淺談如何做好突發(fā)性事件處置

淺談如何做好突發(fā)性事件處置

一、從民軍隊(duì)的使命來(lái)看,軍隊(duì)執(zhí)法是現(xiàn)代軍隊(duì)處置和處置國(guó)內(nèi)突發(fā)事件的基礎(chǔ)和基第3條。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件處理法》第號(hào)規(guī)定，“突發(fā)事件”下的定義為。所謂突發(fā)事件,是指突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害,需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。2008年,國(guó)內(nèi)爆發(fā)了多起公共突發(fā)事件,在處置和應(yīng)對(duì)以上事件的過(guò)程中,武警部隊(duì)廣泛地調(diào)動(dòng)了大量的人力、物力和財(cái)力,及時(shí)投入到應(yīng)急任務(wù)中,為應(yīng)急工作提供了多方位的保障。從現(xiàn)實(shí)中反映的情況可以看出,武警部隊(duì)同中國(guó)人民解放軍一起在國(guó)家處置各類(lèi)突發(fā)性事件工作中起到了舉足輕重的作用;從現(xiàn)有法律規(guī)范的角度來(lái)看,《國(guó)防法》第22條第三款的規(guī)定,“中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)在國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)指揮下,擔(dān)負(fù)國(guó)家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)的職能?！庇纱丝芍?國(guó)家賦予了武警部隊(duì)維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定、保障人民群眾安居樂(lè)業(yè)的根本職能。和平時(shí)期,武警部隊(duì)主要擔(dān)負(fù)著固定目標(biāo)執(zhí)勤、處置突發(fā)事件、反恐怖以及支援國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的任務(wù),其中,關(guān)于處置公共突發(fā)事件的主力軍更是由武警部隊(duì)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)?！?008年中國(guó)的國(guó)防》白皮書(shū)中,再一次明確了“武警部隊(duì)是國(guó)家處置公共突發(fā)事件的骨干和突擊力量”?？梢?jiàn),無(wú)論從現(xiàn)實(shí)還是法律的層面上來(lái)看,武警部隊(duì)存在的一個(gè)極其關(guān)鍵的使命便是處置與應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)突發(fā)性事件,而突發(fā)性事件爆發(fā)后也絕對(duì)離不開(kāi)武警部隊(duì)的參與。《孫子兵法》中強(qiáng)調(diào)“善用兵者,修道而保法,故能為勝敗之政”,意即要求指導(dǎo)戰(zhàn)爭(zhēng)要修明政治、健全法制。同樣的,在現(xiàn)代應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的行動(dòng)中,如何有效地調(diào)動(dòng)武警部隊(duì)以便最大程度的減少損失、維護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)利益和國(guó)家的安全穩(wěn)定,法律手段無(wú)疑是最佳手段。尤其是在建設(shè)社會(huì)主義法治,實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法治軍的制度背景下,武警部隊(duì)也應(yīng)建立健全在執(zhí)行處突任務(wù)中的法制化管理。隨著《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)武警法)的出臺(tái),武警處突有了更加宏觀的、基礎(chǔ)的法制保障,但是在具體的工作中仍有武警法未涵蓋的問(wèn)題,需要相應(yīng)的配套法規(guī)和條例來(lái)規(guī)制。二、軍事機(jī)構(gòu)和軍事機(jī)構(gòu)的突發(fā)行為法律的監(jiān)督(一)關(guān)于法律價(jià)值的討論1.部隊(duì)處突行動(dòng)的任務(wù)和目標(biāo)作為法律基本價(jià)值的自由、正義與秩序總是不可避免地成為矛盾體,而法律在調(diào)控過(guò)程中面對(duì)價(jià)值選擇時(shí)又總是基于消除沖突的考慮進(jìn)行著自身的設(shè)計(jì)。法律在規(guī)制武警部隊(duì)處突行動(dòng)的過(guò)程中,同樣面臨著平衡三者的任務(wù)。