淺析歐盟軟法的作用

淺析歐盟軟法的作用

法律現(xiàn)象已經(jīng)進(jìn)入中國法律科學(xué)家的研究領(lǐng)域，法律制度的研究也取得了一些進(jìn)展。中國法學(xué)學(xué)者在探究軟法的性質(zhì)、內(nèi)涵以及作用等涉及軟法本質(zhì)規(guī)定性問題時(shí),往往將歐盟發(fā)展進(jìn)程中的軟法實(shí)踐作為其論證的素材與支持的佐證,但卻鮮有對(duì)歐盟憲政發(fā)展中軟法的地位與作用的描述與分析,盡管西方的歐盟法律研究者早已展開了此類研究。專門研究歐盟法律的中國學(xué)者盡管也注意到了歐盟軟法問題,但更傾向于在歐盟法律淵源中去界定軟法,比如曾令良教授就是在這個(gè)意義上關(guān)注歐盟軟法的。曾令良教授在其新著《歐洲聯(lián)盟法總論》的第五章“歐洲聯(lián)盟的法律淵源”中,專門設(shè)計(jì)了一節(jié)“歐洲聯(lián)盟的‘軟法’”。其中,曾令良教授認(rèn)為,歐盟軟法具有兩個(gè)重要特點(diǎn):其一,在歐洲聯(lián)盟中,軟法有多種表現(xiàn)形式,既有基本條約明文規(guī)定的建議與意見,又有在實(shí)踐中逐步形成的通報(bào)、結(jié)論、宣言、行動(dòng)計(jì)劃或綱領(lǐng)、公報(bào)、和機(jī)構(gòu)間協(xié)議等,這些軟法文件一般不具有約束力,但軟法措施可以用作解釋歐盟或成員國通過的其他措施具有說服力的指南,甚至可以對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)和成員國的行為產(chǎn)生影響;其二,歐盟軟法具有先導(dǎo)性,即當(dāng)某一個(gè)一體化政策領(lǐng)域處于歐共體權(quán)能的邊緣時(shí),歐共體共同政策在該領(lǐng)域的形成與演進(jìn)最好是經(jīng)歷一段由軟法措施向硬法措施過度的時(shí)期。同時(shí),曾令良教授也明確指出,在各種軟法措施中,歐盟機(jī)構(gòu)間協(xié)議或機(jī)構(gòu)間宣言具有特殊的意義。這些協(xié)議或宣言是由理事會(huì)、委員會(huì)和歐洲議會(huì)之間達(dá)成的或共同發(fā)表的,并對(duì)各當(dāng)事機(jī)構(gòu)具有法律約束力1?；蛟S是由于論證主題的限制,曾令良教授并沒有對(duì)軟法在歐盟法律實(shí)踐中的地位與作用進(jìn)行更為詳盡的描述與分析。但這種分析對(duì)于了解歐盟憲政發(fā)展中的軟法地位與作用是不可或缺的。這里,筆者擬在三個(gè)維度——文本、結(jié)構(gòu)與功能上,對(duì)軟法在歐盟憲政發(fā)展進(jìn)程中的地位進(jìn)行粗略描述,并就軟法的作用展開簡要分析。在描述與分析之前,需要就本文所使用的軟法作出基本界定。這里的軟法首先是指相對(duì)于那些具有直接的法律約束力的歐盟法律而言的,其次是指超越歐盟憲法性條約的規(guī)定而以協(xié)商與溝通為基礎(chǔ)的工作機(jī)制。一、歐盟憲法性條約的憲法特征歐盟憲政的產(chǎn)生與發(fā)展,在文本意義上,可以理解為歐盟憲法性條約的產(chǎn)生與變化的過程。當(dāng)歐盟的憲法性條約一經(jīng)產(chǎn)生,學(xué)者即對(duì)它的性質(zhì)展開了討論,比如關(guān)于歐盟憲法性條約的性質(zhì)、歐盟憲法性條約的內(nèi)容以及立法技術(shù)等,這種討論因?yàn)椤稓W洲憲法條約》于2004年10月的簽署而更為激烈。西方學(xué)者圍繞著歐盟是否需要采用一部憲法展開了討論,由此形成了關(guān)于憲法的兩種討論模式,即規(guī)范主義與功能主義模式,規(guī)范主義立足于民主、價(jià)值、認(rèn)同認(rèn)為歐盟不需采用類似于民族國家的憲法,而功能主義則立足于功能立場,認(rèn)為需要采用一部能夠發(fā)揮相應(yīng)功能與治理作用的憲法2。