上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)事中后勤監(jiān)管的現(xiàn)狀與發(fā)展

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)事中后勤監(jiān)管的現(xiàn)狀與發(fā)展

《中共中央關(guān)于全面深化改革中的具體問(wèn)題的決定》第一次提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。依法治國(guó)、依法行政、依法執(zhí)政的水平是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)志,而全面、完善、高效的監(jiān)管體系是其中的主要環(huán)節(jié)。當(dāng)前,以放權(quán)為重點(diǎn)的政府職能轉(zhuǎn)變已有重大突破,政府管理由事前審批逐步轉(zhuǎn)為事中、事后監(jiān)管。一、各個(gè)領(lǐng)域改革取得的主要成效近年來(lái),上海以深化行政審批制度改革為重心,形成了一系列有效的改革措施,隨著各個(gè)領(lǐng)域改革的不斷推進(jìn),開(kāi)始啟動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域的事中、事后監(jiān)管,取得了一定的成效。(一)我國(guó)對(duì)企業(yè)登記制度進(jìn)行重大改革2013年10月,上海市工商行政管理局發(fā)布《關(guān)于中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)登記管理的規(guī)定》,在自貿(mào)區(qū)對(duì)企業(yè)登記制度進(jìn)行重大改革。1.其他公司注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制。在一般公司之后,各首先,除法律、行政法規(guī)對(duì)公司注冊(cè)資本實(shí)繳另有規(guī)定的機(jī)構(gòu)之外,其他公司實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制。取消一般公司的最低注冊(cè)資本、出資期限和出資比例的規(guī)定。公司股東對(duì)繳納出資情況的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)。2.將符合登記要求的前置登記除法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定規(guī)定的企業(yè)登記前置許可事項(xiàng)外,企業(yè)向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記,取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng);經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目涉及企業(yè)登記前置許可事項(xiàng)的在取得許可證或者批準(zhǔn)文件后向登記機(jī)關(guān)申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照;申請(qǐng)從事其他許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的,應(yīng)當(dāng)在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照及許可證或者批準(zhǔn)文件后,方可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。自貿(mào)區(qū)已形成一批“先照后證”事項(xiàng)清單和相關(guān)試點(diǎn)工作方案。3.市場(chǎng)信用信息公示系統(tǒng)取消年檢制度,企業(yè)在每年3月1日至6月30日通過(guò)市場(chǎng)主體信用信息公示系統(tǒng)向登記機(jī)關(guān)報(bào)送年度報(bào)告,并向社會(huì)公示。登記機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)年度報(bào)告進(jìn)行抽查。4.公示并進(jìn)行公示創(chuàng)新市場(chǎng)主體監(jiān)管方式,建立經(jīng)營(yíng)異常名錄制度,將未按規(guī)定期限公示年度報(bào)告或與登記的住所經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所無(wú)法取得聯(lián)系的企業(yè)載入經(jīng)營(yíng)異常名錄,并通過(guò)市場(chǎng)主體信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公示。