情況:保管期限表的條款數(shù)量少,甚至修訂后的保管期限表的條款數(shù)量還不如修訂前的保管期限表多;原則性的、模糊性的、不確定性的條款大量存在;基層單位的保管期限表照搬上級(jí)單位頒發(fā)的保管期限表,缺乏反映本單位文件情況的具體數(shù)據(jù)條款等。為了有效地提高檔案保管期限表的編制質(zhì)量,各有關(guān)單位務(wù)必做好如下材料的收集和加工工作:本單位近5年來的收發(fā)文登記文件材料;本單位近幾年來的歸檔文件目錄或案卷目錄;本單位以往的文檔銷毀清冊(cè);記述和說明本單位職能和任務(wù)及其變化與調(diào)整情況的文件材料;國內(nèi)外同類型機(jī)關(guān)單位的保管期限表及其使用效果材料等。編制人員可以通過對(duì)上述信息材料的提煉和加工,形成反映本單位社會(huì)活動(dòng)的條款數(shù)據(jù)項(xiàng),并通過系統(tǒng)化的組織,使之成為保管期限表中的正式條款。第八,專家參與原則。就是檔案保管期限表的編制工作,必須邀請(qǐng)同行專家參加指導(dǎo),以保證該項(xiàng)工作的程序、方法、實(shí)施方案的科學(xué)性。同行專家是檔案保管期限表工程建設(shè)中的一種重要的智力資源,必須給以足夠的重視。第九,責(zé)任保證原則。將檔案保管期限表的編制工作作為有關(guān)部門和有關(guān)人員的一項(xiàng)重要職責(zé),確定下來。為了有效地保證文檔鑒定工作任務(wù)的完成,各有關(guān)單位必須把鑒定標(biāo)準(zhǔn)的制定作為一項(xiàng)重要的歷史性職責(zé),通過規(guī)章、制度等形式固定下來,并指定專門機(jī)構(gòu)或人員具體施行。二、編制文件類檔案保管期限表一般認(rèn)為檔案保管期限表的編制程序包括三個(gè)環(huán)節(jié),即“準(zhǔn)備工作”、“起草工作”、“征求意見,修改定稿”等。實(shí)際上,檔案保管期限表的編制程序可以細(xì)分為如下幾個(gè)具體的工作步驟:第一步檔案保管期限表的框架與功能設(shè)計(jì)。這一步的工作內(nèi)容主要有:明確檔案保管期限表的編制依據(jù)、編制目的、適用對(duì)象、體例結(jié)構(gòu)及每一部分的編寫要求;明確檔案保管期限表所要實(shí)現(xiàn)的整體功能和具體作用。第二步調(diào)查研究與相關(guān)文獻(xiàn)素材的獲取。可根據(jù)所選定的檔案保管期限表的類型、功能,通過實(shí)際的調(diào)查研究工作獲取相關(guān)的素材。以編制機(jī)關(guān)檔案保管期限表為例,參與人員應(yīng)當(dāng)做到:第一,本單位基本情況調(diào)查。包括本單位在組織系統(tǒng)中的地位與作用,所承擔(dān)的職能、任務(wù)情況,組織結(jié)構(gòu)及其業(yè)務(wù)分工情況,近期工作安排與中長(zhǎng)期的計(jì)劃或規(guī)劃情況,各項(xiàng)職能活動(dòng)形成文件的數(shù)量與質(zhì)量狀況,各個(gè)組織機(jī)構(gòu)形成文件情況等。如苦要編制更大范圍的檔案保管期限表,則需要調(diào)查了解更多單位的上述相關(guān)數(shù)據(jù)材料。第二,同類型機(jī)關(guān)的檔案保管期限表編制情況調(diào)查。第三,國家及上級(jí)主管部門或單位頒發(fā)的檔案鑒定法律、法規(guī)、政府規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面文件的搜集。第四,本單位的文件、檔案數(shù)量與狀況登記材料搜集等。第三步數(shù)據(jù)整理。即根據(jù)檔案保管期限表的編制要求和目標(biāo),對(duì)上述數(shù)據(jù)材料進(jìn)行必要的梳理加工。其中最重要的工作就是對(duì)所獲取的數(shù)據(jù)材料進(jìn)行分類整理,使之轉(zhuǎn)化為可用于進(jìn)一步分析的信息。第四步信息分析。就是將第三步中梳理加工所獲得的信息,逐條加以分析,并形成條款。第五步信息組織。將所獲得的條款,按照其所反映的文件類型、來源、機(jī)構(gòu)屬性等劃分標(biāo)準(zhǔn)加以排序;對(duì)于相同或相似性的條款進(jìn)行適當(dāng)?shù)臍w并,對(duì)較粗的條款進(jìn)行細(xì)化。最后形成檔案保管期限表的草案。第六步試用與評(píng)價(jià)。即選取某一年度的文件(最好是近一、二年的文件),進(jìn)行實(shí)際的鑒定挑選實(shí)驗(yàn)。如果機(jī)關(guān)的規(guī)模較大,或者形成的文件數(shù)量較大,則可選擇其中的某個(gè)主要職能機(jī)構(gòu)的文件,進(jìn)行實(shí)驗(yàn)性鑒定。