第七章政策評(píng)估-2

11/12/2023第七章政策評(píng)估第一節(jié)政策評(píng)估的含義和功能一般而言，政策評(píng)估被認(rèn)為是政策過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，通過政策評(píng)估，人們得以判斷政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，政策措施的預(yù)期效果，政策執(zhí)行的實(shí)際障礙，政策過程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等。因此，政策評(píng)估能夠決定政策的基本走向。政策評(píng)估是決定政策變化、政策終結(jié)的基礎(chǔ)依據(jù)。政策評(píng)估作為政策過程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，對(duì)提高政策制定水平和政策執(zhí)行質(zhì)量都有積極的影響。11/12/2023一、政策評(píng)估的含義學(xué)界對(duì)于政策評(píng)估的不同觀點(diǎn)：——政策評(píng)估是針對(duì)政策方案進(jìn)行的評(píng)估，評(píng)估的焦點(diǎn)集中在政策的預(yù)期結(jié)果，即前評(píng)估；——政策評(píng)估是針對(duì)政策環(huán)節(jié)的評(píng)估，主要側(cè)重政策內(nèi)容的階段性分析，即階段性評(píng)估；——政策評(píng)估是對(duì)政策全過程的評(píng)估，是貫穿于整個(gè)政策過程的功能性活動(dòng)，即過程評(píng)估；——政策評(píng)估是針對(duì)政策實(shí)際效果進(jìn)行的評(píng)估，是發(fā)生在政策執(zhí)行過程中的活動(dòng)，即后評(píng)估。11/12/2023不同階段的政策評(píng)估政策過程問題認(rèn)定政策規(guī)劃政策合法化政策執(zhí)行政策終結(jié)政策評(píng)估預(yù)期評(píng)估現(xiàn)實(shí)評(píng)估研究評(píng)估社會(huì)分析11/12/2023政策評(píng)估的含義：是依據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，通過一定的程序和步驟，對(duì)政策實(shí)施中的價(jià)值因素和事實(shí)因素進(jìn)行分析，目的在于利用這些政策相關(guān)信息，對(duì)政策的未來走向做出基本的判斷。11/12/2023二、政策評(píng)估的基本內(nèi)容1.指標(biāo)是進(jìn)行政策評(píng)估所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)的確立是政策評(píng)估的先決條件；2.信息是進(jìn)行政策評(píng)估的基礎(chǔ)原料；3.測(cè)定根據(jù)政策評(píng)估的指標(biāo)和收集到的信息，在加工整理的基礎(chǔ)上對(duì)政策執(zhí)行的效果進(jìn)行描述；4.分析是指根據(jù)測(cè)定的結(jié)果，運(yùn)用定性和定量方法，對(duì)政策效果進(jìn)行解釋和分析；分析是思考和判斷的過程，是政策評(píng)估最核心的環(huán)節(jié)。5.建議是指根據(jù)分析過程中的結(jié)論，設(shè)法提出下一步的行動(dòng)方案。建議可以針對(duì)政策本身，也可以面向政策過程；可以針對(duì)政策目標(biāo)，也可以針對(duì)政策手段；可以針對(duì)政策制定部門，也可以面向政策執(zhí)行部門。11/12/2023三、政策評(píng)估的功能1.是檢驗(yàn)政策效果的基本途徑；2.是決定政策未來走向的重要依據(jù)；

——延續(xù)、調(diào)整、終結(jié)3.是合理配置政策資源的基礎(chǔ)工作；

——一方面可以使決策者從整體和全局角度出發(fā)，使有限資源產(chǎn)生更大效益；

——另一方面可以防止因過多考慮局部利益所帶來的資源過度投入；4.有利于促進(jìn)政策的科學(xué)化進(jìn)程；5.是緩解社會(huì)矛盾的有效途徑。11/12/2023第二節(jié)政策評(píng)估的類型從評(píng)估組織的活動(dòng)形式上看，可分為：一、非正式評(píng)估與正式評(píng)估非正式評(píng)估：是指對(duì)評(píng)估者、評(píng)估形式和評(píng)估內(nèi)容不做硬性規(guī)定，對(duì)評(píng)估的最終結(jié)論也沒有嚴(yán)格的要求，團(tuán)體和個(gè)人可以根據(jù)自己所掌握的情況和信息，對(duì)政策的各個(gè)方面加以分析和評(píng)價(jià)。正式評(píng)估：是指法定的評(píng)估者依據(jù)事先制定的評(píng)估方案，嚴(yán)格按照規(guī)定的程序要求，對(duì)政策效果所做的評(píng)估。11/12/2023從評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)力、地位角度看二、內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估內(nèi)部評(píng)估：是指由公共部門特別是政府部門內(nèi)部的評(píng)估者對(duì)政策進(jìn)行的評(píng)估。

