宋才發(fā)：西部地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的法律思考

PAGEPAGE6宋才發(fā)：西部地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的法律思考西部地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的法律思考宋才發(fā)［作者簡介］宋才發(fā)(1953.5—)，男，湖北武穴市人，法學(xué)博士?，F(xiàn)任中央民族大學(xué)法學(xué)院院長、民族法學(xué)研究所所長、教授、博士生導(dǎo)師，重點(diǎn)學(xué)科帶頭人、省部級(jí)有突出貢獻(xiàn)的中青年專家、享受國務(wù)院頒發(fā)的政府特殊津貼專家，從事法學(xué)研究。(中央民族大學(xué)法學(xué)院北京，100081)內(nèi)容摘要“跨越式發(fā)展”在這里是指西部少數(shù)民族地區(qū)在特定條件下，為盡快縮小與先進(jìn)地區(qū)之間的發(fā)展差距，直接借鑒和吸收先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和成果，通過不平衡推進(jìn)和超常規(guī)增長，最終實(shí)現(xiàn)發(fā)展水平整體躍升的一種發(fā)展方式和發(fā)展過程。西部地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，就必須以生態(tài)農(nóng)業(yè)為基本導(dǎo)向，依法調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推行高科技發(fā)展戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)快速健康發(fā)展。關(guān)鍵詞西部地區(qū)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村；跨越式發(fā)展；對(duì)策措施；法律思考九屆人大四次會(huì)議充分肯定了中共十五屆五中全會(huì)首次提出的“發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展”的戰(zhàn)略思想。它對(duì)全國來講意義重大而深遠(yuǎn)，對(duì)西部地區(qū)來講就顯得更為現(xiàn)實(shí)和直接。西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r如何，直接關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)和邊疆的安定。為此，本文擬就西部地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村如何實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展問題略陳管見。一跨越式發(fā)展是一個(gè)具有特定涵義的概念?！翱缭绞桨l(fā)展”是指落后地區(qū)(如我國的西部少數(shù)民族地區(qū))在特定條件下，為盡快縮小與先進(jìn)地區(qū)之間的發(fā)展差距，直接借鑒和吸收先進(jìn)地區(qū)(如我國的東部沿海地區(qū))的經(jīng)驗(yàn)和成果，通過不平衡推進(jìn)和超常規(guī)增長，最終實(shí)現(xiàn)發(fā)展水平整體躍升的一種發(fā)展方式和發(fā)展過程?？缭绞桨l(fā)展過程具有四個(gè)特征：(1)它是一種超常規(guī)的發(fā)展。它能夠在相對(duì)短的時(shí)間內(nèi)，完成由較低的生產(chǎn)力形態(tài)向較高的生產(chǎn)力形態(tài)的轉(zhuǎn)變，打破了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常規(guī)順序，通過技術(shù)進(jìn)步帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的質(zhì)的飛躍。(2)它是一種非均衡的發(fā)展?？缭绞桨l(fā)展通常不是全面、平行推進(jìn)，而是有所側(cè)重，通過某些重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)率先突破，帶動(dòng)和促進(jìn)其他地區(qū)、其他領(lǐng)域和其他行業(yè)快速跟進(jìn)發(fā)展。(3)它是一種高速、高效的發(fā)展。跨越式發(fā)展不只是要求快速增長，而且追求經(jīng)濟(jì)效益，它是把發(fā)展速度置于“兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變”的基礎(chǔ)之上、不斷提高經(jīng)濟(jì)效益基礎(chǔ)之上的。(4)它是一種可持續(xù)的發(fā)展?？缭绞桨l(fā)展模式在高度重視經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，高度重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，注重對(duì)資源的合理開發(fā)和永續(xù)利用；尤其注重借助高科技手段，發(fā)展生態(tài)環(huán)保型效益經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)資源的再生和利用，達(dá)到實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源利用的良性環(huán)。黨中央和國務(wù)院實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，并用法規(guī)方式統(tǒng)一西部的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，使西部少數(shù)民族地區(qū)成為新一輪中國經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的熱點(diǎn)地區(qū)，這應(yīng)該說是西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展難得的歷史契機(jī)。西部地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。在我國西部地區(qū)的12個(gè)省(區(qū))中，由沿國境線的縣(旗、市)構(gòu)成的邊境地區(qū)，人口雖然不過數(shù)百萬，但少數(shù)民族多且分布廣，達(dá)到200余萬平方公里，有長達(dá)2萬公里的國境線，并與14個(gè)國家相鄰。因而“十五”期間，西部地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)能否實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，是關(guān)系到整個(gè)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、邊疆安定，以及實(shí)現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)的大問題。