農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度研究農(nóng)村宅基地供需平衡與制度創(chuàng)新基于大理市銀橋鎮(zhèn)的實(shí)踐

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度研究農(nóng)村宅基地供需平衡與制度創(chuàng)新基于大理市銀橋鎮(zhèn)的實(shí)踐

農(nóng)村土地是農(nóng)村建設(shè)中最重要的部分，是農(nóng)民住宅的物質(zhì)保障和基本生活條件。農(nóng)村宅基地管理直接涉及農(nóng)民切身利益,事關(guān)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也是基層土地管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和農(nóng)田保護(hù)刻不容緩的背景下,如何高效配置農(nóng)村宅基地成為推動(dòng)農(nóng)村節(jié)約集約利用土地的重要平臺(tái)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效抓手。我國(guó)農(nóng)村宅基地政策由于存在制度設(shè)計(jì)缺陷,實(shí)現(xiàn)宅基地供需平衡不僅面臨巨大的交易成本,而且難以實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約利用土地的目標(biāo)。本文以大理市銀橋鎮(zhèn)的實(shí)踐為例,從交易視角考察了現(xiàn)行制度框架下宅基地的供需關(guān)系和制度成本,探索建立農(nóng)村宅基地集中規(guī)劃建設(shè)審批的整合流轉(zhuǎn)制度,促進(jìn)了農(nóng)村宅基地的供需平衡。銀橋鎮(zhèn)位于云南省大理市腹地,是大理洱海海西農(nóng)田保護(hù)及村莊規(guī)劃建設(shè)管理的重要區(qū)域。銀橋鎮(zhèn)下轄8個(gè)村委會(huì)、32個(gè)自然村、94個(gè)農(nóng)業(yè)社,居住著漢、白、回、彝、傈僳等16個(gè)民族,總?cè)丝?0873人,白族占95%。2013年,全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入27.6億元、財(cái)政總收入3656萬(wàn)元、固定資產(chǎn)投資1.5億元、農(nóng)民人均純收入9654元。近年來(lái),銀橋鎮(zhèn)以降低交易成本為著力點(diǎn),積極探索并不斷創(chuàng)新宅基地供給制度,科學(xué)高效利用宅基地,規(guī)劃引領(lǐng)減少農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的浪費(fèi),有力地推動(dòng)了農(nóng)村土地節(jié)約集約利用和生產(chǎn)生活條件顯著改善。一、宅基地使用權(quán)的性質(zhì)從產(chǎn)權(quán)視角看,宅基地的供需實(shí)質(zhì)上是宅基地使用權(quán)的確認(rèn)與流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)是作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,依照法律所規(guī)定而專(zhuān)門(mén)享有的在集體所有的土地上建造家庭居住房屋的權(quán)利。宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)特殊的用益物權(quán),具有無(wú)償性、人身依附性、福利性等特殊屬性。從本質(zhì)上講,宅基地是集體經(jīng)濟(jì)組織給予其內(nèi)部集體成員的一項(xiàng)福利。憑借自身獨(dú)特的身份屬性,本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員可以無(wú)償獲得其所屬集體經(jīng)濟(jì)組織所批的宅基地使用權(quán)。問(wèn)題在于:集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)怎樣的制度安排和管理機(jī)制能夠?qū)⒖梢越ㄔO(shè)居民住宅的宅基地地塊公平合理地分配到符合申報(bào)宅基地條件需要建房的農(nóng)戶(hù),實(shí)現(xiàn)建房戶(hù)有地方建房、農(nóng)村宅基地供需平衡的土地資源有效配置目標(biāo)。(一)住宅用地落實(shí)條件2011年7月1日起施行的《云南省大理白族自治州村莊規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第二十六條規(guī)定:符合下列條件之一的農(nóng)戶(hù),可以在村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)申請(qǐng)住宅用地:(1)住房用地面積壩區(qū)村莊每戶(hù)小于110平方米,山區(qū)村莊每戶(hù)小于120平方米,或者人均住房用地面積壩區(qū)村莊小于30平方米,山區(qū)村莊小于35平方米的;(2)分家析產(chǎn)、房屋歸并前本戶(hù)住宅用地面積符合前項(xiàng)規(guī)定的;(3)因不可抗力導(dǎo)致原有住宅用地不能建房居住的;(4)因國(guó)家基本建設(shè)征用原有住宅用地的;(5)因政策性調(diào)整,需要易地新建住宅的。第二十七條規(guī)定,在村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)申請(qǐng)住宅用地符合下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先批準(zhǔn):(1)經(jīng)村民小組認(rèn)定的住房困難戶(hù);(2)主動(dòng)放棄規(guī)劃區(qū)外原有住宅用地的;(3)因國(guó)家基本建設(shè)征用或者征收原有住宅用地的;(4)獨(dú)生子女戶(hù)。