小產(chǎn)權(quán)房問題現(xiàn)狀及分析

.頁眉.頁腳..2007年，在房?jī)r(jià)飛漲的房地產(chǎn)市場(chǎng)中，價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入人們的視野，小產(chǎn)權(quán)房問題爭(zhēng)論再度引人注目。盡管有國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部禁止交易的明確表態(tài)、建設(shè)部的風(fēng)險(xiǎn)提示、北京宋莊“畫家村”農(nóng)宅糾紛一案人民法院不予支持的終審判決、濟(jì)南等地的“強(qiáng)拆風(fēng)暴”，但是，仍有數(shù)以萬計(jì)的人選擇小產(chǎn)權(quán)房，交易仍在繼續(xù)，爭(zhēng)論并未平息，社會(huì)關(guān)注熱度依舊高漲。一、小產(chǎn)權(quán)房問題的現(xiàn)狀從各方面反映及媒體報(bào)道來看，小產(chǎn)權(quán)房量大、面廣、問題多、爭(zhēng)議大。（一）規(guī)模大，影響范圍廣據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至2007年上半年，通過帶房入城、城中村改造、合村并鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)、村集體直接開發(fā)、合作開發(fā)等多種途徑和形式，小產(chǎn)權(quán)房面積已接近120億平方米，約占全國(guó)村鎮(zhèn)房屋的20%，成為重要的房地產(chǎn)類型之一。在北京、南京、天津、鄭州、西安、成都、濟(jì)南等城市都出現(xiàn)了大規(guī)模集中成片的小產(chǎn)權(quán)房，比如，北京市已售、在售、在建小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目80多個(gè)，面積接近1000萬平方米，有的項(xiàng)目（如太玉園小區(qū)）占地面積超過2000畝，建筑面積超過200萬平方米；在石家莊、濟(jì)南、成都等城市，小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目數(shù)量也都上百個(gè)。北京、成都、西安等城市小產(chǎn)權(quán)房銷售量都已超過房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)量的20%。目前，小產(chǎn)權(quán)房的購買者，客觀上已形成了一個(gè)相當(dāng)規(guī)模的群體，其中，既有政府官員、專家學(xué)者，也有商人、外地務(wù)工人員；既有普通工薪階層、低收入居民，也有高收入階層，涉及千家萬戶（據(jù)測(cè)算，僅北京市超過10萬戶）。（二）價(jià)格低，客觀需求大小產(chǎn)權(quán)房之所以四處開花、受到市場(chǎng)大力“追捧”，主要原因在于價(jià)格低廉。據(jù)統(tǒng)計(jì)，與同一區(qū)域商品房相比，小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格低30％至60％。比如，北京小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格比商品房低30%以上，南京小產(chǎn)權(quán)房均價(jià)是商品房的1/3，成都小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)只有商品房的一半。在商品房?jī)r(jià)居高不下的狀況下，明顯的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，讓小產(chǎn)權(quán)房獲得了巨大生存空間，盡管存在巨大法律風(fēng)險(xiǎn)，但小產(chǎn)權(quán)房依然熱銷，購買者趨之若騖。有的地區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房不僅成為中低收入家庭解決住房的一個(gè)重要途徑，而且也成為高收入者投資和消費(fèi)的重要選擇目標(biāo)?？陀^需求的不斷增長(zhǎng)，推動(dòng)著小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)規(guī)模越來越大，禁而不止。（三）法律依據(jù)不足，存在問題較多目前，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)和銷售缺乏明確的法律支持，有項(xiàng)目明顯違反法律，其中存在的問題也較為突出：一是無法取得合法產(chǎn)權(quán)證，難以上市交易，一旦發(fā)生糾紛或遇到征地拆遷等情況，購房者的權(quán)益無法得到法律保護(hù)；二是開發(fā)缺乏統(tǒng)一、有效的管理和監(jiān)督，基本上處于無序狀態(tài)，相當(dāng)部分項(xiàng)目配套設(shè)施和公用設(shè)施不健全（如西安市在售小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目大部分沒有暖氣、天然氣、綠化和公共建筑），房屋質(zhì)量得不到保障；三是物業(yè)管理混亂，多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目物業(yè)管理并非由專業(yè)公司承擔(dān)，而是由村委會(huì)組織人員來管理，由于缺乏專業(yè)技術(shù)，服務(wù)質(zhì)量差，違法收費(fèi)和治安等問題嚴(yán)重。（四）社會(huì)反映強(qiáng)烈，各方觀點(diǎn)針鋒相對(duì)一段時(shí)期以來，小產(chǎn)權(quán)房問題爭(zhēng)論成為輿論的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，社會(huì)各界紛紛從不同角度發(fā)表看法。1、部分專家學(xué)者和城市居民呼吁小產(chǎn)權(quán)房合法化部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房合法化，有利于新農(nóng)村建設(shè)和推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，符合集約節(jié)約用地的要求；有利于增加住房供應(yīng)量和平抑快速增長(zhǎng)的房?jī)r(jià)，一定程度上緩解了政府社會(huì)保障性住房的壓力，彌補(bǔ)了政府職能的缺位；有利于增加基層政府收益和籌集鄉(xiāng)村建設(shè)資金。