目前，西部地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于全國平均水平的60%，還有2000多萬貧困人口沒有解決溫飽問題［1］（Ｐ33）。貧窮不是社會(huì)主義，社會(huì)主義的本質(zhì)要求是全體人民共同富裕。沒有西部的“小康”，全國的小康就不鞏固；沒有西部的現(xiàn)代化，全國的現(xiàn)代化就不完整。因此，各級(jí)政府一定要高度重視西部(尤其是邊疆少數(shù)民族地區(qū))的開放與開發(fā)，努力實(shí)施新一輪跨越式發(fā)展戰(zhàn)略?！秶鴦?wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》，明確規(guī)定要把加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色旅游業(yè)，作為當(dāng)前和今后一段時(shí)間實(shí)施西部大開發(fā)的重點(diǎn)任務(wù)?？梢哉f，國家確定的西部大開發(fā)的重點(diǎn)任務(wù)，也就是西部地區(qū)實(shí)施新一輪跨越式發(fā)展戰(zhàn)略的主要任務(wù)。西部地區(qū)的扶貧脫困方式必須實(shí)現(xiàn)由政府扶貧向政府、社會(huì)和市場機(jī)制相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)換。針對(duì)傳統(tǒng)的“救濟(jì)式扶貧”形成的部分地區(qū)“等、靠、要”思想，國務(wù)院在扶貧開發(fā)之初，就明確提出了“開發(fā)式扶貧”的方針，這是我國扶貧開發(fā)政策的基礎(chǔ)和核心。再靠過去那種被動(dòng)“輸血”式的扶持方式，已經(jīng)不能適應(yīng)西部地區(qū)開放開發(fā)的需要了，必須把它真正轉(zhuǎn)變到增強(qiáng)“造血”功能的開發(fā)建設(shè)上來。因而迫切需要依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》精神，切實(shí)把西部地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)作為西部大開的重要組成部分，因地制宜地制定西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃，采取切實(shí)可行的政策措施，把西部大開發(fā)的各項(xiàng)任務(wù)真正落到實(shí)處。具體地說，就是要按照《通知》要求，切實(shí)改善和優(yōu)化投資環(huán)境，運(yùn)用價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，消除“投資盲點(diǎn)?！币獢U(kuò)大對(duì)外、對(duì)內(nèi)的開放政策，進(jìn)一步鼓勵(lì)外商投資于西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)、交通、旅游等基礎(chǔ)建設(shè)和資源開發(fā)，擴(kuò)大本部地區(qū)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域?qū)ν忾_放；要進(jìn)一步拓寬利用外資渠道，允許外商投資項(xiàng)目開展包括人民幣在內(nèi)的項(xiàng)目融資，支持符合條件的西部地區(qū)外商投資企業(yè)在境內(nèi)外股票市場上市交易；要進(jìn)一步擴(kuò)大西部地區(qū)生產(chǎn)企業(yè)包括外貿(mào)經(jīng)營自主權(quán)，鼓勵(lì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品出口、對(duì)外工程承包和勞務(wù)合作、到境外特別是周邊國家投資辦廠，放寬人員出入境限制。要進(jìn)一步推進(jìn)地區(qū)協(xié)作與對(duì)口支援，加大對(duì)西部貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)支持力度，繼續(xù)推進(jìn)“興邊富民”行動(dòng)，圍繞西部開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域，發(fā)展多種形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作［2］。與此同時(shí)，還要制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的人才政策，在目前派遣專業(yè)人才的老辦法已無法實(shí)行，吸引人才的新機(jī)制尚未建立起來的情況下，要切實(shí)落實(shí)人才政策，用好現(xiàn)有人才，“不求所有，只求所用”；并采取臨時(shí)聘用人才，以開發(fā)項(xiàng)目帶動(dòng)人才、加快培養(yǎng)當(dāng)?shù)厝瞬诺绒k法，緩解人才短缺的被動(dòng)局面。西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必須依法調(diào)整。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容，也是保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于做好2001年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》指出，繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)業(yè)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的支撐作用，是順利實(shí)施“十五”計(jì)劃的重要保證。“必須堅(jiān)定不移地加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，切實(shí)解決農(nóng)村面臨的突出問題，確保農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定?！保?］當(dāng)前農(nóng)村(尤其是西部地區(qū)農(nóng)村)突出的問題是農(nóng)民增收困難。農(nóng)產(chǎn)品銷售不暢、價(jià)格低落、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益下降的情況沒有根本改變，農(nóng)牧民增長收入緩慢；西部地區(qū)有些糧、牧產(chǎn)區(qū)甚至出現(xiàn)負(fù)增長，城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步拉大。因而，新階段發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)牧民收入要有新的思路。