司法鑒定改革的回顧與反思

司法鑒定改革的回顧與反思

司法鑒定是中國司法制度的重要組成部分。它在促進訴訟活動和司法正義方面發(fā)揮著越來越重要的作用和作用。近年來，司法改革如火如荼地展開，司法鑒定制度的改革也是越來越邁向了司法改革的前沿。在建國后很長一段時期，司法鑒定曾經只是被作為訴訟活動尤其是刑事訴訟的一種附屬性科學手段，而基本沒有進行制度性的建設。司法鑒定機構主要也是附設于公安司法機關內部，在不同的訴訟階段為訴訟活動提供必要的技術性意見。20世紀末，作為一種內向型機制的司法鑒定開始向外向型制度轉變，于是拉開了司法鑒定改革的大幕。1司法鑒定的運行機制1998年之前，司法鑒定的實施是在公安、檢察、法院各自的鑒定機構分別進行。三機關基本壟斷了司法鑒定的指派和委托權，這在很大程度上造成了司法鑒定的政出多門和多頭分散，并直接導致了鑒定結論的重復和多元。各司法鑒定機構的運行機制也是不甚統(tǒng)一，混亂無序。這一時期針對司法鑒定也有一些相關的司法解釋或部門規(guī)章，但主要都是限定于鑒定的技術領域。例如1980年公安部頒布的《刑事技術鑒定規(guī)則》，1989年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部和衛(wèi)生部頒布的《精神疾病司法鑒定暫行規(guī)定》，以及1990年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部頒布的《人體重傷鑒定標準》和《人體輕傷鑒定標準（試行）》等等?？梢?，當時的司法鑒定在體制管理方面缺乏統(tǒng)籌的法律規(guī)范。改革便是在這樣的大背景下展開的。1.1司法鑒定制度的產生與發(fā)展改革初期，著重提出了“面向社會服務的司法鑒定”的概念。1998年，國務院辦公廳頒布《司法部職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》，其中明確賦予了司法部“指導面向社會服務的司法鑒定工作”的職能。1999年，司法部發(fā)布《關于面向社會服務的司法鑒定機構公告（第1號）》，由此誕生了第一批獨立于公、檢、法機關的面向社會服務的司法鑒定機構。如司法部司法鑒定科學技術研究所、華東政法學院司法鑒定中心、西南政法大學司法鑒定中心、中國政法大學司法鑒定中心、中國人民大學物證技術鑒定中心、北京華夏物證鑒定中心等。經過醞釀，司法部于2000年頒布了《司法鑒定機構登記管理辦法》和《司法鑒定人管理辦法》。兩個《辦法》為面向社會服務的司法鑒定活動提供了統(tǒng)一的系統(tǒng)性規(guī)范。在此基礎上，司法部又在2001年頒布了《司法鑒定程序通則（試行）》，為面向社會服務的司法鑒定活動提供了全面的程序依據。上述規(guī)章構成了當時面向社會服務的司法鑒定制度的主要內容。司法部還分別于2000年、2001年和2002年頒布了《司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定（試行）》、《司法鑒定許可證管理規(guī)定》和《司法鑒定文書示范文本（試行）》，對司法鑒定的執(zhí)業(yè)活動作了相應的規(guī)范。1.2司法機關及其他司法鑒定人名冊制度針對人民法院系統(tǒng)內部司法鑒定工作的管理，最高人民法院于2001年頒布《人民法院司法鑒定工作暫行規(guī)定》，建立規(guī)范有序的制度。該《暫行規(guī)定》適用對象是人民法院在訴訟過程中依職權或依當事人申請而指派或委托的司法鑒定活動。它主要從司法鑒定機構及鑒定人、鑒定的委托與受理、檢驗與鑒定的程序和鑒定期限、鑒定中止與終結等方面對法院系統(tǒng)司法鑒定活動進行了體系化的規(guī)定。以此為基礎，最高人民法院又于2002年通過了《人民法院對外委托司法鑒定管理規(guī)定》，規(guī)定原則上由人民法院司法鑒定機構負責統(tǒng)一對外委托和組織司法鑒定，未設司法鑒定機構的人民法院可在司法行政管理部門配備專職司法鑒定人員，并由司法行政管理部門代行對外委托司法鑒定的職責。