改革開放以來農(nóng)村金融體制的變遷與啟示

改革開放以來農(nóng)村金融體制的變遷與啟示

在新農(nóng)村建設(shè)中，資金是第一個問題，農(nóng)村金融體制改革是最重要的。經(jīng)濟史學(xué)界對農(nóng)村金融體制改革及政策的研究比較薄弱,對改革以來農(nóng)村金融體制政策和路徑進行梳理和分析,具有現(xiàn)實價值。1978年以來農(nóng)村金融體制改革,經(jīng)歷了復(fù)雜的政策演變,具有明顯的路徑依賴特征1。一、農(nóng)村市場是農(nóng)村中介組織的主1978年以來農(nóng)村金融體制改革的政策演進可分兩大階段:第一階段(1978—1995年),農(nóng)村金融體制改革的思路是“農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化,農(nóng)村信用合作化和農(nóng)村民間信用規(guī)范化”,形成以農(nóng)業(yè)銀行為主導(dǎo),農(nóng)村信用合作社為基礎(chǔ),其他金融機構(gòu)和融資方式為補充的多元農(nóng)村金融體系。20世紀70年代末80年代初,隨著農(nóng)村改革取得突破,農(nóng)戶、企業(yè)和經(jīng)濟合作組織成為農(nóng)村經(jīng)濟的主體。農(nóng)村商品總量不斷增長,農(nóng)村內(nèi)部融資需求日益強烈,從而為農(nóng)村金融體制變革提供了契機。1979年2月,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行的通知》。規(guī)定中國農(nóng)業(yè)銀行直屬國務(wù)院,由中國人民銀行代管,自上而下建立各級機構(gòu):中央、省、自治區(qū)設(shè)分行,地區(qū)設(shè)中心支行,縣設(shè)支行。農(nóng)村營業(yè)所、農(nóng)業(yè)信用社一律劃歸農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村信用合作社是集體所有制的金融組織,是農(nóng)業(yè)銀行的基層機構(gòu)。1980年恢復(fù)后的農(nóng)業(yè)銀行提出要大力支持農(nóng)村商品生產(chǎn)的指導(dǎo)方針,貸款對象也由原來的集體為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)戶為主。1981年國家提出農(nóng)業(yè)銀行“企業(yè)化”的口號。1985年初提出要把農(nóng)業(yè)銀行轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲慕?jīng)濟實體的改革方案。1988年,為了加快總、分行職能轉(zhuǎn)換步伐,農(nóng)業(yè)銀行對縣支行進行綜合配套的改革,要求總分行擴大縣支行管理權(quán)限,建立完善的管理體制,以貨幣經(jīng)營為中心,逐步擴大自身業(yè)務(wù),提高農(nóng)業(yè)銀行企業(yè)化水平。1978年以來到1990年代初,隨著金融體制改革的深入,農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化的改革取向也是非常明確的,同時又承擔(dān)政策性融資任務(wù)。政策目標(biāo)的沖突,導(dǎo)致商業(yè)性貸款擠壓政策性貸款,不僅呆壞賬增加,而且顯示出向城市工商業(yè)發(fā)展的“非農(nóng)”化取向。為了解決這一矛盾,持續(xù)推進農(nóng)業(yè)銀行的商業(yè)化,1993年12月,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于金融體制改革的決定》,決定組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,承擔(dān)國家糧棉油儲備和農(nóng)副產(chǎn)品合同收購、農(nóng)業(yè)開發(fā)等政策性貸款,代理財政支農(nóng)資金的撥付及監(jiān)督使用。1994年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立,承擔(dān)從農(nóng)業(yè)銀行剝離出來的政策性金融業(yè)務(wù)。農(nóng)村信用社作為農(nóng)業(yè)銀行的基層機構(gòu),國家政策干預(yù)較強,體制也日益僵化,經(jīng)營效率不高,已經(jīng)不能滿足迅速發(fā)展的農(nóng)戶、村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對金融服務(wù)的要求。