論歐洲一體化進程中的權(quán)力讓渡和共享

論歐洲一體化進程中的權(quán)力讓渡和共享

在歐洲一體化中，主權(quán)的轉(zhuǎn)讓、一體化和共享改善了七個特點。在歐洲一體化過程中,建立了一整套超國家的機構(gòu),實行了部分國家權(quán)力(主要是在經(jīng)濟領(lǐng)域)在共同體/歐盟范圍內(nèi)的讓渡、合并和共享。甚至一些國家(加入單一歐洲貨幣的國家)把貨幣權(quán)力——這被認(rèn)為是國家主權(quán)中很重要的部分——也讓渡給了一個歐洲央行系統(tǒng)加以執(zhí)行。這種權(quán)力的讓渡、合并與共同行使,有種種原因和動機。除了一些共同的動機之外,在具體情況下各國還有各自特定的經(jīng)濟或政治上的思考。對此不擬一一申論。本文的要旨,是要結(jié)合歐洲一體化的歷史和有關(guān)文獻中的內(nèi)容,對于歐洲一體化中的權(quán)力讓渡、合并和共享進行一些辨析,從而指出,歐洲一體化的確進行了相當(dāng)多的權(quán)力讓渡、合并和共享,但是并沒有使成員國喪失對國內(nèi)事務(wù)的最高管轄權(quán)和對外的獨立自主權(quán),始終是主權(quán)國家主導(dǎo)著一體化。一、傳統(tǒng)觀點和相對立場關(guān)于歐洲一體化,有一些激進的歐洲聯(lián)邦主義者,如意大利的阿爾蒂諾·斯皮內(nèi)利等人,視民族國家和主權(quán)原則為法西斯專制和戰(zhàn)爭的根源,主張戰(zhàn)后結(jié)束歐洲分裂為主權(quán)國家的局面。他們甚至主張利用戰(zhàn)后危機和重建之機,通過制定歐洲聯(lián)邦憲法的方式一舉實現(xiàn)一個歐洲聯(lián)邦。但是實際上,民族國家和主權(quán)原則沒有被多數(shù)人放棄。戰(zhàn)后歐洲重建仍是在民族國家的框架內(nèi)進行的。許多人贊成歐洲聯(lián)合甚至超國家一體化,但不打算取消民族主權(quán)國家。例如1948年召開的盛大的海牙“歐洲大會”,實現(xiàn)歐洲一體化的呼聲很高,有人說在會上“實際上已沒有人為國家主權(quán)的反動思想辯護了”。但實際上是主張政府間合作的“聯(lián)盟主義”占優(yōu)勢的。2隨著戰(zhàn)后歐洲經(jīng)濟的恢復(fù)和進入高速增長,各國的力量和自信心加強,而激進的聯(lián)邦主義影響被邊緣化了。一貫主張堅持國家主權(quán)的戴高樂重新執(zhí)政后,強烈抵制超國家一體化。他主張西歐聯(lián)合,但“所有要把我國主權(quán)轉(zhuǎn)交給國際最高機構(gòu)的體制,都是同法蘭西共和國的權(quán)利和義務(wù)不相容的?！?他的強硬態(tài)度導(dǎo)致1966年的“盧森堡妥協(xié)”,以特殊的方式強調(diào)了主權(quán)國家在一體化中的主導(dǎo)作用。戴高樂以后的法國領(lǐng)導(dǎo)人,如蓬皮杜、德斯坦、密特朗等,具體政策有變化,基本主張還是“主權(quán)國家的歐洲”,不愿意放棄“盧森堡妥協(xié)”,而是通過強化政府間協(xié)商體制以改進共同體的決策和行動能力。他們的這種立場在歐洲共同體的發(fā)展過程中多次表現(xiàn)出來。4英國始終強調(diào)主權(quán)國家是國際體系的基本構(gòu)成單位,對超國家一體化態(tài)度消極,而且是一種“兩黨一致”的立場。英國加入共同體后仍堅持在主權(quán)問題上的基本立場。尤其是20世紀(jì)80年代,撒切爾夫人強烈反對“布魯塞爾集權(quán)傾向”和“歐洲超級國家”。