美國馬里蘭州小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃剖析

美國馬里蘭州小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃剖析

聯(lián)橋規(guī)劃與區(qū)劃總體規(guī)劃聯(lián)合橋是馬里蘭州西部的卡羅爾縣（卡洛爾縣于1837年建成）的一個小城鎮(zhèn)。根據(jù)2000年的統(tǒng)計資料,該鎮(zhèn)土地面積2.2km2,人口989人,家庭372戶,其中265戶家庭居住在城鎮(zhèn)中。人均年收入1.7萬美元,低于縣平均水平(2.3萬美元),也低于縣轄其他5個城鎮(zhèn),是一個發(fā)展比較緩慢的小城鎮(zhèn),但是一個擁有鄉(xiāng)村自然風貌、生態(tài)環(huán)境良好、有歷史特色并且適合多種出行方式的城鎮(zhèn)。2008年,聯(lián)橋規(guī)劃與區(qū)劃委員會制定了城鎮(zhèn)及郊區(qū)的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃(UnionBridgeCommunityComprehensivePlan),此規(guī)劃在馬里蘭州和卡羅爾縣規(guī)劃法案基礎(chǔ)上,采用精明增長模型,對以下幾個方面進行了探討:鎮(zhèn)區(qū)供水、排污管道等基礎(chǔ)設(shè)施的改進,農(nóng)村地區(qū)的保護,為城鎮(zhèn)創(chuàng)造便利的經(jīng)營環(huán)境和生活環(huán)境。試圖以此來促進經(jīng)濟的發(fā)展,促進鎮(zhèn)區(qū)稅收的增加。總體規(guī)劃的編制歷時一年。該規(guī)劃共分為4個部分:一是規(guī)劃遠景及原則;二是規(guī)劃目標;三是相應(yīng)的政策;四是規(guī)劃實施。我們主要對其中的規(guī)劃目標和分析方法,以及規(guī)劃中所體現(xiàn)的理念進行介紹和分析,希望以此來了解美國小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃,特別是了解其如何與上級規(guī)劃銜接?確定規(guī)劃目標時他們考慮了哪些要素?在規(guī)劃分析中所采用的技術(shù)方法的特點?在提供公共服務(wù)、促進經(jīng)濟社會發(fā)展以及公眾參與上他們是如何考慮的?以及我國在相關(guān)方面所存在的不足之處。1美國小城鎮(zhèn)規(guī)劃的目標和分析1.1總體規(guī)劃的目標聯(lián)橋總體規(guī)劃的目標與馬里蘭州和卡羅爾縣的總體規(guī)劃的目標是相銜接的。雖然,在美國州、縣不直接參與所轄城鎮(zhèn)的規(guī)劃制定,但是為了保證小城鎮(zhèn)能夠充分利用外部基礎(chǔ)設(shè)施和政策資源,下轄城鎮(zhèn)會采納州、縣總體規(guī)劃中比較合理的目標。在聯(lián)橋總體規(guī)劃中,這一點有充分的體現(xiàn),具體見表1。從州、縣、小城鎮(zhèn)三級規(guī)劃的主要目標中可以看出,美國城市規(guī)劃的目標主要包括四大類:一是界定城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域,控制城市無序蔓延;二是為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),考慮不同群體出行、居住與休閑娛樂的需求;三是保護生態(tài)環(huán)境,保護城市與鄉(xiāng)村公園、自然環(huán)境農(nóng)田和河流;四是鼓勵發(fā)展經(jīng)濟、增加就業(yè)崗位。在馬里蘭州總體規(guī)劃中,這三類目標更宏觀,8個規(guī)劃目標都是戰(zhàn)略性的;而卡羅爾縣總體規(guī)劃相比馬里蘭縣更加細化一些,目標上升到14個;聯(lián)橋鎮(zhèn)的總體規(guī)劃中,指標上升到38個,相比州和縣而言,鎮(zhèn)的總體規(guī)劃目標是比較具體的。