農(nóng)業(yè)銀行主張恢復(fù)信用社的“三性”即組織上的群眾性,管理上的民主性,經(jīng)營上的靈活性,把信用社辦成群眾性的合作金融組織。1984年8月國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《中國農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于改革信用社管理體制的報告》,決定農(nóng)村信用社實行經(jīng)營責(zé)任制。一方面理順信用社與國家銀行的關(guān)系,逐步取消農(nóng)業(yè)銀行對信用社的虧損補貼,信用社實行獨立經(jīng)營,自負盈虧,利潤與其所得掛鉤;另一方面調(diào)整信用社內(nèi)部關(guān)系,實行崗位責(zé)任制,按勞、按責(zé)分配。通過改革,農(nóng)村信用社的實力有所增強,加大對農(nóng)村貸款的力度,為20世紀80年代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民收入的增長做出了貢獻。信用社的定位是為一定區(qū)域內(nèi)社員服務(wù)的集體金融合作組織,但在走向市場的過程中,其面向農(nóng)村,為農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)服務(wù)的政策性功能在弱化。在宏觀政策層面,1986年以前農(nóng)村信用社免交稅。從1986年開始,農(nóng)村信用社按大集體企業(yè)對待,繳納營業(yè)稅。1987年對農(nóng)村信用社征收集體企業(yè)所得稅,中國人民銀行對其貸款利率上的優(yōu)惠政策也在減少。從20世紀70年代開始,農(nóng)村信用社對農(nóng)村的貸款余額持續(xù)小于農(nóng)村的存款余額,80年代農(nóng)村信用社的農(nóng)戶貸款不到其農(nóng)戶存款額的1/3,90年代則不到1/4。農(nóng)戶貸款與農(nóng)戶存款的差額持續(xù)擴大。農(nóng)村信用社貸款與存款的比率從1984年的0.41,1990年的0.28,下降到1996年的0.19。2農(nóng)村信用社從農(nóng)村“抽血”的局面已經(jīng)形成。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,正規(guī)金融機構(gòu)提供的融資遠不能滿足農(nóng)村融資的需求,民間借貸就有了發(fā)展的空間。民間融資或借貸起初在親朋好友之間進行,是無息的,具有互助的性質(zhì),后來發(fā)展到面向個體工商戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),具有了商業(yè)性質(zhì)。貸款由無息到有息,發(fā)展到高息。民間借貸由隱蔽走向半公開或公開;借貸用途由解決農(nóng)戶生活困難的生活性借貸發(fā)展到生產(chǎn)性借貸。就借貸的形式而言,除了農(nóng)村合作基金會外,有自由借貸、銀背和私人錢莊、合會、典當(dāng)行、民間集資等多種形式。對于民間融資或借貸,中央政府起初是支持的。早在1981年5月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《中國農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于農(nóng)村借貸問題的報告》中,肯定了民間借貸的作用,認為它是農(nóng)業(yè)銀行和信用社的補充,并提出通過銀行、信用社的改革和發(fā)展來引導(dǎo)和管理民間信用的設(shè)想。隨著20世紀80年代的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革初見成效,農(nóng)村合作基金會也開始出現(xiàn)。在1983年下半年,黑龍江、遼寧、江蘇等地的一些鄉(xiāng)村,通過清理整頓集體財產(chǎn),利用所統(tǒng)籌的集體資金在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行融資,得到了地方政府的支持。從1984年河北康寶縣蘆家營鄉(xiāng)正式建立農(nóng)村合作基金會起,到1986年末,黑龍江、遼寧、湖北、浙江、廣東、四川、江蘇等農(nóng)村社區(qū)的融資活動都有一定的發(fā)展,初具農(nóng)村合作組織的雛形。中央政府認可這種融資方式,1984年中央1號文件“允許農(nóng)民和集體的資金自由的或有組織的流動”。1985年的中央5號文件更明確地對“發(fā)展多樣化資金融通形式”予以肯定。1986年8月中央指出:在不開展存貸業(yè)務(wù)的情況下,這種內(nèi)部融資辦法可以試行。后來又指出信貸業(yè)務(wù)可以由中國農(nóng)業(yè)銀行予以指導(dǎo)。