——由具體執(zhí)行人員自己實(shí)施的評(píng)估

——由專職評(píng)估人員進(jìn)行的評(píng)估外部評(píng)估：是指由公共部門特別是政府部門以外的評(píng)估者對(duì)政策進(jìn)行的評(píng)估。

——委托評(píng)估11/12/2023從政策評(píng)估在政策過程中所處的階段來看三、前評(píng)估與后評(píng)估前評(píng)估（預(yù)評(píng)估）：是政策制定過程中進(jìn)行的帶有預(yù)測(cè)性質(zhì)的政策評(píng)估。

——實(shí)施這項(xiàng)政策會(huì)有什么結(jié)果；

——不實(shí)施這項(xiàng)政策會(huì)有什么結(jié)果。后評(píng)估：是指執(zhí)行過程中的評(píng)估，是政策評(píng)估的主導(dǎo)形式。11/12/2023第三節(jié)政策評(píng)估要素一、評(píng)估主體1.決策者和執(zhí)行者2.專業(yè)學(xué)術(shù)團(tuán)體和研究機(jī)構(gòu)3.政策目標(biāo)群體

——政策受益者

——政策受損者11/12/2023二、評(píng)估客體是指政策評(píng)估的對(duì)象，即所要評(píng)估的具體政策?！u(píng)估應(yīng)以有效性、時(shí)間性、必要性、可行性為前提；——政策評(píng)估主要側(cè)重政策效果的分析；——評(píng)估對(duì)象的成本因素是評(píng)估過程中需要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容；——評(píng)估政策要考慮環(huán)境條件的發(fā)展變化。11/12/2023三、評(píng)估目標(biāo)即評(píng)估工作的出發(fā)點(diǎn)，也即“為什么要進(jìn)行評(píng)估”問題。1.政治方面2.行政方面3.方案方面11/12/2023四、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)政策評(píng)估的過程既是一個(gè)事實(shí)判斷的過程，也是一個(gè)價(jià)值判斷的過程。1.事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的確立以特定事物和既定事實(shí)為依據(jù)，更多的是通過調(diào)查、統(tǒng)計(jì)等實(shí)證方法建立數(shù)字、比例等量化關(guān)系，旨在確立一項(xiàng)公共政策在事實(shí)上產(chǎn)生了哪些實(shí)際的效果和影響?！叩耐度肱c產(chǎn)出、成本與收益之間的比例關(guān)系；——政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度和范圍；——政策對(duì)社會(huì)的影響程度11/12/20232.價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)政策評(píng)估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)建立在道德、倫理、觀念、文化等社會(huì)和政治價(jià)值觀基礎(chǔ)之上，旨在確定一項(xiàng)公共政策的價(jià)值影響?！呤欠駶M足大多數(shù)人的利益；——政策是否有利于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展；——政策是否有利于增進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)；——政策是否有利于保持政權(quán)的鞏固和社會(huì)的穩(wěn)定；——政策是否堅(jiān)持了社會(huì)公正的原則。11/12/2023五、評(píng)估方法1.前后對(duì)比法是將政策執(zhí)行前后的有關(guān)情況進(jìn)行對(duì)比，然后評(píng)估政策效果和政策價(jià)值的一種定量分析方法。