鑒定后,應(yīng)組織相關(guān)人員對(duì)鑒定的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià),其內(nèi)容主要包括:(一)記憶完整性評(píng)價(jià)。就是評(píng)價(jià)所留存的文件,是否能夠滿足用戶對(duì)機(jī)關(guān)歷史的基本情況的了解需要。(二)留存文件比例評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)不同保管期限的留存比例是否適當(dāng)合理。(三)留存文件質(zhì)量評(píng)價(jià)。就是評(píng)價(jià)鑒定人員是否對(duì)文件的內(nèi)容、文件所記述和反映的職能、文件耐久性、易維護(hù)性、安全性等方面的因素,進(jìn)行了合理的判定。(四)形成實(shí)驗(yàn)報(bào)告。第七步修改與審批。根據(jù)上述評(píng)價(jià)結(jié)果,對(duì)檔案保管期限表進(jìn)行必要的修改。將修改的檔案保管期限表及實(shí)驗(yàn)評(píng)價(jià)報(bào)告,交給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或負(fù)責(zé)人審核批準(zhǔn);并根據(jù)所編檔案保管期限表的種類,分別采用政府規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、單位制度等形式發(fā)布實(shí)施。第八步實(shí)施過程中的維護(hù)。檔案保管期限表是一種動(dòng)態(tài)性的文件。在實(shí)際應(yīng)用過程中,我們必須注意對(duì)它進(jìn)行定期的維護(hù)。為此,必須將鑒定實(shí)踐中遇到的新問題及其解決辦法,做認(rèn)真的記錄,以便為日后的修訂工作提供充分的素材。三、重新認(rèn)識(shí),正確認(rèn)識(shí)定量檔案的保存期限就我國目前的檔案保管期限表編制實(shí)踐來說,保管期限的劃分問題是一個(gè)急待解決的實(shí)際問題。該問題的解決既涉及到人們的思想認(rèn)識(shí)問題,同時(shí)也涉及到一定的實(shí)踐性問題。其中代表性的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)主要有:○認(rèn)為鑒定工作帶有明顯的預(yù)測(cè)性質(zhì),不可能劃定出定量性的保管期限,只能劃定定性的保管期限?！鹫J(rèn)為檔案保管期限的劃分粗一點(diǎn),更便于留有余地,更便于進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！鹫J(rèn)為檔案保管期限的劃分應(yīng)當(dāng)具體,只有這樣才便于實(shí)際工作的操作?！鹫J(rèn)為檔案保管期限的劃定只要分清“進(jìn)館”和“不進(jìn)館”兩檔即可,國家不必過多地干預(yù)?！鹫J(rèn)為將檔案保管期限劃分為50年、30年、15年、5年等具體年限,缺乏實(shí)際的根據(jù)。這些學(xué)術(shù)觀點(diǎn),客觀上反映了我國理論界和實(shí)踐中存在的分歧情況。筆者認(rèn)為,任何觀點(diǎn)的正確與否,必須采用實(shí)踐這一標(biāo)準(zhǔn)加以衡量之后,才能做出正確的評(píng)價(jià)。從歷史來看,我國在20世紀(jì)80年代,由于館藏貧乏,所以提出了豐富館(室)藏的收集工作政策,特別是市縣一級(jí)的檔案館不僅接收永久保存的檔案,而且也接收長(zhǎng)期保存的檔案。經(jīng)過一段時(shí)期的實(shí)踐,由于長(zhǎng)期保存的檔案數(shù)量龐大、內(nèi)容重復(fù)量大,而且留存時(shí)間多達(dá)50年之久,所以許多檔案館已經(jīng)不堪重負(fù)。特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后,由于所接收的檔案范圍劃分不當(dāng)以及長(zhǎng)期保存檔案自身保存期限的模糊性,再加上鑒定后列入銷毀范圍的檔案“鑒而不銷”等等因素的影響,已經(jīng)使許多檔案館的現(xiàn)代化建設(shè)工作陷于被動(dòng)的局面之中。因此,痛定思痛,我們必須反省一下過去的做法本身的合理性和客觀性如何。雖然從理論上講,短期檔案的保存年限在15年以下,長(zhǎng)期保存的檔案的保存年限在16年—50年之間,但是由于采用了定性的保管期限劃分法,所以實(shí)際上短期檔案基本上都要保存15年,長(zhǎng)期檔案大都要保存50年左右。不難看出,這其中存在著巨大的浪費(fèi)國家有限資源的“黑洞”,只有及時(shí)改革,才能有效地避免國家資源的巨大浪費(fèi)。目前許多檔案館已經(jīng)為此付出了一定的代價(jià)。因此,變保管期限定性劃分為定量劃分,是一種必須采取的措施。其優(yōu)點(diǎn)可以概括為以下幾個(gè)方面:首先,有利于文件和檔案保管單位定期開展文檔價(jià)值的鑒定工作。