但內(nèi)部融資卻沒有得到國家金融管理部門的認可,有些地方金融機構(gòu)甚至對其采取限制措施。1987年黑龍江的尚志市、河北玉田縣、山東平度市、廣西玉林市、四川廣漢市等地根據(jù)中央5號文件進行了農(nóng)業(yè)合作基金會的規(guī)范化試驗。經(jīng)過推廣,農(nóng)村內(nèi)部融資總量增長很快,1986—1988年間增加了40億元。31991年11月的中共中央十三屆八中全會要求各地要繼續(xù)辦好農(nóng)村合作基金會。同年12月,農(nóng)業(yè)部發(fā)出了《關(guān)于加強農(nóng)村合作基金會規(guī)范化、制度化建設(shè)若干問題的意見》。此后,農(nóng)村合作基金會迅速發(fā)展。到1992年,全國已建立的以農(nóng)村合作基金會為主要形式的農(nóng)村合作組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有1.74萬個,村一級有11.25萬個,分別占鄉(xiāng)(鎮(zhèn))總數(shù)的36.7%和村總數(shù)的15.4%,年末籌集資金164.9億元。4在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,農(nóng)業(yè)部下達了1993年農(nóng)經(jīng)字第8號文件,確定了農(nóng)村合作基金會的性質(zhì)和宗旨。認為“農(nóng)村合作基金會是在堅持資金所有權(quán)及其相應(yīng)的收益權(quán)不變的前提下,由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶,按照自愿互利、有償服務(wù)的原則而建立的社區(qū)性資金互助合作組織。其宗旨是:為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟服務(wù)?！?992年鄧小平南巡講話后,農(nóng)村合作基金會也迅速擴張,開始辦理非會員及所在區(qū)域以外的存貸業(yè)務(wù)。由于資金投放風(fēng)險大,政府干預(yù)多,經(jīng)營效益明顯下滑。資金投放非農(nóng)化趨勢日益嚴重,金融風(fēng)險增加。民間融資面廣量大。全國農(nóng)村固定觀察點通過對3萬農(nóng)戶的專題調(diào)查分析,1986—1993年,農(nóng)戶除了從銀行、信用社貸款外,來自民間借貸的量在增加,比例在迅速上升,1993年農(nóng)村借貸中,來自民間借貸的比例為2/3。農(nóng)村民間融資的發(fā)展,對于彌補正規(guī)金融融資的不足,促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起了積極作用,但是由于其不規(guī)范性,也不時發(fā)生借貸糾紛,隱藏著極大的金融風(fēng)險。第二階段(1996—2005年),以農(nóng)村信用社改革為重心,建立和完善以合作金融為基礎(chǔ),商業(yè)性金融和政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系。民間金融受到壓制。1996年,中央推進新一輪農(nóng)村金融體制改革。8月,《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》明確指出,農(nóng)村金融體制改革的指導(dǎo)思想是“建立和完善以合作金融為基礎(chǔ),商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系。進一步提高農(nóng)村金融服務(wù)水平,增加對農(nóng)業(yè)的投入,促進貿(mào)、工、農(nóng)綜合經(jīng)營,促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和對外開放”。農(nóng)村金融體制改革的重點是“恢復(fù)農(nóng)村合作社的合作性質(zhì),進一步增強政策性金融的服務(wù)功能,充分發(fā)揮國有商業(yè)銀行的主導(dǎo)作用。”農(nóng)村信用社管理體制改革,是農(nóng)村金融管理體制改革的重點,改革的核心目標(biāo)是把農(nóng)村信用社逐步改為由農(nóng)民入股、由社員民主管理、主要為社員服務(wù)的合作性金融組織。農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行正式脫鉤,恢復(fù)具有獨立法人地位的合作金融組織性質(zhì)。決定清理整頓農(nóng)村合作基金會。