她針對當(dāng)時高漲的歐洲聯(lián)邦主義呼聲,提出“我的第一條指導(dǎo)方針就是:獨立的主權(quán)國家之間的志愿和積極的合作,是建設(shè)一個成功的歐共體的最佳途徑?！?一些國家比較易于接受對主權(quán)的限制,甚至主張歐洲聯(lián)邦主義,是不是打算放棄國家主權(quán)?答案是否定的。一個明顯的例子是,在阿登納倡導(dǎo)歐洲一體化的同時,他也正在積極爭取恢復(fù)德國的主權(quán)和平等地位。他對莫內(nèi)說,“離開了全面的平等,也就談不上煤鋼共同體?！?按漢斯·摩根索的理解,在國際上的平等地位,是主權(quán)的“同義語”。阿登納的政策正是通過接受在一體化中部分國家主權(quán)的讓渡,取得德國與其他國家的平等地位——主權(quán)的體現(xiàn)。而事實上,那時聯(lián)邦德國還沒有恢復(fù)主權(quán)。后來很長時間內(nèi)它的主權(quán)也沒有完全恢復(fù)。所以,它的主權(quán)讓渡是理論上的。“對聯(lián)邦德國來說,實現(xiàn)與西歐以及西方同盟的一體化是一本萬利的事,因為它失去的不過是不存在的權(quán)利,而獲得的卻是實實在在的主權(quán),哪怕是部分的主權(quán)。”7戰(zhàn)后初期意大利外長斯福爾扎明確聲稱主權(quán)限制必須是相互的:“我們準(zhǔn)備對我們的國家主權(quán)進行任何限制,但有一個條件,那就是:其他國家也要這樣辦。”8比、荷等國比較傾向于聯(lián)邦主義,但在建立煤鋼共同體的時候,正是比、荷等國要求在高級機構(gòu)之外設(shè)置一個部長理事會,以代表成員國實現(xiàn)對高級機構(gòu)的監(jiān)控。在20世紀(jì)90年代歐盟成立后關(guān)于機構(gòu)改革的討論中,比、荷等小國堅持歐盟委員會實行“一國一名委員”,要求充分體現(xiàn)“平等原則”,實際上也表現(xiàn)出它們對國家主權(quán)的重視。所有這些,決定了歐洲一體化不是否定國家主權(quán)原則或一體化淹沒主權(quán)國家。一體化進程始終是在主權(quán)國家主導(dǎo)和控制之下的一個“政府間博弈”的過程。歐共體成員國是如何把一些權(quán)力讓渡給或合并到共同體,如何界定和限制這種權(quán)力讓渡或合并,保持成員國的主導(dǎo)地位呢?證諸歷史,我們看到,歐洲一體化進程是通過締結(jié)條約,使若干領(lǐng)域納入共同體/聯(lián)盟機構(gòu)的權(quán)限范圍,從而把相關(guān)的權(quán)力讓渡給共同體的機構(gòu);或是對條約進行修改,來改變規(guī)定的共同體機構(gòu)體系、運作規(guī)則,加強其超國家性質(zhì),擴大其權(quán)限。而這兩種情況,都需要舉行由各國政府代表,甚至政府首腦親自參加的政府間會議(IGC),進行自主談判,反復(fù)討價還價后達成協(xié)議,而且需要經(jīng)過各成員國按各自的憲法程序批準(zhǔn)才得生效。也就是說,只要有一個國家不同意,權(quán)力讓渡就不可能進行。共同體/聯(lián)盟權(quán)力的獲得和權(quán)限范圍的變化(擴大),不可能是由某一個成員國強加給其他成員國。是否接受某項倡議,是否簽署條約和批準(zhǔn)條約,是各國自主地決定的,是它們行使主權(quán)的結(jié)果。這里貫徹的是全體一致(unanimity)同意下的授權(quán)原則(PrincipleofConferral)。據(jù)此,各成員國通過自主的談判后同意把本屬國家主權(quán)范圍的一些權(quán)力/職能,授予共同體機構(gòu),由后者為著條約規(guī)定的目的和運作方式來行使這些權(quán)力,并且不得擁有未經(jīng)授予的權(quán)力和采取未經(jīng)授權(quán)的行動。