從突發(fā)事件本身來(lái)分析,其具有突發(fā)性、緊迫性、災(zāi)難性和復(fù)雜性等特點(diǎn),必須適應(yīng)工作的需求來(lái)采取相應(yīng)的足以應(yīng)對(duì)的手段,甚至是有些時(shí)候在滿足必要性前提下的一些極端手段。但同時(shí)在應(yīng)對(duì)事件時(shí),應(yīng)盡最大努力避免不必要的傷害,盡量將損失減小到最低程度,這也是武警部隊(duì)進(jìn)行軍事化裝備但須適度使用的一個(gè)重要考量。筆者認(rèn)為,處突行動(dòng)中的法律價(jià)值衡平,應(yīng)是以秩序?yàn)橄?兼顧自由、正義。2.更加強(qiáng)調(diào)效率就是生命的認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)理念的引入使得法律價(jià)值判斷中的效率觀念日趨彰顯,在以發(fā)展為主流趨勢(shì)的當(dāng)下社會(huì),效率自然而然地納入了法律規(guī)制的價(jià)值考量中。武警部隊(duì)在處突行動(dòng)中,更加強(qiáng)調(diào)效率就是生命的認(rèn)識(shí)。那么法律之于處突行動(dòng)便要十分重視調(diào)控的可操作性以及協(xié)調(diào)各種關(guān)系時(shí)的最佳方案選擇,保證處突工作的科學(xué)性和便利性實(shí)施。(二)關(guān)于軍事突發(fā)事件的立法的具體建議1.統(tǒng)一警務(wù)隊(duì)伍的選用標(biāo)準(zhǔn),對(duì)比地方政府力量的建設(shè),對(duì)所有犯罪人員堅(jiān)持不同突發(fā)事件中的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共安全衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四個(gè)級(jí)別。在處置突發(fā)事件調(diào)動(dòng)武警部隊(duì)時(shí),首先,應(yīng)該將事件的級(jí)別與動(dòng)用武警的規(guī)模相對(duì)應(yīng),制定具體的標(biāo)準(zhǔn)。如在經(jīng)評(píng)估的某個(gè)級(jí)別的突發(fā)事件發(fā)生時(shí),應(yīng)該動(dòng)用武警力量的多少,裝備規(guī)模應(yīng)該到什么程度,遇到較高級(jí)別的突發(fā)事件時(shí),在本區(qū)域武警力量不充足時(shí),跨區(qū)動(dòng)用又該遵循怎樣的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)等等。其次,還要將地方政府的級(jí)別與武警部隊(duì)相應(yīng)隊(duì)伍對(duì)應(yīng)起來(lái),即明確哪一級(jí)的地方政府可以動(dòng)用哪一種武警部隊(duì)或具體的哪一支武警部隊(duì)。如此一來(lái),原本籠統(tǒng)的規(guī)范會(huì)更明確,在實(shí)際中也更易于操作,動(dòng)用者在調(diào)派過(guò)程中會(huì)進(jìn)行更多的衡量而非盲目的調(diào)派,有效避免不適度動(dòng)用的情況,這也是使權(quán)力運(yùn)用更加科學(xué)化的一個(gè)方法。2.戰(zhàn)時(shí)職能的實(shí)現(xiàn)—建立戰(zhàn)時(shí)職能轉(zhuǎn)化的預(yù)警機(jī)制,解決職能沖突問(wèn)題。軍事立法,也應(yīng)當(dāng)在吸取人類(lèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè),并使之具有一定的超前性,進(jìn)而引導(dǎo)和促進(jìn)軍事、社會(huì)的發(fā)展。盡管處于和平時(shí)期,但是立法對(duì)于戰(zhàn)時(shí)可能發(fā)生情況的預(yù)測(cè)十分必要。戰(zhàn)時(shí)武警部隊(duì)的職能主要是協(xié)同解放軍作戰(zhàn),保障作戰(zhàn)地區(qū)的社會(huì)秩序和人民群眾的安全等。此處的作戰(zhàn)地區(qū),如果是境外戰(zhàn)區(qū),考慮到武警部隊(duì)的性質(zhì),跨境作戰(zhàn)是不具有正當(dāng)性的,如果要征召武警部隊(duì)跨境作戰(zhàn),便不再是以武警部隊(duì)的名義,實(shí)際上已經(jīng)是納入了軍隊(duì)編制的解放軍。因此可以推定上述作戰(zhàn)地區(qū)是指境內(nèi)的戰(zhàn)區(qū)。既然是境內(nèi)協(xié)同作戰(zhàn),就不存在跨境調(diào)派兵力的現(xiàn)象,那么戰(zhàn)時(shí)武警部隊(duì)可以在各自的駐區(qū)以執(zhí)勤、守衛(wèi)的方式協(xié)同作戰(zhàn)。原則上,武警部隊(duì)的職能應(yīng)是彈性化的,平時(shí)處置突發(fā)事件時(shí),有必要實(shí)現(xiàn)職能的拓展。