按照《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》精神,中國農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)村信用社分離的工作于1996年全面展開,并由中國人民銀行負責(zé)對農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管。至此,從正規(guī)金融的組織架構(gòu)上看,中國農(nóng)村初步形成了農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社為主體的農(nóng)村正規(guī)金融體制格局和組織體系。此后的農(nóng)村金融體制改革以農(nóng)村信用社為重心來展開。對民間金融或融資的政策進行收縮和壓制。2002年3月頒布的《關(guān)于進一步加強金融監(jiān)管,深化金融企業(yè)改革,促進金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見》首次提出農(nóng)村信用社改革的重點是明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理責(zé)任,強化內(nèi)部管理和自我約束機制;農(nóng)村信用社改革要因地制宜,分類指導(dǎo)。2003年6月《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》要求,按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制,增強服務(wù)功能,國家適當(dāng)支持,地方政府負責(zé)”的總體要求,加快農(nóng)村信用社管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革,把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶各類經(jīng)濟組織入股,為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融結(jié)構(gòu),充分發(fā)揮農(nóng)村信用社農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用,更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性調(diào)整,促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。并確定江西等8省(市)作為改革試點省市。2004年《關(guān)于進一步深化農(nóng)村信用社改革試點的意見》中擴大了改革試點范圍,除海南外21個省市納入了試點范圍。2005年1月《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》要求繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革,發(fā)揮其在農(nóng)村金融的主力軍作用。可以說,農(nóng)村信用社的改革目標(biāo)是把它建立成為產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)村社區(qū)性地方金融機構(gòu),使其成為農(nóng)村金融機構(gòu)的主力軍。由于長期以來農(nóng)村信用社的官辦和行政色彩,2003年改革方案又把農(nóng)村信用社交給地方管理,由銀監(jiān)會負責(zé)行業(yè)監(jiān)督,其合作金融的“自愿、互助、互利、民主和低盈利性”的性質(zhì)體現(xiàn)不多。但它在農(nóng)村正規(guī)金融的主力軍作用確是實實在在的。2001年對農(nóng)業(yè)的投入總量是800多億元,主要是農(nóng)村信用社的投入,其他金融機構(gòu)反而減少了1—20億元。5這一年,農(nóng)村信用社發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款占全部正規(guī)金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款的78%,農(nóng)戶貸款占全部正規(guī)金融機構(gòu)農(nóng)戶貸款總額的95%。6在這一時期的農(nóng)村金融體制改革中,民間金融及其融資處于壓制狀態(tài)。1996年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》雖然充分肯定了農(nóng)村合作基金會對增加農(nóng)業(yè)投入、緩解農(nóng)民生產(chǎn)和生活資金的短缺方面發(fā)揮的積極作用。