部分法律專家認(rèn)為，現(xiàn)行禁止農(nóng)民充分行使集體土地所有權(quán)的法律和政策規(guī)定，有悖于公平和法治的原則；農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地管理的法律法規(guī)已滯后于城市化發(fā)展的需要，只有城市國(guó)有土地上建造的商品房才能入市流轉(zhuǎn)的規(guī)定，是小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的直接原因；制度本身已出現(xiàn)問題，應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)進(jìn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革。部分城市居民認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房入市增加了房屋供給，為中低收入者提供了可供選擇的房源，是平抑房?jī)r(jià)的積極因素；由于買不起商品房，部分居民不得不冒著一定風(fēng)險(xiǎn)去買小產(chǎn)權(quán)房。據(jù)一項(xiàng)網(wǎng)上調(diào)查顯示，92%的受訪者支持小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)，希望小產(chǎn)權(quán)房合法化。2、政府部門和開發(fā)商反對(duì)小產(chǎn)權(quán)合法化政府（主要是中央及省級(jí)）部門認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房雖然滿足了部分住房需求，但是，擾亂了正常的房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，違背了國(guó)家的現(xiàn)行法律和政策；小產(chǎn)權(quán)房合法化會(huì)威脅到耕地保護(hù)紅線、造成政府收益流失、助長(zhǎng)違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決取締。2007年，各地政府也采取了一系列措施，如，北京市出臺(tái)了違規(guī)“小產(chǎn)權(quán)房”停工停售的禁令；濟(jì)南市掀起了“拆違風(fēng)暴”，拆除小產(chǎn)權(quán)房近8萬平方米；西安、南京等地也開展了小產(chǎn)權(quán)房清理整頓。多數(shù)開發(fā)商認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格便宜主要在于沒有繳納土地出讓金和配套稅費(fèi)，繞過了層層審批關(guān)口，而商品房?jī)H地價(jià)就占開發(fā)成本的30—50%甚至更多，零地價(jià)起步的小產(chǎn)權(quán)房直接與商品房爭(zhēng)奪市場(chǎng)，明顯不公平；小產(chǎn)權(quán)房合法化就是政府縱容違法。（五）情況復(fù)雜，處理難度大小產(chǎn)權(quán)房類型較為復(fù)雜，既有在集體建設(shè)用地上開發(fā)的，也有在非法占用的耕地上開發(fā)的；既有符合規(guī)劃，以“舊村改造”、“新農(nóng)村建設(shè)”的名義申請(qǐng)批準(zhǔn)后開發(fā)的，也有違法亂建的；既有歷史上形成的，也有新開發(fā)和在建的；既有出售的，也有出租或以出租名義出售的。為此，一些地方政府根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定也出臺(tái)了清理辦法，但是，執(zhí)行起來阻力重重。對(duì)于不符合規(guī)劃的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)拆除，但是，有的項(xiàng)目已經(jīng)住進(jìn)成千上萬的居民，涉及眾多群體利益，強(qiáng)行拆除勢(shì)必引發(fā)劇烈的矛盾沖突，危及社會(huì)穩(wěn)定；對(duì)于符合規(guī)劃的項(xiàng)目，南京、石家莊等地曾試圖通過補(bǔ)辦手續(xù)合法化，但是，操作中遇到法律依據(jù)不足、用地指標(biāo)受限、居民抵制繳納稅費(fèi)等問題，只好暫停。二、客觀認(rèn)識(shí)小產(chǎn)權(quán)房問題小產(chǎn)權(quán)房問題的產(chǎn)生，有著深刻、復(fù)雜的歷史原因，其中既有合法、合理的因素，也有不合法、不合理的因素，我們應(yīng)當(dāng)客觀、理性地分析和看待。（一）從法律上看，既有立法問題，也有執(zhí)法問題從歷史上看，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)曾得到法律的支持。1986年6月全國(guó)人大常委會(huì)通過的《土地管理法》第41條、1991年1月國(guó)務(wù)院通過的《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并參照國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)；1993年11月施行的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第18條規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要使用集體所有的土地建住宅的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在單位或者居民委員會(huì)同意后，依照相關(guān)審批程序辦理。1998年8月修訂《土地管理法》時(shí)取消了以上規(guī)定，1999年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，明確禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民住宅。但是，對(duì)于根據(jù)原有規(guī)定開發(fā)建設(shè)和購買的住房，新的立法中并未給出相應(yīng)處理辦法，根據(jù)現(xiàn)行政策，這些住宅依然拿不到產(chǎn)權(quán)證，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。從法治的角度看，立法應(yīng)具有連續(xù)性，政府應(yīng)對(duì)先前做出的行為負(fù)責(zé)。從現(xiàn)行法律規(guī)定看，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)和銷售是違法的。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)辦鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村村民建住宅、建設(shè)公共設(shè)施和公益設(shè)施等三類情況外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，都要使用國(guó)有土地。