論農(nóng)村信用社政府的權(quán)責(zé)配置

論農(nóng)村信用社政府的權(quán)責(zé)配置

2003年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化農(nóng)村物資和房改改革的通知》（國(guó)發(fā)15號(hào)），新的農(nóng)村物資和房改后的試點(diǎn)逐步在全國(guó)范圍內(nèi)展開。改革七年來(lái),農(nóng)村信用社新型監(jiān)督管理體制基本建立,相關(guān)主體開始履行職能,但由于履職中存在權(quán)責(zé)配置錯(cuò)位問題,導(dǎo)致管理體制向改革前復(fù)歸。本文擬在分析管理體制改革已取得成效、面臨問題及成因的基礎(chǔ)上,探討進(jìn)一步深化改革的方向。一、改革的有效性(一)省級(jí)政府主導(dǎo),專兼職,強(qiáng)化履職責(zé)任2003年改革前,中央政府是農(nóng)村信用社的管理主體,中國(guó)銀監(jiān)會(huì)作為其代表同時(shí)履行對(duì)農(nóng)村信用社的依法(行政)管理職能、金融監(jiān)管職能、行業(yè)管理職能,并承擔(dān)著由此帶來(lái)的全部責(zé)任(如金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任)。改革后,農(nóng)村信用社的管理交由省級(jí)政府負(fù)責(zé),省級(jí)政府要全面承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的管理和金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。同時(shí),為了督促省級(jí)政府良好履職,強(qiáng)化履職責(zé)任,有關(guān)文件規(guī)定,省級(jí)政府要按照政企分開的原則,對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社依法實(shí)施管理,不得干預(yù)其具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng),不得將農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放給地(市)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村信用社的處置,在省級(jí)政府承諾由中央財(cái)政從其轉(zhuǎn)移支付中扣劃的前提下,中央銀行可以提供臨時(shí)支持。上述分析說明,隨著新型農(nóng)村信用社管理體制的建立,農(nóng)村信用社的管理主體已由中央政府變更為省級(jí)政府,這也有利于實(shí)現(xiàn)將農(nóng)村信用社改革成為社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)的目標(biāo)。(二)省級(jí)政府是否可作出職權(quán)對(duì)稱按照新型監(jiān)督管理體制的要求,省級(jí)政府承擔(dān)對(duì)農(nóng)村信用社的管理職責(zé),就是將對(duì)農(nóng)村信用社的依法管理職能交由省級(jí)政府承擔(dān),從而實(shí)現(xiàn)了依法管理職能與金融監(jiān)管職能的分離。具體表現(xiàn):有關(guān)文件規(guī)定,省級(jí)政府應(yīng)堅(jiān)持政企分開的原則,對(duì)農(nóng)村信用社依法實(shí)施管理,不得干預(yù)農(nóng)村信用社的具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí),為了防止20世紀(jì)80年代末、90年代初農(nóng)村合作基金會(huì)等事件重演,有關(guān)文件明確規(guī)定,省級(jí)政府不得將對(duì)農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放給地(市)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府,以防止省級(jí)以下政府對(duì)農(nóng)村信用社的行政干預(yù)。從目前的實(shí)踐看,省級(jí)政府較好地執(zhí)行了這項(xiàng)政策規(guī)定,按照中央政府的要求,由自己履行對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的依法管理職能,并未將管理權(quán)進(jìn)一步下放。為了促使省級(jí)政府盡職履行對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的管理職能,按照責(zé)權(quán)對(duì)稱的一般原理,有關(guān)文件同時(shí)規(guī)定,省級(jí)政府統(tǒng)一組織有關(guān)部門防范和處置轄內(nèi)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn),對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村信用社的處置,在省級(jí)政府承諾由中央財(cái)政從其轉(zhuǎn)移支付中扣劃的前提下,中央銀行可以提供臨時(shí)性支持。