2004年《人民法院司法鑒定人名冊制度實施辦法》也相繼出臺。由此，人民法院系統(tǒng)內部的司法鑒定制度體系也初步確立了起來。最高人民法院于2001年頒布了《關于民事訴訟證據的若干規(guī)定》，2002年頒布了《關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》，其中皆對司法鑒定問題有專門涉及。在鑒定的啟動、重新鑒定的申請、鑒定機構和鑒定人的確定、法院對鑒定結論的審查以及鑒定人出庭作證等方面作了相應的規(guī)定。1.3司法鑒定機構的設置及職能針對司法鑒定制度的無序運行，許多地方也紛紛進行了改革實踐。1998年12月，黑龍江省人大常委會通過了《黑龍江省司法鑒定管理條例》，這是我國第一部地方性的司法鑒定管理法規(guī)。隨后，吉林、重慶、河南、湖北、河北、深圳等省市也出臺了地方法規(guī)，對司法鑒定活動進行規(guī)范管理。其中引人注目的是諸多省市甚至有些縣級司法行政機關都紛紛設立了司法鑒定委員會，負責疑難案件司法鑒定的復核工作，經其復核后的鑒定結論成為當地的最終鑒定結論。按照不同地方的規(guī)定，又有兩鑒終鑒制和三鑒終鑒制之分。司法鑒定委員會的設置，主要旨在解決司法鑒定機構體系混亂引發(fā)的多頭鑒定和重復鑒定問題。值得關注的是，2000年，重慶市豐都縣司法局率先在全國區(qū)縣級成立了面向社會服務的司法鑒定機構，即重慶市豐都司法鑒定所。他是一種對鑒定人員實行聘任制，并由司法行政機關統(tǒng)一實施行業(yè)管理的司法鑒定機構模式，被法學界稱為“豐都模式”。這一模式實行司法鑒定業(yè)務的統(tǒng)一受案、統(tǒng)一指派、統(tǒng)一鑒定。在司法鑒定管理方面，這種模式加強鑒定機構資質、鑒定質量評估等管理制度建設和制度創(chuàng)新，定期分析研究司法鑒定工作情況，組織鑒定人員進行理論及業(yè)務培訓，開展司法鑒定執(zhí)業(yè)檢查，規(guī)范鑒定程序及鑒定文書，完善司法鑒定質量監(jiān)控機制，為提高司法鑒定公信力進行了有益的改革。1.4司法鑒定改革的主要特征這個時期司法鑒定制度的改革，一方面是打破公安司法機關對司法鑒定的內向型壟斷，向社會化的趨勢發(fā)展；另一方面是要力圖統(tǒng)一司法鑒定體制，改變司法鑒定的多元混亂局面。因此，“面向社會服務的司法鑒定制度”成為了改革的一個重心。但縱觀幾年來的發(fā)展，司法鑒定改革的社會化目標有所達成，而混亂局面沒有根本的改觀，統(tǒng)一目標并未得到實現。這一時期的改革主要呈現出以下兩個方面的特征。(1）面向社會服務的司法鑒定改革由司法部主導，但受到公安司法機關系統(tǒng)內部司法鑒定制度的影響，兩個領域的司法鑒定難以統(tǒng)籌協調。司法部主導的司法鑒定改革與傳統(tǒng)的公安機關對內的司法鑒定界限分明，在制度設計方面各自為政。司法部和最高人民法院等方面的相關改革措施在各自領域為司法鑒定的規(guī)范化運行起到了不容忽視的作用，但司法鑒定體制統(tǒng)一的改革目標卻遠未得以實現。(2）諸多改革舉措帶有極強的嘗試性，充滿了探索色彩，甚至有些措施只是權宜之計。例如，不少地方試行的司法鑒定委員會制度，實際上僅僅是應對多頭和重復鑒定的一種權宜之計，縱然能收到一定的成效，但它本身違背了司法鑒定作為一種司法科技活動的基本規(guī)律，從長遠看不可能一直實行。再如，在司法部2000年《司法鑒定人管理辦法》中設置的司法鑒定人職業(yè)資格管理規(guī)定，要求鑒定人職業(yè)資格的取得和授予實行全國統(tǒng)一的考試、考核制度。但是，實施這種制度具有較大的客觀困難，在實踐中并未執(zhí)行，后來在2005年頒行的《司法鑒定人登記管理辦法》中被省級司法行政機關審核登記制度所取代。