我認(rèn)為首要的問題就是大力調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，面向市場，依靠科技，不斷向農(nóng)業(yè)的深度和廣度進(jìn)軍。西部地區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)在農(nóng)牧產(chǎn)品質(zhì)量不高，不能適應(yīng)市場需求的變化；農(nóng)牧業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)雷同，影響各地比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮；農(nóng)牧產(chǎn)品加工程度低，制約增值效益的提高和消費(fèi)需求的擴(kuò)大。所以，推進(jìn)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，必須牢牢把握住提高質(zhì)量和增加效益這個(gè)中心環(huán)節(jié)，切實(shí)在優(yōu)化品種、優(yōu)化品質(zhì)、優(yōu)化布局和提高加工轉(zhuǎn)化水平上下功夫，發(fā)揮各地農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)。農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，是在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化的有效途徑，也是加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要帶動(dòng)力量，西部地區(qū)必須因地制宜地制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展計(jì)劃，根據(jù)市場需求推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化，避免重復(fù)建設(shè)和盲目發(fā)展。要按照《意見》精神，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力逐步從種植業(yè)向多種經(jīng)營和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，這是提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的必由之路，也是農(nóng)村豐富的勞動(dòng)力資源得到充分利用、多渠道增加農(nóng)民收入的客觀需要。對(duì)于西部來說，我認(rèn)為轉(zhuǎn)移富余勞動(dòng)力，最根本的途徑是要合理利用荒山、荒坡和草地等各種農(nóng)業(yè)資源，采取承包、租賃、拍賣等不同方式，大力發(fā)展多種經(jīng)營。必須嚴(yán)格按《通知》的規(guī)定辦事，“對(duì)西部地區(qū)荒山、荒地造林種草及坡耕地退耕還林還草，實(shí)行誰退耕、誰造林種草、誰經(jīng)營、誰擁有土地使用權(quán)和林草所有權(quán)的政策。各種經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人可以依法申請(qǐng)使用國有荒山荒地，進(jìn)行恢復(fù)林草植被等生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，在建設(shè)投資和綠化工作到位的條件下，可以出讓方式取得國有土地使用權(quán)，減免出讓金，實(shí)行土地使用權(quán)50年不變，期滿后可申請(qǐng)續(xù)期，可以繼承和有償轉(zhuǎn)讓。國家建設(shè)需要收回國有土地使用權(quán)的，依法給予補(bǔ)償。對(duì)于享受國家糧食補(bǔ)貼的退耕地種植的生態(tài)林不能砍伐。對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡［4］。要進(jìn)一步加強(qiáng)畜禽良種繁育體系、疫病防治體系和飼料安全體系建設(shè)，把畜牧水產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為大產(chǎn)業(yè)；積極發(fā)展農(nóng)牧產(chǎn)品加工業(yè)延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，給農(nóng)牧民創(chuàng)造更多的就業(yè)需求和增收門路。在當(dāng)前農(nóng)牧民增收極為困難的情況下，必須依法減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，讓西部地區(qū)農(nóng)牧民休養(yǎng)生息，這對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，具有特殊重要的意義。必須依法加快西部地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！凹涌旎A(chǔ)設(shè)施建設(shè)”是《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》規(guī)定的重點(diǎn)任務(wù)之一，國務(wù)院希望“用5到10年時(shí)間，使西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得突破性進(jìn)展，西部開發(fā)有一個(gè)良好的開局”［5］。為此就要從如下幾個(gè)方面狠抓落實(shí)：(1)依法優(yōu)先安排建設(shè)項(xiàng)目，如水利、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)勢(shì)資源開發(fā)與利用，有特色的高新技術(shù)及軍轉(zhuǎn)民技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，必須優(yōu)先在西部地區(qū)布局。要加強(qiáng)西部地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制、項(xiàng)目資本金制、工程招投標(biāo)制、工程質(zhì)量管理制、項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)督管理制度的建設(shè)和建設(shè)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作。(2)依法加大對(duì)西部地區(qū)投資力度。在農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障、教育、科技、衛(wèi)生、環(huán)保等各項(xiàng)專項(xiàng)補(bǔ)助資金的分配方面，必須向西部少數(shù)民族地區(qū)傾斜。對(duì)于國家批準(zhǔn)實(shí)施的退耕還林還草、天然林保護(hù)、防沙工程所需的糧食、種苗補(bǔ)助資金及現(xiàn)金補(bǔ)助，必須主要由中央財(cái)政支付并盡快到位；對(duì)于因?qū)嵤┩烁€林還草、天然林保護(hù)等工程而受影響的地方財(cái)政收入，應(yīng)當(dāng)依法由中央財(cái)政適當(dāng)給予補(bǔ)助。