中國學(xué)者則針對(duì)于《歐洲憲法條約》在性質(zhì)與形式方面進(jìn)行了評(píng)價(jià)。曾令良教授認(rèn)為歐洲憲法條約草案具有國際性條約與憲法雙重性質(zhì)3。而學(xué)者秋風(fēng)在將歐洲憲法條約同美國憲法、中國憲法比較的基礎(chǔ)上,認(rèn)為《歐洲憲法條約》總體篇幅過長,其英文本長達(dá)230余頁,翻譯成中文約在12萬字左右;《歐洲憲法條約》用了293個(gè)單詞描述歐盟各國共享的價(jià)值與目標(biāo),這是完全不必要的,且肯定會(huì)引起持續(xù)的爭議;《歐洲憲法條約》包含了很長的權(quán)利憲章,但對(duì)于憲政的目標(biāo)乃在于透過限制政府的權(quán)力達(dá)到保障公民的自由和權(quán)利之目的而言,顯然是不必要的;《歐洲憲法條約》的內(nèi)容也極為繁復(fù),內(nèi)容詳盡得使人感到制憲者可能是某些行政管理專家而不像是憲法專家;《歐洲憲法條約》包含了大量的政策性內(nèi)容,如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、文化體育政策等,這些具體的政策性內(nèi)容使得憲法內(nèi)容臃腫不堪4。不可否認(rèn),這些評(píng)價(jià)具有某些道理,但是,當(dāng)評(píng)價(jià)的依據(jù)固定在民族國家的憲法,并以此考量歐盟憲法性條約,也極有可能遮蔽歐盟憲法性條約的某些特征。眾所周知,歐洲一體化的現(xiàn)實(shí)展開并不是以建立某種統(tǒng)治模式為目標(biāo),而是以通過治理形成一種和平的、有秩序的歐洲為使命,這樣,歐盟的治理從頭起便區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治的概念5。所以,在治理的視角之下,通過分析歐盟憲法性條約相關(guān)內(nèi)容與條款的特點(diǎn),來解釋歐盟憲法性條約為什么如學(xué)者所說的會(huì)如此臃腫不堪。在治理視角之下,觀察歐盟憲法性條約,我們得出的一個(gè)基本結(jié)論是,歐盟軟法在其中占據(jù)了很大的比重,在文本意義上,歐盟憲政的發(fā)展與演進(jìn)除了所有歐盟硬法變化之外,更重要的是歐盟軟法的變化。對(duì)于前一個(gè)判斷,我們這里以《建立歐洲共同體條約》為例進(jìn)行說明。該條約第2條規(guī)定,共同體的任務(wù)是:通過建立一共同市場和一經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟,以及通過實(shí)施第3條與第3A條提及的共同政策或活動(dòng),在整個(gè)共同體內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的協(xié)調(diào)與平衡發(fā)展、注重環(huán)境保護(hù)的持續(xù)與非膨脹性的增長、經(jīng)濟(jì)成效的高度聚合、高水準(zhǔn)的就業(yè)與社會(huì)保護(hù)、生活水平與生活質(zhì)量的不斷提高、以及成員國間經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的聚合與團(tuán)結(jié)6。從這個(gè)條文來看,如果按照國家法的標(biāo)準(zhǔn)來衡量,它并不具有直接的執(zhí)行力,即按照它自身的內(nèi)容來對(duì)成員國或共同體機(jī)構(gòu)的某些行為是否合法作出直接的判斷,也不具有直接的法律約束力。當(dāng)然,這個(gè)條款可以與其他的歐盟硬法結(jié)合起來發(fā)揮判斷的效用。