根據(jù)銀橋鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地管理使用情況調(diào)研課題組的逐戶(hù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,銀橋鎮(zhèn)6912戶(hù)中符合宅基地申請(qǐng)指標(biāo)的共有1036戶(hù)。(二)土地利用總體規(guī)劃《中華人民共和國(guó)土地管理法》在宅基地使用權(quán)制度的規(guī)范上規(guī)定:農(nóng)村村民建住宅,應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃;建房用地應(yīng)盡量利用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地;在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物不得重建、擴(kuò)建?！对颇鲜〈罄戆鬃遄灾沃荽迩f規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定:村莊建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)充分利用閑置住宅用地、未利用地、荒坡地、空閑地。銀橋鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中,銀橋鎮(zhèn)東西最大橫距離13.2公里,南北最大縱距離9.8公里,國(guó)土面積69.87平方公里,耕地面積19497畝,人均占有耕地0.634畝。2009年編制的《大理市銀橋鎮(zhèn)村莊建設(shè)與整治規(guī)劃》中,銀橋鎮(zhèn)近期(2009—2015年)村莊規(guī)劃預(yù)留村民住房建設(shè)發(fā)展用地628畝;遠(yuǎn)期(2016—2030年)村莊規(guī)劃預(yù)留村民住房建設(shè)發(fā)展用地936畝。按照0.5畝安排一宗宅基地(含公共道路等公共空間),理論上近期可以安排1256宗宅基地,遠(yuǎn)期可以安排1872宗宅基地,按照“一戶(hù)一宅”政策理論上完全可以滿(mǎn)足銀橋鎮(zhèn)符合宅基地申請(qǐng)指標(biāo)農(nóng)戶(hù)的新建住房需求。(三)土地流轉(zhuǎn)的影響按照現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度,農(nóng)戶(hù)必須既要符合宅基地申報(bào)條件,又要擁有符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃的土地,才能順利建設(shè)住房。村民在批準(zhǔn)建房指標(biāo)后需要自己落實(shí)選擇建房用地,集體缺乏應(yīng)有的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和措施。多數(shù)建房戶(hù)仍需在自家的自留地或承包地上選址,如果其自留地和承包地不在村莊規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi),就只能進(jìn)行私下流轉(zhuǎn),對(duì)于無(wú)法私下流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)只好強(qiáng)行在規(guī)劃區(qū)外的承包地上建房,從而產(chǎn)生了違反規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、建房面積和形狀大小不規(guī)范等一系列問(wèn)題。如果不及時(shí)建立以村組為主體的土地適應(yīng)性調(diào)整機(jī)制,那么建房土地調(diào)整的交易成本將會(huì)不斷提高,調(diào)地難度將越來(lái)越大,當(dāng)建房戶(hù)預(yù)期的違法成本低于土地流轉(zhuǎn)成本時(shí),亂占亂建行為還會(huì)不斷出現(xiàn)。根據(jù)銀橋鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地管理使用情況調(diào)研課題組的逐戶(hù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,銀橋鎮(zhèn)符合宅基地申請(qǐng)指標(biāo)的1036戶(hù)中:土地在規(guī)劃區(qū)內(nèi)的589戶(hù)、占56.9%,不在規(guī)劃區(qū)需要調(diào)整土地的有400戶(hù)、占38.6%,無(wú)證無(wú)地的30戶(hù)、占2.9%,有宅基地批準(zhǔn)手續(xù)未落實(shí)建設(shè)地點(diǎn)的有10戶(hù);家庭住房特殊困難戶(hù)有288戶(hù),占符合申請(qǐng)指標(biāo)的27.8%。按照現(xiàn)行的宅基地政策,銀橋鎮(zhèn)符合申請(qǐng)宅基地申報(bào)條件的1036戶(hù)中,只有土地在規(guī)劃區(qū)內(nèi)的589戶(hù)可以建房,但是規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地如果缺乏與村莊道路相連接的通道,也不能建成交通便利的住房。二、交易成本的存在—現(xiàn)行宅基地政策的交易成本考量交易成本(或交易費(fèi)用transactioncost),是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)核心概念。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的開(kāi)創(chuàng)者科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文的開(kāi)篇以簡(jiǎn)單而驚人的語(yǔ)句表述了他的發(fā)現(xiàn):如果價(jià)格機(jī)制能夠有效地配置資源,那么企業(yè)為什么會(huì)存在?