淺析非法醫(yī)療廣告的認(rèn)定及主體的法律責(zé)任 法學(xué)專業(yè)

淺析非法醫(yī)療廣告的認(rèn)定及主體的法律責(zé)任案例材料：2000年8月16日晚8點(diǎn)，上海有線電視臺(tái)戲劇頻道《閃亮?xí)r分》欄目播放了專題節(jié)目《共和國(guó)之歌——獻(xiàn)給人民功臣》，該節(jié)目?jī)?nèi)容主要是介紹上海411醫(yī)院院長(zhǎng)章某等5位上海市新長(zhǎng)征突擊手的事跡。節(jié)目不僅有對(duì)411醫(yī)院院長(zhǎng)章某的事跡介紹，還有相當(dāng)一部分內(nèi)容是介紹其診療方法和療效，畫面上還三次出現(xiàn)411醫(yī)院名稱的特寫鏡頭。反映的信息既有醫(yī)務(wù)人員工作事跡的介紹，又有醫(yī)務(wù)人員醫(yī)術(shù)和醫(yī)療專長(zhǎng)的介紹。原告彭學(xué)純于2000年12月向被告工商局投訴稱，因?yàn)榭戳嗽摴?jié)目，其妻于2000年8月21日住進(jìn)了411醫(yī)院進(jìn)行治療，29天后死亡。彭學(xué)純認(rèn)為，該節(jié)目系違法醫(yī)療廣告，故要求工商局進(jìn)行查處。對(duì)此，工商局口頭答復(fù)該節(jié)目不屬于廣告，不同意立案查處。故彭學(xué)純起訴要求工商局履行法定職責(zé)，查處電視臺(tái)播出該醫(yī)院違法廣告的行為。摘要：該案屬行政法律關(guān)系范疇。由上海市工商行政管理局“不予立案查處”這一行政行為形成。本案中，行政相對(duì)人彭學(xué)純認(rèn)為行政主體上海市工商行政管理局對(duì)其投訴所做的口頭答復(fù)不予立案的行為構(gòu)成行政不作為，故向徐匯區(qū)人民法院提起行政訴訟，要求被告上海市工商行政管理局履行其法定職責(zé)，對(duì)上海有限電視臺(tái)所播出的非法醫(yī)療廣告進(jìn)行查處。就案情而言，本案的爭(zhēng)點(diǎn)在于：1、如何認(rèn)定醫(yī)療廣告。2、上海有限電視臺(tái)所播放的專題節(jié)目是否為醫(yī)療廣告。3、上海市行政工商管理局所做出的口頭答復(fù)以及不同意立案查處的行為是否屬于行政不作為。關(guān)鍵詞：非法醫(yī)療廣告；行政不作為；行政法律OntheIdentificationofIllegalMedicalAdvertisementandtheLegalResponsibilityoftheSubjectXX（lawschool,SouthwestUniversity,Chongqing400715）Abstract:Thecaseisanadministrativelegalrelationshipcategory.BytheShanghaiMunicipalAdministrationforIndustryandCommerce"nottoinvestigateanddealwith"theformationofthisadministrativeact.Inthiscase,theadministrativecounterpartPengXuechunthatthemainbodyoftheShanghaiMunicipalAdministrationforIndustryandCommerceofthecomplaintsmadebytheoralreplydoesnotfilethebehaviorofadministrativeactsdonotact,sothepeople'scourttoXuhuiDistrictadministrativeproceedings,requiringthedefendantShanghaiIndustrialandCommercialAdministrationTheAuthorityperformsitsstatutorydutiesandinvestigatestheillegalmedicaladvertisementsbroadcastbyShanghaiLimitedTelevision.Onthecase,thecaseofthedisputeis:1,howtoidentifymedicaladvertising.2,Shanghailimitedtelevisionbroadcastbythethematicprogramwhetherthemedicaladvertising.3,theShanghaiMunicipalAdministrationforIndustryandCommercemadeaverbalreplyanddonotagreetoinvestigateanddealwithwhetherthebehaviorisadministrativeomission.KeyWords：Illegalmedicaladvertising;administrativeomission;administrativelaw一、法律爭(zhēng)議本案最主要的爭(zhēng)點(diǎn)在于如何認(rèn)定醫(yī)療廣告以及上海有限電視臺(tái)所播放紀(jì)錄片是否為醫(yī)療廣告。