論歐洲一體化進(jìn)程中的權(quán)力讓渡和共享

論歐洲一體化進(jìn)程中的權(quán)力讓渡和共享

在歐洲一體化中，主權(quán)的轉(zhuǎn)讓、一體化和共享改善了七個(gè)特點(diǎn)。在歐洲一體化過(guò)程中,建立了一整套超國(guó)家的機(jī)構(gòu),實(shí)行了部分國(guó)家權(quán)力(主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域)在共同體/歐盟范圍內(nèi)的讓渡、合并和共享。甚至一些國(guó)家(加入單一歐洲貨幣的國(guó)家)把貨幣權(quán)力——這被認(rèn)為是國(guó)家主權(quán)中很重要的部分——也讓渡給了一個(gè)歐洲央行系統(tǒng)加以執(zhí)行。這種權(quán)力的讓渡、合并與共同行使,有種種原因和動(dòng)機(jī)。除了一些共同的動(dòng)機(jī)之外,在具體情況下各國(guó)還有各自特定的經(jīng)濟(jì)或政治上的思考。對(duì)此不擬一一申論。本文的要旨,是要結(jié)合歐洲一體化的歷史和有關(guān)文獻(xiàn)中的內(nèi)容,對(duì)于歐洲一體化中的權(quán)力讓渡、合并和共享進(jìn)行一些辨析,從而指出,歐洲一體化的確進(jìn)行了相當(dāng)多的權(quán)力讓渡、合并和共享,但是并沒(méi)有使成員國(guó)喪失對(duì)國(guó)內(nèi)事務(wù)的最高管轄權(quán)和對(duì)外的獨(dú)立自主權(quán),始終是主權(quán)國(guó)家主導(dǎo)著一體化。一、傳統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)和相對(duì)立場(chǎng)關(guān)于歐洲一體化,有一些激進(jìn)的歐洲聯(lián)邦主義者,如意大利的阿爾蒂諾·斯皮內(nèi)利等人,視民族國(guó)家和主權(quán)原則為法西斯專(zhuān)制和戰(zhàn)爭(zhēng)的根源,主張戰(zhàn)后結(jié)束歐洲分裂為主權(quán)國(guó)家的局面。他們甚至主張利用戰(zhàn)后危機(jī)和重建之機(jī),通過(guò)制定歐洲聯(lián)邦憲法的方式一舉實(shí)現(xiàn)一個(gè)歐洲聯(lián)邦。但是實(shí)際上,民族國(guó)家和主權(quán)原則沒(méi)有被多數(shù)人放棄。戰(zhàn)后歐洲重建仍是在民族國(guó)家的框架內(nèi)進(jìn)行的。許多人贊成歐洲聯(lián)合甚至超國(guó)家一體化,但不打算取消民族主權(quán)國(guó)家。例如1948年召開(kāi)的盛大的海牙“歐洲大會(huì)”,實(shí)現(xiàn)歐洲一體化的呼聲很高,有人說(shuō)在會(huì)上“實(shí)際上已沒(méi)有人為國(guó)家主權(quán)的反動(dòng)思想辯護(hù)了”。但實(shí)際上是主張政府間合作的“聯(lián)盟主義”占優(yōu)勢(shì)的。2隨著戰(zhàn)后歐洲經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和進(jìn)入高速增長(zhǎng),各國(guó)的力量和自信心加強(qiáng),而激進(jìn)的聯(lián)邦主義影響被邊緣化了。一貫主張堅(jiān)持國(guó)家主權(quán)的戴高樂(lè)重新執(zhí)政后,強(qiáng)烈抵制超國(guó)家一體化。他主張西歐聯(lián)合,但“所有要把我國(guó)主權(quán)轉(zhuǎn)交給國(guó)際最高機(jī)構(gòu)的體制,都是同法蘭西共和國(guó)的權(quán)利和義務(wù)不相容的?！?他的強(qiáng)硬態(tài)度導(dǎo)致1966年的“盧森堡妥協(xié)”,以特殊的方式強(qiáng)調(diào)了主權(quán)國(guó)家在一體化中的主導(dǎo)作用。戴高樂(lè)以后的法國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人,如蓬皮杜、德斯坦、密特朗等,具體政策有變化,基本主張還是“主權(quán)國(guó)家的歐洲”,不愿意放棄“盧森堡妥協(xié)”,而是通過(guò)強(qiáng)化政府間協(xié)商體制以改進(jìn)共同體的決策和行動(dòng)能力。他們的這種立場(chǎng)在歐洲共同體的發(fā)展過(guò)程中多次表現(xiàn)出來(lái)。4英國(guó)始終強(qiáng)調(diào)主權(quán)國(guó)家是國(guó)際體系的基本構(gòu)成單位,對(duì)超國(guó)家一體化態(tài)度消極,而且是一種“兩黨一致”的立場(chǎng)。