為了回答這一問(wèn)題,科斯認(rèn)為,“創(chuàng)建企業(yè)成為有利可圖的主要原因似乎在于:存在著利用價(jià)格機(jī)制的成本”(1),這一成本可以歸納為許多因素:發(fā)現(xiàn)價(jià)格的成本以及談判和簽訂合同的成本。最早使用“交易成本”術(shù)語(yǔ)的埃羅聲稱(chēng):“市場(chǎng)失靈并不是絕對(duì)的;最好能考慮一個(gè)更廣泛的范疇———交易成本的范疇,交易成本通常妨礙———在特殊情況下則阻止了———市場(chǎng)的形成”;這種成本就是“利用經(jīng)濟(jì)制度的成本”(2)。威廉姆森也把交易成本規(guī)定為利用經(jīng)濟(jì)制度的成本。他認(rèn)為,交易成本相當(dāng)于物理學(xué)中的“摩擦”,交易成本的存在取決于三個(gè)因素———受限制的理性思考、機(jī)會(huì)主義以及資產(chǎn)特殊性(3)。按威廉姆森的見(jiàn)解,如果上述三個(gè)因素不同時(shí)出現(xiàn),交易成本就不會(huì)存在。諾思認(rèn)為交易成本由產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中兩個(gè)階段的費(fèi)用所組成。第一階段包括交換沒(méi)發(fā)生時(shí)界定和管理獨(dú)占權(quán)的費(fèi)用;第二階段是就權(quán)利交換和轉(zhuǎn)讓的契約進(jìn)行談判和行使而引起的費(fèi)用(4)。交易成本包括事前準(zhǔn)備合同和事后監(jiān)督及強(qiáng)制合同執(zhí)行的費(fèi)用,與生產(chǎn)費(fèi)用不同,是履行一個(gè)合同的費(fèi)用(5)。由于交易與信息相關(guān)聯(lián),交易成本在一定程度上與索取有關(guān)交易的信息費(fèi)用相聯(lián)系。在完全信息假定下,信息無(wú)須成本,所有經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人都知道欺騙與偷竊的后果,交易的最后結(jié)果是確定的?，F(xiàn)實(shí)世界中,信息是有成本的,交易費(fèi)用時(shí)刻存在著。埃莉諾·奧斯特羅姆將交易成本分為信息搜尋成本、協(xié)調(diào)成本和策略成本,并認(rèn)為契約不確定性決定了交易成本,而信息不對(duì)稱(chēng)是契約不確定性的源泉(6)。當(dāng)然,不同制度下交易成本會(huì)存在差異,交易成本的變化可以體現(xiàn)出制度結(jié)構(gòu)的變化(7)。當(dāng)交易成本不為零時(shí),合法權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度放開(kāi)的效果產(chǎn)生影響,不同產(chǎn)權(quán)制度將帶來(lái)不同的交易成本;同時(shí)制度的供給也是有成本的,創(chuàng)造何種制度、如何創(chuàng)造都將帶來(lái)不同的經(jīng)濟(jì)收益。(8)我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地供給制度設(shè)計(jì)在土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)均面臨較高的交易成本:交易前,建房戶(hù)選擇適合交易地塊的信息收集成本高,而且會(huì)產(chǎn)生較高的協(xié)商談判成本;交易時(shí),建房戶(hù)難以量體裁衣地流轉(zhuǎn)到與政府批準(zhǔn)的宅基地建設(shè)面積相吻合的地塊,導(dǎo)致難以依法充分有效利用流轉(zhuǎn)到的地塊;交易后,政府對(duì)農(nóng)戶(hù)超面積占地建房行為的監(jiān)管難度加大,而且難以按照村莊規(guī)劃高效節(jié)約地配套基礎(chǔ)設(shè)施。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地供需平衡方式,面臨著較高的交易成本問(wèn)題以及難以集約節(jié)約利用土地的弊病,具體表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。(一)流轉(zhuǎn)交易過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生費(fèi)用當(dāng)前中國(guó)農(nóng)地制度安排,已經(jīng)演化出諸多弊端,特別是隨著人口的增多,土地承包不斷地將土地細(xì)分,人口越多,土地分化越細(xì),每人分得的土地越少。因此,推進(jìn)土地交換是必然選擇。(9)要進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)的交易,流轉(zhuǎn)一方必須搜尋愿意與他進(jìn)行交易的另一方,這種搜尋的過(guò)程不可避免地會(huì)產(chǎn)生費(fèi)用。在流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱(chēng)的情形中,雙方就會(huì)存在無(wú)效率的多次協(xié)商談判的局面,產(chǎn)生談判和決策費(fèi)用。另外,履行宅基地流轉(zhuǎn)交易的過(guò)程中,為了杜絕違約現(xiàn)象發(fā)生、保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利并監(jiān)督其執(zhí)行合約條款的過(guò)程中產(chǎn)生監(jiān)督和合約義務(wù)履行的費(fèi)用。根據(jù)課題組的逐戶(hù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,2008年以來(lái)銀橋鎮(zhèn)涉及宅基地流轉(zhuǎn)79戶(hù),共流轉(zhuǎn)土地92宗,流轉(zhuǎn)面積40.8畝,其中:出租土地47宗、面積24.98畝,轉(zhuǎn)讓土地45宗、面積15.82畝。由于現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)制度缺失,所棄舊宅基地只能荒廢或私下轉(zhuǎn)讓,新批宅基地需要流轉(zhuǎn)地塊的情況也比較頻繁,導(dǎo)致交易糾紛頻發(fā)。