根據(jù)國(guó)家工商局和衛(wèi)生部《醫(yī)療廣告管理辦法》第二條第二款的規(guī)定，醫(yī)療廣告為“醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過一定媒介或者形式，向社會(huì)或者公眾宣傳其運(yùn)用科學(xué)技術(shù)診療疾病的活動(dòng)”。僅從法條并以構(gòu)成要素的角度分析，醫(yī)療廣告的認(rèn)定需滿足主體、客體、客觀行為、主觀方面四個(gè)要件的要求。首先，醫(yī)療廣告行為的主體需為“醫(yī)療機(jī)構(gòu)”。所謂醫(yī)療機(jī)構(gòu)，是指依法定程序設(shè)立的從事疾病診斷、治療活動(dòng)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的總稱。其含義在于：一、屬依法成立的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。第二，是從事疾病診斷、治療活動(dòng)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。醫(yī)院不僅完整的包括于其內(nèi)涵之內(nèi)，更是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的主要形式。411醫(yī)院作為該廣告的的介紹主體，為該節(jié)目提供素材并接受采訪，對(duì)于廣告是知情并至少是默認(rèn)播出的，就案情梗概而言，此案件事實(shí)的認(rèn)定應(yīng)是可以達(dá)到高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)的（所給資料過于不完善）。當(dāng)符合上述事實(shí)時(shí)，411醫(yī)院應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為醫(yī)療廣告的做出主體。而播出方上海市電視臺(tái)僅是一種播出媒介。其次，醫(yī)療廣告所針對(duì)的客體需是社會(huì)公眾。上述內(nèi)容作為電視臺(tái)的專題節(jié)目播出，播放對(duì)象顯然是無法預(yù)計(jì)數(shù)量的不特定主體，于社會(huì)公眾概念同一?？腕w也滿足于醫(yī)療廣告的要求。第三，客觀上需是“宣傳其運(yùn)用科學(xué)技術(shù)診療疾病的活動(dòng)”。就本案的案情簡(jiǎn)介描述，“該節(jié)目有相當(dāng)一部分內(nèi)容是介紹其診療方法和療效，畫面上還三次出現(xiàn)411醫(yī)院名稱的特寫鏡頭。反映的信息既有醫(yī)務(wù)人員工作事跡的介紹，又有醫(yī)務(wù)人員醫(yī)術(shù)和醫(yī)療專長(zhǎng)的介紹”，而根據(jù)該節(jié)目的主旨，節(jié)目本應(yīng)介紹的是為人民作出貢獻(xiàn)的功臣的事跡。但是，該節(jié)目對(duì)于醫(yī)術(shù)和醫(yī)療專長(zhǎng)進(jìn)行了大幅度介紹、對(duì)醫(yī)院名稱給予不合理次數(shù)的特寫鏡頭，這顯然超出了節(jié)目本身主旨所應(yīng)反映的范圍而構(gòu)成了宣傳行為，宣傳其院長(zhǎng)的診療方法和療效，符合醫(yī)療廣告的客觀行為要求。第四，主觀方面。就法條內(nèi)容，醫(yī)療廣告作出時(shí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)所持的主觀心理態(tài)度應(yīng)是直接故意，至少是間接故意而不可能是過失的。因?yàn)閺钠湫袨榈目傮w表述來看，醫(yī)療機(jī)構(gòu)是在預(yù)見后果的前提下主動(dòng)做出該行為且追求該后果的。本案之中411醫(yī)院持故意的心理態(tài)度。從主客觀、主客體四個(gè)要素分析看來，本案之中的紀(jì)錄片內(nèi)容符合我國(guó)《醫(yī)療廣告管理辦法》第二條第二款所規(guī)定的醫(yī)療廣告范疇。第二個(gè)爭(zhēng)點(diǎn)在于該案被告，上海市行政工商管理局所作出的行為是否為行政不作為。所謂行政不作為，是指行政主體對(duì)某事項(xiàng)在存在積極行使行政職權(quán)的職責(zé)和義務(wù)時(shí)，不履行該義務(wù)而導(dǎo)致違法法律規(guī)定的狀態(tài)?，F(xiàn)行《行政訴訟法》并未對(duì)行政不作為作出具體規(guī)定，學(xué)理上對(duì)其定義也存在不同見解。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政不作為是指“行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)拖延履行其法定職責(zé)或者不予答復(fù)的行為”，該觀點(diǎn)將行政不作為僅限定于行政機(jī)關(guān)程序上消極地不予答復(fù)和拖延履行的行為，而對(duì)于明示拒絕行為不認(rèn)為是行政不作為。