當(dāng)戰(zhàn)爭(zhēng)來(lái)臨時(shí),為了在兵力上增援解放軍,可能會(huì)縮小編制,將部分武警轉(zhuǎn)為軍隊(duì)編制,但是仍要嚴(yán)格控制過(guò)分的縮編,畢竟武警不同于預(yù)備役。如果戰(zhàn)時(shí)再爆發(fā)突發(fā)事件,武警部隊(duì)根據(jù)自身的主要職能,理應(yīng)優(yōu)先履行處突職能。此時(shí),關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就在于如何快速的實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)時(shí)職能的轉(zhuǎn)化,筆者認(rèn)為,應(yīng)該在戰(zhàn)時(shí)建立一套職能快速轉(zhuǎn)化的預(yù)警機(jī)制。要用前瞻性的思維來(lái)將戰(zhàn)時(shí)處突預(yù)警機(jī)制納入規(guī)范,就是建立起一套規(guī)范化的流程,主要從以下幾個(gè)方面出發(fā):預(yù)警意識(shí)的培養(yǎng),應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的迅速建立,人員、信息、和資源的迅速到位,作戰(zhàn)方式的迅速轉(zhuǎn)變,作戰(zhàn)對(duì)象的重新認(rèn)定以及武器裝備的轉(zhuǎn)換。3.對(duì)內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)武器的限制在武警法立法之前,有學(xué)者提出武警法的基本原則,其中包括行為適度原則。筆者認(rèn)為,此原則也適用于對(duì)武警部隊(duì)處置突發(fā)事件的規(guī)制。行為適度原則主要是指武警部隊(duì)在行使職權(quán)的過(guò)程中,要準(zhǔn)確判斷,根據(jù)客觀情況,以最小的損失維護(hù)最大的國(guó)家利益和人民利益。主要內(nèi)容包括:對(duì)武器裝備的限制、對(duì)武器裝備使用對(duì)象的限制、對(duì)批準(zhǔn)權(quán)限的限制和武器裝備使用的限度。俄羅斯的內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)是類(lèi)似于我國(guó)武警部隊(duì)的一只武裝力量,其《內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)法》的相關(guān)規(guī)定也體現(xiàn)了行為適度原則,如其規(guī)定執(zhí)行戒嚴(yán)任務(wù)期間,內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)可以根據(jù)相關(guān)法律盤(pán)查驗(yàn)證,限制人員、車(chē)輛通行,對(duì)胡作非為的騷亂者、襲擊內(nèi)衛(wèi)執(zhí)勤人員的暴徒,嚴(yán)重違抗戒嚴(yán)令的不法分子,持槍械和其他危險(xiǎn)物品的流竄人員實(shí)施拘留等。只有遭到暴徒的襲擊或?yàn)榱藫敉宋溲b暴亂分子對(duì)于特殊重要目標(biāo)的進(jìn)攻時(shí),內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)才被允許使用武器。但使用了武器后必須詳細(xì)記錄,并立即送交當(dāng)?shù)貦z察院。但在我國(guó),武警部隊(duì)在處置突發(fā)事件過(guò)程中,鑒于突發(fā)事件還有一些自身的特點(diǎn),故對(duì)于其中的限制和限度,均應(yīng)盡量給予較執(zhí)行普通任務(wù)時(shí)更加寬容的界定。由于突發(fā)事件的突發(fā)性、緊迫性和災(zāi)難性,應(yīng)該減少對(duì)武器裝備的限制,但減少不代表取消。在武器數(shù)量上可以增加、使用范圍上也可以擴(kuò)大,但是對(duì)于使用時(shí)機(jī)仍然必須嚴(yán)格予以限制;又由于突發(fā)事件的公共性、共振性與復(fù)雜性,對(duì)于武器裝備使用對(duì)象的限制上,要存在一個(gè)利益衡量的過(guò)程,如果為保全多數(shù)人的或者國(guó)家的利益而必須犧牲小部分人的利益,那么超越限度的使用是合理的。在其中除了利益衡量之外,還要綜合考慮保留最后的底限,即不侵犯生命權(quán)。4.建立應(yīng)急救援隊(duì)伍的協(xié)調(diào)機(jī)制通常從管理學(xué)的角度來(lái)講,為了共同的目標(biāo),互相影響的一群人單純地一起工作,稱(chēng)之為群體。但是如果他們之間還能夠擁有互補(bǔ)的技術(shù)以及完成任務(wù)的方法便形成了團(tuán)隊(duì)。團(tuán)隊(duì)合作可以大大提高組織的效率。在處突事件中,軍隊(duì)與武警部隊(duì)在一起工作,應(yīng)形成類(lèi)似于團(tuán)隊(duì)的特殊整體,通俗的講就是在密切合作的大前提之下,還應(yīng)該根據(jù)自身專(zhuān)業(yè)能力、具備的工作條件、行動(dòng)方式等的不同各有側(cè)重,適當(dāng)分工。