依法治國方略形成的背景

依法治國方略形成的背景2014年10月23日，中共十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。這次會議，是中共歷史上第一次專門研究法治建設的中央全會；這個《決定》，是中共歷史上第一個關于加強法治建設的專門決定。這兩個具有重大意義的“第一個”，吹響了依法治國的新號角，樹立了建設法治中國的新里程碑。發(fā)端：社會主義法制建設的恢復和推進對于中國人來說，“法治”這個名詞并不陌生。早在春秋時期，以管仲為代表的早期法家，就主張“援法而治”，提出了“威不兩錯，政不二門，以法治國，則舉措而已”的理念。然而，直到二千多年后，經歷了資產階級法制建設的失敗，中國人民選擇了社會主義的國家與法制，才終于為法治開辟了光明的道路。

(1954年3月，以毛澤東（前排左八）、劉少奇（前排左九）、周恩來（前排左六）等為主要成員的憲法起草委員會合影)1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法作用的《共同綱領》，徹底摧毀了國民黨政府的舊法統，為新中國的法制建設清除了障礙。新中國成立頭8年，全國人大、政務院和地方政府制定了包括“五四憲法”在內的法律、法規(guī)千余件，初步奠定了社會主義法制的基礎。毛澤東不僅親自主持了第一部憲法的制定，而且深刻地指出：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法?！彼€說：“憲法是一個國家的根本法，從黨的主席到一般老百姓都要按照它做，將來我不當國家主席了，誰當也要按照它做，這個規(guī)矩要立好?！绷钊送葱募彩椎氖?，在“文革”中，社會主義法制遭到嚴重踐踏。1978年12月，在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》這篇建設中國特色社會主義的宣言書中，鄧小平堅定地指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”在實現偉大歷史轉折的十一屆三中全會上，中國共產黨鄭重地向全黨全國人民提出“健全社會主義法制”的偉大任務，要求“使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威”，并確立了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的社會主義法制建設的十六字方針，為社會主義法制建設開啟了嶄新征程。據此，剛剛成立的全國人大常委會法制委員會，立即著手《選舉法》《地方組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《刑法》《刑事訴訟法》和《中外合資經營企業(yè)法》等的修改和起草，創(chuàng)造了4個月制定7部法律的立法佳話。行勝于言。1979年的大規(guī)模立法，是新時期法制建設開端的顯著標志。在此之后，中國共產黨凝聚全社會的力量，推動社會主義法制建設快速發(fā)展。一系列法制建設事件的接踵而至，無不在改革開放史上留下了濃墨重彩的一筆。1979年9月9日，一份名為《中共中央關于堅決保證〈刑法〉〈刑事訴訟法〉切實實施的指示》的文件頒布，這就是著名的“64號文件”。該文件直接針對的是保證《刑法》《刑事訴訟法》的切實實施，但它的內容卻遠遠超出了這個范圍，是對全黨全民進行法制教育，準備厲行法治的一個綱領性文件。這份文件被認為是中國社會主義法制建設步入新階段的重要標志。也正是在這份黨的文獻中，第一次使用了“社會主義法治”一詞。時任最高人民法院院長江華曾這樣評價“64號文件”：“我認為這個文件是建國以來，甚至是建黨以來，關于政法工作的第一個、最重要的、最深刻的、最好的文件，是我國社會主義法治建設新階段的重要標志?！?980年11月20日，最高人民法院特別法庭對林彪、江青兩個反革命集團的主犯進行公開審判，給“文化大革命”“無法無天”的時代畫上了句號。而且，中央要求中央書記處研究室代表中央撰文，闡明這次審判對于社會主義民主與法制建設的重要意義。這就是發(fā)表于1980年11月22日、署名為人民日報特約評論員的《社會主義民主與法制的里程碑——評審判林彪、江青反革命集團》的文章。文章指出，審判貫徹了司法工作的獨立原則、民主原則、實事求是原則、革命人道主義原則以及法律面前人人平等原則，“是我國民主和法制發(fā)展道路上一個引人注目的里程碑。它充分體現以法治國的精神，堅決維護法律的崇高權威，認真貫徹社會主義民主和法制的各項基本原則，在國內外引起了強烈反響，具有除舊布新的重大意義”。這是在黨的重要文獻中第一次用“以法治國”這一概念。1982年9月，黨的十二大通過的新黨章規(guī)定：“中國共產黨領導人民發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，鞏固人民民主專政。”“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導……黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作?！边@樣，黨就以黨的“根本大法”對黨遵守法律作出了嚴格規(guī)定。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過的憲法即“八二憲法”，為我國現行憲法。“八二憲法”繼承了“五四憲法”的基本原則，并根據新時期社會主義建設的需要，進行了許多重要改革。例如，“八二憲法”規(guī)定：“一切國家機關和wu-zhuang力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄鞍硕椃ā蓖ㄟ^次日，《人民日報》發(fā)表社論《新時期治國安邦的總章程》指出：“要以法治國，最重要的就是要制定一部反映全國人民的共同意志和根本利益，既考慮當前的現實，又考慮到發(fā)展前景的長期穩(wěn)定的憲法?！笨傮w來說，十一屆三中全會后，中國共產黨作出了將黨和國家的工作重心從以階級斗爭為綱轉移到以經濟建設為中心、實行改革開放的戰(zhàn)略決策上來，并圍繞這一重大轉變致力于社會主義法制的恢復、重建和發(fā)展，開創(chuàng)了中國法治建設的新時期。