5.中證是備案后的下期區(qū)內(nèi)資2014年4月提交的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例(草案)》規(guī)定,負(fù)面清單之外的領(lǐng)域,外商投資企業(yè)設(shè)立和變更由之前的審批制改為實(shí)行備案管理;外商投資項(xiàng)目由之前的核準(zhǔn)制改為實(shí)行以備案制為主的方式。負(fù)面清單之內(nèi)的領(lǐng)域,外商投資企業(yè)設(shè)立和變更實(shí)行審批管理;外商投資項(xiàng)目主要實(shí)行核準(zhǔn)制。(二)實(shí)行市場(chǎng)體制2014年1月1日正式掛牌成立浦東市場(chǎng)監(jiān)督管理局,完成原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三局合并,形成“一體化、廣覆蓋、專(zhuān)業(yè)化、高效率”的市場(chǎng)監(jiān)管體制。1.重心下沉，提高監(jiān)督能力在全區(qū)36個(gè)街鎮(zhèn)都設(shè)立了市場(chǎng)監(jiān)管所,全局80%人員在基層一線工作,使基層監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)更加嚴(yán)密、覆蓋更廣,降低監(jiān)管成本。2.破解“分段管理”“多點(diǎn)執(zhí)法”,破解“一次未來(lái)、多次檢查”以“五個(gè)一體化”為重點(diǎn)(食品藥品監(jiān)管一體化、產(chǎn)商品質(zhì)量監(jiān)管一體化、公眾訴求處置一體化、執(zhí)法辦案一體化、市場(chǎng)準(zhǔn)入一體化等),破解“分段管理”“多頭執(zhí)法”的弊病,實(shí)現(xiàn)“一次出動(dòng)、多項(xiàng)檢查”。3.創(chuàng)新監(jiān)測(cè)模式深化完善“分類(lèi)監(jiān)管”制度,強(qiáng)化信用監(jiān)管,注重與各部門(mén)間的協(xié)同監(jiān)管,加強(qiáng)社區(qū)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)。(三)加快社會(huì)信用體系建設(shè)1.數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)行2013年12月31日,該平臺(tái)向信息主體開(kāi)通試運(yùn)行;2014年4月30日,正式開(kāi)通運(yùn)行。目前,共有67家單位提供數(shù)據(jù),涉及信息事項(xiàng)1249項(xiàng),可對(duì)外提供查詢(xún)數(shù)據(jù)近3億條。上海市公共信用信息服務(wù)中心服務(wù)大廳投入使用。“上海誠(chéng)信網(wǎng)”改版升級(jí),注冊(cè)會(huì)員管理、信用信息公示、短信、微信、APP、客戶(hù)端等服務(wù)功能將陸續(xù)上線提供服務(wù)。2.信用報(bào)告的使用出臺(tái)了《上海市企業(yè)失信信息查詢(xún)與使用辦法》《上海市政府部門(mén)示范使用信用報(bào)告指南(2013版)》《上海市公共信用信息歸集和使用辦法》等文件。3.加強(qiáng)社會(huì)治理信用動(dòng)態(tài)預(yù)警應(yīng)用在上海自貿(mào)區(qū)探索開(kāi)展事前誠(chéng)信承諾、事中信用預(yù)警、事后聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲的信用管理模式;在長(zhǎng)寧區(qū)探索開(kāi)展社會(huì)治理信用動(dòng)態(tài)預(yù)警應(yīng)用服務(wù);在食品藥品、文化發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)空間安全治理、碳排放交易等市場(chǎng)監(jiān)管工作中,建立企業(yè)公共信用信息核查機(jī)制;以會(huì)展等行業(yè)為切入點(diǎn),探索與長(zhǎng)三角江蘇、浙江、安徽等省以及蘇州、無(wú)錫等城市建立公共信用信息交換共享機(jī)制。(四)明確自貿(mào)區(qū)人民政府的行政執(zhí)法職責(zé)2013年,上海自貿(mào)區(qū)啟動(dòng)事中、事后監(jiān)管工作,圍繞六大體系,形成一整套監(jiān)管手段,為全國(guó)提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。1.建立聯(lián)合監(jiān)管與協(xié)同服務(wù)制度。核心是建立信息服務(wù)和共享平臺(tái),推動(dòng)各部門(mén)監(jiān)管數(shù)據(jù)和信息的對(duì)接共享。