《礦產(chǎn)資源法》修訂的難點與對策

《礦產(chǎn)資源法》修訂的難點與對策

隨著《礦產(chǎn)資源法》的到來，政府、科學(xué)界和社會形成了普遍的共識。從2006年國土資源部汪民副部長開始牽頭組織《礦產(chǎn)資源法》的修改工作,到2009年《礦產(chǎn)資源法(修改草稿)》已經(jīng)九易其稿,并沒有迎來“九九歸一”的大眾期望——新修改法的頒布實施再次又拖延了。在《礦產(chǎn)資源法》修訂難產(chǎn)的陣痛中,中國大地上關(guān)于礦資源的勘探、開采和礦產(chǎn)資源的市場流通方面的新聞事件,產(chǎn)生了一浪高過一浪的對《礦產(chǎn)資源法》修改的呼聲。在社會中產(chǎn)生巨大反響的有山西省開展的煤炭資源整合,有國家組織的安徽鐵礦勘探大會戰(zhàn),有季節(jié)性缺煤產(chǎn)生的拉閘限電事件,亦有如夢魔般揮之不去的不斷失去鮮活生命的礦難。因為中國是個產(chǎn)煤大國、用煤大國，尤其是以煤炭為代表的礦產(chǎn)資源方面出現(xiàn)問題,礦產(chǎn)資源領(lǐng)域…出現(xiàn)問題、人們都會追問,為何礦難不能休?不是報道說煤產(chǎn)量很多嗎?為什么南方電廠甚至產(chǎn)煤之鄉(xiāng)山西還會因缺煤而拉閘限電?“礦產(chǎn)資源收益分配制度完善不了,探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度沒有建立起來,礦產(chǎn)資源開發(fā)管理中間的混亂也解決不了?！眳⑴c《礦產(chǎn)資源法》修訂的中國政法大學(xué)國土資源法律研究中心主任、民商經(jīng)濟法學(xué)院教授博士研究生導(dǎo)師、中國能源法學(xué)會常務(wù)理事李顯冬教授認(rèn)為,《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)該解決的問題是把公法法律關(guān)系和私法法律關(guān)系區(qū)別開來,承認(rèn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的國家屬性和使用、流通的私權(quán)屬性,通過市場手段運作礦產(chǎn)資源,通過行政權(quán)力監(jiān)督運作機制,最終實現(xiàn)個體利益最大化的同時實現(xiàn)社會效益的最大化。而要理解礦產(chǎn)資源的公權(quán)屬性和私權(quán)保護要求,還要從1986年《礦產(chǎn)資源法》的擬定和1996年第一次修訂與中國改革開放發(fā)展的關(guān)系說起?！兜V產(chǎn)資源法》確定的背景我國的《礦產(chǎn)資源法》的制定是中國改革開放進程中的必然產(chǎn)物。中國由計劃經(jīng)濟體制要轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制,作為重要生產(chǎn)要素的礦產(chǎn)資源也需要到市場上流通,有一部法律規(guī)范礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的市場行為是必然要求。1979年,在時任地質(zhì)部部長孫大光的建議下,《礦產(chǎn)資源法》開始了起草工作。歷經(jīng)7年的反復(fù)研究與修改,1986年3月11日,地質(zhì)礦產(chǎn)部部長朱訓(xùn)受國務(wù)院委托,向第六屆全國人大常委會第十五次會議就提請審議通過的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法(草案)》作了說明。3月19日,會議審議通過了該法。該法自1986年10月1日起施行。這部法律規(guī)定,國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采,開采礦產(chǎn)資源必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費。明確提出了探礦權(quán)和采礦權(quán)的概念,并規(guī)定“國家保護合法的探礦權(quán)和采礦權(quán)不受侵犯,保障礦區(qū)和勘查作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)秩序、工作秩序不受影響和破壞。”同時,礦業(yè)權(quán)的主體也予以了擴大,不再限于公有制企業(yè),集體和個體也可以成為礦業(yè)權(quán)的主體。1980年代,中國的改革開放剛剛起步,要保持高速的經(jīng)濟增長速度必須需要大量的石油、煤炭等生產(chǎn)資料。礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用最基本的三個環(huán)節(jié)有前期的勘探,中間過程的開采和到市場上流通。前期的勘探不僅需要技術(shù),還需要大量的資金投入?！拔覀儎倓偢母镩_放,那時候是‘差錢兒’的,同時還是差技術(shù)的,而改革開放后外國的技術(shù)和資本是可以利用的,在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用上引進外國的資本和技術(shù)時面臨的第一個也是非常實際的問題,就是屬于國家所有的礦產(chǎn)資源能不能讓國家以外的民事主體,譬如外國資本家來使用的問題。”李顯冬教授分析《礦產(chǎn)資源法》擬定的背景說。不像現(xiàn)在山西一樣,事實上大家知道地下有煤礦資源,直接開采就是了,很多所謂探礦權(quán)其實是典型的“名為勘探‘實為開采”。因為發(fā)現(xiàn)一個有經(jīng)濟開采價值的礦藏?zé)o疑需要做大量的地質(zhì)勘探工作。新中國成立后,因為搞社會主義建設(shè)缺乏石油等重要資源,國家曾經(jīng)組織過上百萬人在大江南北進行勘探工作,這個勘探隊伍超過了當(dāng)時美國和蘇聯(lián)勘探人員的總合,大慶油田就是那時候的代表性的成果。礦產(chǎn)資源的勘探工作不但艱苦,投資尤其巨大。拿石油勘探來說,在一片地區(qū)勘探需要打很多口井,打一口井花費幾千萬元也是常有的事,并且越深花費越高。特別是具有商業(yè)價值的成功概率也很小,往往打100口井有99口都是沒有油的,況且即使找到了油,開采還要設(shè)備、人力等繼續(xù)投入。當(dāng)然只要“在幾片勘查區(qū)域中如果有幾口井能勘探出石油,或者有一片地下有煤的話,他把這片礦賣掉抑或經(jīng)過持續(xù)的開采就能將成本收回并盈利?！崩铒@冬教授說,“如果請國外的力量進行勘探的話,人家肯定是以盈利為目的的,國外合作方會說,可以出錢和你聯(lián)合勘探,但是勘探完之后得由我來采。所以引進外資就必然牽扯到采礦權(quán)的問題?！币郧坝媱澖?jīng)濟體制下,層層開計劃會,什么物品都需要行政權(quán)力來分配,這樣在改革開放初期,尚未完全擺脫計劃經(jīng)濟體制思維影響下出臺的《礦產(chǎn)資源法》,形成了與之相對應(yīng)的一套法律體制,但是隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展,運行的規(guī)則和邏輯改變了,遇到問題也是必然的。探礦權(quán)之后就是采礦權(quán),但是有一個前提是所有權(quán)的問題。礦產(chǎn)資源是關(guān)乎國計民生的重要生產(chǎn)資料,從法學(xué)意義上來說,任何一個國家,對于事關(guān)國計民生的礦產(chǎn)資源運用行政權(quán)力來予以管制當(dāng)然是絕對可以的。也就是說,自然資源作為一個國家的永久主權(quán)的客體,這一點在國際上也是普遍公認(rèn),是毋庸置疑的。以公法和私法來分類的話,礦產(chǎn)資源的物權(quán)的設(shè)定很多都是公法問題。在改革開放的形勢之下,生產(chǎn)要素必然要參加商品流通,礦產(chǎn)資源的開采使用權(quán)必須明確,說到底就必須解決礦產(chǎn)資源的利益歸屬問題。利益歸屬屬于民事權(quán)利范疇之內(nèi),但這些在首部《礦產(chǎn)資源法》中并沒有明確。1986版《礦產(chǎn)資源法》中礦業(yè)權(quán)本身的流轉(zhuǎn)是被禁止的,明確規(guī)定“采礦權(quán)不得買賣、出租,不得用作抵押?！碑?dāng)時的涉外海洋石油勘探和最大的中外合資企業(yè)平朔煤礦的經(jīng)營中,都是涉及到探礦權(quán)和采礦權(quán)的法律問題,很多談判都需要礦業(yè)權(quán)的制度或者概念做基礎(chǔ),所以在這個基礎(chǔ)上出來的《礦產(chǎn)資源管理法》就帶有濃厚的行政法色彩,當(dāng)時沒有明確的說它就是民事權(quán)利,礦產(chǎn)資源的行政管理權(quán)和民事權(quán)益的界限也就不是很清楚。值得肯定的是在改革開放背景下,里面雖有大量的行政管理的內(nèi)容,但是在《民法通則》中已經(jīng)開始承認(rèn)了它是民事權(quán)利。1986年《民法通則》頒行后,當(dāng)時的地礦部長朱訓(xùn)同志,委托江平教授承擔(dān)了《中國礦業(yè)權(quán)法律制度研究》課題,為礦業(yè)經(jīng)濟體制的改革提供法學(xué)理論上的支持。