在這一時期，現行憲法和規(guī)范政治、經濟、社會生活的重要法律法規(guī)相繼頒布實施，社會主義法制體系開始形成，法律的地位和權威得到確立，各政法機關逐步建立健全，這為我國經濟社會發(fā)展提供了有力保障，也為依法治國方略的形成奠定了堅實基礎。(1954年，毛澤東親自修改憲法草案)形成：“依法治國”的提出與全面闡述如果說改革開放前10年是新時期法制建設的開端，其主要工作是恢復和重建社會主義法制，那么，進入20世紀90年代，可以說是新時期法制建設的突破期，其主要工作是適應社會主義市場經濟建設的要求，進一步建立健全社會主義法制。究其原因，在于社會主義市場經濟同時也必須是法治經濟。1993年3月13日，在八屆全國人大一次會議、八屆全國政協一次會議黨員負責人會議上，江澤民明確指出：“社會主義市場經濟體制的建立和完善，必須要有法律作保障。法制是市場經濟運行的依托。沒有健全的社會主義法制，就沒有社會主義市場經濟的健康發(fā)展。經濟的發(fā)展離不開法制，只有法制完備，社會和經濟秩序井然，才能使經濟發(fā)展快、效益好，在激烈的國際競爭中站得住腳?！备鶕h中央關于市場經濟條件下加強法制建設的要求，司法部向黨中央提出了為中央領導同志舉辦法制講座的報告，并很快得到批準。1994年12月9日，中央第一次法制講座在中南海舉行，主講人是華東政法學院教授、只有39歲的曹建明，主講的題目是《國際商貿法律制度與關貿總協定》。江澤民主持講座并發(fā)表重要講話，強調：“我們正在建立社會主義市場經濟體制，必須學會運用法律來規(guī)范和引導市場經濟的運行，充分發(fā)揮市場機制對經濟發(fā)展的積極作用，把市場運行納入規(guī)范和法制的軌道，保證社會主義市場經濟體制健康發(fā)展。1995年1月20日，中央又舉辦了第二次法制講座，主講人是中國社會科學院研究員王家福，題目是《社會主義市場經濟法律制度建設問題》。講座結束時，江澤民進一步指出：“我們黨的領導主要是政治、思想、組織領導。而政治領導的主要方式就是：使黨的主張經過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現黨的路線、方針、政策。黨領導人民制定的憲法和法律是人民意志的體現，是黨的主張的體現。執(zhí)行憲法和法律，是對人民意志的尊重，是貫徹黨的路線、方針、政策的重要保障。黨既要領導憲法和法律的制定，又要自覺地在憲法和法律的范圍內活動，嚴格依法辦事，依法管理國家，對實現全黨和全國人民意志的統一，對維護法律的尊嚴和中央的權威關系十分重大?！?996年2月8日，中央舉行第三次法制講座，主講人還是王家福，題目是《關于依法治國、建設社會主義法制國家的理論和實踐問題》。江澤民在總結講話中，首次對依法治國進行了全面的闡述，指出：“加強社會主義法制建設，依法治國，是鄧小平建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會事務的重要方針。”他還強調指出：“依法治國是社會進步、社會文明的一個重要標志，是我們建設社會主義現代化國家的必然要求?！币粋€多月后，經八屆全國人大四次會議批準的《國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，正式將“依法治國，建設社會主義法制國家”納入其中。在一年零兩個月的時間里，中央領導同志三次聽取法律專家的講座，足見黨中央對法制建設的高度重視。此后，接連舉辦的中央法制講座，成為這一時期社會主義法制建設快速邁進的一個縮影。確立：“依法治國，建設社會主義法治國家”理論的探索，實踐的發(fā)展，使中國共產黨對“法治”的理解趨向系統而深刻。一個新的重大戰(zhàn)略思想，已經水到渠成，呼之欲出。1997年9月，在黨的十五大報告中，江澤民在科學總結了我國社會主義民主和法制建設經驗教訓的基礎上，鄭重地將“依法治國”確立為治國基本方略，將“建設社會主義法治國家”確定為社會主義現代化的重要目標，并提出了建設中國特色社會主義法律體系的重大任務。這三方面內容的提出，標志著我國成功實現了治國理政模式的根本轉變，具有里程碑意義。從此，“依法治國”、“建設社會主義法治國家”成為中國特色社會主義建設無比璀璨的關鍵詞句。在十五大報告中，江澤民響亮地提出“建設社會主義法治國家”綱領。細心的人不難發(fā)現，1996年3月八屆人大四次會議主要文件用的還是“法制國家”。其實，“法制”與“法治”是理論界爭論的焦點。而今，經過審慎周密的思考，將此前“社會主義法制國家”的提法變?yōu)椤吧鐣髁x法治國家”?！爸啤焙汀爸巍笨雌饋碇皇且蛔种?，其實是一次偉大的觀念變革。兩者的不同之處在于，法制是制度，法治是理念。法治作為理念進一步提出我們除了經濟制度的改革，還要有政治制度的改革，以及政治制度的不斷完善，表明中國不僅要加強法律制度建設，而且要從治國方式上根本拋棄“人治”的傳統。為了實現“依法治國，建設社會主義法治國家”，江澤民在十五大報告中還提出了社會主義法制建設的重大任務，指出：“適應社會主義市場經濟發(fā)展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成中國特色社會主義法律體系。1999年3月，九屆全國人大二次會議通過的《憲法修正案》，把依法治國的基本方略和奮斗目標同鄧小平理論的指導思想地位、國家現階段基本經濟制度和分配制度以及非公有制經濟的重要作用等莊嚴地寫進了憲法。這就是在現行憲法總綱的第五條增加一款，作為第一款，規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！边@是中國首次以國家根本大法的形式公開向世界表明，中國將建設社會主義法治國家。在我們這個有著漫長封建歷史傳統的國家，徹底否定人治，確立依法治國基本方略，是一個歷史性的跨越，是中國共產黨的劃時代宣示。1999年11月，國務院發(fā)布《國務院關于全面推進依法行政的決定》，要求各級政府和政府各部門的領導人帶頭依法行政。如果說在黨章上規(guī)定黨必須遵守憲法和法律，還屬于黨內法規(guī)的要求，那么中國共產黨提出依法治國基本方略，并主導其入憲，實際上就是對自己提出了依法執(zhí)政的任務。一國的法治，總是由一國的國情和社會制度決定并與其相適應。依法治國的基本方略得到確立，建設社會主義法治國家成為我國法治建設的目標和方向，依法行政作為依法治國的主要環(huán)節(jié)受到高度重視，標志著中國人民在中國共產黨的領導下走上了社會主義法治道路。發(fā)展：“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”進入21世紀，中國的法治建設繼續(xù)向前推進。