2.建立綜合執(zhí)法制度。明確自貿(mào)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)19個(gè)條線的行政執(zhí)法權(quán)。3.建立社會(huì)組織參與市場(chǎng)監(jiān)督制度。推動(dòng)社會(huì)組織在政府管理中發(fā)揮積極作用,適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決事項(xiàng),交由社會(huì)組織承擔(dān),積極支持行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量參與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督。4.建立健全社會(huì)信用體系。依托全市公共信用信息平臺(tái),建設(shè)自貿(mào)區(qū)信用管理系統(tǒng),對(duì)違法失信企業(yè)實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管,營(yíng)造失信企業(yè)“一處違法、處處受限”的信用環(huán)境。5.建立安全審查和反壟斷審查制度。以切實(shí)維護(hù)國(guó)家安全和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),建立區(qū)內(nèi)涉及外資的國(guó)家安全審查工作機(jī)制。健全經(jīng)營(yíng)者反壟斷審查工作機(jī)制。6.建立健全綜合評(píng)估制度。對(duì)區(qū)內(nèi)重點(diǎn)行業(yè)開(kāi)放情況、典型企業(yè)、特殊企業(yè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程的代表性問(wèn)題開(kāi)展綜合評(píng)估,建立年度評(píng)估和重大突發(fā)事項(xiàng)評(píng)估相結(jié)合的動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)防范。(五)統(tǒng)一監(jiān)管,提升精細(xì)化管理水平1.金融領(lǐng)域形成事中、事后監(jiān)管基本框架。2014年5月,上海銀監(jiān)局發(fā)布《關(guān)于試行中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管相關(guān)制度安排的通知》,《關(guān)于簡(jiǎn)化自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)和高管準(zhǔn)入方式的實(shí)施細(xì)則(試行)》《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)監(jiān)測(cè)報(bào)表制度(試行)》這3項(xiàng)制度覆蓋了銀行業(yè)監(jiān)管的事前、事中、事后環(huán)節(jié),涉及機(jī)構(gòu)、高管、業(yè)務(wù)等重要領(lǐng)域,優(yōu)化監(jiān)管方式,統(tǒng)一中外資監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)成了上海自貿(mào)區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管的基本框架。2.海關(guān)建立貨物狀態(tài)分類(lèi)監(jiān)管等一系列監(jiān)管制度。推進(jìn)建立貨物狀態(tài)分類(lèi)監(jiān)管制度,形成保稅貨物、非保稅貨物、口岸貨物分類(lèi)監(jiān)管操作性方案,實(shí)行電子圍網(wǎng)、通關(guān)無(wú)紙化、允許企業(yè)“分送集報(bào)、自行運(yùn)輸”。創(chuàng)新“一線放開(kāi)、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”監(jiān)管制度,啟動(dòng)試點(diǎn)憑艙單“先入?yún)^(qū)、后報(bào)關(guān)”模式,檢驗(yàn)檢疫部門(mén)除重點(diǎn)敏感貨物外,其他貨物免于檢驗(yàn);出區(qū)貨物實(shí)行預(yù)檢驗(yàn)制度,采取一次集中檢驗(yàn)、分批核銷(xiāo)放行等高效便利檢驗(yàn)制度。2014年5月分批推出14項(xiàng)監(jiān)管服務(wù)制度,其中保稅物流聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管制度對(duì)使用倉(cāng)儲(chǔ)管理系統(tǒng)(WMS)的企業(yè)實(shí)施“系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)+庫(kù)位管理+實(shí)時(shí)核注”的管理模式,對(duì)貨物進(jìn)、出、轉(zhuǎn)、存情況進(jìn)行實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)管理,提升物流運(yùn)作效率。