(二)宅基地占用現(xiàn)象嚴(yán)重《云南省大理白族自治州村莊規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第二十二條規(guī)定:壩區(qū)村莊每戶(hù)住房用地不超過(guò)180平方米,生產(chǎn)輔助設(shè)施用地不超過(guò)90平方米;山區(qū)村莊每戶(hù)住房用地不超過(guò)200平方米,生產(chǎn)輔助設(shè)施用地不超過(guò)150平方米。占用耕地的下調(diào)10%。銀橋鎮(zhèn)屬于壩區(qū),宅基地占用面積不能超過(guò)270平方米。但是,由于各農(nóng)戶(hù)所屬地塊的難分割性,農(nóng)戶(hù)樂(lè)意按照地塊大小和地塊形狀建房,而不是按照政府批準(zhǔn)建設(shè)的面積建房,因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)認(rèn)為所選地塊中超批準(zhǔn)面積的土地難以分割出來(lái)流轉(zhuǎn)給其他建房農(nóng)戶(hù),用于建房是改善居住條件的最佳用途。在經(jīng)濟(jì)制度偏離以轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)為中心、經(jīng)濟(jì)政策偏離以交易成本為基準(zhǔn)的地方,占用土地資源的機(jī)會(huì)成本極其低下,勢(shì)必刺激很高的占地需求,這也是農(nóng)村產(chǎn)生大量的農(nóng)戶(hù)超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的重要原因。(10)銀橋鎮(zhèn)許多農(nóng)戶(hù)占有半畝至一畝宅基地,建筑面積只占其中的一小部分。院落內(nèi)房屋布局凌亂,宅基地用地景觀效果差。農(nóng)村宅基地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,星狀分布,院落布局零亂,戶(hù)型不一、戶(hù)均用地差距大,嚴(yán)重影響公共設(shè)施建設(shè)和公共安全管理。松散的村莊建房布局體系不僅造成了土地利用效率低下,而且加大了配套公共設(shè)施的建設(shè)難度,增加了管理成本。(三)宅基地管理無(wú)序《土地管理法》第六十二條明確規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。但是,農(nóng)村宅基地布局散亂難以監(jiān)管。由于現(xiàn)有村級(jí)規(guī)劃較為薄弱,農(nóng)戶(hù)建房主要為生產(chǎn)、生活方便,在基層土地管理部門(mén)監(jiān)督不嚴(yán)、村兩委宅基地管理無(wú)序的情況下,農(nóng)民擅自擠占道路建房、沿村落邊緣占地建房,擴(kuò)建院墻、強(qiáng)占面積,造成村莊形狀的破碎、無(wú)序蔓延,進(jìn)而增加了宅基地管理難度。課題組的全面調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,全鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地“少批多占”的共有159戶(hù),占全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)總戶(hù)數(shù)的2.3%;實(shí)占土地84.44畝,超占土地38.27畝,超占面積占總面積的45%,平均每戶(hù)超占0.24畝,建房面積26760.33平方米,戶(hù)均168平方米;“未批先占”宅基地情況的共有345戶(hù),占全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)總戶(hù)數(shù)的5.0%,占地面積179.03畝,戶(hù)均占地面積0.52畝,建筑面積47447.05平方米,戶(hù)均138平方米;存在“一戶(hù)多宅”情況的共311戶(hù),占全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)總戶(hù)數(shù)的4.5%,總占地面積234.37畝,其中:老宅基地占地面積173.77畝,新批占地面積144.13畝,戶(hù)均總占地面積0.75畝。(四)提供公共設(shè)施的障礙農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在鄰里之間的正外部性,受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想的影響,這種“鄰里外部性”可能導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)鄰里雙方彼此做出積極的鄰里預(yù)期,即雙方都預(yù)期對(duì)方會(huì)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),并都想從中獲取外部經(jīng)濟(jì)效益,從而產(chǎn)生了類(lèi)似于“囚徒困境”的博弈問(wèn)題。因此,除了政府或村組投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施外,農(nóng)戶(hù)個(gè)體無(wú)法提供公共設(shè)施的供給。即使政府或村組投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施,也由于村莊布局分散凌亂,提高了基礎(chǔ)設(shè)施配套的難度和降低了基礎(chǔ)設(shè)施的使用效益,其結(jié)果是農(nóng)戶(hù)住房堅(jiān)固氣派,而院外缺乏良好的公共設(shè)施。村內(nèi)缺乏污水處理管線,居民只能以明溝方式將污水排向村內(nèi)水塘或其他地方,導(dǎo)致水體污染。村內(nèi)公路嚴(yán)重不足,且路面寬窄不一,通行能力低。由于基礎(chǔ)設(shè)施不健全、不配套,許多農(nóng)戶(hù)為求寬敞、講美觀、圖方便,就舍棄老宅破屋,紛紛向村外路邊尋求“風(fēng)水寶地”,更愿意將新房建到公路附近等生產(chǎn)生活便利處,形成“路邊村”和“田中戶(hù)”,村莊建設(shè)呈“攤大餅”式蔓延態(tài)勢(shì)。