我國煤炭城市轉型的戰(zhàn)略思路

我國煤炭城市轉型的戰(zhàn)略思路

煤炭城市通常是指通過采礦和提取資源而形成或發(fā)展的城市。特別是，煤炭采選業(yè)在城市經(jīng)濟結構中發(fā)揮著重要作用和相當重要的作用。煤炭行業(yè)的增加值占該市gdp的10%以上，煤炭行業(yè)的所有人口占該市人均人口的15%以上，統(tǒng)稱為煤炭城市。依此標準,全國現(xiàn)有煤炭城市69座。分布在全國19個省市、自治區(qū),主要集中在河南(10座)、山西(9座)、山東(10座)、遼寧(5座)、內蒙古自治區(qū)(3座)等地。煤炭城市是資源型城市的重要組成部分,為我國的經(jīng)濟建設做出了巨大貢獻。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,計劃經(jīng)濟體制下形成的單一產(chǎn)業(yè)結構、單一城市功能弊端日益凸現(xiàn),困難重重,有些甚至由于資源日漸枯竭而面臨衰亡,并導致整個城市的社會經(jīng)濟發(fā)展陷入危機狀態(tài)。近年來,我國煤炭城市經(jīng)濟發(fā)展不僅滯后于一般性城市,在整體上也滯后于其他類型的資源型城市。如何通過城市經(jīng)濟社會的全面轉型來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是每一個煤炭城市當前及未來始終要面臨的嚴峻任務。1中國煤炭城市的基本特征1.1煤炭城市的自然優(yōu)勢(1)我國煤炭城市分布地區(qū)與自然環(huán)境比較脆弱的地區(qū)具有一定的重疊性,一旦遭到破壞就很難恢復。我國煤田主要分布在北方地區(qū)以及中西部地區(qū),以干旱和半干旱氣候為主,而且地勢比較陡,多集中在山區(qū),降水少且集中,容易爆發(fā)洪水、泥石流等自然災害,植被一旦遭到破壞很難恢復。比較脆弱的生態(tài)環(huán)境,不僅是當前煤炭城市社會經(jīng)濟發(fā)展的制約因素,也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要障礙。(2)我國煤炭城市分布地區(qū)與經(jīng)濟落后地區(qū)具有很大的重疊性,經(jīng)濟基礎薄弱,財政負擔重,加大了持續(xù)發(fā)展的難度。即使在東部發(fā)達省份也多位于省內發(fā)展相對落后的地區(qū),像江蘇的徐州,福建的龍巖、邵武,山東的棗莊、兗州等。煤炭城市因煤而建,都遠離經(jīng)濟發(fā)達的中心城市,諸多礦區(qū)分散在百里不毛的荒野和山村,交通、信息不暢,現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展所需的專業(yè)人才缺乏。1.2城市社會經(jīng)濟發(fā)展對資源的高度依賴1.2.1特色產(chǎn)品加工我國煤炭城市除少數(shù)幾個在原有城市基礎上發(fā)展起來的之外,絕大多數(shù)都是依煤而建,依礦而興,產(chǎn)業(yè)結構單一,煤炭采掘業(yè)和原材料工業(yè)比重大,加工工業(yè)比重小,且大多處于產(chǎn)業(yè)鏈的前端,產(chǎn)品的加工程度相對較低,產(chǎn)品結構中初級產(chǎn)品占絕對優(yōu)勢,高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后,第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達。以銅川市為例,在全市工業(yè)中以煤炭及與其密切聯(lián)系的相關產(chǎn)業(yè),比如建材、陶瓷、鋁冶煉、耐火材料所占比重很大,現(xiàn)有工業(yè)品中以資源為直接開采對象的就占近50%,其中原煤開采和建材業(yè)比重達到35%。正因為如此,煤炭城市政府財政收入主要靠煤炭資源開發(fā)來創(chuàng)造,城市建設靠煤炭企業(yè)發(fā)展來拉動。煤炭產(chǎn)業(yè)作為煤炭城市的主導產(chǎn)業(yè),是支撐城市經(jīng)濟發(fā)展的主導力量,其發(fā)展變化直接影響甚至控制著整個城市經(jīng)濟的運行,對城市的興衰具有決定性的作用。1.2.2城市功能的弱化(1)由于我國煤炭城市多興起于計劃經(jīng)濟時期,煤炭城市一開始就依附于煤炭企業(yè),所以城市功能與企業(yè)功能混同。