3.上?？诎?014年6月啟動(dòng)聯(lián)合國(guó)和世界貿(mào)易組織倡導(dǎo)的“單一窗口”管理制度,推動(dòng)部門(mén)間“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”,實(shí)行高效綜合管理服務(wù)。依托上海地方政府主導(dǎo)的公共信息平臺(tái),實(shí)現(xiàn)貿(mào)易和運(yùn)輸企業(yè)通過(guò)單一平臺(tái)接入、一次性遞交滿(mǎn)足監(jiān)管部門(mén)要求的格式化單證和電子信息,監(jiān)管部門(mén)處理狀態(tài)和結(jié)果也通過(guò)單一平臺(tái)反饋給申報(bào)人。(六)建立審批批后監(jiān)督檢查制度為推進(jìn)事中、事后監(jiān)管,在總結(jié)近年來(lái)行政審批批后監(jiān)管的基礎(chǔ)上,2014年4月1日,上海市政府頒布施行了《上海市行政審批批后監(jiān)督檢查管理辦法》。主要內(nèi)容包括:行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的行政審批批后監(jiān)督檢查體系;行政機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)分離行政審批的辦理權(quán)和監(jiān)管權(quán),分別由不同的部門(mén)行使;行政機(jī)關(guān)對(duì)于每項(xiàng)行政審批應(yīng)制定具體的監(jiān)督檢查制度;行政機(jī)關(guān)可以依法通過(guò)書(shū)面檢查、實(shí)地檢查、定期檢驗(yàn)、抽樣檢查檢驗(yàn)檢測(cè)等方式進(jìn)行監(jiān)督檢查。提出創(chuàng)新監(jiān)管方式:即通過(guò)多部門(mén)、多環(huán)節(jié)聯(lián)手,實(shí)施綜合監(jiān)管;在批后監(jiān)管中引入誠(chéng)信管理,實(shí)施分類(lèi)監(jiān)管;對(duì)行政相對(duì)人開(kāi)展網(wǎng)格化管理,實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管;在批后監(jiān)管中發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用,實(shí)施自律監(jiān)管。該管理辦法具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。二、目前的數(shù)據(jù)與事件期間和之后的監(jiān)控上海推進(jìn)政府行政管理體制改革,加快政府職能轉(zhuǎn)變,在探索政府事中、事后監(jiān)管過(guò)程中還存在許多不完善的地方,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(一)法律法規(guī)不完善在推進(jìn)政府事中、事后監(jiān)管過(guò)程中,一些部門(mén)首先面臨相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)的缺失或者滯后。1.法制保障缺失,導(dǎo)致政府監(jiān)管缺失目前,政府在一些領(lǐng)域的監(jiān)管流程、監(jiān)管程序、監(jiān)管主體等方面存在法律法規(guī)不完善,制約了政府監(jiān)管的開(kāi)展。如浦東新區(qū)在實(shí)施綜合執(zhí)法過(guò)程中,存在相關(guān)法制保障缺失的問(wèn)題。浦東新區(qū)組建市場(chǎng)監(jiān)管局進(jìn)行綜合執(zhí)法,其執(zhí)法職能目前源于上級(jí)部門(mén)授權(quán),綜合執(zhí)法的流程、執(zhí)法程序、執(zhí)法主體等方面缺乏法律法規(guī)的有效規(guī)范。2.及時(shí)修訂《相關(guān)法律法規(guī)》行政審批制度改革使審批項(xiàng)目大幅減少或下放,涉及事前審批的一批法律法規(guī)需要及時(shí)調(diào)整完善。另外,《行政許可法》《反壟斷法》等法律,以及政府部門(mén)出臺(tái)的一些條例、規(guī)定、辦法等,部分條款不適用事中、事后監(jiān)管。3.