(五)影響農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模的因素村莊規(guī)劃是對(duì)農(nóng)村土地資源的開(kāi)發(fā)、利用、整治和保護(hù)在時(shí)間和空間上所做的總體安排,是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),提高土地利用率的關(guān)鍵。但是,目前村莊規(guī)劃編制遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和農(nóng)民建房需求。現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地規(guī)劃為1∶10000的數(shù)字規(guī)劃,沒(méi)有落實(shí)到具體的點(diǎn)和面上,缺乏村莊建設(shè)規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃,規(guī)劃滯后,規(guī)劃的引導(dǎo)作用和控制力度不夠,未能合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局范圍和用地規(guī)模,從而在一定程度上阻礙了城鎮(zhèn)化及居民小區(qū)、中心村的建設(shè),導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)用地規(guī)模在一定程度上的失控。(11)由于宅基地審批缺乏詳細(xì)的規(guī)劃依據(jù),只要符合宅基地指標(biāo)申請(qǐng)條件的農(nóng)戶(hù)選擇建房的地塊屬于村莊規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地,政府就必須予以批準(zhǔn),導(dǎo)致住宅建設(shè)散亂,村莊整體布局不合理。一旦路邊的房屋建設(shè)完了,沒(méi)有為后面的宅基地建設(shè)留足道路等設(shè)施用地,就會(huì)產(chǎn)生新的“死角地”,浪費(fèi)了村莊規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)。三、不同財(cái)產(chǎn)主體的配比關(guān)系及土地產(chǎn)權(quán)管理的效率目標(biāo)土地資源優(yōu)化配置是以土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)(交易)及地權(quán)運(yùn)行為基礎(chǔ)的。土地產(chǎn)權(quán)的界定、規(guī)范及運(yùn)行都需要成本。一方面,交易成本的增加意味著社會(huì)資源的浪費(fèi);另一方面,土地產(chǎn)權(quán)的明確又會(huì)促進(jìn)土地資源的有效利用,從而減少土地資源的浪費(fèi)。交易成本的大小取決于產(chǎn)權(quán)要素在不同主體之間的配比關(guān)系,即產(chǎn)權(quán)組織方式。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)意味著土地產(chǎn)權(quán)要素(使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán))在不同財(cái)產(chǎn)主體之間的配比關(guān)系,而土地產(chǎn)權(quán)管理實(shí)質(zhì)上是如何將產(chǎn)權(quán)要素在不同財(cái)產(chǎn)主體之間進(jìn)行分配的問(wèn)題。土地產(chǎn)權(quán)管理的效率目標(biāo)是制度交易成本最小、資源配置效率最高。由于不同財(cái)產(chǎn)主體(國(guó)家、集體、企業(yè)、農(nóng)民)行為方式、目標(biāo)和行為的有效性不同,同一產(chǎn)權(quán)要素在不同行為主體之間的投入會(huì)產(chǎn)生不同的邊際收益,合理的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)要素在不同行為主體之間分配,使制度創(chuàng)新及行為運(yùn)行的交易成本最小,效率最大。(12)為切實(shí)解決農(nóng)村建房分散、監(jiān)管難、少批多占、規(guī)劃滯后、基礎(chǔ)設(shè)施配套難等問(wèn)題,進(jìn)一步盤(pán)活村莊死角地、空閑地,有效滿(mǎn)足農(nóng)村住房困難戶(hù)的建房需求,銀橋鎮(zhèn)以降低交易成本為著力點(diǎn),堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、村級(jí)主體”的原則,以宅基地供需平衡為目標(biāo),探索實(shí)施農(nóng)村宅基地集中規(guī)劃建設(shè)審批的整合流轉(zhuǎn)制度。(一)推動(dòng)宅基地制度頂層設(shè)計(jì),明確界定各自為政的職責(zé)銀橋鎮(zhèn)政府與課題組成員對(duì)宅基地制度和供需平衡機(jī)制進(jìn)行研究,以政府引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)為抓手,以疏堵結(jié)合調(diào)節(jié)供給與需求為手段,以實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約利用為目標(biāo),充分發(fā)揮鎮(zhèn)政府的引導(dǎo)作用和各級(jí)村民組織的積極性與主動(dòng)性,進(jìn)行宅基地制度頂層設(shè)計(jì)。