但《決定》對相當(dāng)多的合作基金會以招股名義大量吸收居民存款,入股人不參加管理、不承擔(dān)風(fēng)險,違法經(jīng)營,風(fēng)險巨大的現(xiàn)實狀況,提出要整頓農(nóng)村合作基金會。一是農(nóng)業(yè)合作基金會不得再以招股形式吸收居民存款;二是凡是已經(jīng)開辦存貸款業(yè)務(wù)、實際上已成為金融機構(gòu)的,對其清產(chǎn)核資后,可并入現(xiàn)有的農(nóng)村信用社,也可另設(shè)農(nóng)村信用社;三是沒有存貸業(yè)務(wù),或者已經(jīng)開辦存貸業(yè)務(wù),但不具備轉(zhuǎn)為農(nóng)村信用社條件的,要辦成真正的合作基金會。亞洲金融危機爆發(fā)后,為防范金融風(fēng)險,1997年11月決定全面整頓農(nóng)村合作基金會。由于政策突然收緊,農(nóng)村合作基金會內(nèi)部的矛盾表面化,1998年各地普遍出現(xiàn)了擠兌。四川、河北等地出現(xiàn)了較大規(guī)模的擠兌風(fēng)潮,危及農(nóng)村社會的穩(wěn)定。1998年7月中國人民銀行發(fā)布《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》,除部分小額信貸、不計息的親友借款之外,其他非正規(guī)金融組織或活動均屬非法。1999年1月,國務(wù)院發(fā)文取締農(nóng)村合作基金會。盡管民間金融及其融資基本上處在非法狀態(tài),但是由于農(nóng)村資金供需缺口較大,民間融資在中國農(nóng)村比較普遍地存在,而且是農(nóng)村融資的主渠道則是不爭的事實。據(jù)研究,中國2.4億農(nóng)戶只有15%獲得過正規(guī)金融機構(gòu)的貸款,其余85%都是通過民間借貸融資。7農(nóng)村金融體制改革初步形成了以農(nóng)村信用社為主、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行分工合作的農(nóng)村正規(guī)金融體系格局,但也存在不少問題。農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改革,非農(nóng)化加深,使之在農(nóng)村金融中的主體地位喪失。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行資金來源不足,業(yè)務(wù)單一,政策性金融的作用有限。農(nóng)村信用社組織形式比較單一,融資能力弱,信貸資產(chǎn)質(zhì)量比較差,虧損比較嚴重,官辦色彩濃厚,自愿、互助、民主和低盈利性很弱,還遠未成為社區(qū)性合作金融組織。民間金融處于壓制狀態(tài)。對農(nóng)村融資來講,嚴重的問題是資金供給不足,農(nóng)村“失血”的局面在延續(xù)和加劇。四大國有商業(yè)銀行出于防范風(fēng)險和盈利考慮,自1999年以來逐步從農(nóng)村撤走,基本取消了縣一級分支機構(gòu)的放貸權(quán),先后撤銷了3100多家縣以下金融機構(gòu)。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行,從事的業(yè)務(wù)和農(nóng)戶關(guān)系不大。農(nóng)業(yè)銀行出于商業(yè)動機,經(jīng)營重點轉(zhuǎn)向城市,“非農(nóng)化”趨勢加劇。農(nóng)村信用社的改革中強調(diào)風(fēng)險防范及商業(yè)化的經(jīng)營也不愿多向農(nóng)戶放貸。中央銀行的統(tǒng)計顯示,2002年6月底,全國農(nóng)村信用社的各項貸款中,農(nóng)業(yè)貸款僅占40.5%。農(nóng)村資金供給嚴重不足。1999年底,農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額占金融機構(gòu)各項貸款總額的比重僅為10.69%。2000年、2001年和2002年,這一比率分別為10%、10.8%和10.4%。8與此同時,金融機構(gòu)從農(nóng)村抽走的資金卻在增多。據(jù)估計,2001年國有商業(yè)銀行以吸收存款方式從農(nóng)村抽走的資金估計達3000億元。9近年來郵政儲蓄一項(也是最重要的一項)每年從農(nóng)村吸走的資金大約在6000億元。信用社存貸余額不斷擴大,也是從農(nóng)村抽走資金的重要渠道。2001年和2002年,農(nóng)村信用社的農(nóng)業(yè)貸款與農(nóng)戶存款的比率也不足0.4。10說明農(nóng)村資金非農(nóng)化的趨勢嚴重。統(tǒng)計表明,從1996—2001年,農(nóng)村信貸資金凈流出從1912億元增加到4780億元,增長1.5倍。11資金供給的嚴重不足,資金需求巨大,面對日益巨大的供需缺口,非正規(guī)金融發(fā)展有了巨大的空間。