《歐洲煤鋼共同體條約》寫明:“高級機構(gòu)根據(jù)本條約所規(guī)定的條件負(fù)責(zé)保證實現(xiàn)本條約所確定的目標(biāo)”。91957年歐洲法院關(guān)于煤鋼共同體的一項裁決說:“經(jīng)成員國同意,為嚴(yán)格限定之目的,條約建立在主權(quán)國家向超國家機構(gòu)讓渡主權(quán)的基礎(chǔ)之上……條約所依據(jù)之法律原則是有限授權(quán)原則。共同體……應(yīng)該享有為履行其職能和達到其目標(biāo)所需的法律能力,但只有此等能力?！?0《羅馬條約》規(guī)定:共同體“各機構(gòu)在本條約所授予的職權(quán)范圍內(nèi)采取行動”。如果要修改條約從而擴大或縮小共同體的權(quán)限,也必須經(jīng)全體成員國的同意和批準(zhǔn)。11《歐洲聯(lián)盟條約》寫明:“聯(lián)盟在本條約所授予的權(quán)限范圍內(nèi)和為實現(xiàn)本條約所確定的目標(biāo)而采取行動?！薄案鳈C構(gòu)在本條約所授予的職權(quán)范圍內(nèi)采取行動?！?2另一種情況,即《羅馬條約》第235條規(guī)定,如果共同體有必要采取某項行動以便實現(xiàn)共同體的目標(biāo)而條約又尚未授予此項權(quán)力時,需經(jīng)過部長理事會全體一致同意。13這一條被稱為“彈性條款”,仿佛共同體在此情況下可以“自主行事”。其實不然。因為這時共同體的某項行動雖然不需要召開政府間會議,但是必須經(jīng)過共同體部長理事會的全體一致同意,部長理事會的成員正是各成員國政府的代表。也就是說在這種情況下,只要一個國家不同意,共同體仍然沒有權(quán)力采取行動。與此同時,對于將哪些權(quán)力/職能授予共同體的機構(gòu),還實行了具體列舉的辦法,以便對其范圍加以盡可能明確的界定。例如《羅馬條約》中列舉共同體可采取行動的領(lǐng)域有十一個。《歐洲聯(lián)盟條約》對《羅馬條約》進行修改后,列舉的共同體可采取行動的領(lǐng)域增加到二十個。部長理事會特定多數(shù)表決制被認(rèn)為是體現(xiàn)共同體的超國家權(quán)力的一個重要方面。如果某個領(lǐng)域?qū)嵭刑囟ǘ鄶?shù)決定,意味著成員國可能不得不服從多數(shù)的決定而放棄在這個問題上的自主權(quán)力,從而構(gòu)成對主權(quán)的一種限制。但是,具體在哪些領(lǐng)域的決策和立法中實施特定多數(shù)表決制,也是由條約具體列舉的,這也就意味著只有成員國首先全體一致同意,才能夠?qū)⒛硞€領(lǐng)域納入特定多數(shù)表決制。雖然不排除存在著歐盟與成員國權(quán)限劃分并不明朗的情況,但是這并不改變事情的本質(zhì),共同體總是力求使共同體的權(quán)力有明確而具體的范圍,而不是任意地擴大其范圍和侵入到成員國的權(quán)力范圍之內(nèi)?？梢?無論是權(quán)力的授予和授權(quán)范圍的擴大或縮小(涉及到條約的制定、修改及其通過),還是在一定情況下共同體采取尚未被授予權(quán)力的行動(無須制定新條約或修改條約),都遵循了一個原則,即成員國一致同意。這一點非常關(guān)鍵。漢斯·摩根索說,全體一致原則意味著有關(guān)國家都有權(quán)根據(jù)自己的意愿決定是否接受某一決定的約束,并有可能否決有關(guān)決定。強國也無法把意志強加于人。