探索和解決社會(huì)問(wèn)題,提供相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)保障上海在事中、事后監(jiān)管的安全審查機(jī)制、反壟斷審查機(jī)制、企業(yè)年度報(bào)告公示制度、信用管理體系、綜合執(zhí)法體系和部門(mén)監(jiān)管信息共享機(jī)制等方面進(jìn)行探索,將遇到大量新問(wèn)題、新情況,需要相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)保障。如誠(chéng)信體系建設(shè)過(guò)程中存在信用信息的提供、使用等各環(huán)節(jié),目前還沒(méi)有統(tǒng)一明確的法制安排,使誠(chéng)信體系貫穿政府事前、事中、事后監(jiān)管全過(guò)程的基礎(chǔ)作用難以得到有效發(fā)揮。(二)監(jiān)管的基礎(chǔ)性工程誠(chéng)信體系建設(shè)是貫穿于政府事前、事中、事后監(jiān)管的基礎(chǔ)性工程。上海探索開(kāi)展事前誠(chéng)信承諾、事中信用預(yù)警、事后聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲的信用管理制度建設(shè),誠(chéng)信體系不健全的問(wèn)題還比較突出。1.對(duì)錄入信息服務(wù)平臺(tái)的信息的認(rèn)識(shí)不一上海市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)開(kāi)通運(yùn)營(yíng),但信息數(shù)據(jù)的提供采集、信息分類(lèi),不同信息庫(kù)對(duì)接等方面還存在不完善的地方。對(duì)錄入信息服務(wù)平臺(tái)的信息內(nèi)容的認(rèn)識(shí),不同部門(mén)有不同的看法;一些監(jiān)管部門(mén)無(wú)法提供長(zhǎng)期、有效的信用信息,或認(rèn)為沒(méi)有職責(zé)向平臺(tái)提供信息。2.信息使用程度不同受制于信用信息的覆蓋面有限,信用信息還在不斷補(bǔ)充完善過(guò)程中,且由于對(duì)失信的判斷不同,信用信息的使用量以及使用程度受到一定的影響。目前,失信的成本太低,懲戒剛性不足,相應(yīng)的制度建設(shè)尚未跟上,造成信用信息介入政府監(jiān)管的程度有限。3.評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用和獎(jiǎng)懲措施信用體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是對(duì)記錄的信息進(jìn)行分析處理形成評(píng)價(jià)結(jié)果,進(jìn)而根據(jù)結(jié)果實(shí)施相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。目前,上海社會(huì)機(jī)構(gòu)參與信用體系建設(shè)的程度還不高,市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)、信用咨詢(xún)、資信調(diào)查等業(yè)態(tài)發(fā)育不成熟。(三)部門(mén)間的合作不協(xié)調(diào)政府事中、事后監(jiān)管涉及多部門(mén)的協(xié)同合作。面對(duì)監(jiān)管出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況,部門(mén)聯(lián)動(dòng)合作過(guò)程中還存在合作不順、協(xié)調(diào)不暢的問(wèn)題。1.監(jiān)管職能、監(jiān)管職責(zé)不清晰上海在監(jiān)管大部門(mén)制、推進(jìn)綜合執(zhí)法的探索中,部門(mén)盡管合并了,但相應(yīng)的監(jiān)管職能、監(jiān)管職責(zé)尚不清晰。如商事登記制度改革中,工商部門(mén)推動(dòng)“先照后證”改革,然而,從發(fā)執(zhí)照到申領(lǐng)許可證之間的時(shí)間環(huán)節(jié)里很容易出現(xiàn)監(jiān)管空檔期,目前缺乏相應(yīng)的信息機(jī)制、工作機(jī)制來(lái)加以補(bǔ)充完善。2.條塊有機(jī)結(jié)合的問(wèn)題綜合執(zhí)法是基層的多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法行為,盡管可以組建統(tǒng)一的執(zhí)法部門(mén)如浦東的市場(chǎng)監(jiān)管局,但是,在實(shí)際業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中面臨條塊有機(jī)結(jié)合的問(wèn)題。如市場(chǎng)監(jiān)管局的管理機(jī)制從原來(lái)的垂直管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷俚鼗芾?