國家開發(fā)銀行新增貸款，應(yīng)依法逐年提高用于西部地區(qū)的比重，用以增加對(duì)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、企業(yè)技術(shù)改造、高新技術(shù)企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展的信貸支持；農(nóng)村電網(wǎng)改造貸款和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)貸款中金額較大的重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)由農(nóng)業(yè)銀行總行專項(xiàng)安排和各商業(yè)銀行總行直貸解決。(3)要按照《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》的要求，繼續(xù)實(shí)施重點(diǎn)地區(qū)天然林資源保護(hù)工程、防護(hù)林體系建設(shè)工程和長江、黃河上中游地區(qū)生態(tài)建設(shè)綜合治理工程。堅(jiān)持開展以小流域?yàn)閱卧乃乇３志C合治理，加快京津風(fēng)沙源區(qū)的綜合治理，恢復(fù)和建設(shè)天然草場，保護(hù)濕地，加強(qiáng)林木良種和草籽基地建設(shè)。據(jù)有關(guān)資料顯示，2001年貴州省將在全面完成去年安排的20萬畝退耕還林還草任務(wù)的基礎(chǔ)上，再安排退耕還林還草和荒山造林30萬畝，并加緊建設(shè)長江、珠江防護(hù)林體系，使重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程覆蓋全省87個(gè)縣(市、區(qū))。(4)堅(jiān)持實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，繼續(xù)加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)農(nóng)牧產(chǎn)品基地建設(shè)。當(dāng)前要著重加大種子工程、畜禽水產(chǎn)良種、動(dòng)植物保護(hù)體系的建設(shè)力度；農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場體系、農(nóng)業(yè)市場信息體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和檢測體系的建設(shè)，也要按照確定的規(guī)劃，落實(shí)資金加快建設(shè)。(5)要著力加強(qiáng)西部鄉(xiāng)村道路、供水、供電和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這既能大量使用農(nóng)村富余勞動(dòng)力和當(dāng)?shù)亟ㄖ牧?、增加農(nóng)民收入，又能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為此，甘肅省決定加快農(nóng)村公路建設(shè)，提高公路通達(dá)深度，改建等級(jí)公路8390公里，新建鄉(xiāng)村公路19630公里，實(shí)現(xiàn)430個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通等級(jí)公路，1963個(gè)行政村通汽車。2001年全省交通設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模預(yù)期目標(biāo)為61.1億元，其中公路重點(diǎn)項(xiàng)目40.5億元，路網(wǎng)改造11.5億元，農(nóng)村公路項(xiàng)目7.5億元，站場及水運(yùn)碼頭建設(shè)1.6億元。總之，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有小型、分散、交叉等特點(diǎn)，必須特別注意加強(qiáng)資金管理，依法確保有限的建設(shè)資金用活、用足、用到位。二西部農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展必須以生態(tài)農(nóng)業(yè)為基本導(dǎo)向。過度的耕種、放牧和毀林開荒，使得西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境不斷惡化，謀求西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展已迫在眉睫，西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，必須以生態(tài)農(nóng)業(yè)為基本導(dǎo)向。作為“生態(tài)家園富民計(jì)劃”的一個(gè)重要組成部分，農(nóng)業(yè)部已在陜西、甘肅、寧夏、青海、云南、貴州、四川7省區(qū)的10個(gè)村開展試點(diǎn)工作，掀起一場“綠色革命”，力爭走出一條與以往歷次開發(fā)完全不同的道路，即開發(fā)與保護(hù)、建設(shè)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展之路。大規(guī)模的退耕還林還草工程，作為根本扭轉(zhuǎn)西部生態(tài)狀況的治本之策已付諸實(shí)施，長江上游、黃河中上游7000萬畝25度以上的坡耕地將全部退耕并種上林草。寧夏在這方面搶占先機(jī)，于2000年底已完成人工造林合格面積101.7萬畝，封山(沙)育林育草102.9畝，5個(gè)試點(diǎn)縣完成了21萬畝退耕還林還草任務(wù)，荒山造林種草26萬畝。內(nèi)蒙古現(xiàn)有草原13億畝，但其中7%已沙化。為此，內(nèi)蒙古自治區(qū)已決定將草場建設(shè)和改良放到十分重要的位置，以使生態(tài)、生產(chǎn)、生活全面均衡發(fā)展。重慶市提出要按國家級(jí)生態(tài)示范區(qū)的發(fā)展要求，建設(shè)生態(tài)園區(qū)，依法加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件以及積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用與推廣、加大生態(tài)農(nóng)業(yè)的科技含金量，讓“綠色環(huán)?！?、“生態(tài)農(nóng)業(yè)”在重慶創(chuàng)造輝煌?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》曾明確指出，要穩(wěn)定黨在農(nóng)村的基本政策，深化改革，鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的合作與聯(lián)合，發(fā)展聯(lián)結(jié)農(nóng)戶的中介組織，大力發(fā)展貿(mào)工農(nóng)一體化，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。