據(jù)學(xué)者2001年對中國東、中、西部共15個省24個市縣的一些村莊所作的個案調(diào)查,發(fā)現(xiàn)民間借貸的發(fā)生率高達95%,高利息的民間借貸發(fā)生率達到85%。12二、農(nóng)村金融制度創(chuàng)新方面改革以來,農(nóng)村金融體制改革在政府的主導(dǎo)下,沿著發(fā)展機構(gòu)的路徑,從正規(guī)金融機構(gòu)入手,力圖在農(nóng)村形成政策性金融和商業(yè)性金融相互分工,形成以合作制金融為基礎(chǔ)的農(nóng)村金融體系。因此我國農(nóng)村金融體制改革具有顯著的路徑依賴特征,從制度經(jīng)濟學(xué)分析,具有濃厚的強制性制度變遷的色彩。13正因如此,非正規(guī)金融、誘致性的制度變遷和金融的功能受到抑制或忽視。具體說,金融體制演變的路徑,具有下列特點:1.沿襲體制內(nèi)正規(guī)金融體系,壓制體制外非正規(guī)金融。我國的金融體系改革,從最初的農(nóng)村信用社納入農(nóng)業(yè)銀行開始,到政策性銀行農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成立,農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行脫鉤,此后,是以農(nóng)村信用社為核心的農(nóng)村金融體制改革,所有這些,都是沿著體制內(nèi)的正規(guī)金融體系和機構(gòu)進行改革,其重要目標(biāo)之一是把農(nóng)村信用社改造成為農(nóng)村社區(qū)性金融組織。對農(nóng)村體制外的非正規(guī)金融采取打壓的政策。這種改革路徑與整個中國經(jīng)濟采取的體制外先行的改革戰(zhàn)略是不同的。中國農(nóng)村金融體制改革的路徑依賴特征更加明顯。由于體制內(nèi)正規(guī)金融體系改革目標(biāo)是多元的,在走向市場的過程中,一方面要商業(yè)化,另一方面要承擔(dān)政策性的支農(nóng)任務(wù)(前面的農(nóng)業(yè)銀行和后來的農(nóng)村信用社都是這樣),同時還要維持農(nóng)村的金融穩(wěn)定,加上信息的不對稱,使得這些正規(guī)的金融機構(gòu)存在著明顯的逆向選擇和比較嚴重的道德風(fēng)險。經(jīng)營成本高,呆壞賬居高不下,機制轉(zhuǎn)換步履維艱,最終落得“一農(nóng)難支三農(nóng)”的結(jié)局。因此,農(nóng)村金融制度供給的現(xiàn)實情況是體制內(nèi)正規(guī)金融體系處于合法的供給的壟斷地位,民間社區(qū)性的金融受到壓制,非正規(guī)的合法的金融制度供給嚴重不足。農(nóng)村金融需求很大,而金融供給(包括制度供給)嚴重短缺。根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點對2萬多農(nóng)戶的貸款結(jié)構(gòu)調(diào)查,2003年,農(nóng)戶借款中銀行信用社貸款占32.7%,私人借款占65.97%,其他借款占1.24%。這與1995年的借貸相比變化很小。14可見,農(nóng)村民間借貸或融資仍是農(nóng)戶借款的主要來源。壓制非正規(guī)金融的政策已經(jīng)到了非改不可的地步。2.注重自上而下的強制性制度變遷,壓制自下而上的誘致性制度創(chuàng)新。我國農(nóng)村金融機構(gòu)的改革是政府主導(dǎo)的強制性的自上而下的機構(gòu)演進的路徑,屬于強制性的制度變遷。自下而上的誘致性制度變遷的創(chuàng)新路徑被嚴重堵塞。其實,在農(nóng)村融資中,存在多種多樣的非正規(guī)的融資形式和制度,隨著形勢的發(fā)展不斷地演進和變遷。各種各樣的農(nóng)村調(diào)查資料說明,非正規(guī)融資占了我國農(nóng)村融資絕大比重,有效地緩解著農(nóng)村經(jīng)濟對資金的饑渴,很大程度上擔(dān)當(dāng)起農(nóng)村資源配置的功能。人們對于非正規(guī)金融的高利貸,多有詬病,在正規(guī)融資供給嚴重不足的情況下,高利貸其實是市場對農(nóng)村融資供求狀況的某種真實反映。由于金融的重要性和敏感性,政府為維持對它的控制,即便對正規(guī)金融體系,也存在過度干預(yù)的企圖。一方面,由于囿于意識形態(tài),國家對正規(guī)金融存在“父愛”和過度偏好,在保持對其控制的同時,維持正規(guī)金融的壟斷地位和既得利益,另一方面防止非正規(guī)金融的競爭,對其存在和發(fā)展,設(shè)置很高的交易成本和進入壁壘,最后將其置于非法的地位,解除自己對防范非正規(guī)金融風(fēng)險的責(zé)任(但地下金融的融資風(fēng)險仍在)。