全體一致是國家主權(quán)的體現(xiàn),是國家主權(quán)的同義語。14誠然,一體化進程啟動之后,“新職能主義”理論所稱的“溢出”效應(yīng)是存在的。但是,全體一致的原則使得即使“溢出”效應(yīng)造成的推動,也不能使共同體獲得新的權(quán)力或采取某項新行動。除了成員國一致同意之外,共同體不能自行創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力/權(quán)限,也不能自行采取未經(jīng)授權(quán)的行動。在歐洲一體化歷史上,曾經(jīng)有過繞過“全體一致”規(guī)則的嘗試。1984年歐洲議會在斯皮內(nèi)利等歐洲聯(lián)邦主義者努力下通過的“歐洲聯(lián)盟條約草案”,對“羅馬條約”作了修改。其中的第82條規(guī)定,如果得到占共同體人口2/3的多數(shù)成員國的批準(zhǔn),條約即可生效,從而避開修改條約(涉及到成員國向共同體授予——或者說讓渡權(quán)力)須經(jīng)所有成員國全體一致同意的規(guī)定。15但這根本不可能被各國接受。沒有哪個國家愿意放棄在歐共體/歐盟“憲法問題”上的全體一致規(guī)則,而接受一個未經(jīng)自己同意而又涉及到權(quán)力授予——權(quán)力讓渡的條約或?qū)l約的修改。相反,人們看到法國和荷蘭的否決斷送了2004年制定的《歐洲聯(lián)盟憲法條約》,雖然條約當(dāng)時已得到多數(shù)成員國的批準(zhǔn)。我們可以把歐洲一體化中的權(quán)力讓渡和行使歸納如下:先由成員國在全體一致基礎(chǔ)上制定并按各國憲法程序批準(zhǔn)各項條約,形成共同體最高法律地位的“一次歐洲立法”。由此把一些權(quán)力授予共同體,所以這是一種“授權(quán)法”。然后,歐共體機構(gòu)在被授權(quán)的范圍內(nèi)進行決策,制定法律。這些立法和決定對成員國有約束力,仿佛是高于成員國的權(quán)力。但它們只是一種“二次立法”或“次級立法”。同樣,歐共體在一些領(lǐng)域中行使的執(zhí)行/管理權(quán)和司法權(quán),也屬于這類權(quán)力的二次行使。按盧梭的理解,主權(quán)是政治體中的“公意”的體現(xiàn),實質(zhì)上是一種最高的立法權(quán)。其他權(quán)力(如行政、司法、外交、稅收等權(quán)力)都屬于派生權(quán)力。16由于歐共體具有最高法律地位的立法權(quán)(一次歐洲立法,授權(quán)法)取決于成員國的一致同意,每個成員國都可以否決它,所以從本質(zhì)上講,真實的主權(quán)還是掌握在成員國手中,并沒有“讓渡”出去。我國有學(xué)者指出:歐洲共同體確實越來越像一個主權(quán)實體,“但是,這種主權(quán)行為是虛假的,因為所有這一切要基于前一階段、前一層次的決定,因而它不具有最高的和最后的屬性。對于歐盟所表現(xiàn)出來的虛假的主權(quán)行為,我們最多只能把它稱為主權(quán)的二次行使,成員國第一次行使主權(quán),同意把某些職能和職權(quán)轉(zhuǎn)移到共同體行使,然后共同體再來行使成員國所賦予的權(quán)力?！?7總之,各成員國就像嚴(yán)格的把門人,控制著權(quán)力讓渡的閘門,也守護著國家的主權(quán)。對一體化語境中的“主權(quán)讓渡”,應(yīng)該從一個特定的意義上來理解。共同體的立法和決策權(quán),或執(zhí)行/管理權(quán),或司法管轄權(quán),可以看作是成員國主權(quán)及其他國家權(quán)力的實現(xiàn)方式或執(zhí)行方式的創(chuàng)新形式。