2為社會提供有償的服務我國的司法鑒定制度經歷社會化改革之后，在2005年之前的一段時期呈現出如下基本局面：傳統(tǒng)的司法鑒定機構分設于公、檢、法、司、安、衛(wèi)、教等部門或系統(tǒng)，其中司、衛(wèi)、教等部門或系統(tǒng)的司法鑒定機構完全面向社會提供有償服務，而公、檢、法等系統(tǒng)的司法鑒定機構既為本系統(tǒng)內部提供鑒定，又為社會提供有償的服務。其中值得一提的是，刑事訴訟過程中的司法鑒定基本上被公安司法機關壟斷。這一點與1998年司法鑒定改革開始之前相比，并沒有發(fā)生任何質的變化。因此，偵查機關的自偵自鑒和審判機關的自鑒自審在法學界備受詬病，一般也被認為是產生某些冤假刑事錯案的根源。司法鑒定的統(tǒng)一管理沒有得到實現，實踐中的多頭鑒定和重復鑒定現象仍然大量存在。2003年，湖南省湘潭市的“青年女教師黃靜裸死案”就是一起典型的代表性案件。在該案中，經過了5次尸檢，得出了6次不同的死亡鑒定結論，并且人們廣泛質疑偵查機關對偵查階段司法鑒定的壟斷，這讓刑事司法公正遭到了極大的信任危機。法學界普遍認為，黃靜案也在很大程度上導致了我國司法鑒定改革的加速深入。2004年12月，中共中央轉發(fā)《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》，其中提出了“建立統(tǒng)一的司法鑒定管理體制”的明確要求。新一輪的司法鑒定改革就此展開。2.1通過《決定》明確了司法鑒定2005年2月28日，全國人大常委會通過了《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》），并于同年10月1日起實施。這是我國第一部專門規(guī)范司法鑒定問題的國家單行立法。由于此前有關部門和不少地方都出臺了一些部門規(guī)章、地方性法規(guī)，而這些規(guī)范性文件在一些重大問題上存在分歧，具體措施不協調，甚至相互矛盾，《決定》的出臺試圖消解這些矛盾和分歧，從基本體制上將司法鑒定納入統(tǒng)一管理的規(guī)范化、法制化軌道?！稕Q定》的主要內容大致包括以下幾個方面：（1）明確界定了司法鑒定的基本屬性和范圍；（2）規(guī)定了司法鑒定的登記管理制度；（3）廢除了法院和司法行政機關的內設鑒定機構，并對公安、檢察、國安等機關的內設鑒定機構進行了限制，不得對外接受司法鑒定業(yè)務；（4）明確了司法鑒定的獨立性特征；（5）強化了鑒定人和鑒定機構的義務和法律責任。其中，尤其針對當事人對鑒定意見有異議的情況，專門規(guī)定了鑒定人負有出庭作證的義務。這項規(guī)定在法學界被賦予了極高的評價，被認為是對司法鑒定改革具有重大推動作用的一項舉措。2.2司法鑒定規(guī)定的發(fā)展階段根據《決定》的最新要求，在2000年《司法鑒定機構登記管理辦法》和《司法鑒定人管理辦法》的基礎上，司法部又于2005年重新公布實施了《司法鑒定機構登記管理辦法》和《司法鑒定人登記管理辦法》。2006年10月17日，司法部司法鑒定管理局正式宣布成立，這是我國第一個統(tǒng)一管理司法鑒定的專門機構。2007年，司法部又重新頒行了《司法鑒定程序通則》；2008年，《司法鑒定教育培訓規(guī)定》也頒布實施，對申請和已取得司法鑒定人執(zhí)業(yè)證書的人員的教育培訓工作進行了規(guī)范。2005年，公安部頒布了《公安機關鑒定人登記管理辦法》和《公安機關鑒定機構登記管理辦法》。2006年，最高人民檢察院頒布了《人民檢察院鑒定人登記管理辦法》、《人民檢察院鑒定機構登記管理辦法》以及《人民檢察院鑒定規(guī)則（試行）》。2007年，國家安全部頒布了《國家安全機關司法鑒定人登記管理辦法（試行）》和《國家安全機關司法鑒定機構登記管理辦法（試行）》。另外，最高人民法院針對對外委托司法鑒定的問題，也于2007年公布了《技術咨詢、技術審核工作管理規(guī)定》和《對外委托鑒定、評估、拍賣等工作管理規(guī)定》。