但業(yè)務(wù)工作仍以市局指導(dǎo)為主,面對(duì)3個(gè)市局的不同任務(wù)、要求,監(jiān)管仍使用3個(gè)市局的不同業(yè)務(wù)系統(tǒng),行政執(zhí)法依據(jù)3套流程,增加了工作的難度和復(fù)雜性。3.部門(mén)之間執(zhí)法聯(lián)動(dòng)合作缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制綜合執(zhí)法的各部門(mén)之間、各條線之間的監(jiān)管內(nèi)容、領(lǐng)域、流程等各不相同,部門(mén)間監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)也各異,如工商注重辦案數(shù)量,食藥監(jiān)、質(zhì)檢則更注重監(jiān)管過(guò)程等,致使部門(mén)之間執(zhí)法聯(lián)動(dòng)合作缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制,無(wú)法統(tǒng)一程序。(四)方法不明白1.事前審批和事后監(jiān)管等用量大、過(guò)于集中于事前審批由于傳統(tǒng)的政府監(jiān)管更多側(cè)重于事前把關(guān),其方法和手段多圍繞事前的審批而設(shè)定,如事前承諾、材料審核、門(mén)檻設(shè)置等,這些方法手段顯然無(wú)法滿(mǎn)足事中、事后監(jiān)管的動(dòng)態(tài)性、全面性、專(zhuān)業(yè)性等要求。2.粗放式監(jiān)管精細(xì)化監(jiān)管是政府事中、事后監(jiān)管的重要內(nèi)容,然而在傳統(tǒng)政府監(jiān)管過(guò)程中,側(cè)重點(diǎn)多放在事前審批等環(huán)節(jié),加上投入事中、事后監(jiān)管的人力有限,因此往往容易對(duì)審批后的事項(xiàng)采取粗放式監(jiān)管,導(dǎo)致對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)在動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的一些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)無(wú)法及時(shí)察覺(jué),造成被監(jiān)管事項(xiàng)出現(xiàn)問(wèn)題的概率增大。3.對(duì)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)不到位目前,上海各部門(mén)都在探索事中、事后監(jiān)管的方法和手段,在一些領(lǐng)域?qū)κ轮小⑹潞蟊O(jiān)管的認(rèn)識(shí)還不到位,特別是對(duì)監(jiān)管的內(nèi)容、事項(xiàng)、環(huán)節(jié)還不明確,處于進(jìn)一步研究梳理過(guò)程,對(duì)被監(jiān)管事項(xiàng)的哪些環(huán)節(jié)、哪些領(lǐng)域、哪些項(xiàng)目應(yīng)納入政府監(jiān)管范圍還存在不同認(rèn)識(shí)。(五)社會(huì)參與不密切1.管理的作用政府推進(jìn)事中、事后監(jiān)管的一個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)就是要充分發(fā)揮社會(huì)組織承擔(dān)社會(huì)管理的作用。由于在傳統(tǒng)“大政府”的運(yùn)作模式下,更多的社會(huì)事項(xiàng)由政府包攬,加上政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的機(jī)制尚不完善,導(dǎo)致政府沒(méi)有更多精力加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管,造成社會(huì)組織承擔(dān)社會(huì)服務(wù)管理的空間比較有限。2.社會(huì)組織發(fā)展方面存在的問(wèn)題從社會(huì)組織自身發(fā)展的角度看,盡管近年來(lái),上海加大對(duì)社會(huì)組織的培育,但社會(huì)組織發(fā)展與社會(huì)對(duì)其的需求相比還有較大差距,社會(huì)組織的數(shù)量、社會(huì)組織自身治理結(jié)構(gòu)的完善、社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)管理的能力等方面都存在不足。3.多元參與機(jī)制無(wú)論是市場(chǎng)監(jiān)管還是行業(yè)監(jiān)管,僅僅依靠政府的力量是有限的,需要發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)主體的能動(dòng)性,共同參與監(jiān)管,構(gòu)建多元參與機(jī)制。