這說明,農(nóng)村信用社金融監(jiān)管部門的職責(zé)是協(xié)助、配合省級(jí)政府處置金融風(fēng)險(xiǎn),但不承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)的處置責(zé)任;省級(jí)政府在獲得對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社依法管理職能的同時(shí),承擔(dān)了處置轄內(nèi)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)的全部責(zé)任,從而實(shí)現(xiàn)了依法管理職能與金融監(jiān)管職能的真正分離(穆爭(zhēng)社,2007)。(三)成立農(nóng)村中介組織,實(shí)行農(nóng)村市場(chǎng)管理建立新型的農(nóng)村信用社管理體制,在明確將農(nóng)村信用社的管理交由省級(jí)政府負(fù)責(zé)的同時(shí),有關(guān)文件規(guī)定,省級(jí)政府可本著精簡(jiǎn)、高效的原則,結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,成立農(nóng)村信用社省級(jí)聯(lián)社或其他形式的省級(jí)管理機(jī)構(gòu),在省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下,履行對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能。農(nóng)村信用社省級(jí)管理機(jī)構(gòu)是由轄內(nèi)農(nóng)村信用社自愿入股組成,實(shí)行民主管理,主要履行行業(yè)自律管理和服務(wù)職能,具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方法人金融機(jī)構(gòu)。這說明,在實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村信用社金融監(jiān)管職能和依法管理職能分離后,也將行業(yè)管理職能從中國(guó)銀監(jiān)會(huì)身上予以剝離,并置于依法管理職能之下,由農(nóng)村信用社省級(jí)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。這將有利于中國(guó)銀監(jiān)會(huì)專職履行對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管職能,提高防范農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)的能力,促進(jìn)農(nóng)村信用社穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。同時(shí),也有利于農(nóng)村信用社省級(jí)管理機(jī)構(gòu)履行對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的行業(yè)管理職能,為農(nóng)村信用社提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù),促進(jìn)農(nóng)村信用社自律合規(guī)經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社的健康可持續(xù)發(fā)展。從目前的改革實(shí)踐看,農(nóng)村信用社省級(jí)管理機(jī)構(gòu)有四種模式:一是成立以全市為法人單位的農(nóng)村商業(yè)銀行,如北京、上海、重慶。二是成立農(nóng)村合作銀行,如天津。三是將農(nóng)村信用社省級(jí)聯(lián)社改組為金融控股公司,如寧夏。四是成立農(nóng)村信用社省級(jí)聯(lián)社。上述省級(jí)管理機(jī)構(gòu)的模式雖然不同,但都履行著對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的行業(yè)管理職能,其中,以省級(jí)聯(lián)社模式最有代表性(在下文中,筆者將以省級(jí)聯(lián)社為代表展開相關(guān)分析)。二、改革帶來(lái)的問題新型農(nóng)村信用社管理體制的建立,雖然有利于解決因職能目標(biāo)沖突導(dǎo)致的履職效率低下問題,但在實(shí)踐中也產(chǎn)生了一些問題。(一)省級(jí)政府依法管理職能與要求其全面承擔(dān)農(nóng)村市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的權(quán)責(zé)不對(duì)稱新型農(nóng)村信用社管理體制建立后,省級(jí)政府在獲得對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社依法管理權(quán)力的同時(shí),必須全面承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任,而且為了強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)對(duì)等原則,強(qiáng)化管理責(zé)任,并使管理責(zé)任落到實(shí)處,有關(guān)文件規(guī)定,在省級(jí)政府承諾由中央財(cái)政從轉(zhuǎn)移支付中扣劃的前提下,中央銀行可以提供資金支持,幫助省級(jí)政府化解農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)。但需要關(guān)注的是,省級(jí)政府對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的管理權(quán)是一種依法管理權(quán)。