英國(guó)加入共同體后仍堅(jiān)持在主權(quán)問(wèn)題上的基本立場(chǎng)。尤其是20世紀(jì)80年代,撒切爾夫人強(qiáng)烈反對(duì)“布魯塞爾集權(quán)傾向”和“歐洲超級(jí)國(guó)家”。她針對(duì)當(dāng)時(shí)高漲的歐洲聯(lián)邦主義呼聲,提出“我的第一條指導(dǎo)方針就是:獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家之間的志愿和積極的合作,是建設(shè)一個(gè)成功的歐共體的最佳途徑?！?一些國(guó)家比較易于接受對(duì)主權(quán)的限制,甚至主張歐洲聯(lián)邦主義,是不是打算放棄國(guó)家主權(quán)?答案是否定的。一個(gè)明顯的例子是,在阿登納倡導(dǎo)歐洲一體化的同時(shí),他也正在積極爭(zhēng)取恢復(fù)德國(guó)的主權(quán)和平等地位。他對(duì)莫內(nèi)說(shuō),“離開(kāi)了全面的平等,也就談不上煤鋼共同體?！?按漢斯·摩根索的理解,在國(guó)際上的平等地位,是主權(quán)的“同義語(yǔ)”。阿登納的政策正是通過(guò)接受在一體化中部分國(guó)家主權(quán)的讓渡,取得德國(guó)與其他國(guó)家的平等地位——主權(quán)的體現(xiàn)。而事實(shí)上,那時(shí)聯(lián)邦德國(guó)還沒(méi)有恢復(fù)主權(quán)。后來(lái)很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)它的主權(quán)也沒(méi)有完全恢復(fù)。所以,它的主權(quán)讓渡是理論上的?！皩?duì)聯(lián)邦德國(guó)來(lái)說(shuō),實(shí)現(xiàn)與西歐以及西方同盟的一體化是一本萬(wàn)利的事,因?yàn)樗サ牟贿^(guò)是不存在的權(quán)利,而獲得的卻是實(shí)實(shí)在在的主權(quán),哪怕是部分的主權(quán)。”7戰(zhàn)后初期意大利外長(zhǎng)斯福爾扎明確聲稱(chēng)主權(quán)限制必須是相互的:“我們準(zhǔn)備對(duì)我們的國(guó)家主權(quán)進(jìn)行任何限制,但有一個(gè)條件,那就是:其他國(guó)家也要這樣辦。”8比、荷等國(guó)比較傾向于聯(lián)邦主義,但在建立煤鋼共同體的時(shí)候,正是比、荷等國(guó)要求在高級(jí)機(jī)構(gòu)之外設(shè)置一個(gè)部長(zhǎng)理事會(huì),以代表成員國(guó)實(shí)現(xiàn)對(duì)高級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)控。在20世紀(jì)90年代歐盟成立后關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的討論中,比、荷等小國(guó)堅(jiān)持歐盟委員會(huì)實(shí)行“一國(guó)一名委員”,要求充分體現(xiàn)“平等原則”,實(shí)際上也表現(xiàn)出它們對(duì)國(guó)家主權(quán)的重視。所有這些,決定了歐洲一體化不是否定國(guó)家主權(quán)原則或一體化淹沒(méi)主權(quán)國(guó)家。一體化進(jìn)程始終是在主權(quán)國(guó)家主導(dǎo)和控制之下的一個(gè)“政府間博弈”的過(guò)程。歐共體成員國(guó)是如何把一些權(quán)力讓渡給或合并到共同體,如何界定和限制這種權(quán)力讓渡或合并,保持成員國(guó)的主導(dǎo)地位呢?證諸歷史,我們看到,歐洲一體化進(jìn)程是通過(guò)締結(jié)條約,使若干領(lǐng)域納入共同體/聯(lián)盟機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍,從而把相關(guān)的權(quán)力讓渡給共同體的機(jī)構(gòu);或是對(duì)條約進(jìn)行修改,來(lái)改變規(guī)定的共同體機(jī)構(gòu)體系、運(yùn)作規(guī)則,加強(qiáng)其超國(guó)家性質(zhì),擴(kuò)大其權(quán)限。而這兩種情況,都需要舉行由各國(guó)政府代表,甚至政府首腦親自參加的政府間會(huì)議(IGC),進(jìn)行自主談判,反復(fù)討價(jià)還價(jià)后達(dá)成協(xié)議,而且需要經(jīng)過(guò)各成員國(guó)按各自的憲法程序批準(zhǔn)才得生效。也就是說(shuō),只要有一個(gè)國(guó)家不同意,權(quán)力讓渡就不可能進(jìn)行。