為有效推進(jìn)宅基地制度改革,印發(fā)了《大理市銀橋鎮(zhèn)人民政府關(guān)于農(nóng)村宅基地集中規(guī)劃建設(shè)審批試點(diǎn)工作的通知》,明確了試點(diǎn)工作步驟及要求,成立了農(nóng)村宅基地集中規(guī)劃建設(shè)審批試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)組和辦公室,負(fù)責(zé)對(duì)試點(diǎn)村的試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào);各村相應(yīng)成立了村莊規(guī)劃建設(shè)管理促進(jìn)會(huì),作為試點(diǎn)工作的實(shí)施主體,負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體工作。(二)引導(dǎo)農(nóng)民意愿,選擇適宜的宅基地方向土地是農(nóng)民的米袋子、菜籃子、命根子,選擇好各村集中規(guī)劃建設(shè)宅基地的地塊對(duì)于保護(hù)好農(nóng)田和建設(shè)好村莊至關(guān)重要。銀橋鎮(zhèn)各自然村在鎮(zhèn)政府的國(guó)土、規(guī)劃等業(yè)務(wù)管理部門(mén)的指導(dǎo)下,充分征求群眾意見(jiàn)和盡力尊重農(nóng)戶(hù)意愿,因地制宜選擇最適合規(guī)劃建設(shè)宅基地意向性地塊。地塊選擇綜合考慮以下因素:地塊總面積控制在3—7畝;優(yōu)先選擇村莊中間的空閑地塊,實(shí)施“填空式”地規(guī)劃建設(shè)審批宅基地;選擇在一般耕地、建設(shè)用地預(yù)留范圍、符合村莊規(guī)劃的地塊;選擇靠近現(xiàn)有舊村莊的地塊,有預(yù)見(jiàn)性地實(shí)現(xiàn)與舊村改造提升相結(jié)合;選擇環(huán)境影響最小的地塊。(三)土地征收補(bǔ)償各自然村充分發(fā)揮村莊規(guī)劃建設(shè)管理促進(jìn)會(huì)的群眾自治協(xié)商、自主流轉(zhuǎn)、自我管理職能,根據(jù)自身實(shí)際情況,自主創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式,從農(nóng)戶(hù)手中有償流轉(zhuǎn)收回用于集中規(guī)劃建設(shè)宅基地的地塊。目前的主要流轉(zhuǎn)方式有:一是等面積置換。土地提供者等面積挑選宅基地使用者的土地進(jìn)行置換。二是貨幣補(bǔ)償。商定補(bǔ)償價(jià)格,土地補(bǔ)償價(jià)格不得超過(guò)10萬(wàn)元/畝,按照面積兌現(xiàn)流轉(zhuǎn)出來(lái)的土地補(bǔ)償金。土地承包戶(hù)與自然村簽訂《農(nóng)村宅基地審批用地調(diào)整試點(diǎn)承諾書(shū)》,同意將位于村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)用于集中規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村住房的承包土地自愿流轉(zhuǎn)歸還集體,土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償方式同意按照村民代表大會(huì)集體協(xié)商決定的方案實(shí)施。(四)集中建造建設(shè)宅基地的布局規(guī)劃2013年12月24日,大理市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院在銀橋鎮(zhèn)政府掛牌成立了銀橋規(guī)劃分院,安排3名規(guī)劃專(zhuān)業(yè)人員,專(zhuān)職負(fù)責(zé)編制銀橋鎮(zhèn)各村集中規(guī)劃建設(shè)宅基地的地塊規(guī)劃。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和村莊整治與建設(shè)規(guī)劃,按照科學(xué)性、前瞻性和合理性的要求,在銀橋鎮(zhèn)國(guó)土、建設(shè)、規(guī)劃等部門(mén)的指導(dǎo)下,充分征求村組和群眾的意愿,編制修建性詳細(xì)規(guī)劃。在實(shí)地勘察地形圖的基礎(chǔ)上,科學(xué)規(guī)劃住宅、道路、供水、排水、消防、供電、通訊、生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施、垃圾收集、綠地等各項(xiàng)設(shè)施布局。(五)銀橋鎮(zhèn)宅基地評(píng)價(jià)修建性詳細(xì)規(guī)劃編制完成后上報(bào)銀橋鎮(zhèn)政府。銀橋鎮(zhèn)規(guī)劃委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)組召開(kāi)規(guī)劃例會(huì),對(duì)自然村上報(bào)的農(nóng)村宅基地集中規(guī)劃建設(shè)審批地塊修建性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)審。評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后,銀橋鎮(zhèn)政府根據(jù)該自然村人口數(shù)、住房困難戶(hù)數(shù)、該地塊修建性詳細(xì)規(guī)劃等因素,整合宅基地資源,經(jīng)銀橋鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會(huì)議集體研究后,書(shū)面下達(dá)該自然村當(dāng)期可建設(shè)的宅基地指標(biāo)和對(duì)應(yīng)的宅基地宗數(shù)。鎮(zhèn)政府主導(dǎo)分配宅基地建設(shè)計(jì)劃,促進(jìn)各自然村集中規(guī)劃建設(shè)審批地塊按照“總體規(guī)劃、分期建設(shè)”的原則,有計(jì)劃地滿(mǎn)足村民近期和遠(yuǎn)期的建房用地需求。(六)宅基地流轉(zhuǎn)采用分段制自然村將規(guī)劃好的各宗宅基地按照鎮(zhèn)政府下達(dá)的指標(biāo)數(shù)有償分配到亟須建房的住房困難戶(hù)。各自然村制定住房困難戶(hù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),并公示擬安排宅基地建房指標(biāo)農(nóng)戶(hù)的現(xiàn)有家庭人口結(jié)構(gòu)和住房情況,接受群眾監(jiān)督,公開(kāi)、公平、公正地分配宅基地。