但是,目前政府對(duì)各類(lèi)社會(huì)主體的調(diào)動(dòng)、組織以及吸引力不足,不能充分發(fā)揮社會(huì)中介組織、媒體乃至群眾個(gè)體在監(jiān)管中的作用,社會(huì)主體參與監(jiān)管的形式、方法手段以及參與機(jī)制等都還不足。(六)監(jiān)管人才不足1.需加強(qiáng)監(jiān)管人力的投入政府由事前審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管,意味著貼近市場(chǎng)、行業(yè)的監(jiān)管人員增加,更多的監(jiān)管內(nèi)容需要監(jiān)管人力的投入。隨著審批制度改革深入,之前集中在審批環(huán)節(jié)的人員結(jié)構(gòu)需要加快調(diào)整。如浦東市場(chǎng)監(jiān)管局目前日常監(jiān)管對(duì)象近24萬(wàn)戶(hù),高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)象超過(guò)5萬(wàn)戶(hù),監(jiān)管工作量大面廣與監(jiān)管資源有限之間的矛盾仍很突出。2.推進(jìn)政府事中、事后監(jiān)管制度安排的有助于強(qiáng)化政府職能作用事中、事后監(jiān)管人員不僅總量不足,而且適應(yīng)事中、事后監(jiān)管新要求,具備綜合監(jiān)管和專(zhuān)業(yè)監(jiān)管能力的人才大量缺乏。在市場(chǎng)綜合監(jiān)管改革過(guò)程中,現(xiàn)有大部分政府人員不同程度存在知識(shí)結(jié)構(gòu)不匹配、心理素質(zhì)不適應(yīng)等問(wèn)題。分析上海在推進(jìn)政府事中、事后監(jiān)管過(guò)程中暴露出的問(wèn)題,探究問(wèn)題表象背后的深層次原因:一是對(duì)政府各部門(mén)對(duì)事中、事后監(jiān)管的認(rèn)識(shí)不一,缺乏頂層設(shè)計(jì),對(duì)推進(jìn)政府事中、事后監(jiān)管缺乏整體規(guī)劃。二是政府監(jiān)管重點(diǎn)由事前審批向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移,與事中、事后監(jiān)管相適應(yīng)的法制建設(shè)沒(méi)跟上。三是事中、事后監(jiān)管缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的流程、程序設(shè)計(jì),進(jìn)而造成推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)監(jiān)管內(nèi)容不清晰、部門(mén)合作不協(xié)調(diào)、基層監(jiān)管壓力大、監(jiān)管精細(xì)化程度不夠等問(wèn)題。三、發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管體系對(duì)上海的啟示事中、事后監(jiān)管是政府職能轉(zhuǎn)變的新趨勢(shì)、新要求,作為政府管理模式的一種新的制度安排,發(fā)達(dá)國(guó)家在很多行業(yè)領(lǐng)域已形成完善、高效的監(jiān)管體系,可供上海借鑒。(一)推行的品食品藥品和食品監(jiān)督服務(wù)產(chǎn)品安全規(guī)劃美國(guó)食品安全體系是以聯(lián)邦和各州法律及行業(yè)生產(chǎn)安全食品的法定職責(zé)為基礎(chǔ),美國(guó)總統(tǒng)宣布并實(shí)施了《食品安全行動(dòng)計(jì)劃》《食品藥品法》《肉類(lèi)制品監(jiān)督法》等多部法律。近年來(lái),面對(duì)多次食品污染事件,2009年美國(guó)加快了食品安全立法進(jìn)程,繼《2009年消費(fèi)品安全改進(jìn)法》后,又通過(guò)了幾經(jīng)修改的《2009年食品安全加強(qiáng)法案》,2011年又出臺(tái)《食品安全現(xiàn)代化法案》,及時(shí)調(diào)整食品監(jiān)管體系。(二)“食品傳染病反應(yīng)協(xié)調(diào)組”美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系實(shí)行的是多部門(mén)“一體化”聯(lián)合監(jiān)管的模式,為進(jìn)一步加強(qiáng)各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和配合,美國(guó)政府于1998年成立總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)。