產(chǎn)業(yè)結構的單一性必然造成城市功能的單一性,城市勞動力絕大部分就業(yè)在一個或幾個煤炭企業(yè)里。久而久之,便在煤炭城市形成了兩個對立的城市功能主體,即以市政地方社會經(jīng)濟為主體的功能圈和以礦區(qū)社會經(jīng)濟運行為主體的功能圈,大企業(yè)小市政,既加重了企業(yè)負擔,又弱化了城市服務功能。城市對外聯(lián)系以煤炭為運轉軸心,功能也比較單一。隨著煤炭產(chǎn)出量的減少,城市功能逐漸萎縮,生命力就會日趨弱化。(2)城企功能混同的另一個表現(xiàn)是城市管理的城企混同。以企業(yè)的方式管理城市,以城市的管理方式管理企業(yè)相互沖突。這突出的表現(xiàn)在很多煤礦企業(yè)與城市政府之間領導的交流,很多企業(yè)領導調任城市部門領導,用管理企業(yè)的方式來管理城市,同時部分城市管理者管理企業(yè),用管理城市社會的方式管理企業(yè),不適應城市和企業(yè)發(fā)展的需要,與城市發(fā)展存在諸多的矛盾。1.3煤炭城市的發(fā)展階段煤炭城市發(fā)展的階段性是受煤炭資源開發(fā)的階段性決定的。煤炭產(chǎn)業(yè)的生命周期嚴格地受煤炭資源儲量的限制,隨著煤炭資源儲量和開采量的日漸減少,開采成本的不斷上升,煤炭產(chǎn)業(yè)必然經(jīng)歷一個由盛轉衰的發(fā)展歷程,一旦煤炭資源枯竭,煤礦就會因失去生長點而終止生命。其發(fā)展軌跡按煤炭資源的消耗程度大致分為開發(fā)建設達產(chǎn)期(從開發(fā)建設到達到設計生產(chǎn)能力,資源量尚多)→成熟穩(wěn)產(chǎn)期(在設計生產(chǎn)能力上處于穩(wěn)定生產(chǎn)階段)→衰退期(產(chǎn)出小于設計生產(chǎn)能力,產(chǎn)量不斷減少,資源量尚有,但少)→關閉期(不產(chǎn)出,資源枯竭)等四個不同的階段(見圖1虛線)。根據(jù)煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段可以把我國煤炭城市分為成長階段(幼年)、穩(wěn)步發(fā)展階段(中年)和衰退階段(老年)三個階段(如圖1B線)。我國成長型煤炭城市有6座,占8.7%;成熟型煤炭城市有49座,占總數(shù)的71%;枯竭型煤炭城市有14座,占總數(shù)的20.3%。煤炭城市發(fā)展的階段性不是固定不變的,這有別于煤炭產(chǎn)業(yè)。在煤炭產(chǎn)業(yè)由盛轉衰的時候,如果能夠適時進行結構調整,培育出新的經(jīng)濟增長點,那么煤炭城市的發(fā)展階段就可能變成成長階段、穩(wěn)步發(fā)展階段、過渡階段和再生階段等四個階段,接著進入下一周期的發(fā)展(如圖1A線)。1.4城市分散問題煤礦的開發(fā)能夠引起城鎮(zhèn)的發(fā)生與發(fā)展,但由于各個煤礦的建設規(guī)模與總體布局、煤礦所在地的地理條件與經(jīng)濟基礎以及距原有城市的遠近等都有很大的區(qū)別,因而有的城市發(fā)展是圍繞一個礦區(qū)興起的,有的則是由幾個相距比較遠的礦區(qū)組成的,城市布局比較分散,而后一種類型在我國較為普遍。這類城市城區(qū)之間相互聯(lián)系與管理不便,基礎設施投資分散,無法發(fā)揮規(guī)模效益。以石嘴山為例,是由三個相距達30km以上的市區(qū)組成。由于市區(qū)分散,不僅給管理帶來不便,各區(qū)公共設施和社會設施各自獨立,而且造成重復建設,規(guī)模效益無法發(fā)揮,給市民的生活帶來很大的不便。近年來,由于大武口區(qū)和石炭井區(qū)煤炭資源的枯竭,財政困難,社會設施更新緩慢,嚴重影響礦工和市民的生活,而最大的區(qū)石嘴山區(qū)由于相距太遠,使政府統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)受到很大限制。人口規(guī)模是支撐城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件之一。由于城區(qū)分散,人口不能集中,發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)受到很大的限制,不利于城市的順利轉型。很多煤炭城市表面上人口已經(jīng)達到大城市、甚至是特大城市規(guī)模,然而由于市區(qū)分散,互相之間聯(lián)系少,僅僅是幾個小城市的松散組合而已。