事實(shí)上,這樣的條款就是所謂的軟法,而這種類型的條約規(guī)定在整個(gè)《建立歐洲共同體條約》中占有很大的比重。據(jù)筆者的粗略計(jì)算,其比例大致是8%,但文字比例則達(dá)到1/3強(qiáng)。如果按照某種分類標(biāo)準(zhǔn),筆者將上述所分析的條款稱之為框架性軟法,與之并行的還有目標(biāo)性軟法、手段性軟法、機(jī)構(gòu)間合作性軟法,這些不具有直接法律約束力但具有相應(yīng)法律效果的歐盟軟法實(shí)際上占據(jù)了歐盟憲法性條約大部分篇幅,而這在民族國家的憲法內(nèi)容中是很難找到的。由此,我們或可斷言,在文本意義上,與其說歐盟是一個(gè)嚴(yán)格依循硬法所存在的共同體,不如說是硬法與軟法并存并且軟法發(fā)揮更大作用的治理體系。對(duì)于后一個(gè)判斷,可以將《歐洲憲法條約》作為一個(gè)同《建立歐洲共同體條約》進(jìn)行比較的藍(lán)本,盡管前者并沒有生效,但并不會(huì)因此而削減它的文本意義。按照曾令良教授的觀點(diǎn),一旦《歐洲憲法條約》生效,歐盟無論是在法律基礎(chǔ)上還是在運(yùn)作體制上將結(jié)束長期以來的“拼盤”狀態(tài),即“三個(gè)支柱”明確地被置于不同的合作層面上和不同的運(yùn)作機(jī)制中?！稓W洲憲法條約》生效后,將取代現(xiàn)行的三個(gè)共同體條約和《歐洲聯(lián)盟條約》,從而在法律基礎(chǔ)上將歐共體、共同外交與安全政策和警察與刑事司法合作融合在一起——盡管后二者的決策與實(shí)施仍然維持其特殊的程序規(guī)則7。那么《歐洲憲法條約》的巨大篇幅中規(guī)定了哪些內(nèi)容呢?《歐洲憲法條約》的核心內(nèi)容是正文的四個(gè)部分。第一部分為“總則”,涉及歐洲聯(lián)盟的定義與宗旨、歐洲聯(lián)盟公民權(quán)、歐洲聯(lián)盟權(quán)能及其行使、歐洲聯(lián)盟組織結(jié)構(gòu)與機(jī)構(gòu)、歐洲聯(lián)盟的民主生活、歐洲聯(lián)盟的財(cái)政、歐洲聯(lián)盟與周邊國家、歐洲聯(lián)盟成員資格等內(nèi)容。在這部分內(nèi)容中,實(shí)際上包含了許多目標(biāo)性軟法與框架性軟法,比如關(guān)于聯(lián)盟的價(jià)值(第Ⅰ-2條)與聯(lián)盟的目標(biāo)(第Ⅰ-3條)就屬于目標(biāo)性軟法,而關(guān)于“聯(lián)盟的權(quán)能”的規(guī)定中,就包含著一定數(shù)量的框架性軟法,就典型的就是關(guān)于歐盟權(quán)能行使的原則的規(guī)定。第二部分為“歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章”,分別就人人共享的尊嚴(yán)、自由、平等、正義、歐盟公民的具體權(quán)利及本憲章解釋的一般規(guī)則作出了系統(tǒng)的規(guī)定。第三部分是歐洲聯(lián)盟的各項(xiàng)政策和運(yùn)行的規(guī)定。這部分內(nèi)容占據(jù)了總體內(nèi)容的近75%,而且這部分內(nèi)容中包含了大量的框架性軟法、手段性軟法、機(jī)構(gòu)間權(quán)能性軟法。第四部分為“一般和最終條款”。從對(duì)《歐洲憲法條約》文本內(nèi)容的簡略描述來看,從與《建立歐洲共同體條約》的內(nèi)容比較來看,或許可以得出這樣的結(jié)論,歐盟憲法性條約內(nèi)容的變遷,除了在硬法與硬法機(jī)制上有所發(fā)展與創(chuàng)新外,其更重要的變化就是歐盟憲法性條約之中軟法內(nèi)容的豐富與拓展,也正是在這個(gè)意義上,我們才認(rèn)為,歐盟憲法性條約中的內(nèi)容之中,軟法占據(jù)了相當(dāng)大的比重,而這個(gè)結(jié)果恰恰是歐盟憲政所追求的并不是民族國家的憲法統(tǒng)治,而是在憲法性條約主導(dǎo)下的歐盟治理所導(dǎo)致。