省級(jí)政府在實(shí)施依法管理時(shí),要堅(jiān)持政企分開的原則,不得干預(yù)農(nóng)村信用社的具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng),只能對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社實(shí)施宏觀、間接的管理,目的是為農(nóng)村信用社的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境,因而無(wú)法借助依法管理職能,動(dòng)態(tài)掌握農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)狀況,但卻要全面承擔(dān)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。因此,新型農(nóng)村信用社管理體制賦予省級(jí)政府的依法管理職能與要求其全面承擔(dān)的金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任之間存在著權(quán)責(zé)配置錯(cuò)位,將導(dǎo)致嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不對(duì)稱問題。具體表現(xiàn)為:省級(jí)政府全面承擔(dān)農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任,就應(yīng)該獲得動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)、防范其金融風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力和手段,而對(duì)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、防范的權(quán)力和手段屬于金融監(jiān)管職能的范疇,不是依法管理職能的范疇。也就是說,要求省級(jí)政府全面承擔(dān)轄內(nèi)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的同時(shí),就應(yīng)賦予其與之對(duì)稱的金融監(jiān)管職能,以便其在動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)狀況、及時(shí)掌握農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)變化的基礎(chǔ)上,更好的承擔(dān)處置金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。否則,省級(jí)政府難以及時(shí)掌握農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài),將錯(cuò)失處置農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī),易于導(dǎo)致處置金融風(fēng)險(xiǎn)的高成本。同時(shí),也可能產(chǎn)生省級(jí)政府將因管理不力導(dǎo)致的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任轉(zhuǎn)嫁中央政府,以規(guī)避其應(yīng)承擔(dān)的金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。因?yàn)?中國(guó)銀監(jiān)會(huì)履行對(duì)農(nóng)村信用社金融監(jiān)管職能,并將掌握的金融風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)信息通報(bào)給省級(jí)政府,省級(jí)政府可能會(huì)以中國(guó)銀監(jiān)會(huì)未及時(shí)通報(bào)或通報(bào)的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)信息不真實(shí),延誤金融風(fēng)險(xiǎn)處置時(shí)機(jī)為由,將因其履職不力導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任轉(zhuǎn)嫁中國(guó)銀監(jiān)會(huì),從而造成中央政府對(duì)省級(jí)政府在農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任方面的軟約束(肖四如,2008),而最終由中央政府承擔(dān)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置的責(zé)任。這往往由于其間存在的非對(duì)稱信息而變成現(xiàn)實(shí)。(二)監(jiān)督機(jī)制:中央政府對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)的市場(chǎng)監(jiān)管效率認(rèn)定新型農(nóng)村信用社管理體制建立后,中國(guó)銀監(jiān)會(huì)將代表中央政府履行對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管職能,但并未明確對(duì)因監(jiān)管不力導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)處置承擔(dān)什么責(zé)任。這種權(quán)責(zé)配置導(dǎo)致的直接后果就是中央政府及其代表中國(guó)銀監(jiān)會(huì)對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管有權(quán)無(wú)責(zé)。