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政不作為是指“行政主體及其工作人員負(fù)有某種作為的法定義務(wù)，由于其程序上消極地不為一定動(dòng)作或動(dòng)作系列而使該義務(wù)在能夠履行的情況下沒有得以履行的一種行為”。與第一種觀點(diǎn)相比，這種觀點(diǎn)也將行政不作為限定于行政機(jī)關(guān)程序上的不予答復(fù)和拖延履行。但是作出更詳盡的規(guī)定：一是行政不作為需行政主體負(fù)有作為義務(wù)為前提，二是認(rèn)為行政不作為需要以行為具備履行的可能性為前提。行政主體雖負(fù)有作為義務(wù)，但不存在履行可能而未履行的，不為行政不作為。三是認(rèn)為行政不作為應(yīng)具有行政違法性。行政不作為必定是違法的，違法性是行政不作為的基本特征。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：“行政不作為就是行政機(jī)關(guān)消極地不作出一定的動(dòng)作。它分為方式上的不作為和內(nèi)容上的不作為兩種，方式不為既是形式的不為也是實(shí)質(zhì)上的不為，是不作為，方式有‘為’但反映的內(nèi)容是不為，則是形式上有‘為’而實(shí)質(zhì)上不為，也是不作為?！薄靶姓蛔鳛榻Y(jié)合行政機(jī)關(guān)所負(fù)有的法定作為義務(wù)和不作為義務(wù)而言，便呈現(xiàn)出合法與不合法兩種狀態(tài)……如果行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定的不作為義務(wù)，行政機(jī)關(guān)遵守規(guī)定不予作為……是合法的不作為?！睋?jù)此觀點(diǎn)來看，對(duì)于程序上的拖延履行和不予答復(fù)，包括拒絕授予經(jīng)營(yíng)許可證等行為，即明示拒絕的行為，也應(yīng)當(dāng)是行政不作為。僅就法律上的“不作為”本身而言，應(yīng)當(dāng)滿足1、有作為的義務(wù)，2、存在履行的可能，3、應(yīng)當(dāng)履行而不履行這三個(gè)條件，無論從民法或是刑法上分析不作為，都是以此三個(gè)條件的滿足作為基礎(chǔ)，那么行政法上的“不作為”也不應(yīng)例外，即無論采取上述何種觀點(diǎn)，都至少應(yīng)滿足上述的三個(gè)條件?！吨腥A人民共和國(guó)廣告法》第六條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門是廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。根據(jù)廣告法的規(guī)定，廣告的管理和監(jiān)督是工商行政管理部門的職責(zé)之一，據(jù)文義解釋可知廣告的形式和播出是否符合法律規(guī)定，如何對(duì)非法廣告進(jìn)行處罰等，皆應(yīng)當(dāng)為行政工商管理局的職責(zé)范疇。法律規(guī)定顯然可以作為行政機(jī)關(guān)的義務(wù)來源。而前文已經(jīng)明確，該節(jié)目確為醫(yī)療廣告,對(duì)于非法醫(yī)療廣告，工商局具有法定管轄的義務(wù)，也顯然具備受理的條件，但卻且以口頭答復(fù)的形式告知不予受理，應(yīng)當(dāng)受理而不受理，充分的滿足了“不作為”的要素構(gòu)成。即使工商局存在主觀上的判斷失誤，也不應(yīng)對(duì)不作為的構(gòu)成產(chǎn)生影響。同時(shí)，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十二條規(guī)定：“原告請(qǐng)求被告履行法定職責(zé)的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)的，人民法院可以根據(jù)行政訴訟法第七十二條的規(guī)定，判決被告在一定期限內(nèi)依法履行原告請(qǐng)求的法定職責(zé)；尚需被告調(diào)查或者裁量的，應(yīng)當(dāng)判決被告針對(duì)原告的請(qǐng)求重新作出處理?！狈l規(guī)定，對(duì)于明確屬于行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的，法院應(yīng)作出“履行判決”，可知行政機(jī)關(guān)先前的不履行行為并不被視為行政作為，否則法院應(yīng)當(dāng)作出“撤銷判決”并可要求行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。對(duì)于尚需調(diào)查的裁量的案件，法院應(yīng)當(dāng)判決“重新處理”。