治理需要軟法,缺少軟法的“治理”實(shí)際上回歸到了統(tǒng)治。治理與軟法恰是歐盟憲法性條約的顯要特征,這種情形或許可以解釋歐盟憲法性條約之內(nèi)容因何如此龐雜與面面俱到。二、歐洲議會(huì)權(quán)能擴(kuò)展機(jī)制的發(fā)生歐盟軟法不僅在歐盟憲法性條約文本中存在,它也以特有的動(dòng)態(tài)機(jī)制在歐盟治理機(jī)構(gòu)變遷中發(fā)揮著作用。對(duì)于歐盟軟法的作用,我們選擇歐洲議會(huì)的權(quán)能變遷為個(gè)案,因?yàn)闅W洲議會(huì)的權(quán)能從最初的僅僅具有咨詢性與監(jiān)督性的權(quán)能演進(jìn)到現(xiàn)在的權(quán)能,能夠比較充分地反映歐盟軟法在歐盟憲政發(fā)展進(jìn)程中所起的作用。對(duì)于歐洲議會(huì)權(quán)能與作用的最初設(shè)計(jì)實(shí)際上可以追溯到莫內(nèi)(Monnet)的設(shè)想與舒曼(Schuman)計(jì)劃。西方學(xué)者將莫內(nèi)的設(shè)想形容為“多義的制度性的遺產(chǎn)”,這種設(shè)想包含著實(shí)用主義與理想主義雙重色彩,但是對(duì)于莫內(nèi)來說,在設(shè)計(jì)歐洲一體化的實(shí)際展開時(shí),其務(wù)實(shí)的、實(shí)用主義態(tài)度居于主導(dǎo)性地位,即認(rèn)為和平一體化的歐洲不可能一揮而就,或一開始就作為單一的整體而存在,而是通過具體的、實(shí)在的能夠產(chǎn)生團(tuán)結(jié)的成就來建設(shè),在這個(gè)意義上,沒有什么比建立機(jī)構(gòu)更重要,所以,莫內(nèi)設(shè)想的核心或關(guān)鍵就是漸進(jìn)式的且以機(jī)構(gòu)的建立為重心的一體化。在莫內(nèi)的設(shè)想中,一方面可以發(fā)現(xiàn)精英式的技術(shù)主義模式,另一方面也存在著聯(lián)邦主義民主的設(shè)想8。在這種設(shè)想主導(dǎo)下,可以想見歐洲煤鋼共同體的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)一定會(huì)使高級(jí)機(jī)構(gòu)位于核心地位,而共同大會(huì)(CommonAssembly)只能處于大歐洲設(shè)想的邊緣,在權(quán)能上只享有咨詢與監(jiān)督的權(quán)力。盡管對(duì)于共同大會(huì)的權(quán)能在第一個(gè)歐盟憲法性條約中被規(guī)定得如此明確與狹小,但是來自于由各個(gè)成員國議會(huì)任命的78名議員并不以此為界限,實(shí)際上他們對(duì)于歐洲一體化事業(yè)具有勃勃雄心與熱情。其中的一個(gè)表現(xiàn)就是在1953年6月這些熱心于歐洲一體化事業(yè)的議員作出一個(gè)決定,即共同大會(huì)應(yīng)該是歐洲的政治機(jī)構(gòu),而不僅僅具有成員國屬性。從此開始,在共同大會(huì)內(nèi)部便出現(xiàn)了一種動(dòng)力機(jī)制,其謀求超國家合作的加強(qiáng),使得由巴黎條約所規(guī)定的共同大會(huì)的角色作用最大化。對(duì)于共同大會(huì)的主張,高級(jí)機(jī)構(gòu)作出了認(rèn)可的反應(yīng),其理由在于共同大會(huì)不斷地鼓勵(lì)與支持高級(jí)機(jī)構(gòu)擴(kuò)展其超國家的自主行事的權(quán)力8。