從激勵(lì)機(jī)制理論分析,當(dāng)中央政府對(duì)農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)處置不再承擔(dān)責(zé)任時(shí),由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)代表其履行對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管職能,就必然缺乏金融監(jiān)管的動(dòng)力和積極性,其監(jiān)管效率必然是低下的。因?yàn)橹袊?guó)銀監(jiān)會(huì)對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管職能來(lái)自于中央政府的授權(quán),其承擔(dān)的金融監(jiān)管責(zé)任必然也源自于中央政府對(duì)其的激勵(lì),激勵(lì)的效率和程度將決定著中國(guó)銀監(jiān)會(huì)對(duì)農(nóng)村信用社金融監(jiān)管的效率和效果,但由于將農(nóng)村信用社的管理交由地方政府負(fù)責(zé)后,中央政府已不再對(duì)農(nóng)村信用社的管理和金融風(fēng)險(xiǎn)處置承擔(dān)責(zé)任,中央政府也就在很大程度上喪失了激勵(lì)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)提高對(duì)農(nóng)村信用社金融監(jiān)管效率的動(dòng)力。這就是說,中央政府的激勵(lì)動(dòng)力是中國(guó)銀監(jiān)會(huì)提高對(duì)農(nóng)村信用社金融監(jiān)管效果的原動(dòng)力。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)對(duì)農(nóng)村信用社金融監(jiān)管的低效率源自于中央政府的激勵(lì)動(dòng)力不足。(三)省級(jí)聯(lián)合會(huì)：通過集中權(quán)力，形成濃厚的行政管理色彩1.省級(jí)政府行政任命管轄內(nèi)農(nóng)村市場(chǎng)的高級(jí)管理人員按照上述分析,新型農(nóng)村信用社管理體制建立后,省級(jí)政府和省級(jí)聯(lián)社應(yīng)分別履行對(duì)農(nóng)村信用社的依法管理職能和行業(yè)管理職能。但有關(guān)文件規(guī)定,省級(jí)政府對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社改革發(fā)展的方針政策、目標(biāo)規(guī)劃等重大事項(xiàng)進(jìn)行研究決策,并通過省級(jí)聯(lián)社實(shí)現(xiàn)對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。這些規(guī)定說明,省級(jí)政府可以將本應(yīng)該由自己履行的依法管理職能授權(quán)給省級(jí)聯(lián)社,由省級(jí)聯(lián)社同時(shí)履行依法管理職能和行業(yè)管理職能,成為省級(jí)政府依法管理農(nóng)村信用社的平臺(tái)。從實(shí)踐來(lái)看,省級(jí)政府基本都將對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的依法管理職能授權(quán)省級(jí)聯(lián)社。為了充分發(fā)揮省級(jí)聯(lián)社作為轄內(nèi)農(nóng)村信用社管理平臺(tái)的作用,減輕自己所承擔(dān)的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任,省級(jí)政府在將依法管理職能授權(quán)給省級(jí)聯(lián)社的同時(shí),依法管理職能也就轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓芾砺毮堋Ｊ紫?表現(xiàn)為省級(jí)政府行政任命省級(jí)聯(lián)社的高級(jí)管理人員。在實(shí)踐中,省級(jí)聯(lián)社的理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)、主任、副主任等主要高級(jí)管理人員,都是由省級(jí)政府按照廳級(jí)、副廳級(jí)干部的選拔程序產(chǎn)生的。據(jù)調(diào)查,上述人員一般是由省級(jí)政府按照有關(guān)規(guī)定完成選拔程序后,再向省級(jí)聯(lián)社的社員大會(huì)、理事會(huì)提出候選人名單,按照等額選舉的方式,經(jīng)其選舉、選聘產(chǎn)生。因此,上述人員實(shí)質(zhì)上是由省級(jí)政府行政任命的,只不過借助省級(jí)聯(lián)社的社員大會(huì)、理事會(huì)完成了選聘的法律程序。其次,表現(xiàn)為省級(jí)聯(lián)社行政任命轄內(nèi)農(nóng)村信用社的主要高級(jí)管理人員。省級(jí)聯(lián)社參照省級(jí)政府對(duì)其的管理方式,按照處級(jí)或科級(jí)干部的選拔標(biāo)準(zhǔn)和程序,確定轄內(nèi)農(nóng)村信用社高級(jí)管理人員的候選人,由農(nóng)村信用社的股東(社員)代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)按此完成選舉、選聘的法律程序后產(chǎn)生,其實(shí)質(zhì)也是由省級(jí)聯(lián)社行政任命產(chǎn)生。