2000年10月，十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》明確指出：“發(fā)展社會主義民主政治，依法治國，建設社會主義法治國家，是社會主義現代化的重要目標?！边@就將建設社會主義法治國家統一于建設社會主義現代化國家的宏偉目標之內，具有重大的理論和實踐意義。2002年11月，黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標，其主要內容之一就是：“社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實，人民的政治、經濟和文化權益得到切實尊重和保障?；鶎用裰鞲咏∪?，社會秩序良好，人民安居樂業(yè)?！笔筮€明確提出“三統一”的法治原則，即“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”；三者之間，“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”。這就確立了中國特色社會主義依法治國方略的根本原則。2004年9月，在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上，胡錦濤進一步強調：“更好地把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國統一于社會主義民主政治建設的實踐，統一于社會主義現代化建設的全過程，推動人民代表大會制度的與時俱進，使社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國的基本方略得到全面落實，人民的政治、經濟、文化權益得到切實保障。”也就在這個月，黨的十六屆四中全會提出“科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的理念，把依法執(zhí)政作為中國共產黨執(zhí)政的基本方式之一，表明中國共產黨依法治國的理念在實踐中進一步深化和發(fā)展。在依法治國基本方略的指引下，按照十五大提出的要求，我國在2010年基本形成了以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系。這個歷史任務的完成，是我國社會主義民主法制建設史上的重要里程碑，標志著國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依。2012年11月，黨的十八大強調，要“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統一、尊嚴、權威，保證人民依法享有廣泛權利和自由”。要求全面推進依法治國，并確立了依法治國的新任務和目標：到2020年全面建成小康社會時，實現“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”。黨的十八大以來，習近平在不同場合反復強調依法治國的重要性，提出了“建設法治中國”的治國目標，并將其定位為實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容。2012年12月4日，習近平出席首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會時，明確提出“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的重大論斷。經過充分準備，黨的十八屆四中全會系統總結了依法治國的歷史經驗，深入研究了全面推進依法治國的重大問題，并圍繞“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”這個總目標，對全面推進依法治國作出了總體部署和全面規(guī)劃，提出了一系列新論斷、新觀點、新舉措，明確了建設法治中國的航標和路線圖。其中，從“法律體系”向“法治體系”的邁進，盡管只有一字之差，但精神實質有重要變化，標志著黨治國理政理念的重大飛躍和治國理政方式的重大轉型。實踐永無止境，創(chuàng)新永無止境。在新的歷史起點上，黨的十八屆四中全會的召開，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的制定，彰顯了黨中央推進依法治國的堅定決心，展現了建設法治中國的光明前景。

依法治國基本方略的提出和發(fā)展黨的十八屆四中全會專題研究全面推進依法治國的若干重大問題，這在我們黨的歷史上中央全會以“依法治國”為主題是第一次；全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這在我們黨的歷史上也是第一次，標志著我們黨把法治建設提到了前所未有的高度。其意義之重大，自不待言。依法治國基本方略是怎么提出來的呢？為什么在新中國成立后的前30年沒能提出這一方略？依法治國基本方略的提出過程意味著什么？在全面推進依法治國的今天，研究上述問題，不僅有理論意義，而且具有極強的現實意義。本文著重從觀念史的角度對依法治國基本方略的提出和發(fā)展演變予以評述。一、為什么建國后的前30年沒能提出依法治國基本方略眾所周知，依法治國作為治國的基本方略，是逐步提出來的，而不是一下子就提出來了的。那么，為什么在新中國成立后的前30年沒有提出依法治國方略呢？馬克思早就指出：“社會不是以法律為基礎的。那是法學家的幻想。相反地，法律應該以社會為基礎。法律應該是社會共同的、由一定物質生產方式所產生的利益和需要的表現，而不是單個的個人恣意橫向?！盵1]這就清楚地表明了法律與社會政治經濟文化條件之間極為密切的關系。馬克思的這一論斷，具有十分重要的方法論意義。以此作指導，來觀察分析新中國成立以來，特別是1957年至1978年期間的法制建設，就可以得出具有說服力的結論。1949年新中國的成立，為發(fā)展人民民主和建設法制國家，創(chuàng)造了前所未有的條件。事實上，新中國在成立后至1957年夏反右斗爭擴大化之前的7年時間里，是比較注意法制建設的。這期間，不僅制定了1954年《憲法》和一系列法律、法規(guī)、命令，而且要求全黨和全國人民都遵守革命法制，實行憲法，依法辦事。這可以從當時一些領導人在講話中看得很清楚。