——簡(jiǎn)單對(duì)比分析

——投射對(duì)比分析

——“有—無”對(duì)比分析

——實(shí)驗(yàn)性對(duì)比分析

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簡(jiǎn)單對(duì)比分析，這種方式是將政策對(duì)象在接受政策作用后可以衡量出的變化值減去之前可以衡量出的值。這種方式的長(zhǎng)處是簡(jiǎn)單、方便、明了；缺陷是不夠精確，無法將政策執(zhí)行所產(chǎn)生的效果和其他因素如政策對(duì)象自身因素、外在因素、偶發(fā)事件、社會(huì)變動(dòng)等所造成的效果加以明確區(qū)分。11/12/2023投射對(duì)比分析，這種方式是將政策執(zhí)行的傾向前Q1、Q投射到政策執(zhí)行后的某一點(diǎn)A上，并將這一點(diǎn)同政策執(zhí)行后的點(diǎn)對(duì)比，以確定政策的效果。這種方式由于考慮到了非政策因素的影響，結(jié)果更加精確，因而較前后對(duì)比方式前進(jìn)了一步。11/12/2023“有--無”對(duì)比分析，這種分析方法是在政策執(zhí)行前和政策執(zhí)行后這兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)上，分別有政策和無政策兩種情況進(jìn)行前后對(duì)比，然后再比較兩次對(duì)比結(jié)果，以確定政策的效果。這種比較法長(zhǎng)處是排除了非政策因素的作用，較精確地測(cè)度出一項(xiàng)政策的效果，因此是測(cè)量政策凈影響的主要方法。11/12/2023

實(shí)驗(yàn)性對(duì)比分析，是社會(huì)實(shí)驗(yàn)法在政策評(píng)估中的具體運(yùn)用。在運(yùn)用這種設(shè)計(jì)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，評(píng)估者將政策執(zhí)行前同一評(píng)估對(duì)象分為兩組，一組為實(shí)驗(yàn)組，即對(duì)其施加政策影響的組，一組為控制組，即不對(duì)其施加政策影響的組，然后比較這兩組在政策執(zhí)行后的情況以確定政策效果。

11/12/20232.專家評(píng)估法組織專家審定各項(xiàng)關(guān)于政策的記錄、觀察政策的進(jìn)行，對(duì)政策對(duì)象和以前的政策參與者進(jìn)行調(diào)查，與執(zhí)行人員及其工作人員交換意見，最后撰寫評(píng)估報(bào)告鑒定政策的成效，這也是政策評(píng)估的有效方法之一。這個(gè)方法的優(yōu)點(diǎn)是一方面由于專家知識(shí)專業(yè)化強(qiáng)，對(duì)某項(xiàng)政策的效果可以分析得比較透徹，視野也比較開闊，往往有較強(qiáng)的科學(xué)性；另一方面專家相對(duì)于政策制定者、執(zhí)行者和政策對(duì)象來說可以說是某項(xiàng)政策的局外人。因此，他們有可能站在比較客觀公正的立場(chǎng)上進(jìn)行評(píng)估。11/12/20233.目標(biāo)群體評(píng)估法是由政策對(duì)象通過親身感受和了解對(duì)政策及其效果予以評(píng)定的方法。由于政策對(duì)象既是政策的承受者，又往往是政策活動(dòng)的主體，他們對(duì)政策的成敗得失有切身感受，因而最有評(píng)價(jià)發(fā)言權(quán)。當(dāng)然，使用這個(gè)方法也有不足之處、那就是政策對(duì)象可能不完全了解政策對(duì)自己的影響。相反，當(dāng)他們從政策中得到積極的利益時(shí)，其滿足感也可能超出客觀實(shí)際水平。11/12/20234.執(zhí)行群體評(píng)估法（自評(píng)法）這是政策執(zhí)行人員自行對(duì)政策的影響和實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)估。由于執(zhí)行人員親身參與政策實(shí)施的過程，對(duì)政策的來龍去脈比較了解，對(duì)政策環(huán)境、政策對(duì)象、政策過程也比較清楚，掌握比較充分的政策信息和第一手資料，因此有可能及時(shí)而充分地評(píng)估、判斷一項(xiàng)政策的效果。11/12/2023第四節(jié)政策評(píng)估步驟一、計(jì)劃與準(zhǔn)備計(jì)劃與準(zhǔn)備是政策評(píng)估的基礎(chǔ)性工作，是完成政策評(píng)估的前提條件。1.建立評(píng)估機(jī)構(gòu)2.挑選評(píng)估人員3.確定評(píng)估對(duì)象4.制定評(píng)估方案