因而，西部地區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)要立足、發(fā)展，就必須走產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營之路。為此就要依據(jù)有關(guān)法規(guī)和政策措施，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)牧民綠色經(jīng)濟(jì)意識(shí)的培育，造就綠色經(jīng)濟(jì)行為，使生產(chǎn)經(jīng)營者在思想意識(shí)中確立污染、破壞生態(tài)環(huán)境必受處罰的觀念，最終達(dá)到對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的預(yù)期效果。就要培育綠色化的龍頭企業(yè)，強(qiáng)化綠色龍頭的帶動(dòng)功能。關(guān)鍵是要按照生態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來設(shè)計(jì)和構(gòu)造龍頭企業(yè)，在加工環(huán)節(jié)綜合利用資源的無廢工藝、促使企業(yè)的物質(zhì)流、能量流、信息流和價(jià)值流諸方面形成強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)牽動(dòng)能力。就要合理擴(kuò)大農(nóng)業(yè)大戶土地經(jīng)營規(guī)模，建立生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。生態(tài)農(nóng)業(yè)基地是其產(chǎn)業(yè)化的基本依托，也是解決小生產(chǎn)與大市場接軌的重要環(huán)節(jié)。因而必須大力提倡和支持以土地大戶租賃制和土地股份合作制等方式，實(shí)現(xiàn)土地向部分生態(tài)農(nóng)業(yè)戶或經(jīng)濟(jì)組織合理集中，依靠法律手段和經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)土地適應(yīng)規(guī)模經(jīng)營。同時(shí)，還要制定適合西部地區(qū)實(shí)際情況的生態(tài)農(nóng)業(yè)政策，強(qiáng)化綠色管理。生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要以市場為導(dǎo)向，根據(jù)市場需求信息和價(jià)格信號(hào)來引導(dǎo)生態(tài)農(nóng)業(yè)和生產(chǎn)、加工、銷售，培育規(guī)范的綠色市場。要大力推行綠色技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施綠色包裝制度和綠色標(biāo)準(zhǔn)制度，給綠色龍頭企業(yè)賦予一定的出口經(jīng)營自主權(quán)。西部農(nóng)業(yè)要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展必須推行高科技發(fā)展戰(zhàn)略。國務(wù)院《關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》指出：“要加大各類科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)向西部地區(qū)的傾斜支持力度，逐步提高科技資金用于西部地區(qū)的數(shù)額。圍繞西部開發(fā)的重點(diǎn)任務(wù)，加強(qiáng)科技能力建設(shè)，組織對(duì)關(guān)鍵共性技術(shù)的攻關(guān)，加快重大技術(shù)成果的推廣應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化步伐。支持軍轉(zhuǎn)民技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。支持西部地區(qū)科研機(jī)構(gòu)、高校加強(qiáng)有特色的應(yīng)用研究和基礎(chǔ)研究?！保?］中共中央、國務(wù)院《關(guān)于做好2001年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》也指出：“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，必須加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。要適應(yīng)新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的要求，調(diào)整農(nóng)業(yè)科研與開發(fā)的方向，重點(diǎn)加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)新品種選育、節(jié)水技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工和貯運(yùn)技術(shù)、生態(tài)環(huán)境治理、防沙治沙技術(shù)等方面的技術(shù)攻關(guān)和成果推廣。盡早頒布并實(shí)施《農(nóng)業(yè)科技發(fā)展綱要》，推進(jìn)新的農(nóng)業(yè)科技革命。”［7］目前，西部地區(qū)農(nóng)業(yè)參與市場的總體競爭能力較低，這種狀況與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、流通脫節(jié)，產(chǎn)業(yè)鏈條過短、科技含量太少有極大的關(guān)系。西部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展要想趕上東中部地區(qū)，就必須走跨越式發(fā)展之路，推行和實(shí)施農(nóng)業(yè)的高科技戰(zhàn)略。充分發(fā)揮當(dāng)?shù)乜萍己鸵M(jìn)先進(jìn)科技的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)跨躍發(fā)展不僅是必要的，而且是可能的。因?yàn)樵谙蚴袌鼋?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)科技不斷發(fā)展中的中國，科技成果也在尋找市場，必然向著以企業(yè)為主體的方向發(fā)展，它的主要功能就在于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步，并以產(chǎn)品和商品形式體現(xiàn)。所以，西部地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)依靠龍頭企業(yè)，走“公司(龍頭企業(yè))＋基地(合作經(jīng)濟(jì)組織)＋農(nóng)戶”的發(fā)展方式，以利于把生產(chǎn)、加工和流通等環(huán)節(jié)有機(jī)地結(jié)合起來。