為什么要實行這種超國家的創(chuàng)新形式?本文限于篇幅和主題,不擬就此展開論述,只能指出,因為這樣做能更好地達到成員國要達到的目的,有利于它們的共同利益,而傳統(tǒng)的、常規(guī)的國際合作方式,在有些場合下被認(rèn)為已經(jīng)不夠了。二、“輔助”原則下的“適度原則”是環(huán)保立法的根本原則,并從實歐洲一體化逐漸確立了“輔助性原則”(PrincipleofSubsidiarity)和適度原則(PrincipleofProportionality),以限制共同體的權(quán)限,也限制著一體化內(nèi)的權(quán)力讓渡。輔助性原則的起源,有人認(rèn)為它起源于基督教的社會理論。18其要義是,在社會和國家的管理中,較低層級的共同體應(yīng)承擔(dān)起解決自身問題的責(zé)任,只有在其本身難以解決這些問題時,更高一級的共同體才介入,其作用是輔助性的?！拜o助性原則”逐漸進入歐洲一體化的語境,以消除對于“布魯塞爾集權(quán)”和可能出現(xiàn)“歐洲超級國家”的疑慮。1975年“廷德曼斯報告”中說:“按照principedesubsidiarite,聯(lián)盟只會被授予處理各成員國已不再能夠有效地處理的那些事務(wù)的職責(zé)?！?91983年歐洲人民黨起草的一份歐洲聯(lián)邦憲法草案中,論述了“輔助性原則”,即一切國家責(zé)任都應(yīng)由最低而適當(dāng)層級的權(quán)力機構(gòu)承擔(dān),只有在能夠更加有效從而節(jié)約公共資源,同時又能獲得同樣滿意甚至更好結(jié)果的情況下,才把責(zé)任交給聯(lián)盟。201984年歐洲議會的《歐洲聯(lián)盟條約草案》中包括“輔助性原則”:“聯(lián)盟將只采取行動去實施那些通過共同行動可以比成員國單獨行動更有效地實施的任務(wù),特別是那些由于其規(guī)模和影響超出了民族國家的邊界,而要求由聯(lián)盟采取行動加以實施的任務(wù)?！?120世紀(jì)80年代共同體委員會主席雅克·德洛爾積極主張“聯(lián)邦主義”,認(rèn)為“完全的國家主權(quán)”已非現(xiàn)實,同時也提出要實行“輔助性原則”。他說:“我常常提出聯(lián)邦主義,連同輔助性原則,將其看成是使許多人認(rèn)為不可調(diào)和的東西調(diào)和起來的一種辦法:即一個聯(lián)合歐洲的出現(xiàn)和對于各自祖國的忠誠;既需要有一種能處理我們時代各種問題的歐洲權(quán)力,又絕對必須保持我們在民族國家和地區(qū)的根基;以及責(zé)任的非集中化,從而我們決不會把任何可以最好由一個較小的單位處理的事交給一個較大的單位去處理。”22英國更將“輔助性原則”看成是防止“布魯塞爾集權(quán)”和“歐洲超級國家”的法寶。在歐洲一體化的正式文件中,先是《單一歐洲文件》關(guān)于環(huán)境政策的規(guī)定中體現(xiàn)了這個原則。后來《歐洲聯(lián)盟條約》中正式規(guī)定“在那些超出聯(lián)盟專屬權(quán)限范圍的領(lǐng)域,聯(lián)盟只有當(dāng)出現(xiàn)以下情況時才根據(jù)輔助性原則采取行動:一方面,如果各成員國不能令人滿意地實現(xiàn)擬議行動的目標(biāo);另一方面,考慮到擬議行動的規(guī)模和效果,只有共同體才能夠更好地實現(xiàn)擬議行動的目標(biāo)。”231997年《阿姆斯特丹條約》重申聯(lián)盟權(quán)限必須遵循“輔助性原則”。歐共體/歐盟還為“輔助性原則”規(guī)定了越來越具體的實施細(xì)則?！