這種互惠性的彼此強(qiáng)化關(guān)系實(shí)質(zhì)上就是在歐盟憲法性條約硬性規(guī)定之外所形成的非正式的機(jī)構(gòu)間關(guān)系與權(quán)能發(fā)展機(jī)制,事實(shí)上這也是歐盟軟法實(shí)際發(fā)揮作用的較早表現(xiàn),并且,這種機(jī)制成為了歐洲議會(huì)權(quán)能得以擴(kuò)展的主要?jiǎng)恿εc方式。共同大會(huì)非正式的權(quán)能擴(kuò)展努力終于在《羅馬條約》得到了初步回報(bào)?！稓W洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》為歐洲議會(huì)引入了在共同體立法程序中參與的權(quán)力,規(guī)定在委員會(huì)的建議被理事會(huì)采納之前,委員會(huì)應(yīng)與歐洲議會(huì)協(xié)商或向其咨詢,并且,歐洲議會(huì)的協(xié)商或咨詢不受理事會(huì)截止日期的限制。當(dāng)然,在《羅馬條約》中除了將歐洲議會(huì)通過軟法運(yùn)作方式所獲得的成果書面化、正式化外,還規(guī)定了歐洲議會(huì)預(yù)算方面的權(quán)力、對(duì)委員會(huì)審查與迫使其全體辭職的權(quán)力等,這些權(quán)力充分保證了歐洲議會(huì)與委員會(huì)在既得利益方面的機(jī)構(gòu)合作而非對(duì)抗。歐洲議會(huì)一旦被授予了在立法程序中正式的權(quán)力,不管這種權(quán)力在實(shí)踐上存在怎樣的限制,歐洲議會(huì)的議員就開始了通過非正式的內(nèi)部程序與外部的機(jī)構(gòu)間的一致性尋求擴(kuò)展其權(quán)能領(lǐng)域。在《單一歐洲法令》生效之前,歐洲議會(huì)的二個(gè)通過非正式程序所實(shí)施行為成功亦充分地說明了軟法機(jī)制對(duì)于其權(quán)能擴(kuò)展的作用。一是歐洲議會(huì)運(yùn)用“立法動(dòng)議權(quán)”提出了議會(huì)直接選舉問題。盡管巴黎與羅馬條約對(duì)直接選舉的引入有所規(guī)定,但是按照歐盟基礎(chǔ)性條約的規(guī)定,在共同的法律領(lǐng)域由委員會(huì)獨(dú)自享有立法的提議權(quán),所以,學(xué)者才會(huì)認(rèn)為歐洲議會(huì)的這個(gè)權(quán)力是獨(dú)特的8。歐洲議會(huì)基于其內(nèi)在的民主動(dòng)力機(jī)制所提出的直接選舉要求并沒有立即得到其他兩個(gè)機(jī)構(gòu)(理事會(huì)與委員會(huì))的同意,但是歐洲議會(huì)以共同體存在“民主赤字”為由進(jìn)行了艱苦的說服工作,甚至以將理事會(huì)起訴到歐洲法院相“威脅”,結(jié)果終于在22年之后的1979年6月7—9日舉行了歐洲議會(huì)的直接選舉。雖然歐洲議會(huì)的直接選舉并沒有使其擁有與民族國家議會(huì)相類似的權(quán)力,但是至少有三個(gè)方面的影響:一是各個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)歐洲議會(huì)的態(tài)度發(fā)生了變化,最具有代表性的是歐洲法院以判例的形式確認(rèn)協(xié)商程序的強(qiáng)行性;二是歐洲議會(huì)與成員國議會(huì)權(quán)能結(jié)構(gòu)在平衡意義上的轉(zhuǎn)化;三是為歐洲議會(huì)所謀求的“雙重權(quán)力強(qiáng)化”提供了基礎(chǔ)8。二是1975年歐洲議會(huì)、理事會(huì)與委員會(huì)所達(dá)成的和解程序。