有了龍頭企業(yè)的帶動(dòng)，就能增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)科技開發(fā)利用的信心；就能在較大范圍內(nèi)帶動(dòng)較多農(nóng)戶發(fā)展商品生產(chǎn)、推廣農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)；就能運(yùn)用科學(xué)技術(shù)去引導(dǎo)農(nóng)牧民不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增進(jìn)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，采用科技的力量去激發(fā)農(nóng)牧民開拓和鞏固市場，在競爭中不斷壯大和發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的持續(xù)較快發(fā)展和農(nóng)民收入的持續(xù)較快增長。西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要當(dāng)好西部農(nóng)業(yè)跨越式發(fā)展的排頭兵，積極穩(wěn)妥地處理好與推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營相結(jié)合、與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)系；處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合，發(fā)展高技術(shù)、發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)與發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和產(chǎn)品，發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，逐步發(fā)展和壯大以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為標(biāo)志的整個(gè)西部地區(qū)資金密集型和技術(shù)密集型的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)群。西部農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展必須加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。促進(jìn)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力逐步從種植業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是促使農(nóng)村豐富的勞動(dòng)力資源得到充分利用、多渠道增加農(nóng)民收入的客觀要求。如果把經(jīng)濟(jì)發(fā)展比作是地區(qū)發(fā)展的推動(dòng)器，那末城鎮(zhèn)就好比是沙漠中的綠洲；只有加快小城鎮(zhèn)建設(shè)才能加速西部大開發(fā)進(jìn)而加快西部地區(qū)脫貧致富的進(jìn)程。為此，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，力促小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，認(rèn)為當(dāng)前加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟。其實(shí)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，工業(yè)是依托，城鎮(zhèn)是載體，只有空間上的集聚才能產(chǎn)生累積效應(yīng)。加快西部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展科技和教育等，這些西部大開發(fā)重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)都和西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)密切相關(guān)。東部地區(qū)改革開放的經(jīng)驗(yàn)證明，開放過程中的城鎮(zhèn)化建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施投入及要素集聚和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張，極大地加速了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長；西部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的落伍，也就必然地限制了當(dāng)?shù)毓I(yè)化的進(jìn)程。所以，國務(wù)院《關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》指出，國家開發(fā)銀行新增貸款，要逐年提高用于西部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的比重?！耙M(jìn)一步完善建設(shè)用地審批制度，簡化程序，及時(shí)提供并保障建設(shè)用地?，F(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地的有償使用收益，主要用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！睘楣膭?lì)和吸引東、中部地區(qū)人才到西部城鎮(zhèn)落戶，《通知》還規(guī)定：要“改革戶籍管理制度，允許到西部地區(qū)投資經(jīng)營和參加開發(fā)的其他地區(qū)居民保留原籍戶口，凡在西部地區(qū)地級(jí)以下城市(含地級(jí)市)和小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的人員，可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力合理轉(zhuǎn)移和跨地區(qū)人口合理流動(dòng)?！保?］當(dāng)前西部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的突出任務(wù)，是將農(nóng)村城鎮(zhèn)化與城市現(xiàn)代化兩個(gè)進(jìn)程同時(shí)推進(jìn)，將構(gòu)建城市的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)支撐與保持城市的可持續(xù)發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來，從而使西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)