拜o助性原則”實質(zhì)就是把權(quán)力和治理的主體放在國家層次,在國家行動和國家政策不足以解決問題時,共同體/聯(lián)盟才得以進入,且必須居于輔助性地位?！斑m度原則”,則是指共同體/歐盟在采取行動時,以為達到某項目標(biāo)所必要和適度為限,而不能“越雷池一步”?！稓W洲聯(lián)盟條約》對《羅馬條約》的修改中規(guī)定:“共同體所采取的任何行動都不能超出為實現(xiàn)本條約目標(biāo)所必需的范圍?！?997年《阿姆斯特丹條約》的議定書又作了更具體的說明和規(guī)定,成為必須遵循的原則。24“輔助性原則”是關(guān)于成員國向共同體/歐盟授予(或讓渡)權(quán)力的原則性規(guī)定。它并沒有具體地規(guī)定在何種情況下權(quán)力讓渡該是何種限度,而是需要據(jù)此原則來具體問題具體分析。也就是說,只有在符合“輔助性原則”的情況下,成員國才把必要的權(quán)力/權(quán)能授予(或讓渡給)共同體/聯(lián)盟的機構(gòu)行使。反之則不然。1991年在制定《歐洲聯(lián)盟條約》的時候,英國首相約翰·梅杰強烈要求將“輔助性原則”寫入《歐洲聯(lián)盟條約》。他強調(diào)這個原則在遏制共同體權(quán)力擴張方面的作用:“有一種要求共同體對非常廣泛的領(lǐng)域進行立法的傾向。對此傾向必須加以遏制,這正是眾所周知的輔助性原則的實質(zhì)?！?5三、歐盟背景下的立法/決策就共同體在獲得授權(quán)后自身的運作而言,其機構(gòu)體系及其運作規(guī)則,一直保持著向政府間合作主義傾斜的“機構(gòu)間平衡”。一方面它有超國家的機構(gòu)共同體委員會行使共同體的立法倡議權(quán)和立法執(zhí)行權(quán),歐洲議會行使咨詢權(quán)、監(jiān)督權(quán),并逐步有一定的“共同決策權(quán)”;另一方面,又始終由各國政府的代表組成的部長理事會來掌握著主要的立法決定權(quán)。它在重要問題上必須實行全體一致決策。當(dāng)建立煤鋼共同體的時候,法國方案中原本沒有部長理事會,但還是設(shè)立了一個部長理事會,以便代表成員國對高級機構(gòu)的權(quán)力進行監(jiān)控。到《羅馬條約》,部長理事會成了共同體的最高決定和立法機構(gòu)。部長理事會在重要問題上實行全體一致決策,意味著各國擁有國家否決權(quán)。這意味著,即使共同體委員會如所規(guī)定的那樣,作為一個超國家的、獨立的機構(gòu),從共同體的全局利益出發(fā)提出立法倡議,不受任何國家政府的影響,如果沒有各國政府部長級代表組成的部長理事會的通過,其倡議還是不能成為共同體的立法或決定,也不能使共同體采取行動。也就是說,在成員國行使主權(quán)把一些權(quán)力授予了共同體后,共同體機構(gòu)本身的運作——行使這些被授予的權(quán)力——還是在成員國政府的控制之下,尤其是在按規(guī)定需要部長理事會全體一致決定的重大問題上。由于事關(guān)國家主權(quán),部長理事會的決策方式就特別重要,并成為爭論的焦點之一。“盧森堡妥協(xié)”阻止了部長理事會向特定多數(shù)決策的轉(zhuǎn)變,協(xié)商一致成為通行規(guī)則,國家否決權(quán)保持下來。這種情況直到《單一歐洲文件》才發(fā)生變化,在實現(xiàn)內(nèi)部市場建設(shè)的領(lǐng)域內(nèi),擴大了部長理事會的多數(shù)表決制范圍。但是,20世紀(jì)70年代中期設(shè)立了歐洲理事會,它由各國政府首腦組成,完全是在政府間協(xié)商一致基礎(chǔ)上運作的。