不僅如此,省級(jí)聯(lián)社還擁有對(duì)農(nóng)村信用社人員的行政處分權(quán),并且在財(cái)務(wù)權(quán)、信貸權(quán)等方面對(duì)農(nóng)村信用社予以約束,實(shí)際上控制著農(nóng)村信用社具體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng),行政干預(yù)農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)(黃革等,2008)。2.省級(jí)精神給農(nóng)村市場(chǎng)帶來(lái)的監(jiān)管空間新型農(nóng)村信用社管理體制建立后,省級(jí)政府將全面承擔(dān)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任,但對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管職能卻由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)代表中央政府履行,省級(jí)政府缺乏直接動(dòng)態(tài)了解轄內(nèi)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。省級(jí)政府為了及時(shí)掌握轄內(nèi)農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)狀況,以便有效處置農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn),減輕所承擔(dān)的處置責(zé)任,在現(xiàn)行體制下,必須加強(qiáng)與中國(guó)銀監(jiān)會(huì)省級(jí)銀監(jiān)局的溝通,但協(xié)調(diào)難度大,因而獲取農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)信息的成本高、時(shí)效性差。因?yàn)榫唧w履行農(nóng)村信用社金融監(jiān)管職能的是省級(jí)銀監(jiān)局,它是中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的派出機(jī)構(gòu),直接對(duì)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé),僅有配合省級(jí)政府處置農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。同時(shí),省級(jí)聯(lián)社是省級(jí)政府依法管理轄內(nèi)農(nóng)村信用社的平臺(tái),獲取轄內(nèi)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)信息的工作,具體由省級(jí)聯(lián)社與省級(jí)銀監(jiān)局溝通,而省級(jí)聯(lián)社是地方性金融機(jī)構(gòu),又是省級(jí)銀監(jiān)局的監(jiān)管對(duì)象,這些因素的共同作用,將無(wú)形中加大了省級(jí)聯(lián)社與省級(jí)銀監(jiān)局的協(xié)調(diào)難度,獲取農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)信息的成本將會(huì)更高,時(shí)效性將會(huì)更差。即使省級(jí)銀監(jiān)局積極配合,及時(shí)高效地向省級(jí)政府、省級(jí)聯(lián)社提供轄內(nèi)農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)信息,但如文前分析所指出的,省級(jí)銀監(jiān)局因缺失監(jiān)管動(dòng)力,導(dǎo)致監(jiān)管效率低下,提供的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)信息的真實(shí)準(zhǔn)確程度也是比較差的,省級(jí)政府、省級(jí)聯(lián)社以此金融風(fēng)險(xiǎn)信息處置金融風(fēng)險(xiǎn),也可能錯(cuò)失處置金融風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī),或采取的處置措施不得當(dāng),而加大金融風(fēng)險(xiǎn)的處置成本。省級(jí)聯(lián)社作為省級(jí)政府管理轄內(nèi)農(nóng)村信用社的平臺(tái),有責(zé)任、有義務(wù)幫助省級(jí)政府盡可能降低農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)的處置責(zé)任和成本。因此,省級(jí)聯(lián)社必然會(huì)主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),而且也會(huì)得到省級(jí)政府的默許,從而在很大程度上催生了對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管職能,只不過因?yàn)殂y監(jiān)會(huì)省級(jí)銀監(jiān)局履行法定的金融監(jiān)管職能,導(dǎo)致省級(jí)聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管是以隱性方式進(jìn)行的。因此,省級(jí)聯(lián)社成為除省級(jí)銀監(jiān)局之外的,事實(shí)上對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行金融監(jiān)管的主體。