1949年初，謝覺哉同志就說過：“我們不要資產階級的法治，但我們確要我們的法治?！盵2]司法部長史良也說：“新中國人民司法工作是在人民民主的法治道路上健康地前進。”[3]1954年6月，毛澤東同志在關于中華人民共和國憲法草案的講話中指出：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性?！睉椃ú莅赣扇珖嗣翊泶髸ㄟ^以后，“全國人民每一個人都要實行，特別是國家機關工作人員要帶頭實行，首先在座的各位要實行。不實行就是違反憲法?！盵4]1957年1月，毛澤東同志在省市自治區(qū)黨委書記會議上發(fā)表講話時，還專門就法制問題講了意見，強調“一定要守法”，指出：“一定要守法，不要破壞革命的法制。法律是上層建筑。我們的法律，是勞動人民自己制定的。它是維護革命秩序，保護勞動人民利益，保護社會主義經濟基礎，保護生產力的。我們要求所有的人都遵守革命法制”[5]。1956年，劉少奇同志在黨的八大政治報告中說：“為了鞏固我們的人民民主專政，為了保衛(wèi)社會主義建設的秩序和保障人民的民主權利，為了懲治反革命分子和其他犯罪分子，目前在國家工作中的迫切任務之一，是著手系統地制定比較完備的法律，健全我們國家的法制?！盵6]實際上，在新中國成立之初，許多領導人都十分強調要守法。1954年9月17日，彭真同志在一屆全國人大一次會議上審議憲法草案時，專門就“公民在法律面前人人平等”作了發(fā)言，指出“人人遵守法律，人人在法律上平等，應當是，也必須是全體人民、全體國家工作人員和國家機關實際行動的指針”，提議“號召全國人民一致地為它（即憲法——引者注）的完滿實現而奮斗”[7]。1956年9月，董必武同志在黨的八大上發(fā)言時深刻闡述了要實行“依法辦事”，“現在無論就國家法制建設的需要來說，或者是就客觀的可能性來說，法制都應該逐漸完備起來。法制不完備的現象如果再讓它繼續(xù)存在，甚至拖得過久，無論如何不能不說是一個嚴重的問題。”“黨中央號召公安、檢察、法院和一切國家機關，都必須依法辦事。我認為依法辦事，是我們進一步加強人民民主法制的中心環(huán)節(jié)?！币婪ㄞk事有兩方面的意義，一是必須有法可依，二是有法必依?！耙婪ㄞk事就是清除不重視和不遵守國家法制現象的主要方法之一?！盵8]可以說，董必武同志的這一講話，是當時我們黨和國家對于依法辦事最為經典的表述。然而，上述精神并沒有得到很好地貫徹，尤其是從反右斗爭開始，“左”傾思想和法律虛無主義日漸抬頭，不僅法制建設出現大滑坡、大倒退，進入低谷，而且人治逐步占據上風，十年“文革”我國社會主義法制更是遭到嚴重破壞。教訓極其慘痛、極為深刻！新中國成立后的前30年沒有提出、也不可能提出依法治國基本方略，究其原因，主要有以下幾點。第一，從當時的社會現實來說，缺乏健全法制和厲行法治的社會需求。我國在實行改革開放以前，經濟上高度集中、政治上高度集權。這就在客觀上泯滅了法制建設的需求。這就正如1958年中央政法小組在報告中所說的：“刑法、民法、訴訟法根據我國實際情況來看，已經沒有必要制定了?！盵9]第二，長期的革命戰(zhàn)爭環(huán)境養(yǎng)成的有事找黨委、依靠政策辦事的習慣，在新中國成立后的和平年代里得以延續(xù)。對此，彭真同志在1984年3月13日召開的省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志座談會上發(fā)表講話時，作了極其精辟的論述。他指出：“在戰(zhàn)爭時期，黨也好，軍隊也好，群眾也好，注意的是黨的政策。一件事情來了，老百姓總是問，這是不是黨的政策？”“那時，只能靠政策。當然，我們根據地的政權也有一些法，但有限，也很簡單?！薄敖▏院螅覀冇辛巳珖缘恼啵闆r不同了，不講法制怎么行？要從依靠政策辦事，逐步過渡到不僅靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事。一要有法可依，二要依法辦事。”“但是，應該承認，長時期內我們對法制建設有時抓得緊，有時放松了，甚至丟掉了?！盵10]的確，在新中國成立后的30年左右時間里，我們不但沒能完成“不僅靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事”的過渡和轉變，反而是“人治”占了上風。第三，從歷史根據上來看，中國經歷了幾千年的封建社會，留給我們的是濃厚的封建特權和個人的獨斷專行，而缺乏的是民主法制傳統。這就正如鄧小平同志所深刻指出的：“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權現象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長?！盵11]這一點即使在今天看來，也沒有完全消除，并在事實上成為“依法治國、建設社會主義法治國家”的觀念障礙。第四，黨的指導思想上犯了“左”的錯誤，過分強調階級專政，以階級斗爭為綱，搞階級斗爭擴大化，過于推崇、迷信群眾運動，以致出現像“文化大革命”這樣的慘劇，等等。特別需要指出的是，“在1958年8月召開的協作區(qū)主任會議上，毛澤東說，公安法院也在整風，法律這個東西沒有也不行，但我們有我們這一套，還是馬青天那一套好，調查研究，就地解決問題。……不能靠法律治多數人。民法刑法那么多條誰記得了。憲法是我參加制定的，我也記不得?！覀兊母鞣N規(guī)章制度，大多數、百分之九十是司局搞的，我們基本上不靠那些，主要靠決議，開會，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序。人民代表大會、國務院開會有他們那一套，我們還是靠我們那一套。劉少奇提出，到底是法治還是人治？看來實際靠人，法律只能作為辦事的參考?！盵12]這表明，黨的高級領導人已開始看輕、甚至否定法制的作用，黨在指導思想上不再注重法制建設。綜上所述，在改革開放以前，各種條件決定了我們黨和國家不可能提出依法治國基本方略，當然更不可能實施依法治國基本方略。在我國，依法治國基本方略沒能在黨的十一屆三中全會以前提出來。但黨的十一屆三中全會以后，也不是一下子就輕而易舉地提出了依法治國基本方略。實際上，這一基本方略的提出，有一個循序漸進的過程。二、依法治國基本方略的孕育可以十分肯定地說，在黨的十一屆三中全會以后，伴隨著黨和國家對執(zhí)政規(guī)律認識的逐步深化，相應地，對法制建設的重視也是空前的。