共同體/聯(lián)盟權(quán)力的獲得和權(quán)限范圍的變化(擴(kuò)大),不可能是由某一個(gè)成員國(guó)強(qiáng)加給其他成員國(guó)。是否接受某項(xiàng)倡議,是否簽署條約和批準(zhǔn)條約,是各國(guó)自主地決定的,是它們行使主權(quán)的結(jié)果。這里貫徹的是全體一致(unanimity)同意下的授權(quán)原則(PrincipleofConferral)。據(jù)此,各成員國(guó)通過(guò)自主的談判后同意把本屬?lài)?guó)家主權(quán)范圍的一些權(quán)力/職能,授予共同體機(jī)構(gòu),由后者為著條約規(guī)定的目的和運(yùn)作方式來(lái)行使這些權(quán)力,并且不得擁有未經(jīng)授予的權(quán)力和采取未經(jīng)授權(quán)的行動(dòng)?！稓W洲煤鋼共同體條約》寫(xiě)明:“高級(jí)機(jī)構(gòu)根據(jù)本條約所規(guī)定的條件負(fù)責(zé)保證實(shí)現(xiàn)本條約所確定的目標(biāo)”。91957年歐洲法院關(guān)于煤鋼共同體的一項(xiàng)裁決說(shuō):“經(jīng)成員國(guó)同意,為嚴(yán)格限定之目的,條約建立在主權(quán)國(guó)家向超國(guó)家機(jī)構(gòu)讓渡主權(quán)的基礎(chǔ)之上……條約所依據(jù)之法律原則是有限授權(quán)原則。共同體……應(yīng)該享有為履行其職能和達(dá)到其目標(biāo)所需的法律能力,但只有此等能力?！?0《羅馬條約》規(guī)定:共同體“各機(jī)構(gòu)在本條約所授予的職權(quán)范圍內(nèi)采取行動(dòng)”。如果要修改條約從而擴(kuò)大或縮小共同體的權(quán)限,也必須經(jīng)全體成員國(guó)的同意和批準(zhǔn)。11《歐洲聯(lián)盟條約》寫(xiě)明:“聯(lián)盟在本條約所授予的權(quán)限范圍內(nèi)和為實(shí)現(xiàn)本條約所確定的目標(biāo)而采取行動(dòng)?！薄案鳈C(jī)構(gòu)在本條約所授予的職權(quán)范圍內(nèi)采取行動(dòng)?！?2另一種情況,即《羅馬條約》第235條規(guī)定,如果共同體有必要采取某項(xiàng)行動(dòng)以便實(shí)現(xiàn)共同體的目標(biāo)而條約又尚未授予此項(xiàng)權(quán)力時(shí),需經(jīng)過(guò)部長(zhǎng)理事會(huì)全體一致同意。13這一條被稱(chēng)為“彈性條款”,仿佛共同體在此情況下可以“自主行事”。其實(shí)不然。因?yàn)檫@時(shí)共同體的某項(xiàng)行動(dòng)雖然不需要召開(kāi)政府間會(huì)議,但是必須經(jīng)過(guò)共同體部長(zhǎng)理事會(huì)的全體一致同意,部長(zhǎng)理事會(huì)的成員正是各成員國(guó)政府的代表。也就是說(shuō)在這種情況下,只要一個(gè)國(guó)家不同意,共同體仍然沒(méi)有權(quán)力采取行動(dòng)。與此同時(shí),對(duì)于將哪些權(quán)力/職能授予共同體的機(jī)構(gòu),還實(shí)行了具體列舉的辦法,以便對(duì)其范圍加以盡可能明確的界定。例如《羅馬條約》中列舉共同體可采取行動(dòng)的領(lǐng)域有十一個(gè)?！稓W洲聯(lián)盟條約》對(duì)《羅馬條約》進(jìn)行修改后,列舉的共同體可采取行動(dòng)的領(lǐng)域增加到二十個(gè)。部長(zhǎng)理事會(huì)特定多數(shù)表決制被認(rèn)為是體現(xiàn)共同體的超國(guó)家權(quán)力的一個(gè)重要方面。如果某個(gè)領(lǐng)域?qū)嵭刑囟ǘ鄶?shù)決定,意味著成員國(guó)可能不得不服從多數(shù)的決定而放棄在這個(gè)問(wèn)題上的自主權(quán)力,從而構(gòu)成對(duì)主權(quán)的一種限制。但是,具體在哪些領(lǐng)域的決策和立法中實(shí)施特定多數(shù)表決制,也是由條約具體列舉的,這也就意味著只有成員國(guó)首先全體一致同意,才能夠?qū)⒛硞€(gè)領(lǐng)域納入特定多數(shù)表決制。雖然不排除存在著歐盟與成員國(guó)權(quán)限劃分并不明朗的情況,但是這并不改變事情的本質(zhì),共同體總是力求使共同體的權(quán)力有明確而具體的范圍,而不是任意地?cái)U(kuò)大其范圍和侵入到成員國(guó)的權(quán)力范圍之內(nèi)?？