1.2聯(lián)橋總體規(guī)劃的定量分析聯(lián)橋總體規(guī)劃的主要對象雖然是一個不到1000人的城鎮(zhèn),但是規(guī)劃內(nèi)容卻相當豐富,包括人口變化趨勢、社區(qū)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)資源、文化和生態(tài)保護、交通、主要街道的復興、經(jīng)濟發(fā)展、住宅規(guī)劃與公共服務(wù)等,這些內(nèi)容是與規(guī)劃目標相對應(yīng)的。在技術(shù)方法上,對于可以量化的內(nèi)容,分析得非常透徹,并運用了相關(guān)的數(shù)學模型確保數(shù)據(jù)處理的準確性,而對于定性分析的內(nèi)容也非常有針對性,觀點簡明扼要。以人口分析為例,聯(lián)橋總體規(guī)劃中,不僅對該鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)量、年齡結(jié)構(gòu)和家庭總收入的變化情況進行了總體分析,還把全鎮(zhèn)422戶家庭(Families)和568個住戶(Households)的收入水平分成了十幾個層次,并與卡羅爾縣和馬里蘭州的情況進行了比較(表2)。除此以外,還對其年齡結(jié)構(gòu)、家庭構(gòu)成和受教育水平進行了比較分析(表3和表4)。在對未來人口的預測中,選用了不同的數(shù)學模型,并對預測結(jié)果進行全面而深入的分析,充分論證預測結(jié)果的合理性(圖1)。再如,在對農(nóng)業(yè)資源的分析中,結(jié)合布局定性地分析了農(nóng)業(yè)開發(fā)的基礎(chǔ)和市場狀況,并對農(nóng)業(yè)資源的利用提出了四條簡明并且容易操作的建議。2美國小城鎮(zhèn)規(guī)劃的概念和中國在這方面的不足2.1水資源供給能力分析在聯(lián)橋城鎮(zhèn)規(guī)劃中,城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和城鎮(zhèn)增長邊界,是在充分分析該市土地資源、水資源稟賦和公共服務(wù)供給能力的基礎(chǔ)上確定的。在規(guī)劃中,選擇了學校、圖書館、供水、污水處理、排洪系統(tǒng)、公共安全設(shè)施及娛樂設(shè)施等作為分析的主要方面,并采用了客觀科學的計算和分析方法。如在對學校資源的分析中,規(guī)劃按照人口常規(guī)增長和跨越式發(fā)展的不同情況,分析了教育資源的供給能力。在分析圖書館、娛樂設(shè)施及公共安全的供給能力時,運用千人擁有的設(shè)施標準分析相應(yīng)公共服務(wù)的供給能力。而針對該鎮(zhèn)水資源不足的情況,規(guī)劃對當?shù)乩玫厣吓c地下水資源進行了詳細的分析,圖2是聯(lián)橋水資源供給能力分析圖。此外,規(guī)劃還把政府為相應(yīng)公共服務(wù)提供資金作為主要內(nèi)容,簡明扼要地提出聯(lián)橋今后六年應(yīng)主要安排財政預算支持相應(yīng)公共設(shè)施地建設(shè),提高公共服務(wù)的供給水平并與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。目前,雖然我國城市規(guī)劃已將公共服務(wù)作為一項主要的規(guī)劃內(nèi)容,但是由于知識結(jié)構(gòu)與數(shù)據(jù)的欠缺,我國城市規(guī)劃在深入分析一個地方的資源和公共服務(wù)的供給水平方面顯得較薄弱。有些情況下僅是參考建設(shè)部制定的《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》,得出規(guī)劃決策。即便如此,對于村鎮(zhèn)建設(shè)標準的參考,在制定規(guī)劃時也缺少相應(yīng)的論證。而我國城鎮(zhèn)數(shù)量多、發(fā)展水平參差不齊,規(guī)劃只是僵化地依照同一個標準、不進行結(jié)合當?shù)厍闆r的論證分析顯然是不合理的。