“過去我們曾經對法制建設的重要意義認識不夠，強調不夠，經過十年內亂，大家頭腦比較清醒了，認識到像‘文化大革命’中那樣無法無天是要吃苦頭的，決不能再讓它重演?！盵13]正是基于對歷史的深刻反思和對經驗教訓的認真汲取，我們黨和國家作出了加強民主法制建設的重大決定。1978年12月，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放的歷史新時期，作出把全黨工作重點轉移到經濟建設上來的重大決策，同時強調要發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制。黨的十一屆三中全會公報明確指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來?！ＷC人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權?！盵14]這里，一是，加強法制建設，是與保障人民民主聯系在一起的，是“使民主制度化、法律化”。在這種意義上的“法制”，不僅僅是法律制度的簡稱而已，也不是與民主毫無關系的。法也好，法制也罷，是通過民主程序制定出來的，其內容本身必須是民主的，所謂民主立法，既包括立法內容的民主也包括立法程序的民主。二是，對五十年代“依法辦事”的含義（即有法可依，有法必依）作了進一步擴充，強調“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，這十六個字成為新時期法制建設的基本方針。三是，強調法律面前人人平等，法律制定出來以后還必須在全社會一體遵循，對社會產生實實在在的調控和規(guī)制作用。1980年12月，鄧小平同志在中央工作會議上指出：“要繼續(xù)發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制。這是三中全會以來中央堅定不移的基本方針，今后也決不允許有任何動搖?！盵15]這一重大論斷是具有革命意義的，充分表明發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制作為黨和國家堅定不移的基本方針被確定下來，也充分表明我們黨和國家加強社會主義民主法制建設的堅定信心和決心。這是我們分析、觀察依法治國基本方略提出的大背景和大前提，也是我國加強社會主義民主法制建設的新起點。大體上說來，依法治國方略的孕育階段，是從1978年底起至1988年8月止，是我國依法治國基本方略提出的第一階段。在這一階段的重要特點，就是開始注重發(fā)展社會主義民主法制，明確提出依法辦事，依法管理，意味著領導方式、管理方式的重大轉變。如上所述，黨的十一屆三中全會以后，我們黨和國家日益重視社會主義民主法制建設。因此，這一階段的頭幾年，強調發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制的重要性、必要性，是其顯著特征。1979年6月，鄧小平同志在會見日本公明黨訪華團時說：“民主和法制，這兩個方面都應該加強，過去我們都不足?！蔽覀兂詨蛄藙觼y的苦頭?！懊裰饕獔猿窒氯?，法制要堅持下去。這好像兩只手，任何一只手削弱都不行?！盵16]關于“兩只手”這一形象的說法，我們會一再地聽到、看到。1980年8月，鄧小平同志在中央政治局擴大會議上的講話中，深刻總結了建國幾十年的經驗教訓，指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。我們今天再不健全社會主義制度，人們就會說，為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢？這種比較方法雖然不全面，但是我們不能因此而不加以重視。斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！盵17]這段話十分樸實、通俗易懂，但道理卻十分深刻，強調制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，而這本身就是法制（或法治）的特性。鄧小平同志在接受意大利記者奧琳埃娜·法拉奇采訪時說，我們正在研究避免或防止再發(fā)生諸如“文化大革命”這樣可怕的事情，準備從改革制度著手?！艾F在我們要認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制。只有這樣，才能解決問題?！盵18]同時，在一些文件和領導人講話中，出現了“依法治國”字樣，不過其含義是指“依法辦事”。1979年，中共中央《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》中提出，能否切實執(zhí)行法律，“是衡量我國是否實行社會主義法治的重要標志?！?979年9月1日，彭真同志在中央黨校發(fā)表《關于社會主義法制的幾個問題》的講話中說：“現在要依法辦事，依法治國，你是領導，不懂法怎么行？”[19]1983年2月，彭真同志在中央政法委員會擴大會議上的講話中強調“一定要依法辦事”，“無論立法機關、執(zhí)法機關、司法機關都要依法辦事。黨有黨章，要按黨章辦事。國家有憲法，有法律，要依法辦事，并養(yǎng)成習慣?！盵20]實際上，彭真同志在這前后幾年的講話中，把依法治國與依法辦事并用，且反復強調“依法辦事”。與“依法辦事”相應的是，“法律面前人人平等”。一方面，這二者是緊密相連的；另一方面，法律面前人人平等也是法治的內在要求。1980年1月，鄧小平同志在中共中央召集的干部會議上說：“我們要在全國堅決實行這樣一些原則：有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，在法律面前人人平等。”[21]他在《黨和國家領導制度的改革》一文中指出：“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前人人平等。人人有依法規(guī)定的平等權利和義務，誰也不能占便宜，誰也不能犯法。不管誰犯了法，都要由公安機關依法偵查，司法機關依法辦理，任何人都不許干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外?！盵22]彭真同志也提出：“我們講法律面前人人平等，是對所有公民都一律平等，是真正的人人平等。……法律是我們自己制訂的，為什么還不應該實行法律面前人人平等？”