歐洲議會(huì)的預(yù)算權(quán)在《羅馬條約》規(guī)定后,由1970和1975的條約修正而得到了加強(qiáng),在歐洲議會(huì)有能力對(duì)理事會(huì)的政策發(fā)展形成影響的同時(shí),也有可能在機(jī)構(gòu)間產(chǎn)生權(quán)力對(duì)抗與沖突,這樣,和解程序就由三方以共同宣言的形式于1975年達(dá)成。和解程序的核心就是對(duì)歐洲議會(huì)、理事會(huì)與委員會(huì)的權(quán)力進(jìn)行更明確的劃分,保證三方不會(huì)因?yàn)楦髯詸?quán)力的行使發(fā)生對(duì)抗與沖突。和解程序?qū)τ跉W洲議會(huì)的權(quán)能發(fā)展具有四個(gè)方面的意義:一是承認(rèn)了在歐洲議會(huì)與理事會(huì)之間需要一個(gè)聯(lián)系機(jī)制,這就隱含地承認(rèn)歐洲議會(huì)對(duì)以立法程序決定的支出享有實(shí)際的預(yù)算控制權(quán);二是規(guī)定了歐洲議會(huì)的議員與理事會(huì)的直接的、非過濾性的聯(lián)系,這樣就將歐洲議會(huì)嵌入到理事會(huì)的中樞,從而有助于發(fā)展歐洲議會(huì)與理事會(huì)更密切的工作關(guān)系;三是歐洲議會(huì)在這種程序的激勵(lì)之下去擴(kuò)展重要的立法建議的范圍,歐洲議會(huì)議員也十分嫻熟地通過修正自身的程序規(guī)則擴(kuò)展其應(yīng)用的深度與幅度;四是和解程序?yàn)闅W洲議會(huì)提供了一種組織性動(dòng)力,敦促為了擴(kuò)展該程序而達(dá)成更深入的機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與一致8。對(duì)于歐洲議會(huì)拓展其權(quán)能的努力,《單一歐洲法令》通過同意程序的規(guī)定賦予了歐洲議會(huì)同理事會(huì)在條約增加與聯(lián)合協(xié)定的批準(zhǔn)方面同等的權(quán)力作出了制度化的回應(yīng)。這種回應(yīng)與歐洲議會(huì)所設(shè)想的共同決策的權(quán)力相距甚遠(yuǎn),于是歐洲議會(huì)利用既有的權(quán)力與機(jī)制所蘊(yùn)涵的潛能又開始權(quán)能擴(kuò)展的征程。在1989年歐洲議會(huì)選舉后日益增加的“動(dòng)量”激勵(lì)之下,歐洲議會(huì)提出了一系列報(bào)告與解決方案,使《單一歐洲法令》憲法規(guī)定的匱乏得以突顯,并號(hào)召對(duì)歐共體的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步的民主化,歐洲議會(huì)的努力并沒有在《馬斯特里赫特條約》中得以滿足8。盡管如此,《馬斯特里赫特條約》還是擴(kuò)展了同意程序的適用范圍,強(qiáng)化與鞏固了歐洲議會(huì)的正式權(quán)力。在歐洲議會(huì)后來的一系列努力之下,由《歐共體條約》規(guī)定的共同決策程序在《阿姆斯特丹條約》與《尼斯條約》中得以擴(kuò)大適用范圍,從而使歐洲議會(huì)成為與理事會(huì)成為平起平坐的共同體兩大立法權(quán)擁有者之一。通過對(duì)歐洲議會(huì)某些權(quán)能發(fā)展的簡要描述,我們可以看到,歐洲議會(huì)從來不會(huì)對(duì)在一系列基礎(chǔ)條約中所規(guī)定的零散而非系統(tǒng)的權(quán)力或權(quán)力強(qiáng)化感到滿意,所以,其基于各種機(jī)制與途徑在不斷地尋求自身權(quán)能的擴(kuò)展,從實(shí)際效果來看,可以認(rèn)為歐洲議會(huì)的努力獲得了很大成功。對(duì)于成功的原因,當(dāng)然可以從正式與非正式的機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制來加以分析。