梢?jiàn),無(wú)論是權(quán)力的授予和授權(quán)范圍的擴(kuò)大或縮小(涉及到條約的制定、修改及其通過(guò)),還是在一定情況下共同體采取尚未被授予權(quán)力的行動(dòng)(無(wú)須制定新條約或修改條約),都遵循了一個(gè)原則,即成員國(guó)一致同意。這一點(diǎn)非常關(guān)鍵。漢斯·摩根索說(shuō),全體一致原則意味著有關(guān)國(guó)家都有權(quán)根據(jù)自己的意愿決定是否接受某一決定的約束,并有可能否決有關(guān)決定。強(qiáng)國(guó)也無(wú)法把意志強(qiáng)加于人。全體一致是國(guó)家主權(quán)的體現(xiàn),是國(guó)家主權(quán)的同義語(yǔ)。14誠(chéng)然,一體化進(jìn)程啟動(dòng)之后,“新職能主義”理論所稱(chēng)的“溢出”效應(yīng)是存在的。但是,全體一致的原則使得即使“溢出”效應(yīng)造成的推動(dòng),也不能使共同體獲得新的權(quán)力或采取某項(xiàng)新行動(dòng)。除了成員國(guó)一致同意之外,共同體不能自行創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力/權(quán)限,也不能自行采取未經(jīng)授權(quán)的行動(dòng)。在歐洲一體化歷史上,曾經(jīng)有過(guò)繞過(guò)“全體一致”規(guī)則的嘗試。1984年歐洲議會(huì)在斯皮內(nèi)利等歐洲聯(lián)邦主義者努力下通過(guò)的“歐洲聯(lián)盟條約草案”,對(duì)“羅馬條約”作了修改。其中的第82條規(guī)定,如果得到占共同體人口2/3的多數(shù)成員國(guó)的批準(zhǔn),條約即可生效,從而避開(kāi)修改條約(涉及到成員國(guó)向共同體授予——或者說(shuō)讓渡權(quán)力)須經(jīng)所有成員國(guó)全體一致同意的規(guī)定。15但這根本不可能被各國(guó)接受。沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家愿意放棄在歐共體/歐盟“憲法問(wèn)題”上的全體一致規(guī)則,而接受一個(gè)未經(jīng)自己同意而又涉及到權(quán)力授予——權(quán)力讓渡的條約或?qū)l約的修改。相反,人們看到法國(guó)和荷蘭的否決斷送了2004年制定的《歐洲聯(lián)盟憲法條約》,雖然條約當(dāng)時(shí)已得到多數(shù)成員國(guó)的批準(zhǔn)。我們可以把歐洲一體化中的權(quán)力讓渡和行使歸納如下:先由成員國(guó)在全體一致基礎(chǔ)上制定并按各國(guó)憲法程序批準(zhǔn)各項(xiàng)條約,形成共同體最高法律地位的“一次歐洲立法”。由此把一些權(quán)力授予共同體,所以這是一種“授權(quán)法”。然后,歐共體機(jī)構(gòu)在被授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行決策,制定法律。這些立法和決定對(duì)成員國(guó)有約束力,仿佛是高于成員國(guó)的權(quán)力。但它們只是一種“二次立法”或“次級(jí)立法”。同樣,歐共體在一些領(lǐng)域中行使的執(zhí)行/管理權(quán)和司法權(quán),也屬于這類(lèi)權(quán)力的二次行使。按盧梭的理解,主權(quán)是政治體中的“公意”的體現(xiàn),實(shí)質(zhì)上是一種最高的立法權(quán)。其他權(quán)力(如行政、司法、外交、稅收等權(quán)力)都屬于派生權(quán)力。16由于歐共體具有最高法律地位的立法權(quán)(一次歐洲立法,授權(quán)法)取決于成員國(guó)的一致同意,每個(gè)成員國(guó)都可以否決它,所以從本質(zhì)上講,真實(shí)的主權(quán)還是掌握在成員國(guó)手中,并沒(méi)有“讓渡”出去。我國(guó)有學(xué)者指出:歐洲共同體確實(shí)越來(lái)越像一個(gè)主權(quán)實(shí)體,“但是,這種主權(quán)行為是虛假的,因?yàn)樗羞@一切要基于前一階段、前一層次的決定,因而它不具有最高的和最后的屬性。對(duì)于歐盟所表現(xiàn)出來(lái)的虛假的主權(quán)行為,我們最多只能把它稱(chēng)為主權(quán)的二次行使,成員國(guó)第一次行使主權(quán),同意把某些職能和職權(quán)轉(zhuǎn)移到共同體行使,然后共同體再來(lái)行使成員國(guó)所賦予的權(quán)力。”17總之,各成員國(guó)就像嚴(yán)格的把門(mén)人,控制著權(quán)力讓渡的閘門(mén),也守護(hù)著國(guó)家的主權(quán)。