當(dāng)時作為中國政法大學(xué)民商法碩士研究生的李顯冬與其它幾位同學(xué)共同參與了江平教授主持的這一項目。1987年夏天,國土資源部給李顯冬等四個研究生開了介紹信,讓他們利用暑假時間在全國各地進行調(diào)研。“雖然1986年《民法通則》有一個條文涉及到了采礦權(quán),但是當(dāng)時我們查遍北京所有圖書館的資料后發(fā)現(xiàn),關(guān)于采礦權(quán)方面的圖書資料幾乎沒有。在全國各地一些礦區(qū)轉(zhuǎn)了一圈之后,我們才對礦產(chǎn)資源有了初步的感性認(rèn)識。”李顯冬教授對當(dāng)時在陜西調(diào)研時一碗面皮才7分錢的事情記憶猶新?；氐奖本┲?李顯冬教授利用寒假時間,又把整整一皮箱的國土資源部政策法規(guī)司幾年的改革研究內(nèi)參從頭到尾的讀了一遍,終于才對新中國如何建立起礦產(chǎn)資源的法律體系有了認(rèn)識。李顯冬教授總結(jié)說,實際上《中國礦業(yè)權(quán)法律制度研究》就是用傳統(tǒng)法學(xué)思維對地礦系統(tǒng)幾年來的改革探索進行了一種理論上、政策上的梳理。當(dāng)時江平老師說過,你們就按“用益物權(quán)”的思路去搞吧。理論與改革實踐結(jié)合,終于使我們明白了:礦產(chǎn)資源在法律上無疑是屬于國家所有的,但是商品經(jīng)濟必然要求生產(chǎn)要素要予以流通,這個時候就得要解決怎樣將國家所有的礦產(chǎn)資源交給民事主體,按經(jīng)濟概念上說就是各種性質(zhì)的企業(yè),來使用和收益的問題。這一研究成果已于1992年正式出版,是新中國有關(guān)礦業(yè)立法僅見得幾本專著。李顯冬教授等學(xué)者追隨江平老師所完成這些研究成果,均為以后1996年礦法的修改奠定了法學(xué)理論基礎(chǔ)。正是因為在法律的具體實施中遇到種種問題,便有了修訂《礦產(chǎn)資源法》的要求,這就是《礦產(chǎn)資源法》的第一次修訂。“1996年最大的突破就是不再強調(diào)嚴(yán)格禁止礦產(chǎn)資源進行商品流轉(zhuǎn)了,把‘采礦權(quán)不得買賣、出租,不得用作抵押’這條去掉了,也就是說在法律允許的情況下經(jīng)過批準(zhǔn),礦業(yè)權(quán)就可以進行商品流轉(zhuǎn)了?！崩铒@冬教授談到1996年《礦產(chǎn)資源法》的修改體現(xiàn)的進步性說。修改后的《礦產(chǎn)資源法》第6條對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓予以了明確規(guī)定,“除按下列規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓外,探礦權(quán)、采礦權(quán)不得轉(zhuǎn)讓:(一)探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進行規(guī)定的勘查作業(yè),有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后,經(jīng)依法批準(zhǔn),可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。(二)已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè),因企業(yè)合并、分立,與他人合資、合作經(jīng)營,或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的,經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦。前款規(guī)定的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利?！钡V產(chǎn)法從1996年的修改至今又過了15年,據(jù)報道新一輪修改啟動于2003年,而修改的主要原因是“《物權(quán)法》的實施之后,立足于國有屬性的礦產(chǎn)資源管理制度需要改革”。按照李顯冬教授的觀點,經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑關(guān)系基本原理始終作用于我國的礦業(yè)管理與礦業(yè)發(fā)展過程之中。