法國學(xué)者德尼·西蒙在分析歐洲議會(huì)規(guī)范性權(quán)能的擴(kuò)展時(shí)分析到,歐洲議會(huì)的規(guī)范權(quán)的增加,既歸因于表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)間非正式協(xié)議和憲法性傳統(tǒng)發(fā)展的一種“幾小步”戰(zhàn)略,也歸因于憲法性條約的正式修改,這可以從共同體憲政體系的立法功能行使條件中體現(xiàn)出來8。這種分析思路對(duì)于一般性分析歐洲議會(huì)權(quán)能的擴(kuò)展仍然有啟發(fā)與參照意義,從我們的描述來看,歐洲議會(huì)權(quán)能的擴(kuò)展,首先根植于歐盟憲法性條約的規(guī)定,但更重要的是,歐洲議會(huì)權(quán)能的每一步重大拓展都是對(duì)憲法性條約的突破或改變,這時(shí)我們看到了機(jī)構(gòu)間非正式合作與協(xié)議的重大作用。在這個(gè)意義上,歐盟軟法在改變歐盟憲法性機(jī)構(gòu)權(quán)能與工作方式方面的功能就立即突顯,因此,沒有歐盟軟法以及軟法性運(yùn)行機(jī)制參與其間,我們很難想象歐盟憲政的三大機(jī)構(gòu)——?dú)W洲議會(huì)、理事會(huì)與委員會(huì)之間的關(guān)系會(huì)是當(dāng)下的權(quán)能結(jié)構(gòu)與法律狀態(tài)。三、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)影響歐洲法院司法能動(dòng)性的主要表現(xiàn)文本意義的歐盟軟法說明了在歐盟憲法性條約中占有顯著的地位。治理結(jié)構(gòu)中的歐盟軟法表明了歐盟的治理結(jié)構(gòu)在因循憲法性條約規(guī)定的同時(shí),其主要機(jī)構(gòu)尤其是當(dāng)初權(quán)能極其有限的歐洲議會(huì)通過一系列非正式機(jī)制(即軟法機(jī)制)擴(kuò)展了權(quán)能,形成了目前的歐盟治理結(jié)構(gòu)。功能視角下的歐盟軟法則要試圖回答在歐盟法律秩序形成過程中所發(fā)揮的作用,這個(gè)問題事實(shí)上乃為第二個(gè)問題的進(jìn)一步延展。如果要通過個(gè)案展開對(duì)歐盟軟法在歐盟法律秩序形成中所起作用的分析,那么,歐洲法院以及由其展開的司法活動(dòng)或許是最優(yōu)的選擇,因?yàn)闊o論在理論上還是在實(shí)踐中,就歐洲法院以及司法性活動(dòng)在歐盟法律秩序形成中所發(fā)揮的決定性作用都存在著廣泛的、一致性的共識(shí)。更為重要的是,進(jìn)一步地追問或探究歐洲法院為什么能發(fā)揮如此重大的作用,進(jìn)而作出更加全面地解釋,則會(huì)將軟法功能這個(gè)因素考慮進(jìn)去。歐盟法律秩序之形成,毫無疑問是在歐洲一體化發(fā)軔之初,而且是在所謂歐洲一體化陷入停滯或產(chǎn)生危機(jī)時(shí)期,一個(gè)最為直接的證明就是奠定歐盟法律的直接效力、最高效力的司法判例都是由歐洲法院在這個(gè)時(shí)期作出的。對(duì)此,學(xué)者有不同的解釋。美國學(xué)者約瑟夫·威勒就是從法律體系的角度來解釋這種現(xiàn)象的。首先進(jìn)入分析視野的乃為法律的形式主義。所謂法律的形式主義主要具有兩個(gè)要點(diǎn):其一,法律意義上的操作或運(yùn)行,是以專門化的法律術(shù)語(如各種法律概念)為質(zhì)料、以程序化的法律論證與推理為行動(dòng)主線、以某種確定的法律結(jié)論為結(jié)果的機(jī)制。