突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制應(yīng)包含“建立應(yīng)急救援隊(duì)伍的應(yīng)急救援隊(duì)伍協(xié)調(diào)機(jī)制”這一條。例如,在5·12汶川大地震的救災(zāi)過(guò)程中,習(xí)慣集體出動(dòng)的軍隊(duì)適合急需人力的搜救工作,而對(duì)于分布較為分散的武警部隊(duì)則負(fù)責(zé)災(zāi)區(qū)秩序的維護(hù)以及相關(guān)地區(qū)的封控等工作;對(duì)于空降救援的任務(wù)需要專(zhuān)業(yè)化的空降部隊(duì)來(lái)實(shí)施,而涉及地面水電、交通領(lǐng)域的維護(hù)保障則交由武警部隊(duì)負(fù)責(zé)。當(dāng)然,前提是雙方都本著救援的目的、認(rèn)定自己與對(duì)方均為團(tuán)隊(duì)一員,均擁有強(qiáng)烈的合力攻堅(jiān)意識(shí),這樣就可大大提高執(zhí)行任務(wù)的效率。這種建立分工合作關(guān)系的規(guī)范怎樣才能具有可操作性呢?通常在社會(huì)危機(jī)發(fā)生時(shí),危機(jī)處理的中樞指揮系統(tǒng)是最核心的部門(mén),而一個(gè)合理的中樞指揮系統(tǒng)由參謀系統(tǒng)和決策中樞機(jī)構(gòu)組成。建立一個(gè)類(lèi)似于此種中樞指揮功能的機(jī)構(gòu),就為建立團(tuán)隊(duì)化搭建了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的平臺(tái),是具體部署實(shí)踐的實(shí)質(zhì)環(huán)節(jié)。在我國(guó)是擁有這種機(jī)構(gòu)的,《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第8條第二款就規(guī)定,“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門(mén)和下級(jí)人民政府開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。”應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)便于政府、部門(mén)、軍隊(duì)與武警部隊(duì)之間進(jìn)行溝通協(xié)調(diào),形成領(lǐng)導(dǎo)層的團(tuán)隊(duì)化,進(jìn)而下達(dá)到整個(gè)隊(duì)伍。5.對(duì)我國(guó)處置突發(fā)事件的警力參“國(guó)土安全、國(guó)土防御和社區(qū)準(zhǔn)備涉及軍事事務(wù)的部分有一個(gè)共同點(diǎn),他們都是科學(xué)……”“科學(xué)就是這樣一種由政治和標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序支持著演化和細(xì)化的學(xué)說(shuō)。學(xué)說(shuō)向?qū)嵺`和慣常行為的轉(zhuǎn)換通過(guò)訓(xùn)練和演習(xí)而變成為現(xiàn)實(shí)。”“軍隊(duì)要具有第一時(shí)間作出反應(yīng)的能力,就需要在人員及裝備上的預(yù)先配置?！本鶑?qiáng)調(diào)了預(yù)先訓(xùn)練和演習(xí)的重要性。近年來(lái),俄羅斯內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)不斷有針對(duì)性地進(jìn)行處置社會(huì)治安緊急情況的訓(xùn)練,通過(guò)具有實(shí)戰(zhàn)性質(zhì)的演習(xí)和演練,以提高各級(jí)軍事指揮人員的指揮合成能力。僅1998年上半年,俄羅斯內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)就舉行了以打擊刑事犯罪、應(yīng)付局部突發(fā)事件為背景的各類(lèi)演習(xí)演練10余次,內(nèi)務(wù)部?jī)?nèi)衛(wèi)部隊(duì)總局也多次舉行高級(jí)指揮員集訓(xùn),研究處置重大緊急事件的對(duì)策和辦法。可見(jiàn),武警部隊(duì)想要科學(xué)的履行職能、快速應(yīng)對(duì)突發(fā)事件,就必須預(yù)先進(jìn)行科學(xué)的訓(xùn)練和演習(xí)。而將訓(xùn)練和演習(xí)以及總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)等落實(shí)到規(guī)范層面無(wú)疑是更加科學(xué)的。結(jié)語(yǔ)經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放,我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng),科技事業(yè)不斷發(fā)展,應(yīng)急物資儲(chǔ)備不斷充實(shí),應(yīng)急保障能力也顯著提