李顯冬教授在一篇名為《運用經(jīng)濟手段調(diào)整礦業(yè)結(jié)構(gòu)之法學(xué)理論思考》文中這樣寫到:我國建國初期《礦業(yè)暫行條例》中承認(rèn)和保護礦業(yè)權(quán);1986年《礦產(chǎn)資源法》的頒行又使礦業(yè)權(quán)私權(quán)屬性重新彰顯;1996年《礦產(chǎn)資源法》修改使礦業(yè)權(quán)市場化建設(shè)日益完善;2007年的《中華人民共和國物權(quán)法》明定探礦權(quán)和采礦權(quán)為用益物權(quán)。2006年9月30日,國務(wù)院批復(fù)了財政部、國土資源部和國家發(fā)改委聯(lián)合上報的《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》,決定將煤炭資源有償使用試點范圍從山西一省擴大至山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、山東、河南、貴州、陜西等8個煤炭主產(chǎn)省。按照試點方案,這些試點省區(qū)新設(shè)的煤炭資源的探礦權(quán)、采礦權(quán)除特別規(guī)定的以外,一律將以招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式有償轉(zhuǎn)讓。從礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的發(fā)展變化可知,經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑關(guān)系基本原理始終作用于我國的礦業(yè)管理與礦業(yè)發(fā)展過程之中。鑒于對礦業(yè)權(quán)同樣可以屬于商品生產(chǎn)流通要素的思考,李顯冬教授建議,礦法修改要強化礦產(chǎn)權(quán)的私權(quán)屬性,實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的市場化運作。并指出現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》過于強調(diào)了其資源性,而忽視了其財產(chǎn)性,會無法形成真正的“礦業(yè)”市場運行機制。和目前礦法第二次修改之所以一再拖延聯(lián)系起來,在李顯冬教授看來,最深層的原因是礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的市場化發(fā)展還不夠徹底,特別是相關(guān)的國家財稅體制出了問題。建立公權(quán)力對屬于國家所有的礦產(chǎn)資源保護的權(quán)力機制是最根本的利益目標(biāo)《礦產(chǎn)資源法》的公法屬性毋庸置疑,“公法就是要追求實現(xiàn)最大多數(shù)人的最大利益,而以最大多數(shù)的最大利益為出發(fā)點,就是要公開、公平、公正,就這么簡單?！崩铒@冬教授說。而對礦產(chǎn)資源的使用權(quán)則是屬于私法問題,其實就要承認(rèn)它是一種利益關(guān)系,這個利益在市場經(jīng)濟的條件下就要按照市場的規(guī)則來解決。承認(rèn)它是私權(quán)就要把它放到市場上去流轉(zhuǎn),而不是把它放到權(quán)力中去分配,否則其結(jié)果肯定是誰有權(quán)力,誰就獲得了最大的利益。在《運用經(jīng)濟手段調(diào)整礦業(yè)結(jié)構(gòu)之法學(xué)理論思考》文中李顯冬教授繼續(xù)寫到,“權(quán)利與公法、私法相對應(yīng),可分為公權(quán)與私權(quán),即以政府生活利益為內(nèi)容者,為公權(quán)。以社會生活之利益為內(nèi)容者,為私權(quán)?！诘V業(yè)權(quán)法律關(guān)系中,國家兼具有行政主體和礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的雙重身份,其所賦予礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利當(dāng)然也并不是由統(tǒng)治權(quán)主體以公權(quán)力地位所專屬享有的,而恰恰是為一般民事主體所享有權(quán)利。所以,礦業(yè)權(quán)作為一種受國家強制力所保護的正當(dāng)利益,毫無異議屬于民法中的私權(quán)?！迸c此同時,礦產(chǎn)資源的開發(fā)管理事關(guān)國計民生因而礦業(yè)權(quán)行使須受公法管制;而公權(quán)決策無容置疑須經(jīng)法定程序。