這必然導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村信用社的重復(fù)監(jiān)管,在加大農(nóng)村信用社接受監(jiān)管成本的同時(shí),也造成了監(jiān)管資源的浪費(fèi)。上述分析說明,省級(jí)聯(lián)社在獲得對(duì)農(nóng)村信用社行政管理職能的同時(shí),也承擔(dān)了盡可能降低省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)的處置責(zé)任,其直接催生了省級(jí)聯(lián)社的隱性金融監(jiān)管職能,從而使省級(jí)聯(lián)社同時(shí)承擔(dān)著對(duì)農(nóng)村信用社的行政管理職能、金融監(jiān)管職能、行業(yè)管理職能,而后兩種職能又進(jìn)一步強(qiáng)化了行政管理職能,使省級(jí)聯(lián)社對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的行政管理色彩更加濃厚(陳雪飛,2006)。(四)省級(jí)聯(lián)營(yíng)機(jī)構(gòu)的職能定位不清。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法綜合以上分析,管理體制改革后,省級(jí)聯(lián)社實(shí)際上同時(shí)履行著對(duì)農(nóng)村信用社的行政管理職能、金融監(jiān)管職能、行業(yè)管理職能,成為農(nóng)村信用社真正的管理主體。目前,農(nóng)村信用社管理體制的這種現(xiàn)狀,從權(quán)責(zé)對(duì)稱的角度分析,有其合理性。按照有關(guān)文件的規(guī)定,農(nóng)村信用社管理體制改革的目標(biāo),就是將農(nóng)村信用社的管理交由省級(jí)政府負(fù)責(zé)。因此,省級(jí)政府在履行依法管理職能,全面承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的同時(shí),應(yīng)該擁有與此責(zé)任相對(duì)應(yīng)的權(quán)力。中央政府作為農(nóng)村信用社管理主體時(shí),曾經(jīng)擁有的對(duì)農(nóng)村信用社的權(quán)力、職能,省級(jí)政府成為農(nóng)村信用社管理主體后,也應(yīng)當(dāng)全部擁有。只不過隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,政府應(yīng)按照政企分開的原則,對(duì)企業(yè)(包括農(nóng)村信用社)實(shí)施依法管理而非行政管理。因此,作為省級(jí)政府管理轄內(nèi)農(nóng)村信用社平臺(tái)的省級(jí)聯(lián)社同時(shí)履行對(duì)農(nóng)村信用社的行政管理職能、金融監(jiān)管職能、行業(yè)管理職能,是符合權(quán)責(zé)對(duì)稱原則的,也有利于省級(jí)政府全面承擔(dān)對(duì)農(nóng)村信用社的管理和金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。但改革所帶來(lái)的問題也是十分明顯的,正如文前分析,依法管理職能、金融監(jiān)管職能、行業(yè)管理職能的履職方法、方式、途徑、目標(biāo)存在重大差異,由省級(jí)聯(lián)社同時(shí)履行三種職能,將因缺乏履職主體間的制衡機(jī)制,難以實(shí)現(xiàn)不同職能的履職目標(biāo),易于導(dǎo)致履職目標(biāo)的顧此失彼,造成履職效率低下。因此,省級(jí)聯(lián)社成為農(nóng)村信用社真正的管理主體后,出現(xiàn)了管理體制向改革前的復(fù)歸,原有管理體制的弊端已經(jīng)重新顯現(xiàn)出來(lái),省級(jí)聯(lián)社履職中的行政管理色彩十分濃厚就是鮮明表現(xiàn),其差異僅在于,管理體制改革前,農(nóng)村信用社的管理主體是中央政府;而改革后的管理主體是省級(jí)聯(lián)社。三、有利于省級(jí)政府協(xié)調(diào)管理農(nóng)村市場(chǎng)改革后,農(nóng)村信用社將成為服務(wù)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)。將農(nóng)村信用社的管理交由省級(jí)政府負(fù)責(zé),使管理主體貼近了農(nóng)村信用社,有利于省級(jí)政府結(jié)合農(nóng)村信用社的實(shí)際,統(tǒng)籌轄內(nèi)各種資源,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社和地方經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的雙贏格局。農(nóng)村信用社管理體制改革正是順應(yīng)了這一改革發(fā)展趨勢(shì)。因此,進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社管理體制改革,應(yīng)在鞏固這一改革成果的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)解決省級(jí)聯(lián)社成為農(nóng)村信用社真正的管理主體所產(chǎn)生的管理體制復(fù)歸,原有弊端重現(xiàn)的問題,改革方向是將省級(jí)聯(lián)社承擔(dān)的三種職能逐一拆分,由不同的主體承擔(dān),以形成制衡機(jī)制,保證同時(shí)實(shí)現(xiàn)不同的職能目標(biāo)。