此外,在規(guī)劃中也缺乏對于政府建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施籌資能力的分析,只重設(shè)計而不考慮政府的投入能力。目前這些方面都是我們規(guī)劃中比較欠缺的。2.2聯(lián)橋的總體規(guī)劃主導下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。在對當?shù)厣鐣l(fā)展聯(lián)橋總體規(guī)劃中,也對經(jīng)濟發(fā)展進行了分析和規(guī)劃(圖3)。在分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀時,主要分析了近幾年不同產(chǎn)業(yè)(按具體門類)的發(fā)展對就業(yè)和財政收入的貢獻情況。在對自然和農(nóng)業(yè)的分析中,主要分析了如何減少洪水災(zāi)害對農(nóng)業(yè)的影響、如何減少礦產(chǎn)資源開發(fā)對居民生活環(huán)境的影響以及如何保護農(nóng)田和生態(tài)。在對一、二、三產(chǎn)業(yè)分析中,側(cè)重點都在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展對當?shù)氐呢暙I。聯(lián)橋的總體規(guī)劃中,還對經(jīng)濟發(fā)展制定了規(guī)劃,明確了支持制造業(yè)、零售業(yè)和主要街區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)政策。規(guī)劃的出發(fā)點主要是站在政府的角度,考慮政府可以具體操作的方面。比如,提出要與卡羅爾縣共同建設(shè)相關(guān)的市場以吸引企業(yè)進駐,對重點發(fā)展的區(qū)域減免稅收、建設(shè)更多的供水與污水處理等公共服務(wù)設(shè)施,營造優(yōu)美的環(huán)境吸引更多的人到這里居住以促進地方商業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展等,這些措施都是可以操作的,而且是非常明確的。這與我國在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中對產(chǎn)業(yè)分析的側(cè)重點是明顯不同的。我國城市規(guī)劃中對經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的分析,注重分析各企業(yè)在原材料、市場等企業(yè)經(jīng)營方面的現(xiàn)狀和問題,而我們對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行規(guī)劃時傾向于對企業(yè)市場運作的細節(jié)進行規(guī)劃。聯(lián)橋鎮(zhèn)總體規(guī)劃對經(jīng)濟發(fā)展的分析值得我國借鑒。2.3提高規(guī)劃參與主體的參與程度美國城市規(guī)劃非常重視公眾參與。在聯(lián)橋總體規(guī)劃中,規(guī)劃共分為六個階段,首先是對土地利用、經(jīng)濟發(fā)展等現(xiàn)狀進行前期研究;第二個階段是向公眾派發(fā)問卷,征求居民對規(guī)劃目標的建議;第三個階段是在前期研究和公眾建議的基礎(chǔ)上制定規(guī)劃草案;第四個階段讓公眾參與討論規(guī)劃草案,了解公眾對草案的意見,這個階段是規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié),決定了規(guī)劃是否需要進行調(diào)整;第五個階段是根據(jù)規(guī)劃草案和公眾的建議進行修改、定稿;第六個階段進行兩個月的規(guī)劃公示,再舉行聽證,并進入市議會立法程序。在這六個階段中,有三個階段都需要公眾參與其中,這三個階段也是決定規(guī)劃是否順利通過的關(guān)鍵階段。在規(guī)劃的制定中,居民也樂意參與,因為他們意識到城鎮(zhèn)總體規(guī)劃關(guān)系到他們的切身利益,所以很重視規(guī)劃對他們將來生活、就業(yè)的影響。