鑒于《礦產(chǎn)資源法》在改革開放中摸打滾爬到現(xiàn)在,在學(xué)術(shù)論證上對上述觀點已經(jīng)沒有很大異議,似乎關(guān)鍵問題是在財政體制上?！吨袊?jīng)營報》2005年03月19日曾刊登一篇署名張翼的文章,名為《山西煤炭的感傷》,文中以煤炭資源為例用一組數(shù)據(jù)說明了地方政府為何要將礦產(chǎn)資源牢牢掌控:山西“煤炭經(jīng)濟”觸底反彈后,在2003年、2004年放量上行。煤炭供不應(yīng)求、價格飛漲,煤炭全行業(yè)歷史性扭虧,山西省財政收入激增爆漲。2003年,山西經(jīng)濟增長高于全國平均水平4個百分點,18年來罕有。2004年,山西財政收入跨越400億、500億元兩大關(guān)口,達(dá)到了533.5億元,全年增收超過150億元,以41.2%的增幅高居全國第一位。新疆蘊富縣2005年來源于礦業(yè)的財政收入為3002萬元,比2000年364萬元增加7.3倍,占地方財政收入的比重由20%提高到的40%,預(yù)計2006年直接來源于礦業(yè)的財政收入為5190萬元,占地方財政收入的52%。這些都表明了礦業(yè)稅收收入總量不斷得到提高的同時,也帶來了更多的地方財政收入。在2006年8月14日,財政部、國土資源部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入管理有關(guān)事項的通知》,明確劃分探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入中央和地方的分成比例。于2006年9月1日起,國家出資形成的探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入按固定比例進行分成,其中20%歸中央,80%歸地方所有。而省、市、縣分成比例由省級人民政府根據(jù)實際情況自行確定。事實在利益的驅(qū)動下,省市以下的探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入分配是不透明的。從整頓礦產(chǎn)資源稅收體制、避免資源浪費和不斷發(fā)生的礦難來看,市場在調(diào)節(jié)山西煤炭資源上有些失靈的,國家運用公權(quán)力對屬于國家所有的礦產(chǎn)資源進行整合是無可厚非的。只有建立起一套對市場主體行之有效的約束機制,才能保證最有成效的開發(fā)礦產(chǎn)資源。但是在公權(quán)力運用的過程中必須拿出法律上的依據(jù),所做的每一步都要有法律上的授權(quán),因為公權(quán)力具有擴展、濫用的本質(zhì),所以要有所制約。這樣才能實現(xiàn)公權(quán)力為最大多數(shù)人的最大利益目標(biāo)。李顯冬教授給予了國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委《關(guān)于加快推進煤礦企業(yè)兼并重組若干意見》很高的評價:該通知充分體現(xiàn)了我國調(diào)整礦業(yè)結(jié)構(gòu)工作應(yīng)當(dāng)遵循的,即堅持充分發(fā)揮市場機制作用與政策引導(dǎo)、政府推動相結(jié)合的重要原則。運用經(jīng)濟手段對礦業(yè)開發(fā)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整,符合契約自由與經(jīng)濟管制有機結(jié)合、公權(quán)力與私權(quán)利合理配置,經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑辯證統(tǒng)一的基本原理,可以優(yōu)化礦產(chǎn)資源結(jié)構(gòu),進而達(dá)到合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的目標(biāo)?；氐健兜V產(chǎn)資源法》的修訂上,國土資源部為加快礦法修法,專門成立了“兩法辦”來負(fù)責(zé)土地管理法和礦產(chǎn)資源法的修訂。如今,土地管理法進入了全國人大2011年修法計劃,礦產(chǎn)資源法的修訂未來5年內(nèi)完成?！兜V產(chǎn)資源法》最終的修訂實施,需要市場機制能在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域真正起到配置作用,需要地方政府拿出砸爛一個舊世界、建立一個新世界的勇氣,需要我們持續(xù)不斷的關(guān)注。如果繼續(xù)以煤炭資源為