建房戶(hù)按照土地流轉(zhuǎn)協(xié)議,采取有償使用的方式獲得宅基地指標(biāo)和建設(shè)宗地。村民住宅用地實(shí)行一戶(hù)一宗、退舊批新的原則,在取得新住宅用地使用權(quán)前,簽訂《銀橋鎮(zhèn)新批準(zhǔn)宅基地農(nóng)戶(hù)退讓舊宅基地承諾書(shū)》。有下列情形之一的農(nóng)戶(hù),不予批準(zhǔn)住宅用地:(1)原有住房用地達(dá)到或者超過(guò)本條例規(guī)定的住房用地面積的;(2)拒絕簽訂原有住宅用地退舊協(xié)議的;(3)一戶(hù)具有兩宗以上住宅用地的;(4)出賣(mài)、出租和將原有住宅贈(zèng)予他人的;(5)現(xiàn)有宅基地用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)的。(七)建筑物協(xié)同設(shè)計(jì)建房戶(hù)按自己意愿自主委托大理市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院銀橋規(guī)劃分院或者其他具有相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的設(shè)計(jì)單位或個(gè)人設(shè)計(jì)圖紙,或者在《大理白族自治州農(nóng)村住房建筑適用圖集》中選擇通用圖紙。大理市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院銀橋規(guī)劃分院的農(nóng)戶(hù)建房圖紙?jiān)O(shè)計(jì)實(shí)行優(yōu)惠價(jià)格收費(fèi),特困戶(hù)持村委會(huì)開(kāi)具的困難證明免費(fèi)設(shè)計(jì)圖紙。建筑設(shè)計(jì)方案必須符合《大理市洱海海西田園風(fēng)光和白族民居建筑風(fēng)格保護(hù)辦法》與《云南省大理白族自治州洱海海西保護(hù)條例》規(guī)定的相關(guān)要求:農(nóng)戶(hù)住房建筑突出以白族民居為主的建筑風(fēng)格,建筑層數(shù)不能超過(guò)三層,建筑總高度不能超過(guò)12米。農(nóng)戶(hù)住房建設(shè)必須按照?qǐng)D紙施工,無(wú)圖紙或圖紙不合格的不得開(kāi)工。房屋設(shè)計(jì)圖紙經(jīng)審批通過(guò)后發(fā)放準(zhǔn)建證。房屋建設(shè)完工并通過(guò)驗(yàn)收后發(fā)放《云南省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)許可證》。(八)強(qiáng)化監(jiān)督管理,確保宅基地污染治理高效運(yùn)行為充分發(fā)揮村民自治能力,注重村民在實(shí)施宅基地制度創(chuàng)新管理中的積極作用,銀橋鎮(zhèn)各村委會(huì)成立了村莊規(guī)劃建設(shè)管理促進(jìn)會(huì),通過(guò)制定村規(guī)民約和工作方案等方式探索建立長(zhǎng)效機(jī)制,使制度的設(shè)計(jì)符合目標(biāo)指向,制度的執(zhí)行準(zhǔn)確到位。一是宅基地供需平衡調(diào)節(jié)機(jī)制。在銀橋鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地集中規(guī)劃建設(shè)審批過(guò)程中,村莊規(guī)劃建設(shè)管理促進(jìn)會(huì)通過(guò)“一個(gè)池子蓄水,集體收儲(chǔ)宅基地”,“另一個(gè)池子放水,將宅基地分配給最急需的住房困難戶(hù)”,構(gòu)建了宅基地供需平衡機(jī)制。同時(shí),加強(qiáng)對(duì)村內(nèi)集體建設(shè)用地、公益建設(shè)用地、村民建房、規(guī)劃管理、違章建房、矛盾調(diào)處等方面進(jìn)行有效管理和監(jiān)督,切實(shí)維護(hù)村民和集體的公共利益。二是農(nóng)村宅基地批新讓舊機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行一戶(hù)一宅的政策,對(duì)于申請(qǐng)新批宅基地農(nóng)戶(hù)原來(lái)占有的老宅基地、沒(méi)有辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)的祖遺宅基地,必須交回集體或者由集體出面協(xié)商,將宅基地調(diào)整轉(zhuǎn)讓給符合條件的其他農(nóng)戶(hù)。對(duì)老宅基地沒(méi)有進(jìn)行處置的農(nóng)戶(hù),不能新批宅基地,努力實(shí)現(xiàn)一戶(hù)一宅(院)。三是農(nóng)村宅基地回收補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于農(nóng)戶(hù)交回集體的祖遺老宅基地、新批宅基地后原來(lái)占有的老宅基地、村莊道路和公益設(shè)施建設(shè)占用的土地和其他零星土地,由集體參照市場(chǎng)完全重置價(jià)對(duì)房屋建筑物進(jìn)行評(píng)估補(bǔ)償后退回村集體。對(duì)于村集體整理出來(lái)的土地,村莊規(guī)劃建設(shè)管理促進(jìn)會(huì)按照不賠不賺的原則,按照總成本扣除國(guó)家投入部分后的凈成本向申請(qǐng)安排宅基地的農(nóng)戶(hù)收取占用費(fèi),在不同地塊之間可以實(shí)現(xiàn)土地級(jí)差價(jià)格。村集體回收整理出來(lái)的土地主要用于解決本村住房困難戶(hù)的需求,禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地。四是年度實(shí)績(jī)考核獎(jiǎng)懲新機(jī)制。