(一)省級(jí)政府是否需轉(zhuǎn)變職能,成為農(nóng)村市場(chǎng)市場(chǎng)監(jiān)管的轉(zhuǎn)按照新型農(nóng)村信用社管理體制的要求,省級(jí)政府全面承擔(dān)對(duì)農(nóng)村信用社的依法管理和金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任,中國(guó)銀監(jiān)會(huì)承擔(dān)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管職能。這種制度安排,導(dǎo)致省級(jí)政府缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)的有效手段,不符合權(quán)責(zé)對(duì)稱的要求,同時(shí)存在文前已論述的諸多弊端。因此,應(yīng)將目前中國(guó)銀監(jiān)會(huì)(省級(jí)銀監(jiān)局)承擔(dān)的對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管職能移交省級(jí)政府,具體可考慮,將目前省級(jí)銀監(jiān)局中履行對(duì)農(nóng)村信用社金融監(jiān)管職能的部門和人員分離出來(lái),成立省級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),履行對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管職能,直接歸省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo);同時(shí),中國(guó)銀監(jiān)會(huì)中的農(nóng)村信用社金融監(jiān)管部門也要轉(zhuǎn)變職能,主要負(fù)責(zé)對(duì)新設(shè)立的省級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供業(yè)務(wù)咨詢與指導(dǎo)。上述農(nóng)村信用社金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職能調(diào)整后,預(yù)計(jì)可以取得以下成效:一是省級(jí)政府獲得了全面的對(duì)農(nóng)村信用社的管理權(quán),真正體現(xiàn)了將農(nóng)村信用社的管理交由省級(jí)政府負(fù)責(zé)的改革意圖。省級(jí)政府在獲得對(duì)農(nóng)村信用社的依法管理職能和行業(yè)管理職能的基礎(chǔ)上,合理合法地獲得了對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管職能,理順了權(quán)責(zé)配置錯(cuò)位問題,實(shí)現(xiàn)了責(zé)權(quán)對(duì)稱。二是有效防范省級(jí)政府的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。當(dāng)中央政府(中國(guó)銀監(jiān)會(huì))將對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管職能移交省級(jí)政府后,省級(jí)政府就獲得了對(duì)農(nóng)村信用社全面的管理權(quán)。如果農(nóng)村信用社發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn),省級(jí)政府就無(wú)法再以省級(jí)銀監(jiān)局未及時(shí)準(zhǔn)確地向其通報(bào)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)信息,延誤金融風(fēng)險(xiǎn)處置為理由,向中央政府轉(zhuǎn)嫁金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任,逃避自己應(yīng)承擔(dān)的金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。同時(shí),這樣也更有利于促使省級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社的全面管理,促進(jìn)農(nóng)村信用社的改革發(fā)展。三是有利于解決重復(fù)監(jiān)管問題。省級(jí)政府獲得對(duì)農(nóng)村信用社金融監(jiān)管職能后,省級(jí)聯(lián)社所承擔(dān)的對(duì)農(nóng)村信用社的隱性監(jiān)管職能也就失去了存在的必要性,將隨之消失。這既有利于降低農(nóng)村信用社接受雙重監(jiān)管所導(dǎo)致的高成本,也節(jié)約了監(jiān)管資源。(二)將農(nóng)村市場(chǎng)打造成責(zé)任主體,增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)功能在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下,中央政府和省級(jí)政府均應(yīng)按照政企分開的原則,依法對(duì)企業(yè)(包括農(nóng)村信用社)實(shí)施管理,這種依法管理體現(xiàn)為通過建立合理高效的新機(jī)制,對(duì)企業(yè)(包括農(nóng)村信用社)實(shí)施宏觀的、間接的管理,充分尊重企業(yè)(包括農(nóng)村信用社)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。因此,應(yīng)將行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ü芾?