政府的金融壓制政策,使政府主導(dǎo)的強制性制度變遷的色彩尤其濃厚,也可以說是以政府主導(dǎo)的強制性制度變遷排斥壓制自下而上的誘致性制度變遷。而且,這種路徑的依賴和演進,與我國農(nóng)村經(jīng)濟體制的自下而上的誘致性制度變遷路徑背道而馳。政府成為農(nóng)村金融體制唯一合法的供給主體,導(dǎo)致內(nèi)生于廣大農(nóng)村融資中的非正規(guī)組織和制度的變遷成本高昂(包括經(jīng)濟成本和意識形態(tài)成本),不能得到合理的演進和正常的發(fā)展,農(nóng)村金融制度創(chuàng)新中自下而上的變遷路徑被堵塞了。而內(nèi)生于農(nóng)村金融中的誘致性的制度變遷正是農(nóng)村社區(qū)互助合作金融組織誕生壯大的重要制度之源。其結(jié)果是金融市場融資制度供給嚴重不足,而融資需求呈現(xiàn)多樣性和層次性,制度需求和供給(包括量和結(jié)構(gòu))不均衡。這種狀況與農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新的要求很不適應(yīng)。從正規(guī)金融機構(gòu)的強制性制度演進,外生地培育農(nóng)村互助合作金融組織,從目前看,其難度絕不亞于放松農(nóng)村金融管制,扶持、規(guī)范內(nèi)生于農(nóng)村經(jīng)濟母體中的組織。3.重機構(gòu)改革,忽視金融體系的基本功能。20世紀90年代中期,茲維·博迪(ZviBodie)和羅伯特·默頓(RobertCMerton)等提出基于金融體系基本功能來分析和研究金融與經(jīng)濟關(guān)系的功能觀。功能觀把金融體系的基本功能分為六個方面,即清算與支付結(jié)算,轉(zhuǎn)移經(jīng)濟資源,管理風(fēng)險,儲備或積聚資源與分割股份,提供信息,解決激勵問題。金融的這些功能是基本穩(wěn)定的,它們(或其中一種功能)可有多種機構(gòu)或經(jīng)濟組織來實現(xiàn)。改革以來我們一直注重金融機構(gòu)的改革,注重金融機構(gòu)的存在形態(tài),金融改革的思路僅著眼于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社這些機構(gòu)的分分合合,形成框架體系?，F(xiàn)在的郵政儲蓄銀行的設(shè)立也是沿著這種思路進行的。這種思路認為只有在現(xiàn)有的金融框架下,根據(jù)現(xiàn)有的金融結(jié)構(gòu)賦予其相應(yīng)功能,通過行為績效判斷其效果。遵循的是“結(jié)構(gòu)—功能—行為績效”的思路和路徑。這和功能觀的思路具有明顯的不同。15圍繞金融機構(gòu)改革,我們出臺的舉措不少,但效果不佳。我國的金融機構(gòu)比較龐大,是國有金融或準國有金融機構(gòu),對廣大分散的農(nóng)村經(jīng)濟主體進行融資,成本很高,在防范風(fēng)險的要求下,融資的門檻也比較高,相對于民間借貸而言,融資的效率又比較低。因此,金融機構(gòu)不愿放貸,農(nóng)戶告貸無門,只能從民間借貸。1999年以來我國國有金融機構(gòu)從農(nóng)村撤并網(wǎng)點,收縮機構(gòu)是其走向市場化過程中的必然選擇,無可厚非。作為改革重心,合作社的定位是農(nóng)村社區(qū)性金融組織,但合作社的自愿、互助和民主管理的性質(zhì)異常薄弱,脫離農(nóng)村的傾向十分明顯。從融資的渠道看,我國長期以來過分依賴從金融機構(gòu)的間接融資,造成融資渠道單一,直接融資發(fā)展明顯不足。2003年8月21日,中國股票市場上市公司有1230家,總市值4萬多億元。涉及農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的企業(yè)只有33家,占全部上市公司的2.68%。16多年來由基金會或其他非正規(guī)金融組織在農(nóng)村推行的小額信貸取得了比較好的效果,這說明我國的金融改革單純地注重機構(gòu)變革的思路和路徑有很大的改進余地。其實,金融最重要的功能就是融通資金,配置資源。融資的一個基本原則就是以較低的成本實現(xiàn)效益最大化。允許適合廣大農(nóng)村經(jīng)濟主體的中小金融機構(gòu)的建立和發(fā)展,允許民間融資的存在和進入,建立競爭性的融資市場勢在必行。三、關(guān)于金融體制改革的思考1.誘致性制度變遷是由政府作用,放松規(guī)制政策,引導(dǎo)農(nóng)民金融農(nóng)村金融領(lǐng)域是政府干預(yù)較強的領(lǐng)域,在走向市場化的進程中,出現(xiàn)了政府失靈和市場失靈并存的局面。由于政府的金融政策,農(nóng)村正規(guī)的金融體系(合作社)成為農(nóng)村合法的制度供給主體,壟斷了農(nóng)村融資,非正規(guī)金融處在非法的地位。沒有建立競爭性