對(duì)一體化語(yǔ)境中的“主權(quán)讓渡”,應(yīng)該從一個(gè)特定的意義上來(lái)理解。共同體的立法和決策權(quán),或執(zhí)行/管理權(quán),或司法管轄權(quán),可以看作是成員國(guó)主權(quán)及其他國(guó)家權(quán)力的實(shí)現(xiàn)方式或執(zhí)行方式的創(chuàng)新形式。為什么要實(shí)行這種超國(guó)家的創(chuàng)新形式?本文限于篇幅和主題,不擬就此展開(kāi)論述,只能指出,因?yàn)檫@樣做能更好地達(dá)到成員國(guó)要達(dá)到的目的,有利于它們的共同利益,而傳統(tǒng)的、常規(guī)的國(guó)際合作方式,在有些場(chǎng)合下被認(rèn)為已經(jīng)不夠了。二、“輔助”原則下的“適度原則”是環(huán)保立法的根本原則,并從實(shí)歐洲一體化逐漸確立了“輔助性原則”(PrincipleofSubsidiarity)和適度原則(PrincipleofProportionality),以限制共同體的權(quán)限,也限制著一體化內(nèi)的權(quán)力讓渡。輔助性原則的起源,有人認(rèn)為它起源于基督教的社會(huì)理論。18其要義是,在社會(huì)和國(guó)家的管理中,較低層級(jí)的共同體應(yīng)承擔(dān)起解決自身問(wèn)題的責(zé)任,只有在其本身難以解決這些問(wèn)題時(shí),更高一級(jí)的共同體才介入,其作用是輔助性的?！拜o助性原則”逐漸進(jìn)入歐洲一體化的語(yǔ)境,以消除對(duì)于“布魯塞爾集權(quán)”和可能出現(xiàn)“歐洲超級(jí)國(guó)家”的疑慮。1975年“廷德曼斯報(bào)告”中說(shuō):“按照principedesubsidiarite,聯(lián)盟只會(huì)被授予處理各成員國(guó)已不再能夠有效地處理的那些事務(wù)的職責(zé)?！?91983年歐洲人民黨起草的一份歐洲聯(lián)邦憲法草案中,論述了“輔助性原則”,即一切國(guó)家責(zé)任都應(yīng)由最低而適當(dāng)層級(jí)的權(quán)力機(jī)構(gòu)承擔(dān),只有在能夠更加有效從而節(jié)約公共資源,同時(shí)又能獲得同樣滿(mǎn)意甚至更好結(jié)果的情況下,才把責(zé)任交給聯(lián)盟。201984年歐洲議會(huì)的《歐洲聯(lián)盟條約草案》中包括“輔助性原則”:“聯(lián)盟將只采取行動(dòng)去實(shí)施那些通過(guò)共同行動(dòng)可以比成員國(guó)單獨(dú)行動(dòng)更有效地實(shí)施的任務(wù),特別是那些由于其規(guī)模和影響超出了民族國(guó)家的邊界,而要求由聯(lián)盟采取行動(dòng)加以實(shí)施的任務(wù)。”2120世紀(jì)80年代共同體委員會(huì)主席雅克·德洛爾積極主張“聯(lián)邦主義”,認(rèn)為“完全的國(guó)家主權(quán)”已非現(xiàn)實(shí),同時(shí)也提出要實(shí)行“輔助性原則”。他說(shuō):“我常常提出聯(lián)邦主義,連同輔助性原則,將其看成是使許多人認(rèn)為不可調(diào)和的東西調(diào)和起來(lái)的一種辦法:即一個(gè)聯(lián)合歐洲的出現(xiàn)和對(duì)于各自祖國(guó)的忠誠(chéng);既需要有一種能處理我們時(shí)代各種問(wèn)題的歐洲權(quán)力,又絕對(duì)必須保持我們?cè)诿褡鍑?guó)家和地區(qū)的根基;以及責(zé)任的非集中化,從而我們決不會(huì)把任何可以最好由一個(gè)較小的單位處理的事交給一個(gè)較大的單位去處理?！?2英國(guó)更將“輔助性原則”看成是防止“布魯塞爾集權(quán)”和“歐洲超級(jí)國(guó)家”的法寶。在歐洲一體化的正式文件中,先是《單一歐洲文件》關(guān)于環(huán)境政策的規(guī)定中體現(xiàn)了這個(gè)原則。后來(lái)《歐洲聯(lián)盟條約》中正式規(guī)定“在那些超出聯(lián)盟專(zhuān)屬權(quán)限范圍的領(lǐng)域,聯(lián)盟只有當(dāng)出現(xiàn)以下情況時(shí)才根據(jù)輔助性原則采取行動(dòng):一方面,如果各成員國(guó)不能令人滿(mǎn)意地實(shí)現(xiàn)擬議行動(dòng)的目標(biāo);另一方面,考慮到擬議行動(dòng)的規(guī)模和效果,只有共同體才能夠更好地實(shí)現(xiàn)擬議行動(dòng)的目標(biāo)?！?31997年《阿姆斯特丹條約》重申聯(lián)盟權(quán)限必須遵循“輔助性原則”。