包括省級(jí)政府對(duì)省級(jí)聯(lián)社的行政管理、省級(jí)聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社的行政管理。同時(shí),考慮到依法管理職能和行業(yè)管理職能的履職方法、方式、途徑、目標(biāo)存在重大差異,不宜由省級(jí)聯(lián)社同時(shí)承擔(dān),省級(jí)政府應(yīng)收回省級(jí)聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社的依法管理職能。從目前現(xiàn)狀看,收回的依法管理職能由省級(jí)金融服務(wù)辦公室承接較為合理。如此改革,可預(yù)計(jì)取得以下成效:一是有利于農(nóng)村信用社成長(zhǎng)為真正的現(xiàn)代金融企業(yè)。與依法管理相比,行政管理將農(nóng)村信用社視為省級(jí)聯(lián)社的分支機(jī)構(gòu),無(wú)視農(nóng)村信用社獨(dú)立的法人地位,不尊重農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)自主權(quán),導(dǎo)致農(nóng)村信用社難以自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧,成長(zhǎng)為真正的現(xiàn)代金融企業(yè),其自身改革發(fā)展的動(dòng)力也會(huì)不足。二是有利于保持農(nóng)村信用社縣(市)法人地位的長(zhǎng)期穩(wěn)定,增強(qiáng)其農(nóng)村金融服務(wù)功能。省級(jí)聯(lián)社履行對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的行政管理,農(nóng)村信用社獨(dú)立的法人地位實(shí)質(zhì)上已不存在,成為省級(jí)聯(lián)社的分支機(jī)構(gòu),事實(shí)上已形成了全省(區(qū)、市)統(tǒng)一法人。將行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ü芾?有利于維護(hù)農(nóng)村信用社的獨(dú)立法人地位,有利于保持農(nóng)村信用社縣(市)法人地位的長(zhǎng)期穩(wěn)定。同時(shí),與全省(區(qū)、市)統(tǒng)一法人體制相比,縣(市)農(nóng)村信用社的規(guī)模小,決策鏈條短,能夠發(fā)揮其貼近“三農(nóng)”的優(yōu)勢(shì),利用其網(wǎng)點(diǎn)分布廣大農(nóng)村的比較優(yōu)勢(shì),更好地開展農(nóng)村金融服務(wù)。三是提高履職效率。文前分析表明,由省級(jí)聯(lián)社同時(shí)履行依法管理職能和行業(yè)管理職能,將易于導(dǎo)致履職沖突,無(wú)論偏向其中的某一種職能,都將不利于實(shí)現(xiàn)另一種職能目標(biāo)。由省級(jí)聯(lián)社和省級(jí)金融服務(wù)辦公室分別履行行業(yè)管理職能和依法管理職能,通過他們之間的溝通協(xié)調(diào),有利于解決兩種職能的目標(biāo)沖突,有利于滿足農(nóng)村信用社對(duì)兩種履職行為的需求,促進(jìn)農(nóng)村信用社的改革發(fā)展。四是有利于避免省級(jí)聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社的行政管理。在實(shí)踐中,省級(jí)聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理的動(dòng)機(jī)十分強(qiáng)烈。當(dāng)省級(jí)聯(lián)社同時(shí)履行對(duì)農(nóng)村信用社的依法管理職能和行業(yè)管理職能時(shí),由于行政管理職能和依法管理職能的履職方法、途徑具有較大的相似性,省級(jí)聯(lián)社往往會(huì)借助其對(duì)農(nóng)村信用社的信息優(yōu)勢(shì)地位,以履行依法管理職能之名,對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理,導(dǎo)致行政管理的諸多弊端。因此,將省級(jí)聯(lián)社承擔(dān)的依法管理職能移交省級(jí)金融服務(wù)辦公室承擔(dān),就消除了省級(jí)聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理的權(quán)力基礎(chǔ)和理由。五是貼近于省級(jí)金融服務(wù)辦公室的職責(zé)。目前,省級(jí)政府普遍建立了金融服務(wù)辦公室,專職履行對(duì)轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的依法管理職能、宏觀管理職能,將省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村信用社的依法管理職能由省級(jí)聯(lián)社移交省級(jí)金融服務(wù)辦公室,貼近于其職責(zé)范圍,順理成章,有利于提高對(duì)農(nóng)村信用社的依法管理水平。(三)將省級(jí)中介組織制為農(nóng)村商業(yè)銀行,及其他農(nóng)村金融服務(wù)功能弱化改革后,省級(jí)聯(lián)社將逐漸回歸其本職職能—行業(yè)管理職能,指導(dǎo)、督促農(nóng)村信用社完善內(nèi)控制度和經(jīng)營(yíng)機(jī)制,滿足農(nóng)村信用社改革發(fā)展的公共服務(wù)需求。通過向轄內(nèi)農(nóng)村信用社提