1.5煤石的采出量及利用速度長期以來煤炭工業(yè)發(fā)展所造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染十分嚴重,尤其是在一些煤炭城市,隨著大規(guī)模開采,造成大面積地表塌陷。根據(jù)計算,每開采萬噸原煤將塌陷土地6000m2,塌陷區(qū)面積約為開采面積的1.2倍,最大下沉值為煤層采出厚度的70%～80%,照此推算,我國的采煤沉陷區(qū)面積還將以每年4%～5%的速度遞增。目前,我國采煤沉陷區(qū)面積已達1000km2,塌陷不僅對建筑、道路、植被、耕地及地下水系造成破壞,嚴重影響礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境,并引發(fā)當?shù)厝丝诎徇w等諸多后患問題。另一方面形成眾多的煤矸石山,造成嚴重的水體污染和大氣污染。我國煤矸石的歷年堆存量達34億t,形成矸石山1500余座,占地5×1011m2,目前仍以每年1.5～2.0億t的速度遞增,煤矸石的利用率僅為10%。煤矸石長期堆存于地表不僅大量占用耕地、堵塞河道、破壞生態(tài)平衡,還排放大量粉塵、SO2、CO、H2S等有毒有害氣體和熱輻射,嚴重污染水源、大氣和土壤。2煤炭企業(yè)的政策支持我國煤炭城市轉型是從煤炭產(chǎn)業(yè)最先開始,隨著煤炭資源儲量和開采量的逐年減少,煤炭企業(yè)嚴重虧損,經(jīng)濟效益下滑,對轉型開始有了初步認識。從1993年起,為調整煤炭產(chǎn)業(yè)結構,國家對煤炭企業(yè)采用了貼息貸款的扶持政策,每年拿出20～30億元的貼息貸款,作為扶持煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展多種經(jīng)營的啟動資金,用于煤炭企業(yè)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和多種經(jīng)營。經(jīng)過幾年的實踐,有些城市政府開始意識到,城市和礦區(qū)必須聯(lián)合起來實現(xiàn)全面的轉型,才能使城市免遭“礦竭城亡”的厄運。此時,正值國家把煤炭企業(yè)逐步下放到地方,使礦區(qū)所在城市按照整個區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展要求規(guī)劃城市轉型成為可能,許多煤炭城市把礦區(qū)轉型納入城市產(chǎn)業(yè)結構調整的總體規(guī)劃中,與城市的轉型統(tǒng)籌來考慮。但是,到目前為止,成功實現(xiàn)轉型的城市很少,究其原因,難點主要有以下幾條。2.1煤炭城市轉型項目最難匹配當?shù)貎?yōu)勢無論什么樣性質的城市,其成功轉型的必要前提是產(chǎn)業(yè)結構的轉型,關鍵是能夠找準適合該城市的具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè),并使其不斷發(fā)展壯大,帶動城市發(fā)展。目前,煤炭城市轉型面臨著全國買方市場形成、一般性產(chǎn)品全面過剩的局面,選擇符合當?shù)貎?yōu)勢的項目比較困難。如果項目選擇不符合當?shù)貎?yōu)勢,不僅產(chǎn)品市場銷售不暢,企業(yè)虧損,而且還會浪費本來就比較稀缺的資金,為未來的發(fā)展埋下風險。例如,在1993～1997年間,遼寧省煤炭局爭取到11.3億元貼息貸款發(fā)展多種經(jīng)營,先后上了177個項目,但運行至今,已有75個關停破產(chǎn),33個虧損經(jīng)營,余下的69個項目也處于苦苦掙扎之中。2.2政府財政困難煤炭城市轉型需要大規(guī)模的資金投入:①對煤炭產(chǎn)業(yè)進行技術改造;②投資新項目,發(fā)展新的經(jīng)濟增長點;③建立社會保障體系,救助下崗失業(yè)人員,培訓職工;④進行環(huán)境的治理和修復。煤炭城市所依賴的煤炭產(chǎn)業(yè)作為基礎產(chǎn)業(yè),投資大效益低,對城市經(jīng)濟帶動力小,政府財政困難。2002年,阜新市人口占遼寧全省的4.6%,其生產(chǎn)總值只占全省的1.6%。多年來,阜新財政一直靠上級補助維持運轉,全口徑財政收入僅占全省財政收入的1.6%。雙鴨山市2002年地方財政收入僅2.6億元,人均只有173元,僅為全省人均地方財政收入的26.5%,這種財政收入只能?！