歐共體/歐盟還為“輔助性原則”規(guī)定了越來(lái)越具體的實(shí)施細(xì)則?！拜o助性原則”實(shí)質(zhì)就是把權(quán)力和治理的主體放在國(guó)家層次,在國(guó)家行動(dòng)和國(guó)家政策不足以解決問(wèn)題時(shí),共同體/聯(lián)盟才得以進(jìn)入,且必須居于輔助性地位?！斑m度原則”,則是指共同體/歐盟在采取行動(dòng)時(shí),以為達(dá)到某項(xiàng)目標(biāo)所必要和適度為限,而不能“越雷池一步”?！稓W洲聯(lián)盟條約》對(duì)《羅馬條約》的修改中規(guī)定:“共同體所采取的任何行動(dòng)都不能超出為實(shí)現(xiàn)本條約目標(biāo)所必需的范圍?！?997年《阿姆斯特丹條約》的議定書(shū)又作了更具體的說(shuō)明和規(guī)定,成為必須遵循的原則。24“輔助性原則”是關(guān)于成員國(guó)向共同體/歐盟授予(或讓渡)權(quán)力的原則性規(guī)定。它并沒(méi)有具體地規(guī)定在何種情況下權(quán)力讓渡該是何種限度,而是需要據(jù)此原則來(lái)具體問(wèn)題具體分析。也就是說(shuō),只有在符合“輔助性原則”的情況下,成員國(guó)才把必要的權(quán)力/權(quán)能授予(或讓渡給)共同體/聯(lián)盟的機(jī)構(gòu)行使。反之則不然。1991年在制定《歐洲聯(lián)盟條約》的時(shí)候,英國(guó)首相約翰·梅杰強(qiáng)烈要求將“輔助性原則”寫(xiě)入《歐洲聯(lián)盟條約》。他強(qiáng)調(diào)這個(gè)原則在遏制共同體權(quán)力擴(kuò)張方面的作用:“有一種要求共同體對(duì)非常廣泛的領(lǐng)域進(jìn)行立法的傾向。對(duì)此傾向必須加以遏制,這正是眾所周知的輔助性原則的實(shí)質(zhì)?！?5三、歐盟背景下的立法/決策就共同體在獲得授權(quán)后自身的運(yùn)作而言,其機(jī)構(gòu)體系及其運(yùn)作規(guī)則,一直保持著向政府間合作主義傾斜的“機(jī)構(gòu)間平衡”。一方面它有超國(guó)家的機(jī)構(gòu)共同體委員會(huì)行使共同體的立法倡議權(quán)和立法執(zhí)行權(quán),歐洲議會(huì)行使咨詢(xún)權(quán)、監(jiān)督權(quán),并逐步有一定的“共同決策權(quán)”;另一方面,又始終由各國(guó)政府的代表組成的部長(zhǎng)理事會(huì)來(lái)掌握著主要的立法決定權(quán)。它在重要問(wèn)題上必須實(shí)行全體一致決策。當(dāng)建立煤鋼共同體的時(shí)候,法國(guó)方案中原本沒(méi)有部長(zhǎng)理事會(huì),但還是設(shè)立了一個(gè)部長(zhǎng)理事會(huì),以便代表成員國(guó)對(duì)高級(jí)機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)控。到《羅馬條約》,部長(zhǎng)理事會(huì)成了共同體的最高決定和立法機(jī)構(gòu)。部長(zhǎng)理事會(huì)在重要問(wèn)題上實(shí)行全體一致決策,意味著各國(guó)擁有國(guó)家否決權(quán)。這意味著,即使共同體委員會(huì)如所規(guī)定的那樣,作為一個(gè)超國(guó)家的、獨(dú)立的機(jī)構(gòu),從共同體的全局利益出發(fā)提出立法倡議,不受任何國(guó)家政府的影響,如果沒(méi)有各國(guó)政府部長(zhǎng)級(jí)代表組成的部長(zhǎng)理事會(huì)的通過(guò),其倡議還是不能成為共同體的立法或決定,也不能使共同體采取行動(dòng)。也就是說(shuō),在成員國(guó)行使主權(quán)把一些權(quán)力授予了共同體后,共同體機(jī)構(gòu)本身的運(yùn)作——行使這些被授予的權(quán)力——還是在成員國(guó)政府的控制之下,尤其是在按規(guī)定需要部長(zhǎng)理事會(huì)全體一致決定的重大問(wèn)題上。由于事關(guān)國(guó)家主權(quán),部長(zhǎng)理事會(huì)的決策方式就特別重要,并成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一?！氨R森堡妥協(xié)”阻止了部長(zhǎng)理事會(huì)向特定多數(shù)決策的轉(zhuǎn)變,協(xié)商一致成為通行規(guī)則,國(guó)家否決權(quán)保持下來(lái)。這種情況直到《單一歐洲文件》才發(fā)生變化,在實(shí)現(xiàn)內(nèi)部市場(chǎng)建設(shè)的領(lǐng)域內(nèi),擴(kuò)大了部長(zhǎng)理事會(huì)的多數(shù)表決制范圍。