包括：描述評(píng)估對(duì)象、闡述評(píng)估目的、建立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、選擇評(píng)估方法、確立評(píng)估目標(biāo)5.落實(shí)評(píng)估條件11/12/2023二、組織與實(shí)施從組織管理角度而言，其主要任務(wù)就是分解并下達(dá)評(píng)估任務(wù)，做好人、財(cái)、物方面的資源配置，建立和健全有效的管理措施；從具體實(shí)施而言，其主要任務(wù)就是利用各種調(diào)查手段，全面收集相關(guān)信息，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行必要的加工整理，然后運(yùn)用具體的評(píng)估技術(shù)和方法，對(duì)政策做出公正合理的評(píng)價(jià)。11/12/2023三、總結(jié)與報(bào)告是處理評(píng)估結(jié)果、撰寫評(píng)估報(bào)告的階段；撰寫評(píng)估報(bào)告，可以以規(guī)范的書面形式將評(píng)估結(jié)果公之于眾，也可以直接提交政府有關(guān)部門或領(lǐng)導(dǎo)；其內(nèi)容除對(duì)政策效果進(jìn)行客觀陳述和價(jià)值分析外，還包括政策建議，以及對(duì)評(píng)估過程、應(yīng)用方法和一些重要問題進(jìn)行的必要說明。11/12/2023第五節(jié)政策評(píng)估的障礙一、政策目標(biāo)的不確定性政策制定是一項(xiàng)面向未來的活動(dòng)，政策目標(biāo)的確定不可避免地會(huì)帶有一定的預(yù)測(cè)性。因此，現(xiàn)實(shí)生活中不乏那些原則性很強(qiáng)、目標(biāo)非?；\統(tǒng)、缺乏可操作性的政策。不僅如此，政策目標(biāo)往往不是單一的、集中的和兼容的，而是多個(gè)的、分散的和有一定沖突的。而政策評(píng)估必須以政策目標(biāo)為基礎(chǔ)依據(jù)和必要前提，因此有時(shí)就面臨很大的困惑。11/12/2023二、政策影響的廣泛性一項(xiàng)政策的影響往往涉及社會(huì)生活的多個(gè)層面，其中有預(yù)期的影響，也有非預(yù)期的影響；有直接的影響，也有間接的影響；有即時(shí)的影響，也有長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響；有實(shí)質(zhì)性影響，也有非實(shí)質(zhì)性影響。在這些影響中，不僅有些因素難以測(cè)定或根本無法測(cè)定，而且各種影響因素也往往難以用同一個(gè)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，因此，帶給政策評(píng)估一定的障礙，同時(shí)也使一些人容易為自己的評(píng)估失誤找到一些冠冕堂皇的理由。11/12/2023三、政策資源的混合和相關(guān)政策的重疊政策并不是孤立存在的，往往有多個(gè)政策在同一領(lǐng)域同時(shí)發(fā)揮著作用，這樣就產(chǎn)生了兩個(gè)問題，即政策資源的混合和相關(guān)政策的重疊。政策資源的混合是指投入不同政策的資源，彼此交織在一起，很難分清某項(xiàng)資源的支出究竟應(yīng)該屬于哪一個(gè)政策，或每項(xiàng)政策的總投入是多少。政策資源的混合使政策成本難以核定，而要測(cè)定某項(xiàng)政策的效益就更無從下手了。政策的重疊是指針對(duì)相同或相似的政策問題和政策目標(biāo)群體，不同的機(jī)構(gòu)或部門分別制定并執(zhí)行各自的政策。各種不同的政策效果混雜在一起，很難將某項(xiàng)政策的實(shí)際效果從總體變化中提煉出來。有時(shí)，不同的政策之間缺乏協(xié)調(diào)，甚至相互干擾，使得區(qū)分政策效果的工作就更加難以進(jìn)行。11/12/2023四、政策問題的復(fù)雜性政策一般都是針對(duì)解決政策問題發(fā)布和實(shí)施的，而政策問題往往牽涉非常復(fù)雜的因素，帶有很大的不確定性。一個(gè)問題經(jīng)常包含另一個(gè)問題，而其又可能是其他問題的一部分，問題之間關(guān)系交錯(cuò)，分析起來具有相當(dāng)?shù)碾y度，這就給政策評(píng)估工作帶來很大的障礙。如環(huán)境保護(hù)問題。11/12/2023五、政策主體相關(guān)人員的抵制政策評(píng)估必然涉及政策主體的行為評(píng)判，所以會(huì)受到來自政策主體的一定干擾。一些人會(huì)尋找各種各樣的借口，通過不同的渠道，力圖影響政策評(píng)估的結(jié)果。當(dāng)政策評(píng)估的結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)其不利的影響時(shí)，來自政策主體的反對(duì)之聲可能非常強(qiáng)烈。11/12/2023對(duì)于不利的評(píng)估結(jié)果，他們可以找到很多的口實(shí)，正如托馬斯·戴伊在《理解公共政策》一書中所指出