俺燥垺?勉強度日,根本無力對城市轉型和可持續(xù)發(fā)展進行大規(guī)模的投入。資金短缺是煤炭城市可持續(xù)發(fā)展的一個根本性制約因素。2.3存在的主要問題經(jīng)濟發(fā)展滯后,礦區(qū)減員增效的推行,下崗和失業(yè)職工急劇增加,煤炭城市群眾生活水平下降。同其他城市比,煤炭城市職工收入偏低,貧困人口的比重越來越大。阜新目前全市處于最低生活保障線以下的特困人口占市區(qū)人口的比例很高,離崗職工平均生活費每月也很難達到低保的標準。黑龍江雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河四大煤城目前低于最低生活保障標準117元的居民數(shù)量達到近30萬人。另一個關系群眾生活的主要問題是礦區(qū)職工轉移和再就業(yè),這是煤炭城市目前所面臨的一個極特殊的問題。如撫順礦區(qū)擁有占全市人口1/3的職工和家屬,現(xiàn)有12.25萬人需要重新安置;阜新市自1998年以來,累計下崗職工人數(shù)達24萬人之多,穩(wěn)定實現(xiàn)再就業(yè)的僅有3.5萬人,尚有11.5萬的下崗職工找不到穩(wěn)定的工作。2.4沉陷區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀盡管環(huán)境問題是所有資源型城市面臨的共同話題,但是煤炭城市環(huán)境治理壓力要遠比其他城市大得多,尤其是采煤沉陷區(qū)的搬遷改造更是迫在眉睫。截止2002年末,雞西礦區(qū)地下采空面積已達214km2,地面沉陷面積達156km2;淮北市現(xiàn)有塌陷面積128km2,造成無地農(nóng)民16萬人。遼寧全省采煤沉陷區(qū)總面積約335.8km2,沉陷區(qū)內共有受災居民10.9萬戶、32.8萬人,其中受災較嚴重的居民住宅5.3萬戶、13萬人。3戰(zhàn)略目標的制訂及戰(zhàn)略重點的確定煤炭城市的轉型是一項復雜的系統(tǒng)工程,又是一個長期性的歷史任務,因此必須制訂詳細的規(guī)劃,并進行適當?shù)牧⒎?使轉型建立在法制的軌道上,并通過宣傳在全社會達成共識。任何一個煤炭城市結構轉型都不應脫離對所在地區(qū)自然條件、經(jīng)濟基礎、地理位置及今后產(chǎn)業(yè)空間布局總體戰(zhàn)略的綜合分析。根據(jù)不同地區(qū)的比較優(yōu)勢,按照中央、地方的現(xiàn)有基礎和可能制定戰(zhàn)略規(guī)劃,提出促進煤炭城市可持續(xù)發(fā)展的思路。圖2為我國煤炭城市轉型的戰(zhàn)略示意圖。在總體戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎上提出問題的關鍵,擬訂戰(zhàn)略重點,根據(jù)戰(zhàn)略重點的要求,實施各項戰(zhàn)略措施。堅決避免就煤炭產(chǎn)業(yè)結構調整論煤炭城市轉型,煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展僅是煤炭城市可持續(xù)發(fā)展的一個方面。根據(jù)我國煤炭城市可持續(xù)發(fā)展的難點,戰(zhàn)略重點主要包括以下幾個方面:一是推進礦區(qū)和城區(qū)的一體化發(fā)展,重塑城市功能,這是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的基礎保障;二是正確選擇項目,發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)城市由單一的煤炭城市向綜合化方向發(fā)展,并通過接續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展解決勞動力問題,這是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的關鍵,沒有接續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展煤炭城市的轉型是一句空話;三是綜合治理生態(tài)環(huán)境,這是城市可持續(xù)發(fā)展的立足點;四是籌措資金,以上三方面的戰(zhàn)略無論哪一方面都需要一定的資金支持。