1999年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。2004年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，同年，國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》進(jìn)一步明確上述規(guī)定，并提出嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。2007年12月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地不得用于商品住宅開發(fā)。從這些規(guī)定看，各級(jí)政府及有關(guān)部門采取一系列措施打擊違法開發(fā)和銷售小產(chǎn)權(quán)房，屬于嚴(yán)格執(zhí)法的范疇，無可非議。但是，從1999年中央禁令出臺(tái)以來的十幾年間，各地小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)仍在繼續(xù)并泛濫，應(yīng)當(dāng)說與有關(guān)部門的管理缺位和執(zhí)法力度薄弱不無關(guān)系。（二）從成因上看，既有地方政府的責(zé)任，也有農(nóng)民集體、城市居民法律意識(shí)淡薄的原因從上世紀(jì)90年代開始，我國(guó)城市化進(jìn)程加快，為適應(yīng)這一形勢(shì)的需要，各地開展了城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民新居工程等一系列活動(dòng)。在這一過程中，地方政府在財(cái)力有限的情況下，紛紛出臺(tái)政策支持或默許鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村組通過開發(fā)集體土地來籌集建設(shè)資金。因此，隨著城中村改造和新農(nóng)村建設(shè)的開展，北京、西安、濟(jì)南、鄭州等城市成片的小產(chǎn)權(quán)房拔地而起?？梢哉f，部分小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)屬于特定時(shí)期和特定條件下的產(chǎn)物，實(shí)踐中，開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的收益也基本上用于支付建筑成本、農(nóng)民保障與鄉(xiāng)村公益設(shè)施建設(shè)等方面。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)的成都市，“農(nóng)民集中居住工程”的資金來源主要是小產(chǎn)權(quán)房的出售、出租所得，不少新居工程對(duì)外銷售房屋占到開發(fā)量的80％，175個(gè)新居工程被認(rèn)為是當(dāng)?shù)匦‘a(chǎn)權(quán)房大規(guī)模出現(xiàn)的強(qiáng)力支撐。因此，在大部分地區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)基本上得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）的支持、縣區(qū)政府的默許，因?yàn)檫@合乎本地區(qū)利益。例如，北京通州宋莊畫家村，經(jīng)過十幾年發(fā)展，成為中國(guó)最大的藝術(shù)家部落，被市政府規(guī)劃為原創(chuàng)藝術(shù)與卡通產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，地方政府和農(nóng)民都受益，因而在廣受關(guān)注的畫家村農(nóng)宅糾紛案中，地方政府義無反顧地站在了購買農(nóng)宅的畫家一邊。從各地情況來看，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)當(dāng)初都是建設(shè)中心村和農(nóng)民公寓。為籌集建設(shè)資金，只是在審批中借機(jī)虛報(bào)少量的建設(shè)指標(biāo)。但是，在巨大利益驅(qū)動(dòng)下，逐漸演變?yōu)橐恍┼l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村委會(huì)大規(guī)模開發(fā)、違法建設(shè)，開發(fā)勢(shì)頭愈演愈烈，購買者也從最初的農(nóng)民拆遷戶演變?yōu)槌鞘芯用?。農(nóng)民集體的非法開發(fā)、城市居民的違法購買直接導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房問題處于失控狀態(tài)。（三）從現(xiàn)實(shí)狀況看，既有土地產(chǎn)權(quán)制度的原因，也有城市住房制度的原因在土地產(chǎn)權(quán)制度上，集體土地權(quán)權(quán)利雖然法律中做出了明確規(guī)定，但其權(quán)利內(nèi)容長(zhǎng)期不明確，與國(guó)有土地權(quán)利相比，存在明顯的權(quán)能缺失。不合理的集體土地產(chǎn)權(quán)制度，已成為農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的障礙，如北京市昌平區(qū)鄭各莊的舊村改造項(xiàng)目（宏福苑住宅小區(qū)），主要是占用原有老宅基地開發(fā)的，1998年按規(guī)定辦理了規(guī)劃和建設(shè)手續(xù)后開工建設(shè)，目前小區(qū)水、電、氣、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施完善，郵局、銀行、衛(wèi)生站、公交車站等配套設(shè)施健全，居住人員包括安置村民、其他村民、集體企業(yè)及落戶單位的成員。本項(xiàng)目的實(shí)施改善了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境，促進(jìn)了土地集約利用，也解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問題。但是，到目前為止，無論是原村民，還是外來人員，都無法辦理房產(chǎn)證。按規(guī)定，辦理房產(chǎn)證需要將集體土地征收為國(guó)有，并繳納土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)、成本高，部分村民不愿或無力負(fù)擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體曾提出無條件放棄集體土地所有權(quán)來換取完整的房屋產(chǎn)權(quán)，北京市有關(guān)部門也進(jìn)行過探討，但是最終因缺乏法律依據(jù)而擱置?？