在推進(jìn)農(nóng)村宅基地集中規(guī)劃建設(shè)審批的整合流轉(zhuǎn)制度試點(diǎn)工作中,銀橋鎮(zhèn)探索建立了與《銀橋鎮(zhèn)農(nóng)村建房規(guī)劃建設(shè)管理辦法(試行)》的實(shí)施、督查、考核相配套的鎮(zhèn)紀(jì)委督查通報(bào)制度、村組干部績(jī)效考核一票否決制度、鎮(zhèn)掛鉤組包村指導(dǎo)和與村組同等問(wèn)責(zé)制度、村莊規(guī)劃審批例會(huì)制度、有獎(jiǎng)舉報(bào)制度、定期巡查制度等6項(xiàng)制度。年初,銀橋鎮(zhèn)政府與各村負(fù)責(zé)人簽訂《銀橋鎮(zhèn)國(guó)土監(jiān)督管理目標(biāo)責(zé)任書(shū)》和《銀橋鎮(zhèn)規(guī)劃監(jiān)督工作管理目標(biāo)責(zé)任書(shū)》,確保各司其職,督查檢查到位。四、改革制度,減少宅基地流轉(zhuǎn)的交易成本農(nóng)村宅基地整合流轉(zhuǎn)制度中充分體現(xiàn)了從分散建設(shè)到集中建設(shè)轉(zhuǎn)變、從無(wú)序落地到規(guī)劃引領(lǐng)轉(zhuǎn)變、從農(nóng)戶(hù)行為向集體意志轉(zhuǎn)變、從分散監(jiān)管到集中監(jiān)管轉(zhuǎn)變的制度創(chuàng)新,降低了宅基地流轉(zhuǎn)的交易成本,遏制了宅基地粗放利用方式,有助于科學(xué)高效管理宅基地和保護(hù)土地資源。隨著試點(diǎn)工作的深入實(shí)施,將有效地規(guī)范農(nóng)村建房秩序,徹底遏制亂占亂建現(xiàn)象,確保農(nóng)村建房依法、規(guī)范、有序進(jìn)行,走出一條通過(guò)降低交易成本促進(jìn)農(nóng)戶(hù)建房集約節(jié)約利用土地的新路徑。(一)統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)、科學(xué)規(guī)劃政府引導(dǎo)的農(nóng)村宅基地集中整合流轉(zhuǎn)制度不僅降低了建房的信息收集成本、協(xié)商談判成本,而且大幅度降低了政府監(jiān)管成本。在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中,農(nóng)村宅基地管理一直是農(nóng)村國(guó)土資源管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)?，F(xiàn)階段農(nóng)村一戶(hù)多宅、少批多占的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了耕地保護(hù)。如何有效管理宅基地的使用權(quán)對(duì)其進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃,關(guān)系到廣大農(nóng)民福祉。農(nóng)村宅基地集中規(guī)劃建設(shè)審批的整合流轉(zhuǎn)制度在具體規(guī)劃和管理中,克服了農(nóng)房分布散亂、布局混亂等問(wèn)題。通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)集中建設(shè),以道路為界限,消除了建房戶(hù)少批多占的問(wèn)題。如果建房戶(hù)多占,勢(shì)必會(huì)影響周邊農(nóng)戶(hù)的土地利用空間,周邊農(nóng)戶(hù)因不滿(mǎn)會(huì)及時(shí)制止多占行為,達(dá)到鄰居自發(fā)監(jiān)督鄰居建設(shè)行為的目的,切實(shí)減輕了政府監(jiān)管成本,實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)農(nóng)戶(hù)建房行為監(jiān)管“無(wú)為而治”的實(shí)效。(二)耕地的基本國(guó)策我國(guó)宅基地取得制度主要圍繞農(nóng)村宅基地所承擔(dān)的社會(huì)保障功能而展開(kāi)設(shè)計(jì)。隨著人口的增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地的需求與日俱增,耕地保護(hù)壓力越來(lái)越大,宅基地取得制度的設(shè)計(jì)必須要有利于切實(shí)保護(hù)耕地這一基本國(guó)策的落實(shí)。(13)農(nóng)村宅基地整合流轉(zhuǎn)制度通過(guò)適當(dāng)增加農(nóng)村宅基地的基礎(chǔ)規(guī)劃和建設(shè)投入,將閑置、分散、占地面積過(guò)大的宅基地集中整合,從而減少占地面積,優(yōu)化空間布局,提高宅基地的利用效益。單宗宅基地節(jié)約集約利用度的提高表現(xiàn)在容積率提高和占地面積的減少方面,區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用度的提高表現(xiàn)為在單位面積宅基地承載人口數(shù)量的增加、村莊集中度和規(guī)模度的提高等方面。通過(guò)政府引導(dǎo)、村民主體的宅基地流轉(zhuǎn)優(yōu)化配置,宅基地利用由分散布局走向集中規(guī)范布局,由粗放利用走向集約利用,減少了對(duì)周邊耕地的占用,有利于耕地保護(hù)。(三)解決了農(nóng)村宅基地景觀中的突出難題宅基地供需平衡機(jī)制不僅實(shí)現(xiàn)了住房困難戶(hù)有地方建房的目標(biāo),切實(shí)解決了許多住房困難戶(hù)沒(méi)有合適的集體建設(shè)用地導(dǎo)致宅基地指標(biāo)落地難問(wèn)題或者土地私下無(wú)序低效交易的問(wèn)題,而且從規(guī)劃上消滅了死角地、杜絕了產(chǎn)生新的路邊村、田中村、空心村,也解決了少批多占監(jiān)管難、基礎(chǔ)設(shè)施配套難的問(wèn)題。農(nóng)村宅基地集中規(guī)劃建設(shè)審批的整合流轉(zhuǎn)制度,將集體建設(shè)用地存量高效配置到建房需求戶(hù),盤(pán)活了規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地。按照地塊的修建詳細(xì)規(guī)劃和鎮(zhèn)政府下達(dá)的指標(biāo)數(shù),分期逐宗建設(shè)農(nóng)戶(hù)住宅,不僅注重村莊規(guī)劃的空間屬性,而且賦予了村莊規(guī)劃區(qū)