[23]這里所說的“法律面前人人平等”，更多的是強調法律適用上的平等。1982年9月，黨的十二大提出，努力建設高度的社會主義民主，是我們的根本目標和根本任務之一?！吧鐣髁x民主要擴展到政治生活、經濟生活、文化生活和社會生活的各個方面，發(fā)展各個企業(yè)事業(yè)單位的民主管理，發(fā)展基層社會生活的群眾自治?！薄吧鐣髁x民主的建設必須同社會主義法制的建設緊密地結合起來，使社會主義民主制度化、法律化。……即將提交全國人民代表大會通過的新憲法草案，根據黨的十一屆三中全會以來我國民主建設所取得的成就和已經確定的方針，作出了許多具有重大意義的新規(guī)定?！盵24]在黨的十二大通過的《中國共產黨章程》中，明確提出“黨必須在憲法和法律范圍內活動?！边@是首次在黨章中作出這一規(guī)定，其重要意義不言而喻。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議審議通過了現行《憲法》。在《憲法》“序言”中，明確提出：本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和wu-zhuang力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。《憲法》第5條規(guī)定：國家維護社會主義法制的統一和尊嚴；一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸；一切國家機關和wu-zhuang力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律；一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究；任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。這就在現行《憲法》中確立了法治原則。需要特別指出的是，改革開放以來，我們黨和國一直十分重視以法制來保障改革開放的成果和確認改革開放的秩序。黨的十二大提出計劃經濟為主，市場調節(jié)為輔。十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，突破了把計劃經濟同商品經濟對立起來的傳統觀念，進一步提出商品經濟是社會經濟發(fā)展不可逾越的階段，我國社會主義經濟“是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟”，要建立的體制目標模式仍然是“以計劃經濟為主，以市場調節(jié)為輔”?！敖洕w制的改革和國民經濟的發(fā)展，使越來越多的經濟關系和經濟活動需要用法律形式固定下來。國家立法機關要加快經濟立法”[25]。1985年10月，鄧小平同志就對社會主義與市場經濟的關系問題作出論斷，提出社會主義和市場經濟之間不存在根本矛盾，社會主義也可以搞市場經濟，“問題是用什么方法才能更有利地發(fā)展社會生產力。我們過去一直搞計劃經濟，但多年的實踐證明，在某種意義上說，只搞計劃經濟會束縛生產力的發(fā)展。把計劃經濟與市場經濟結合起來，就更能解放生產力，加速經濟發(fā)展。”[26]這就在馬克思主義發(fā)展史上首次闡明了社會主義也可以搞市場經濟，是對馬克思主義理論的重大突破，對進一步深化經濟體制改革提供了理論支持。1987年，黨的十三大提出，社會主義有計劃商品經濟的體制應該是計劃與市場內在統一的體制，并將經濟改革目標模式修改為“國家調節(jié)市場，市場引導企業(yè)”。1989年，黨的十三屆四中全會提出，要建立適應有計劃商品經濟發(fā)展的計劃經濟與市場調節(jié)相結合的經濟體制和運行機制。1985年以后，依法治國主要是指依法管理、依法治理。依法治省、依法治市、依法治縣、依法治鄉(xiāng)等依法治理活動在全國廣大城鄉(xiāng)蓬勃開展起來。1985年6月，中央宣傳部、司法部擬定了《關于向全體公民普及法律常識的五年規(guī)劃》。中共中央、國務院在轉發(fā)這個“一五”普法規(guī)劃的通知中說：“要通過正反兩方面的典型，在全體人民中樹立各種遵紀守法的榜樣，創(chuàng)造依法治國、依法辦事的良好氣氛?！毙枰f明的是，1990年12月13日，中共中央、國務院轉發(fā)的中宣部和司法部制定的“二五”普法規(guī)劃中，進一步把依法治國具體化為依法治理，以期推動依法治理事業(yè)繼續(xù)向前發(fā)展。值得注意的是，鄧小平同志在1986年就指出：“進行政治體制改革的目的，總的來講是要消除官僚主義，發(fā)展社會主義民主，調動人民和基層單位的積極性。要通過改革，處理好法治和人治的關系，處理好黨和政府的關系?！盵27]這里，就已經明確提出要處理法治和人治的關系問題?？v觀世界歷史，分明可以看到，如何治國理政，從治理的模式或方式來說，無非就是人治或者法治，或者更準確地說是這兩者的結合，區(qū)別只在于，其結合的程度不同。同時，法治盡管不是最好的，但優(yōu)于一人之治。這是法治本身的特點和優(yōu)勢所在。正是基于此，我們可以更好地理解鄧小平同志的一段話。他在1978年12月中共中央工作會議上說：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變。”[28]也可以說，就是要避免人治，避免“人亡政息”。實際上，正是努力探索解決人治和法治的問題，才進一步促成我們黨和國家提出并實行依法治國。三、依法治國基本方略的初步形成從1988年8月至1995年，是依法治國基本方略的初步形成階段。這一階段進一步提出了要實行法治、反對人治。盡管還沒有把依法治國確定為基本方略，但在依法治國與實行法治之間沒有根本界限。同時，我們可以認為，實行法治、反對人治，是黨的十一屆三中全會以來發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的必然結果和自然延伸，也是依法辦事、依法管（治）理理論與實踐的進一步升華，為明確提出依法治國基本方略打下了最為堅實的基礎。1988年9月5日，鄧小平同志在會見外賓時說：“我有一個觀點，如果一個黨、一個國家把希望寄托在一兩個人的威望上，并不很健康。那樣，只要這個人一有變動，就會出現不穩(wěn)定?！艺J為，過分夸大個人作用是不對的?！盵29]1989年6月16日，鄧小平同志在與幾位中央負責同志談話時指出：“一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的。