梢哉f，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地產(chǎn)權(quán)管理制度下，小產(chǎn)權(quán)房問題一定程度上反映了法律意識(shí)不斷增強(qiáng)的農(nóng)民對(duì)其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的抗?fàn)幒驮V求。在住宅制度上，前幾年片面強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，忽視了住宅的社會(huì)需求層次問題，導(dǎo)致政府提供的保障性住房不足，如：小產(chǎn)權(quán)房問題嚴(yán)重的濟(jì)南市沒有開發(fā)真正意義上的經(jīng)濟(jì)適用房，西安市至今只建了200多套廉租房（而住房面積低于7平方米的住戶就有一萬多）。當(dāng)不斷攀升的房?jī)r(jià)嚴(yán)重超出普通購房者承受能力時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房在客觀上滿足了中低收入階層的住房需求，成為除商品房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房之外的一種城市房屋供應(yīng)類型。應(yīng)當(dāng)說，小產(chǎn)權(quán)房熱銷代表了一種剛性需求，是高房?jī)r(jià)的并發(fā)癥，反映出城市低收入家庭對(duì)低價(jià)房的強(qiáng)烈渴望?？梢姡绻唤鉀Q房?jī)r(jià)瘋漲問題，小產(chǎn)權(quán)房問題就難以從根本上解決。因此，住宅制度的不足與土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端交織在一起，客觀上放大了小產(chǎn)權(quán)房問題的影響。一方面農(nóng)民渴望自己不斷升值的土地變現(xiàn)成財(cái)產(chǎn)，另一方面城里人需要便宜的住房，二者如干柴烈火，僅靠簡(jiǎn)單的禁令和不受法律保護(hù)的說辭難以澆滅。三、積極研究問題，總結(jié)對(duì)策規(guī)模龐大的小產(chǎn)權(quán)房，如果不盡快納入規(guī)范管理的范疇，將會(huì)在城市建設(shè)、市場(chǎng)交易、居住安全等方面埋下隱患，而且，隨著小產(chǎn)權(quán)房消費(fèi)群體的不斷擴(kuò)大，依法處理的難度也在加大。因此，必須盡快綜合考慮、全面解決。從當(dāng)前看，小產(chǎn)權(quán)房問題的解決，需要從土地產(chǎn)權(quán)制度上深化改革，整體突破。對(duì)此，國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)表達(dá)意見，提出對(duì)策。（一）加快制度研究1、加快集體土地權(quán)利制度研究。2007年3月通過的《物權(quán)法》規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。這實(shí)際上將集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的設(shè)計(jì)交給了《土地管理法》和“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，為國(guó)土部門開展土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)留下了較大的空間和便捷的途徑。因此，從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，應(yīng)加快土地產(chǎn)權(quán)制度研究，進(jìn)一步細(xì)化集體土地所有權(quán)的權(quán)能；結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定、新的土地分類等，探討集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)方式，推動(dòng)《土地管理法》修改和相關(guān)規(guī)定出臺(tái)。2、完善集體土地流轉(zhuǎn)制度?，F(xiàn)實(shí)中，集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)已相當(dāng)普遍，隱形市場(chǎng)已經(jīng)客觀存在，開發(fā)、出租集體建設(shè)用地已成為城郊或城中村農(nóng)民集體和農(nóng)民的主要收入來源。國(guó)土資源部從1999年開始在江蘇、安徽、河南、廣東、浙江等地試點(diǎn)，目前，廣東等地也制定了地方性規(guī)定，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2007年12月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等文件，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提出了明確要求?，F(xiàn)實(shí)中，《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)被突破。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，農(nóng)民全部納入國(guó)家社會(huì)保障體系是必然的。目前，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，農(nóng)民已基本納入社保，集體土地的社會(huì)保障功能逐漸喪失。集約節(jié)約用地和保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是土地管理的重要目標(biāo)，2008年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》明確提出鼓勵(lì)提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率。因此，應(yīng)以城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理為突破口，探討建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)體系和權(quán)利安排，確立改革路徑和架構(gòu)。（二）開展調(diào)查，摸清情況，為制定政策提供充足的依據(jù)小產(chǎn)權(quán)房問題情況復(fù)雜、類型多樣，在制定政策過程中，