而他們的重要建議最終也被規(guī)劃所采納了。比如,在聯(lián)橋總體規(guī)劃的訪談問卷中,19%的居民選擇了自然的鄉(xiāng)村風貌、能很好地親近家庭和良好的空氣是他們考慮來小城鎮(zhèn)定居的主要原因,規(guī)劃師最終把這三個方面確定為規(guī)劃的目標之一。而相比之下,我國的規(guī)劃還沒有形成較系統(tǒng)的公眾參與模式。在制定規(guī)劃的調(diào)研階段,雖然也組織各部門、各個層次的人座談,了解他們對規(guī)劃的想法和建議。但是在規(guī)劃的制定過程中,很少再組織相應(yīng)的公眾參與。規(guī)劃對公眾的建議也較少進行深入的分析,對公眾的建議采納的不多。另外,公眾參與規(guī)劃的積極性也不高,這與我們的行政體制以及公眾的整體素質(zhì)是緊密聯(lián)系的。由此可見,我國的城市規(guī)劃要建立廣泛的公眾參與機制,還需要走很長的路。3選民參與規(guī)劃的理念貫徹由于美國的政治體制是以選民為基礎(chǔ),所以在城市規(guī)劃中公眾發(fā)揮了很大的作用,在眾多選民參與的規(guī)劃里,以人為本、務(wù)實、可持續(xù)發(fā)展、保護歷史和生態(tài)環(huán)境等理念貫徹地也較徹底。借鑒美國小城鎮(zhèn)規(guī)劃的經(jīng)驗,我國城市規(guī)劃的如下幾個方面亟待完善。3.1我國三大發(fā)展規(guī)劃的銜接與融合雖然我國在城市規(guī)劃法律體系建設(shè)上相對完善,但是在土地利用規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃方面的法律體系尚未健全。這三個規(guī)劃在我國分別屬于三個部委管理,每個規(guī)劃依照各自部門的相關(guān)規(guī)定來進行,從而導致了三個規(guī)劃互不銜接的矛盾。三個領(lǐng)域中相對比較成熟的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》似乎更強調(diào)確定城市建設(shè)的標準,而對城市發(fā)展中的民眾訴求和利益保障尚缺少足夠的重視。由此可見,現(xiàn)有的法律體系亟待完善和健全。3.2城市規(guī)劃中的公眾參城市規(guī)劃不僅是為了建造城市,也是為了向公眾提供服務(wù)。因此,城市規(guī)劃和相關(guān)政策的制定,要充分聽取公眾的訴求和意愿,而不是僅由規(guī)劃機構(gòu)和管理部門的工作人員“在辦公室里冥思苦想”謀劃出來,因為只有符合公眾需求的城市規(guī)劃才會造就活力十足的城市。但是,在我國的城市規(guī)劃中,公眾參與機制仍然處于半空白狀態(tài):雖然有些規(guī)劃在前期調(diào)研中了解了公眾的想法,但是在規(guī)劃制訂過程中和完成后很少再征詢公眾的意見;有些地方雖然也實行了公示和聽證的公眾參與程序,但是在實施過程中,這種公眾參與往往僅僅停留在表面上,并沒有起到應(yīng)有的效果。我們認為,這與我們的規(guī)劃模式有關(guān),也與公眾參與的積極性有關(guān)。而公眾之所以不愿意參與到城市規(guī)劃中,是因為他們的意見不能被規(guī)劃所采納,他們認為“他們的意見是沒有用的”。3.3相關(guān)數(shù)據(jù)模型的缺失在規(guī)劃的技術(shù)方法上,城市規(guī)劃師應(yīng)該應(yīng)用先進的技術(shù)方法制定城市規(guī)劃,并通過規(guī)劃對相關(guān)數(shù)據(jù)的應(yīng)用促進我國相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)庫的不斷完善。目前,我國城市規(guī)劃很少真正應(yīng)用GIS、遙感等空間分析技術(shù)。究其原因,主要在于我們在獲取地理數(shù)據(jù)和統(tǒng)計數(shù)據(jù)方面比較困難,因而無法建立相應(yīng)的數(shù)學模型。因此,在規(guī)劃中,很多情況下只是簡單的趨勢性推導和分析,有些預測方法還很不科學。另外,在規(guī)劃理念上,有些地方政府所追求的急功近利的形象工程和以破壞生