但是,20世紀(jì)70年代中期設(shè)立了歐洲理事會(huì),它由各國(guó)政府首腦組成,完全是在政府間協(xié)商一致基礎(chǔ)上運(yùn)作的。它逐步成為最高指導(dǎo)方針的制定者和“超級(jí)決策者”,從更高層次加強(qiáng)了共同體決策的國(guó)家控制?！稓W洲聯(lián)盟條約》使歐洲理事會(huì)成為居于歐盟的三個(gè)支柱(即歐洲共同體、共同的外交與安全政策、司法與內(nèi)務(wù))之上的最高決策者,它“為聯(lián)盟的發(fā)展提供必要的推動(dòng),并為其發(fā)展規(guī)定總的指導(dǎo)方針”。在實(shí)際上,歐洲理事會(huì)還常常充當(dāng)“技術(shù)決策者”,直接討論和決定屬于共同體建設(shè)范疇內(nèi)的具體問(wèn)題。26它還在某種程度上接管了原屬于共同體委員會(huì)的立法倡議者的角色。關(guān)于歐洲議會(huì),一方面逐步使它在某些領(lǐng)域中成為“共同立法/決策者”,另一方面把成員國(guó)議會(huì)引入共同體的立法/決策過(guò)程,發(fā)揮更大的作用,包括決定一項(xiàng)立法倡議是否符合“輔助性原則”的監(jiān)督權(quán)。27我們看到,在共同體的發(fā)展和機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中,其立法/決策的基本流程起初是“歐洲超國(guó)家機(jī)構(gòu)(共同體委員會(huì))提倡議——部長(zhǎng)理事會(huì)作決定——?dú)W洲議會(huì)監(jiān)督和咨詢(xún)”。后來(lái)變成“歐洲理事會(huì)制定總的指導(dǎo)方針——超國(guó)家機(jī)構(gòu)(即共同體歐盟委員會(huì),在某些方面也有歐洲議會(huì))提倡議——部長(zhǎng)理事會(huì)作決定——?dú)W洲議會(huì)監(jiān)督和咨詢(xún)并逐漸在一些領(lǐng)域共同決策?！辈浑y看出,向政府間原則傾斜的“平衡”沒(méi)有打破,而是加強(qiáng)了。一體化重要議程的確定,最重要的決策和立法權(quán)是在歐洲理事會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)——聚集在一起的各成員國(guó)代表(政府首腦和部長(zhǎng)級(jí)代表)手中,從而保持了主權(quán)國(guó)家對(duì)一體化的主導(dǎo)和監(jiān)控。四、承認(rèn)“靈活性”是“不回避”歐洲一體化中有各種靈活性(Flexibility)安排?！办`活性”在歐洲一體化的語(yǔ)境中有種種提法,如“更緊密合作”(closercooperation),“強(qiáng)化合作”(enhancedcooperation)、“有區(qū)別的一體化”(differentiatedintegration),“雙速歐洲”(Two-speedEurope)或“多速歐洲”(Multi-speedEurope)、“可變幾何體”(variablegeometry)等等。還有所謂置身事外(opt-out)也是如此。在一體化的早期,“靈活性”沒(méi)有被普遍認(rèn)可,人們希望一體化齊步前進(jìn)。例如1950年法國(guó)提出“舒曼計(jì)劃”后,英國(guó)表示不能事先接受超國(guó)家原則。但莫內(nèi)堅(jiān)持在這個(gè)問(wèn)題上不能動(dòng)搖,談判以接受這個(gè)基本原則為前提。他還反對(duì)舒曼謀求與英國(guó)達(dá)成妥協(xié)性安排的傾向,因?yàn)槟菢涌赡墚a(chǎn)生一個(gè)歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織的翻版。28于是,法、德、意、荷、比、盧六國(guó)在巴黎發(fā)表公報(bào),表示接受法國(guó)的條件,英國(guó)沒(méi)有在上面簽字。但事實(shí)比人們的愿望更有力量。共同體各國(guó)是不同的民族國(guó)家,現(xiàn)實(shí)中的情況也有許多差別,政策上有不同的輕重緩急,對(duì)歐洲一體化有著并非完全相同的利益訴求和思路。隨著共同體擴(kuò)大(成員國(guó)增加)和一體化的深入(涉及到更多的權(quán)力讓渡),要各國(guó)在所有問(wèn)題上都齊步前進(jìn),越來(lái)越困難,但一體化又不能停滯不前。承認(rèn)這種差異性,“靈活性”便不可回避。早在1975年共同體提出的關(guān)于歐洲聯(lián)盟的“廷德曼斯報(bào)告”,就提出允許一些國(guó)家以更快的速度進(jìn)行一體化。