對(duì)于這樣專門化的機(jī)制其他非專業(yè)性機(jī)構(gòu)或人員往往提不出更多的異議,這樣,法律體系自身就具備了自我復(fù)制、生產(chǎn)的合理性與現(xiàn)實(shí)性。其二,正是由于法律形式主義特征,使法律運(yùn)行機(jī)制更具有職業(yè)化特點(diǎn),也就是說只有專門的法律機(jī)構(gòu)才能啟動(dòng)法律運(yùn)行機(jī)制,才能控制法律運(yùn)行的方向,才能保證法律成果獲得其他機(jī)構(gòu)與人員的認(rèn)同與遵從。歐盟法院在創(chuàng)造司法判例與實(shí)現(xiàn)管轄權(quán)突變方面,法律形式主義起到了很大的作用。對(duì)此,威勒分析到,成員國司法機(jī)關(guān)既接受歐洲法院提出的憲政重構(gòu),又在使這種重構(gòu)成為現(xiàn)實(shí)的過程中發(fā)揮著自愿的、積極的作用,其中法律形式主義具有重大的影響力。這種可能性的發(fā)生依賴于法院之間用“法律術(shù)語”進(jìn)行對(duì)話所具有的遵從力本身。歐洲法院對(duì)《羅馬條約》進(jìn)行的憲法性解釋,其合法性來源有兩個(gè)方面:首先,來源于歐洲法院的組成:其成員均是各成員國的高級(jí)法律專家;其次,來源于法律術(shù)語本身:法律推理、“邏輯演繹”、系統(tǒng)和時(shí)間上的連貫性,等等,國內(nèi)法院往往部分地依賴人類創(chuàng)造的這些語言以謀求在本國法律制度之內(nèi)的遵從。作為一種經(jīng)驗(yàn)主義的觀察,法律形式主義在歐洲的司法判決中有著十分重要的影響,而且,歐洲法院司法判決的總體內(nèi)容似乎(或肯定是似乎)反映了對(duì)得到成員國隆重?fù)碜o(hù)的條約目的的貌似合理的一種解讀9。這種解釋立足于法律系統(tǒng)的自足性、獨(dú)立性與自創(chuàng)生特質(zhì),能夠說明這種現(xiàn)象產(chǎn)生的部分原因,但一個(gè)不爭的事實(shí)是,雖然歐洲一體化在外在表現(xiàn)上體現(xiàn)為法律一體化,可政治、經(jīng)濟(jì)等各種因素都參與到這個(gè)過程中來,有些因素尤其是政治因素還發(fā)揮著決定性的作用,這樣,約瑟夫·威勒的解釋就不能針對(duì)這些因素之間的關(guān)系作出更全面的回答。中國學(xué)者在解釋這個(gè)現(xiàn)象時(shí),除了關(guān)注歐盟憲法性條約本身的價(jià)值與規(guī)定外,已經(jīng)開始考慮決定歐洲法院司法能動(dòng)性成功的其他因素,尤其是合法性的檢驗(yàn)。王千華博士指出,從合法性原理出發(fā),歐洲法院的權(quán)威來自被裁判之法律主體對(duì)其行為結(jié)果的認(rèn)同。因此,法院司法能動(dòng)性——其主要結(jié)果表現(xiàn)形式是“判例法”——的存續(xù)也只是被歐共體法律行為主體接受的結(jié)果。歐洲法院的每一個(gè)通過發(fā)揮其司法能動(dòng)性作出的具有創(chuàng)新意義的裁決,并不當(dāng)然地具有合法性而得以被普遍適用于當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)。這些裁決都只是潛在地構(gòu)成其判例法的一部分,在未被成員國完全接受而成為判例法以前,它們?nèi)酝Ａ粼趯W(xué)者的學(xué)術(shù)爭論空間中,作為侯選的判例法,等待著通過“合法性檢驗(yàn)”而升格為被人普遍接受的判例法。后人在追溯歷史時(shí),往往只注意到那些成為判例法的裁決本身與形成制度之間的關(guān)系,而忽視了這些裁決在成為被普遍認(rèn)同的判例法之前可能經(jīng)歷的一段“合法性檢驗(yàn)”過程,這就容易使人想當(dāng)然地將歐洲法院的權(quán)威視作是自足的,即這種