這是因?yàn)槎康谋９芷谙?給文檔鑒定人員明確規(guī)定了哪些檔案已經(jīng)到來需要進(jìn)行銷毀鑒定的年限。如果國家能夠通過立法或發(fā)布行政法規(guī)、政府規(guī)章等方式,將到期檔案的銷毀鑒定納入法制軌道,并通過一定的途徑加以考核,那么定期開展的文檔鑒定工作就一定會(huì)落到實(shí)處。其次,有利于分清檔案進(jìn)館和不進(jìn)館的范圍。以往由于人們擔(dān)心一些長(zhǎng)期保存的檔案之中可能會(huì)混入一部分永久保存的檔案,所以不得不人為地?cái)U(kuò)大檔案收集進(jìn)館的范圍。改革后,由于鑒定標(biāo)準(zhǔn)的量化以及鑒定責(zé)任的明晰化,就會(huì)有效地提高文件和檔案的鑒定質(zhì)量,所以檔案館只接收具有永久保存價(jià)值的檔案即可。再次,有利于提高檔案管理的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。由于定量的文檔保管期限為檔案人員依法處置到期檔案提供了明確的時(shí)間尺度,客觀上避免了因保存過期檔案而造成的浪費(fèi),因此可以使有限的檔案事業(yè)建設(shè)資金得到更為充分的利用,從而取得可觀的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí),檔案館的工作人員也可以投入更多的人力、物力和財(cái)力,加強(qiáng)檔案館的數(shù)字化、信息化建設(shè),創(chuàng)造更多的社會(huì)效益。國家在對(duì)待檔案的保管期限問題上,應(yīng)當(dāng)采用宏觀控制與微觀指導(dǎo)的方針。具體做法方面,我們主張采用這樣一些措施。第一,組織各有關(guān)方面進(jìn)行集體攻關(guān),以便確立具有國家和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)保存價(jià)值檔案的范圍,即建立不同類型機(jī)關(guān)單位的需要永久保存檔案的數(shù)據(jù)庫。該項(xiàng)組織工作,一般應(yīng)當(dāng)由作為對(duì)國家檔案事業(yè)負(fù)有管理和指導(dǎo)職責(zé)的檔案行政機(jī)關(guān)或檔案館來承擔(dān)。第二,各立檔單位應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)編制本單位的檔案保管期限表,并且可以根據(jù)自身的工作需要和歷史查考需要,劃定具有長(zhǎng)期和短期保存價(jià)值的檔案文件的具體保存年限。劃分的檔次可以參照國家鑒定標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。但是為了維護(hù)國家和集體的利益,在保管期限確定下來并形成文件后,應(yīng)在實(shí)施前征得有關(guān)檔案行政事務(wù)管理部門的同意。第三,對(duì)實(shí)踐中業(yè)已證明不合理的檔案的保管期限,應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以修訂,并報(bào)檔案行政管理部門備案。第四,對(duì)于一些保管期限很難準(zhǔn)確劃分的文件,應(yīng)在保證國家和社會(huì)記憶完整性的前提下,確定一個(gè)較低的保存年限,以便到期后再行鑒定。第五,應(yīng)當(dāng)關(guān)注電子文件的保管期限問題的研究。四、線上線下相結(jié)合,減少文件和檔案撤銷處置權(quán)限。在中國,我國一般認(rèn)為,檔案處置權(quán)限就是指對(duì)文件和檔案的管理流程進(jìn)行安排和控制的權(quán)力范圍。其基本內(nèi)容包括:決定永久保存檔案在進(jìn)館前于立檔單位的保管期限;決定定期保存的檔案在立檔單位的保管期限;決定檔案在檔案館中的保管期限;決定存期已滿的檔案的銷毀。這四方面的處置規(guī)定應(yīng)當(dāng)在檔案保管期限表中加以充分體現(xiàn)。但是,在我國以往所編制的保管期限表中,并未對(duì)這四方面的處置權(quán)限做出全面的規(guī)定,只是規(guī)定了進(jìn)館檔案的保管期限。而對(duì)于進(jìn)館期限只是作了原則性的規(guī)定,即省級(jí)以上的檔案館所接收的永久保存的檔案,首先應(yīng)在立檔單位保存20年左右;市(地、縣)級(jí)檔案館所接收的檔案,應(yīng)首先在形成單位保存十年左右,然后再向檔案館移交。因此,編制新的檔案保管期限表必須考慮在各有關(guān)條款中,增加明確的進(jìn)館期限以及銷毀時(shí)限。其中“銷毀時(shí)限”的確定,可以有效地解決我國目前鑒定實(shí)踐中普遍存在的“鑒而不定”“鑒而不銷”等方面的問題。檔案保管期限表的條款中所規(guī)定的銷毀處置權(quán)限必須明確具體,不可含混