它逐步成為最高指導(dǎo)方針的制定者和“超級決策者”,從更高層次加強了共同體決策的國家控制?！稓W洲聯(lián)盟條約》使歐洲理事會成為居于歐盟的三個支柱(即歐洲共同體、共同的外交與安全政策、司法與內(nèi)務(wù))之上的最高決策者,它“為聯(lián)盟的發(fā)展提供必要的推動,并為其發(fā)展規(guī)定總的指導(dǎo)方針”。在實際上,歐洲理事會還常常充當(dāng)“技術(shù)決策者”,直接討論和決定屬于共同體建設(shè)范疇內(nèi)的具體問題。26它還在某種程度上接管了原屬于共同體委員會的立法倡議者的角色。關(guān)于歐洲議會,一方面逐步使它在某些領(lǐng)域中成為“共同立法/決策者”,另一方面把成員國議會引入共同體的立法/決策過程,發(fā)揮更大的作用,包括決定一項立法倡議是否符合“輔助性原則”的監(jiān)督權(quán)。27我們看到,在共同體的發(fā)展和機構(gòu)改革過程中,其立法/決策的基本流程起初是“歐洲超國家機構(gòu)(共同體委員會)提倡議——部長理事會作決定——歐洲議會監(jiān)督和咨詢”。后來變成“歐洲理事會制定總的指導(dǎo)方針——超國家機構(gòu)(即共同體歐盟委員會,在某些方面也有歐洲議會)提倡議——部長理事會作決定——歐洲議會監(jiān)督和咨詢并逐漸在一些領(lǐng)域共同決策?！辈浑y看出,向政府間原則傾斜的“平衡”沒有打破,而是加強了。一體化重要議程的確定,最重要的決策和立法權(quán)是在歐洲理事會和部長理事會——聚集在一起的各成員國代表(政府首腦和部長級代表)手中,從而保持了主權(quán)國家對一體化的主導(dǎo)和監(jiān)控。四、承認(rèn)“靈活性”是“不回避”歐洲一體化中有各種靈活性(Flexibility)安排?！办`活性”在歐洲一體化的語境中有種種提法,如“更緊密合作”(closercooperation),“強化合作”(enhancedcooperation)、“有區(qū)別的一體化”(differentiatedintegration),“雙速歐洲”(Two-speedEurope)或“多速歐洲”(Multi-speedEurope)、“可變幾何體”(variablegeometry)等等。還有所謂置身事外(opt-out)也是如此。在一體化的早期,“靈活性”沒有被普遍認(rèn)可,人們希望一體化齊步前進。例如1950年法國提出“舒曼計劃”后,英國表示不能事先接受超國家原則。但莫內(nèi)堅持在這個問題上不能動搖,談判以接受這個基本原則為前提。他還反對舒曼謀求與英國達成妥協(xié)性安排的傾向,因為那樣可能產(chǎn)生一個歐洲經(jīng)濟合作組織的翻版。28于是,法、德、意、荷、比、盧六國在巴黎發(fā)表公報,表示接受法國的條件,英國沒有在上面簽字。但事實比人們的愿望更有力量。共同體各國是不同的民族國家,現(xiàn)實中的情況也有許多差別,政策上有不同的輕重緩急,對歐洲一體化有著并非完全相同的利益訴求和思路。隨著共同體擴大(成員國增加)和一體化的深入(涉及到更多的權(quán)力讓渡),要各國在所有問題上都齊步前進,越來越困難,但一體化又不能停滯不前。承認(rèn)這種差異性,“靈活性”便不可回避。早在1975年共同體提出的關(guān)于歐洲聯(lián)盟的“廷德曼斯報告”,就提出允許一些國家以更快的速度進行一體化。哪些國家以何種速度前進,則因事而異,不過應(yīng)該有經(jīng)部長理事會認(rèn)定為合法的理由。29后來,“靈活性”、“有區(qū)別的一體化”等問題越來越難以回避。