值得注意的是，最高人民法院于2010年頒行了《關于辦理死刑案件審查判斷證據若干問題的規(guī)定》，其中針對死刑案件中的司法鑒定有所涉及。一方面，詳細規(guī)定了法院對死刑案件鑒定結論應當審查的基本內容；另一方面，從非法證據排除的角度，對不能作為定案根據的鑒定結論進行了列舉，并針對有疑問的鑒定結論作出了鑒定人出庭作證、補充鑒定或重新鑒定的規(guī)定。2.3司法鑒定中心為了有效應對我國當前鑒定機構和鑒定人的專業(yè)水平參差不齊的現狀，進一步解決多頭重復鑒定、久鑒不決等諸多的突出問題，國家級司法鑒定機構的遴選也作為一項重要舉措被提了出來。2010年10月，中央政法委員會召開司法鑒定改革工作會議，遴選出了十家國家級司法鑒定機構。具體為：最高人民檢察院司法鑒定中心、公安部物證鑒定中心、北京市公安司法鑒定中心、上海市公安司法鑒定中心、廣東省公安司法鑒定中心、北京市國家安全局司法鑒定中心、司法鑒定科學技術研究所司法鑒定中心、法大法庭科學技術鑒定研究所、中山大學法醫(yī)鑒定中心和西南政法大學司法鑒定中心。國家級鑒定機構的遴選，當前看來對司法鑒定實務主要是起到一種指導作用。相關的中央政法機關也正在對國家級司法鑒定機構諸多問題的規(guī)范工作進行探索。按照司法鑒定活動的科學規(guī)律，國家級司法鑒定機構在訴訟中的法律地位不變、機構性質不變、隸屬關系不變、職責任務和服務范圍不變，它們在審判活動中與其他非國家級司法鑒定機構的法律地位平等。當然，在鑒定職能的實施層面，國家級鑒定機構的優(yōu)勢應當凸顯出來。它們應當接受中央政法各部門和其他中央部門委托的重大疑難和特殊復雜案件的初次鑒定和爭議較大的重新鑒定，充分發(fā)揮鑒定可信度上的權威性，起到定止紛爭的作用。對國家級司法鑒定機構的鑒定結論需要重新鑒定的，可依法委托其他國家級司法鑒定機構進行鑒定，非國家級鑒定機構不能再行介入。在鑒定人出庭作證方面，國家級司法鑒定機構應當嚴格執(zhí)行相關規(guī)定，為鑒定人出庭率的提高發(fā)揮一定的模范指導意義。2.4管理體制：激發(fā)了司法鑒定的活力這一輪的司法鑒定改革，在2004年底首先由中央司法體制改革領導小組主導展開?？梢?，司法鑒定機制的痼疾在深化的改革中被精準地把握住了。要想擺脫司法鑒定的混亂局面，必須跳出部門利益之爭或地區(qū)利益之爭的禁錮，也就必須有凌駕于各方利益之上、能夠統(tǒng)籌全局的主導力量介入。全國人大常委會在2005年通過出臺單行立法的方式，將我國的司法鑒定改革推向了高潮。這種自上而下的模式特征在近年來的司法鑒定改革過程中態(tài)勢尤為明顯。中央政法委對國家級鑒定機構的遴選工作，也是體現了鑒定改革主導力量的加強。近年來司法鑒定在縱深改革階段的另一個特征，是由《決定》的內容較為簡單、粗疏，不夠細致，為“統(tǒng)一司法鑒定管理體制”改革目標的實現留下了一定的障礙?！稕Q定》為了能夠得以切實貫徹，還需要考慮當時的具體國情。譬如鑒定機構和鑒定人的準入門檻問題，《決定》的要求放得較低，因為如果按高標準要求，某些省市可能沒有一個合格的鑒定機構?？梢哉f，《決定》也是多方利益博弈的結果。因此，司法鑒定的縱深改革仍然留有余地，并不徹底。司法鑒定各方利益主體的權力擴張力并未得到完全的約束。后來，有的部門各自出臺的規(guī)范性文件名義上是對《決定》的細化，但實質上卻出現了與《決定》的立法精神不盡協調之處，有些地方甚至逾越了《決定》的內容。3司法鑒定的權威性弱化司法鑒定改革至今，鑒定管理體制的分散帶來的混亂在較大程度上得到了遏制，但是偵查機關仍然控制著在偵查程序中的鑒定權力，因此鑒定的統(tǒng)一管理還未實現。這一問題具有頑固性，依舊是今后進行司法鑒定體制改革的一個重要內容。司法鑒定在當前司法實踐中凸顯出來的最大問題，還是在于司法鑒定權威性的弱化甚至某些鑒定權威性的喪失，以及由于民眾對鑒定的不信任而引發(fā)的多頭鑒定和反復鑒定。