此處的“重新處理”不應(yīng)做“重新作出”理解，即當(dāng)行政機(jī)關(guān)具有作為的義務(wù)時(shí)，處理的結(jié)果應(yīng)當(dāng)為履行自己的行政行為，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不具備作為的義務(wù)時(shí)，則原決定無誤不予變更，即當(dāng)行政機(jī)關(guān)不具法定職責(zé)時(shí)，“不予受理”的行為方為行政作為行為。故從法條本身來看，也對(duì)當(dāng)事項(xiàng)本身屬于行政機(jī)關(guān)的法定管理職責(zé)內(nèi)時(shí)，其作出的“不予受理”決定也應(yīng)被視為行政不作為，并不以行政機(jī)關(guān)的主觀態(tài)度為轉(zhuǎn)移這一觀點(diǎn)作出了支持。綜上所述，該口頭答復(fù)應(yīng)被認(rèn)為是行政不作為。二、案例評(píng)析在全面推進(jìn)依法治國(guó)的形式和簡(jiǎn)政放權(quán)的理念指導(dǎo)之下，政府部門的職能開始從分頭分層級(jí)推進(jìn)向縱橫聯(lián)動(dòng)、協(xié)同并進(jìn)轉(zhuǎn)變；從減少審批向放權(quán)、監(jiān)管、服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。這意味著政府部門的職能開始多樣化，簡(jiǎn)便化，與之并存的，其自由裁量的幅度也隨之增長(zhǎng)。在這樣的大背景之下，自由裁量權(quán)的合理行使成為一個(gè)重要的課題。賦予政府部門過大的裁量權(quán)，則有可能引發(fā)濫用職權(quán)，超越職權(quán)的后果，而裁量權(quán)過于緊束，則勢(shì)必引發(fā)程序繁瑣的后果，違反行政法上的高效便民原則。在行政法上，自由裁量權(quán)也稱行政裁量權(quán)，是行政權(quán)的重要組成部分。行政裁量權(quán)在行政處罰輕重，事實(shí)情節(jié)認(rèn)定，案件性質(zhì)的劃分上都有著重要的體現(xiàn)。合理的行使行政裁量權(quán)，其核心在于對(duì)裁量權(quán)大小的規(guī)范和控制，而要做到對(duì)裁量權(quán)良好的控制和規(guī)范，其重心應(yīng)置于完善對(duì)于行政裁量權(quán)的事先控制以及事后監(jiān)督機(jī)制。所謂行政裁量權(quán)的事先控制，是指在賦予行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)之時(shí)，行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門應(yīng)當(dāng)已經(jīng)對(duì)行政職權(quán)的事項(xiàng)、范圍作出了合理的規(guī)定。此處的所做出的規(guī)定，并非旨在限制行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，而是應(yīng)在相關(guān)實(shí)施辦法、文件之中明確就何種事項(xiàng)范圍內(nèi)下級(jí)行政機(jī)關(guān)享有絕對(duì)的自由裁量權(quán)，何種事項(xiàng)范圍內(nèi)下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照已有的相關(guān)法律法規(guī)或是實(shí)施辦法來行使自由裁量權(quán)，在放權(quán)的同時(shí)防止下級(jí)行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)自由化、擴(kuò)大化。就本案內(nèi)容，國(guó)家行政工商管理局聯(lián)合衛(wèi)生部在制定修改《醫(yī)療廣告管理辦法》時(shí)對(duì)醫(yī)療廣告的內(nèi)容、形式、發(fā)布程序、申請(qǐng)等均作出了詳細(xì)的規(guī)定，但在條文第四條又賦予了工商局寬泛的自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)說基本做到了在法規(guī)層面對(duì)醫(yī)療廣告的管控結(jié)合，放權(quán)治理。同時(shí)，從內(nèi)容上說，也在《中華人民共和國(guó)廣告法》調(diào)控管理之下。行政裁量權(quán)的事后監(jiān)督體現(xiàn)在社會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督三個(gè)方面，是指行政行為作出之后，相關(guān)監(jiān)督主體對(duì)于行政行為進(jìn)行督促管理，使之達(dá)到既定的效果和目標(biāo)。行政裁量的事后監(jiān)督對(duì)于行政權(quán)的合理使用起到調(diào)整甚至糾錯(cuò)的功能，對(duì)于行政主體在實(shí)行行政行