例如1985年,一部分共同體國家(法、德、荷、比、盧)簽訂《申根協(xié)定》,決定逐步取消共同邊界的管制?！渡旮鶇f(xié)定》后來納入了共同體條約的范圍,從而承認(rèn)了部分國家在某些領(lǐng)域率先一體化而其他國家并不加入的做法。1994年德國聯(lián)盟黨的“朔伊布勒-拉默斯文件”提出允許一部分國家在某些領(lǐng)域率先前進,即“靈活性”的問題。英國首相約翰·梅杰表示歡迎“更具靈活性的歐洲”,并說“差異性不是一個應(yīng)該壓制的缺點,而是一種應(yīng)該加以利用的力量?！?0雖然人們對這種靈活性提出種種擔(dān)心和質(zhì)疑,或者擔(dān)心成為第二梯隊,被置于“慢車道”上或被“邊緣化”,或是擔(dān)心有損于“共同體既得成果”的一致實施,不利于共同體的團結(jié)等。但是1997年的《阿姆斯特丹條約》還是寫入“更緊密合作”(“靈活性”的另一種提法)的條款,允許一部分國家在某些領(lǐng)域“更緊密地合作”,只是需要遵守一定的程序和條件,特別是必須保護“共同體既得成果”。31幾年后的《尼斯條約》又對“更緊密合作”的啟動作出了較為寬松的規(guī)定。取消了在“更緊密合作”上的國家否決權(quán),規(guī)定只要有八個成員國參加就可以在一定條件下在某個領(lǐng)域?qū)嵭懈o密的合作,即進行更迅速更深入的一體化行動?！案o密合作”主要是那些希望更快推進一體化的國家所要求的,允許“例外”或“置身事外”,則是一些不愿意在某種一體化中與其他國家齊步前進的國家所要求的。這類“例外”有不同的體現(xiàn)。例如:《單一歐洲文件》中規(guī)定:“在理事會以特定多數(shù)同意通過協(xié)調(diào)措施后,如果某一成員國援引第36條的規(guī)定,以重大需要為理由,或者以保護環(huán)境或工作環(huán)境為理由,認(rèn)為仍有必要適用其國內(nèi)規(guī)定,應(yīng)將其國內(nèi)規(guī)定通知委員會。委員會在證實該成員國的國內(nèi)規(guī)定并非為了在成員國之間的貿(mào)易中設(shè)置任意歧視或隱蔽限制后,應(yīng)對其作出確認(rèn)。”32這是允許成員國以一定理由不執(zhí)行共同體理事會通過的某些措施?！稓W洲聯(lián)盟條約》的議定書允許英國、丹麥在一個特別重大的一體化步驟——經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟——中“置身事外”。在1999年歐洲單一貨幣正式啟動后,英國、丹麥等國一直“置身事外”,而依然是歐盟的重要成員。1997年《阿姆斯特丹條約》在共同對外與安全政策的決策方面引入“建設(shè)性棄權(quán)”(constructiveabstention)。這種“建設(shè)性棄權(quán)”不阻止部長理事會通過一項決議及其實施,不阻止同意該項決定的國家執(zhí)行決議,但投棄權(quán)票的國家可以不參加該項決議的執(zhí)行。同時又規(guī)定,在特定多數(shù)表決的情況下,建設(shè)性棄權(quán)票超過總票數(shù)的1/3時,將使決定不能通過。這些都體現(xiàn)了靈活性,避免了一體化的強制性,也體現(xiàn)了國家主權(quán)的原則。還有所謂“緊急制動”權(quán),即在某些適用特定多數(shù)表決的情況下,成員國還可以“國家重大利益”為由來阻止理事會表決。33這實質(zhì)上使成員國在某些情況下繼續(xù)享有國家否決權(quán),可以阻止決定的通過,仍然體現(xiàn)著20世紀(jì)60年代“盧森堡妥協(xié)”的精神。這些都排除了任何強制性的一體化,