3.1地方政府需積極發(fā)揮政府的作用以期以來,礦城分割的局面在煤炭城市中比較普遍,轉型必須要打破這種條塊分割的局面,實行礦城聯(lián)動的發(fā)展戰(zhàn)略,只有這樣才能使煤炭城市成功轉型。為打破煤炭城市遺留下來的大小“兩個政府”的關系壁壘,建議各地礦務局繼續(xù)下放到市,以促進礦城一體化轉型,逐步使企業(yè)經(jīng)營市場化、社會化,并最終取消主管部門。地方政府要發(fā)揮政府功能的作用,為礦山企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和發(fā)展提供周到而有效的服務,切實幫助企業(yè)解決一些實際困難。而礦山企業(yè)應從城市發(fā)展的大局出發(fā),支持地方政府的工作。盡快調整長期以來形成的市、礦之間在城市公用設施、教育、醫(yī)療等方面各自為政的對立格局,加快重組與融合的步伐,使城市與礦山企業(yè)之間形成相互依存、相互促進、共同發(fā)展、共同繁榮的新型礦城關系。(1)將生產(chǎn)區(qū)(礦區(qū))和生活區(qū)(城區(qū))分離,這既是改善當?shù)鼐用裆詈途幼…h(huán)境的迫切要求,又是提高規(guī)模效益和促進安全生產(chǎn)的內在要求。而隨著城市交通、通訊的現(xiàn)代化,生產(chǎn)區(qū)(礦區(qū))和生活區(qū)(城區(qū))保持一定的通勤距離是可行的。(2)根據(jù)礦區(qū)礦點的自然分布特點,調整礦區(qū)城鎮(zhèn)布局。將中心城市和礦山城鎮(zhèn)群的發(fā)展相結合,可以采取條帶狀、組團式等空間布局形態(tài)。3.2我國可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)選擇煤炭城市轉型實質是城市主導產(chǎn)業(yè)的轉換和升級問題。煤炭城市要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的轉型戰(zhàn)略目標,必須選擇和發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè),這是轉型的核心和關鍵。選擇和培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)應該跳出“煤城”的束縛,從區(qū)域的角度研究本市的比較優(yōu)勢,按照比較優(yōu)勢選擇和引進項目。(1)要從市情上看,發(fā)展接種產(chǎn)業(yè)必須符合市情我國的煤炭城市較多,類型各異,不同的自然環(huán)境、社會條件,經(jīng)濟發(fā)展差別很大,各地發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)既沒有現(xiàn)成的模式可套,也沒有具有普遍性的經(jīng)驗可照搬,需要的是因地制宜,走符合市情的發(fā)展之路。(2)我們必須遵循市場需求的原則市場需求是一切產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品發(fā)展的外在動力,也是接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內在要求。(3)比較市場前景即在發(fā)展和培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)的過程中,不僅要獲取最大的經(jīng)濟效益,還要注重維護社會效益和生態(tài)環(huán)境效益。項目的選擇首先要比較該項目目前在全國乃至全世界的發(fā)展情況;其次,要比較本市發(fā)展該項目的優(yōu)勢是什么,贏利水平有多高;再次,該項目的社會效益(解決就業(yè))和生態(tài)效益是否符合本地的需要;最后,該項目的投資有多大,需要什么樣的人才和技術,本市是否能夠承受,通過何種途徑可以解決,風險有多大(具體分析見圖3)。3.3煤炭城市的軟環(huán)境建設吸引外部投資(包括國外投資和國內投資)是煤炭城市彌補資金不足的一條捷徑,外部投資的進入不僅能直接帶來資金,而且隨之而來的還有先進的技術、管理、觀念和各種各樣的人才,這對煤炭城市而言至關重要。而吸引外部投資需要良好的投資環(huán)境,在硬環(huán)境建設方面,煤炭城市本身先天不足,交通通訊、信息服務等條件不完善,更重要的是煤炭城市軟環(huán)境更需要完善:一方面要重