不出事沒問題，一出事就不可收拾?！盵30]三個月之后，鄧小平同志在會見李政道教授時又說：“我歷來不主張夸大一個人的作用，這樣是危險的，難以為繼的。把一個國家、一個黨的穩(wěn)定建立在一兩個人的威望上，是靠不住的，很容易出問題?！盵31]鄧小平的這一基本觀點，即反對人治，是一貫的、堅定的，是他加強社會主義民主法制建設思想合乎邏輯的發(fā)展，也是他“關于健全民主與法制的理論基礎和指導思想，是他的民主與法制思想的精髓和靈魂?！盵32]1989年9月26日，江澤民同志在中外記者招待會上回答記者問時說：“我們決不能以黨代政，決不能以黨代法。這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題。我想我們一定要遵循法治的方針?！盵33]這表明：法治是與人治相對立的；法治是治國的方針；在我國，實行法治就是要從根本上解決以黨代政、以黨代法的問題。這是七年后提出的依法治國方略的必要準備。1991年3月2日，七屆全國人大常委會第十八次會議通過的《關于深入開展法制宣傳教育的決議》中規(guī)定：“進一步提高廣大干部群眾的法制觀念，保障憲法和法律的實施，堅持依法辦事，促進依法治國和依法管理各項事業(yè)?！?992年年初，鄧小平同志在南方談話中明確提出：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區(qū)別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場，計劃和市場都是經濟手段?！盵34]這就從根本上破除了把計劃經濟和市場經濟看作屬于社會基本制度范疇的框框，有利于解放思想，對于黨和國家的重大決策具有直接影響。1992年10月，黨的十四大提出我國經濟體制改革的目標模式是關系整個社會主義現代化建設全局的一個重大問題，其核心是正確認識和處理計劃與市場的關系。我國經濟體制改革的目標是要“建立社會主義市場經濟體制”。為此，要高度重視法制建設。“加強立法工作，特別是抓緊制訂與完善保障改革開放、加強宏觀經濟管理、規(guī)范微觀經濟行為的法律和法規(guī)，這是建立社會主義市場經濟體制的迫切要求?！盵35]可以說，實行社會主義市場經濟，對法制建設提出了更為急迫、更為明確的要求。其中的道理很簡單，市場經濟與法治之間有一種天然的內在關系。實際上，在此前后，法學理論界提出“市場經濟是法制經濟”的命題，許多學者則主張“市場經濟是法治經濟”，并逐漸達成共識。而這一共識亦漸漸被決策者認可，一個重要表現就是提出要建立“適應社會主義市場經濟的法律體系”。1993年3月，江澤民同志指出：全國人大及其常委會要把加強經濟立法作為第一位的任務，放在最重要的位置，“在本世紀內，努力把適應社會主義市場經濟的法律體系初步建立起來。”[36]1993年3月，八屆全國人大一次會議通過的憲法修正案規(guī)定：“國家實行社會主義市場經濟。”兩天之后，喬石同志提出要“初步形成社會主義市場經濟法律體系”，“以改革的精神加快立法步伐，特別是要把經濟立法放在最重要的位置?！幵诒緦萌珖舜笕纹趦龋醪叫纬缮鐣髁x市場經濟法律體系，推動和保障社會主義市場經濟的發(fā)展?！盵37]1993年4月1日，喬石同志進一步指出：全國人大常委會要把加快經濟立法作為第一位的任務，盡快制定一批有關社會主義市場經濟方面的法律。“在90年代，我們要初步建立起社會主義市場經濟體制，就必須相應地逐步建立起社會主義市場經濟的法律體系?！盵38]1994年12月9日，江澤民同志在中共中央舉辦的法律知識講座上發(fā)表講話時說，建設社會主義法制，實行以法治國，是為了把我們國家建設成為富強、民主、文明的社會主義現代化國家。1995年1月20日，江澤民同志在中共中央舉辦的法律知識講座上發(fā)表講話時指出：“中央政治局、書記處和國務院的領導同志及有關部門的負責同志，聽取了法學專家的講座，這對貫徹鄧小平同志關于加強社會主義法制建設的思想，運用法律手段更好地管理國家和社會事務是很有意義的。黨既要領導憲法和法律的制定，又要自覺地在憲法和法律的范圍內活動，嚴格依法辦事，依法管理國家，對實現全黨和全國人民意志的統一，對維護法律的尊嚴和中央的權威關系十分重大?！盵39]四、依法治國基本方略的正式提出從1996年1999年3月，是依法治國方略的正式提出階段。這一階段的“依法治國”是治國方式的根本轉變，不僅在黨的政治報告中確定下來，而且已載入憲法。1996年2月8日，中共中央又一次舉辦法律知識講座，中國社會科學院法學研究所研究員王家福講授了《關于依法治國，建設社會主義法制國家的理論和實踐問題》。講座結束時，江澤民同志發(fā)表講話，深刻闡述了“依法治國”的內涵，指出“加強社會主義法制建設，依法治國，是鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會事務的重要方針。實行和堅持依法治國，就是使國家各項工作逐步走上法制化的軌道，實現國家政治生活、經濟生活、社會生活的法制化、規(guī)范化；就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務；就是逐步實現社會主義民主的制度化、法律化?！盵40]依法治國是社會進步、社會文明的一個重要標志，是我們建設社會主義現代化國家的必然要求。實行和堅持依法治國，對于推動經濟持續(xù)快速健康發(fā)展和社會全面進步，保障國家的長治久安，具有十分重要的意義。這表明我們黨適應經濟社會發(fā)展的客觀要求，對依法治國的認識又有了提高，達到了一種全新的高度?！斑@是中國第三代黨中央的核心人物關于未來治國方略和政治走向的一次公開宣示?！盵41]應該說，這次法律知識講座對于依法治國基本方略的提出，是一種催化劑，起了積極地推動作用。也可以說，這是一個很好的契機，學者們的建言在一定程度上轉化成了黨的決策。1996年3月，八屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》明確規(guī)定：“依法治國，建設社會主義法制國家。加強立法、司法、執(zhí)法、普法工作。堅持改革、發(fā)展與法制建設緊密結合，繼續(xù)制定實施與經濟社會發(fā)展相適應的法律法規(guī)。加強和改善司法、行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督。堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、濫用職權等現象，建立對執(zhí)法違法的追究制度和賠償制度。以廉政建設、整頓紀律、嚴肅執(zhí)法的重點，加強司法、執(zhí)法隊伍建設，全面提高政治和業(yè)務素質。繼續(xù)深入開展法制宣傳教育，提高全民族的法律意識和法律觀念，特別是提高廣大干部依法行政、依法管理的水平和能力。各級政府和國家公務員都要依法管理經濟和社會事務?！盵42]李鵬同志在關于該目標綱要的報告中說：“加強法制建設，依法治國，建設社會主義法制國家，是實現國家長治久安的重要保證?！盵43]這就在我們國家的文件提出了依法治國的基本方面和主要內容，為依法治國方略的正式提出做了很好的鋪墊。應當指出，在八屆全國人大四次會議上，田紀云同志所作的全國人大常委會工作報告中，明確提出：要“堅持和實行依法治國的方針，認真履行憲法賦予的職責，進一步健全人民代表大會制度，做好立法、監(jiān)督和其他各項工作，積極推進建設社會主義法制國家的進程，保障改革開放和現代化建設的順利進行?！盵44]喬石同志在這次全國人大會議閉幕會上的講話中，提出“依法治國是國家穩(wěn)定發(fā)展、長治久安的根本保障”，“依法治國，建設社會主義法制國家”是“指導今后我國現代化建設的一條十分重要的方針。”[45]1997年9月，黨的十五大勝利召開。江澤民同志在報告中明確闡述了社會主義初級階段的基本路線和綱領，提出“建設有中國特色社會主義的政治，就是在中國共產黨領導下，在人民當家作主的基礎上，依法治國，發(fā)展社會主義民主政治?！蓖瑫r，還進一步全面地闡述了政治體制改革和民主法制建設的有關問題。一是，明確了目標，就是“在堅持四項基本原則的前提下，繼續(xù)推進政治體制改革，進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家?！边@是在黨的報告中第一次完整地提出要“依法治國，建設社會主義法治國家”。將以往的“建設社會主義法制國家”改為“建設社會主義法治國家”，雖然只是把“制”改為了“治”，一字之改，卻反映了我們黨對于執(zhí)政規(guī)律認識的深化、對于執(zhí)政理念把握的提升。二是，進一步明確了“依法治國”的含義，即“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變?！比?，正式把依法治國確定為“黨領導人民治理國家的基本方略”，強調“依法治國把堅持黨的領導、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協調各方的領導核心作用?！痹谖覀凕h的歷史上，把“依法治國”作為“黨領導人民治理國家的基本方略”明確提出來，是第一次；把這一基本方略寫進黨的政治報告中，也是第一次。四是，明確提出“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”[46]。堅持和實行依法治國，建設社會主義法治國家，其前提就是有法可依，因此，必須加強立法工作，提高立法質量，形成統一、和諧的法律體系?？傊h的十五大報告的這些論述，標志著依法治國基本方略完全形成。1999年3月，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，在憲法第五條增加一款，作為第一款，規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”田紀云同志在《關于中華人民共和國憲法修正案（草案）的說明》中指出：“將‘依法治國，建設社會主義法治國家’寫進憲法，對于堅持依法治國的基本方略，不斷健全社會主義法制，發(fā)展社會主義民主政治，促進經濟體制改革和經濟建設，具有重要的意義?！盵47]至此，“依法治國”這一治國基本方略，正式載入憲法，完成了從黨的主張向國家意志的轉變。依法治國基本方略憲法地位的確立，進一步成為一切組織和個人都必須遵循的根本準則。如上所述，在改革開放之前，黨和國家是不可能提出依法治國方略的，而在改革開放之后，依法治國方略也是逐步提出來的，并非一步到位，輕而易舉。實際上，之所以在實行改革開放以后才逐漸提出依法治國基本方略，除了上文中大量涉及的黨和國家在指導思想上高度重視民主法制建設，注重依法辦事和依法管（治）理，主張實行法治，反對人治等重要原因以外，還有如下原因：第一，經濟體制改革日益深入，計劃經濟向市場經濟過渡，社會主義市場經濟的確立，為實行法治提供了強有力的經濟動力和物質基礎。第二，政治體制改革的進行，社會主義民主政治的發(fā)展，人民群眾廣泛有序參與政治，為實行法治奠定了堅實的政治基礎和前提。第三，社會主義文化的普及、發(fā)展，全民民主法制意識的增強，全民思想文化素質的提高，為實行法治營造了必要的、良好的文化氛圍和文化環(huán)境。當然，實行和堅持依法治國基本方略，這本身也是進一步發(fā)展社會主義市場經濟的需要，是擴大社會主義民主的需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。五、依法治國基本方略的發(fā)展完善進入新世紀，我們黨和國對依法治國的認識在不斷深化，實踐也在不斷推進，最大的特點就是強調要讓依法治國基本方略得到貫徹落實。也可以說，在新時期，從理論觀念到現實實踐，都貫穿了一條主線，就是貫徹實施依法治國基本方略，并將這一基本方略全面落實到黨和國家的各項工作之中。（一）黨的十六大提出依法治國基本方略得到全面落實2002年11月，黨的十六大明確提出了全面建設小康社會的奮斗目標，提出“社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實”；指出“發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標”；強調“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。”[48]這不僅明確了三者有機統一的原則，還闡述了三者的關系。2004年3月，國務院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設法治政府的目標，明確規(guī)定了今后十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施。2004年9