哪些國(guó)家以何種速度前進(jìn),則因事而異,不過(guò)應(yīng)該有經(jīng)部長(zhǎng)理事會(huì)認(rèn)定為合法的理由。29后來(lái),“靈活性”、“有區(qū)別的一體化”等問(wèn)題越來(lái)越難以回避。例如1985年,一部分共同體國(guó)家(法、德、荷、比、盧)簽訂《申根協(xié)定》,決定逐步取消共同邊界的管制。《申根協(xié)定》后來(lái)納入了共同體條約的范圍,從而承認(rèn)了部分國(guó)家在某些領(lǐng)域率先一體化而其他國(guó)家并不加入的做法。1994年德國(guó)聯(lián)盟黨的“朔伊布勒-拉默斯文件”提出允許一部分國(guó)家在某些領(lǐng)域率先前進(jìn),即“靈活性”的問(wèn)題。英國(guó)首相約翰·梅杰表示歡迎“更具靈活性的歐洲”,并說(shuō)“差異性不是一個(gè)應(yīng)該壓制的缺點(diǎn),而是一種應(yīng)該加以利用的力量?！?0雖然人們對(duì)這種靈活性提出種種擔(dān)心和質(zhì)疑,或者擔(dān)心成為第二梯隊(duì),被置于“慢車(chē)道”上或被“邊緣化”,或是擔(dān)心有損于“共同體既得成果”的一致實(shí)施,不利于共同體的團(tuán)結(jié)等。但是1997年的《阿姆斯特丹條約》還是寫(xiě)入“更緊密合作”(“靈活性”的另一種提法)的條款,允許一部分國(guó)家在某些領(lǐng)域“更緊密地合作”,只是需要遵守一定的程序和條件,特別是必須保護(hù)“共同體既得成果”。31幾年后的《尼斯條約》又對(duì)“更緊密合作”的啟動(dòng)作出了較為寬松的規(guī)定。取消了在“更緊密合作”上的國(guó)家否決權(quán),規(guī)定只要有八個(gè)成員國(guó)參加就可以在一定條件下在某個(gè)領(lǐng)域?qū)嵭懈o密的合作,即進(jìn)行更迅速更深入的一體化行動(dòng)?！案o密合作”主要是那些希望更快推進(jìn)一體化的國(guó)家所要求的,允許“例外”或“置身事外”,則是一些不愿意在某種一體化中與其他國(guó)家齊步前進(jìn)的國(guó)家所要求的。這類(lèi)“例外”有不同的體現(xiàn)。例如:《單一歐洲文件》中規(guī)定:“在理事會(huì)以特定多數(shù)同意通過(guò)協(xié)調(diào)措施后,如果某一成員國(guó)援引第36條的規(guī)定,以重大需要為理由,或者以保護(hù)環(huán)境或工作環(huán)境為理由,認(rèn)為仍有必要適用其國(guó)內(nèi)規(guī)定,應(yīng)將其國(guó)內(nèi)規(guī)定通知委員會(huì)。委員會(huì)在證實(shí)該成員國(guó)的國(guó)內(nèi)規(guī)定并非為了在成員國(guó)之間的貿(mào)易中設(shè)置任意歧視或隱蔽限制后,應(yīng)對(duì)其作出確認(rèn)?！?2這是允許成員國(guó)以一定理由不執(zhí)行共同體理事會(huì)通過(guò)的某些措施?！稓W洲聯(lián)盟條約》的議定書(shū)允許英國(guó)、丹麥在一個(gè)特別重大的一體化步驟——經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟——中“置身事外”。在1999年歐洲單一貨幣正式啟動(dòng)后,英國(guó)、丹麥等國(guó)一直“置身事外”,而依然是歐盟的重要成員。1997年《阿姆斯特丹條約》在共同對(duì)外與安全政策的決策方面引入“建設(shè)性棄權(quán)”(constructiveabstention)。這種“建設(shè)性棄權(quán)”不阻止部長(zhǎng)理事會(huì)通過(guò)一項(xiàng)決議及其實(shí)施,不阻止同意該項(xiàng)決定的國(guó)家執(zhí)行決議,但投棄權(quán)票的國(guó)家可以不參加該項(xiàng)決議的執(zhí)行。同時(shí)又規(guī)定,在特定多數(shù)表決的情況下,建設(shè)性棄權(quán)票超過(guò)總票數(shù)的1/3時(shí),將使決定不能通過(guò)。這些都體現(xiàn)了靈活性,避免了一體化的強(qiáng)制性,也體現(xiàn)了國(guó)家主權(quán)的原則。還有所謂“緊急制動(dòng)”權(quán),即在某些適用特定多數(shù)表決的情況下,成員國(guó)還可以“國(guó)家重大利益”為由來(lái)阻止理事會(huì)表決。33這實(shí)質(zhì)上使成員國(guó)在某些情況下繼續(xù)享有國(guó)家否決權(quán),可以阻止決定的通過(guò),仍然體現(xiàn)著20世紀(jì)60年代“盧森堡妥協(xié)”的精神。這些都排除了任何強(qiáng)制性的一體化,