其原因在于：司法鑒定的資源總量相對不足且布局也不夠合理，部分司法鑒定機構層次不高致使能力不強，鑒定人隊伍的結構不甚合理和整體素質偏低；但更加重要的一個原因，卻還是由司法鑒定資源的壟斷性和鑒定權力的封閉性所導致的。尤其在刑事訴訟中，司法鑒定的最先啟動往往處于偵查階段，而偵查機關的自偵自鑒會使得當事人缺乏對鑒定的參與和必要監(jiān)督，與鑒定的首次接觸即處于一種對立狀態(tài)。這種先入為主的排斥性，對于司法鑒定在整體上權威性的降低，可能會產生不容低估的擴散效應?？v觀上述問題，今后的司法鑒定改革主要應當從以下幾個方面加以完善。3.1未取得完全控制與我國的司法鑒定制度多元化相一致的是，司法鑒定改革也呈現出多元化的特征。在改革措施方面，各部門往往各自為政，圍繞自身的部門利益推進。近年來的司法鑒定改革主導力量的加強就是為了應對這一局面。但是，混亂狀況并未得到完全的控制?！稕Q定》只有18個條文，較為籠統(tǒng)，無法滿足當前司法鑒定改革的統(tǒng)籌安排的需要。而且，《決定》中的有些規(guī)定已經不再適應變化了的新情況，比如建筑工程、司法會計、資產評估等未被規(guī)定在《決定》中的鑒定事項，在司法實踐中產生了不少的問題。司法鑒定制度中的一些重要問題，往往會涉及到基本的訴訟體制，這就需要更高層次的立法予以協調和規(guī)制。因此，《司法鑒定法》的制定應當被列入全國人大的立法議程。司法鑒定的范圍和基本原則、司法鑒定管理體制、司法鑒定程序、司法鑒定機構和鑒定人的權利義務、司法鑒定標準的制定以及司法鑒定的監(jiān)督等諸多問題，都應當納入《司法鑒定法》的調整范圍。3.2．偵查機關設置鑒定機構的限制當前我國的司法鑒定行政管理體制基本分為兩個領域，社會化的司法鑒定由司法部登記管理，而偵查機關內設的鑒定機構則屬于偵查機關自行管理。后者也是遭到法學界廣泛質疑的一種體制。從長遠來看，司法鑒定的完全社會化應該是基本趨勢和最終目標?，F在偵查機關對內設鑒定機構基本屬于一種對刑事技術部門的行政管理模式，在具體職能上存在較強的依賴關系，鑒定中立性會受到不小的挑戰(zhàn)。為了最大限度地保障司法鑒定的中立性，偵查機關自設鑒定機構的制度應當最終得以廢除。當然，在當下時機尚不成熟的情況下，也許還不能在普遍意義上終止偵查機關的內設鑒定機構。但是，改革的下一步可以考慮讓偵查機關的內設鑒定機構統(tǒng)一接受司法行政機關的登記管理，改變自鑒自管的現狀。3.3司法鑒定制度改革的基本考量多年來的司法鑒定改革，在很大程度上忽視了當事人的角色，而更多地是在平衡各國家機關之間的管理權力。司法鑒定制度改革不應成為國家機關之間的權力之爭，而以權利為本才應該是我們確定司法鑒定制度改革思路時的基本考量。加強當事人對司法鑒定活動的參與，以權利制約權力應該是司法鑒定改革的坦途。3.3.1申請權缺乏相應的制度保障根據當前的法律規(guī)定，在民事訴訟中，當事人享有自行委托鑒定的權利；而在刑事訴訟和行政訴訟中，當事人只擁有補充鑒定或者重新鑒定的申請權，而且這種申請權也缺乏相應的制度保障。2006年發(fā)生在陜西的“邱興華特大殺人案”，曾經引發(fā)法學界對刑事鑒定啟動權的廣泛討論。邱興華因殘殺11人被提起公訴，期間一些精神病專家和法律學者呼吁司法機關對被告人進行精神病鑒定，在二審程序中辯護方也專門向法院提出了鑒定申請，但遭到了二審法院的拒絕。應當考慮賦予當事人完全的司法鑒定申請權，公安司法機關如果否決申請必須充分說明理由，并且進一步賦予并保障申請人針對否決的救濟權利。3.3.2完善鑒定人庭審的出庭作證制度《決定》確立了在當事人對鑒定意見提出異議時鑒定人的出庭作證義務，這一規(guī)定的意義極其重大。它使得司法鑒定走下神壇，當事人能夠接近鑒定人。鑒定人出庭說明鑒定的過程、鑒定的方法、鑒定材料的有關情況，以及分析、判斷和推論，并借助于控辯雙方對鑒定人的詢問和質證，以辨明鑒定意見的真?zhèn)?。但是在司法實踐中，鑒定人的實際出庭率卻極其低下。這與我國的司法鑒定資源分布不均衡有著一定的聯系，鑒定人可能路途遙遠，出庭成本十分高昂。更重要的原因卻在于，立法對于鑒定人出