同年,美國(guó)的食品安全運(yùn)動(dòng)開(kāi)始實(shí)施一項(xiàng)重要計(jì)劃———美國(guó)衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)總署聯(lián)合簽署一份備忘錄,決定建立“食品傳染疾病發(fā)生反應(yīng)協(xié)調(diào)組”(FORC-G),職責(zé)是加強(qiáng)聯(lián)邦、州和地方食品安全機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)絡(luò)。1996年,愛(ài)爾蘭政府為了保證食品產(chǎn)品的安全和質(zhì)量,對(duì)本國(guó)食品安全體系進(jìn)行評(píng)估,并成立一個(gè)各部門(mén)間的委員會(huì),向愛(ài)爾蘭議會(huì)建議如何使多個(gè)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。(三)設(shè)立食品檢驗(yàn)署,將食品安全監(jiān)管系統(tǒng)納入單一的體制管理1997年,加拿大政府通過(guò)《食品監(jiān)督署法》,將原來(lái)分別隸屬于農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)海洋部、衛(wèi)生部和工業(yè)部等4部門(mén)中的食品檢驗(yàn)業(yè)務(wù)剝離出來(lái),在農(nóng)業(yè)部之下設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的食品安全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)———食品檢驗(yàn)署,將食品安全檢查系統(tǒng)納入單一的體制管理。丹麥為改變食品安全由農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)部、食品部3個(gè)部委共管而導(dǎo)致的部門(mén)職責(zé)重疊,成立了獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)———食品與農(nóng)業(yè)漁業(yè)部,統(tǒng)籌對(duì)全國(guó)的食品安全進(jìn)行監(jiān)督。(四)醫(yī)療專(zhuān)業(yè)學(xué)會(huì)和專(zhuān)業(yè)人員協(xié)會(huì)的監(jiān)管美國(guó)醫(yī)療監(jiān)管的主體包括各級(jí)政府各分支機(jī)構(gòu)以及行業(yè)內(nèi)部和民間組織。除了政府的監(jiān)管之外,各醫(yī)療專(zhuān)業(yè)學(xué)會(huì)和專(zhuān)業(yè)人員協(xié)會(huì)也對(duì)本專(zhuān)業(yè)人員的認(rèn)證和實(shí)際工作有監(jiān)管職責(zé)。這些行業(yè)組織和民間組織對(duì)醫(yī)療的監(jiān)管得到政府的承認(rèn),成為一種半政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu),最典型的是醫(yī)療機(jī)構(gòu)聯(lián)合認(rèn)證委員會(huì)。(五)社會(huì)道德體系黑惡勢(shì)力日本對(duì)于食品安全違法違規(guī)的處罰非常嚴(yán)厲,不僅有經(jīng)濟(jì)罰款和刑法處罰,更多是來(lái)自社會(huì)的強(qiáng)大壓力,企業(yè)故意違法違規(guī)就會(huì)進(jìn)入社會(huì)道德體系黑名單,企業(yè)就會(huì)徹底垮臺(tái)。美國(guó)建立了失信懲戒機(jī)制,失信行為將以法律許可的方式公諸于眾,不良信用記錄一般會(huì)被保持5~10年,其間,有不良信用記錄的企業(yè)和個(gè)人很難取得工商注冊(cè)、信貸服務(wù)等。(六)食品安全規(guī)則的制定者2002年,德國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)建立聯(lián)邦危險(xiǎn)性評(píng)估研究所,該所擁有540名職員。其職能包括,在所有涉及消費(fèi)者健康保護(hù)和食品安全方面為聯(lián)邦政府制定法律和政策提供公正的、科學(xué)的意見(jiàn)和支持。其只開(kāi)展危險(xiǎn)性評(píng)估,將評(píng)估結(jié)果告知公眾,并不參與政策制定,以保證政府決策的科學(xué)性。長(zhǎng)期以來(lái),美國(guó)的食品安全方針和決策的重要基礎(chǔ)是預(yù)防和以科學(xué)為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)分析,通過(guò)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)專(zhuān)家的合作及向其他科學(xué)家的咨詢(xún),為法規(guī)制定者提供技術(shù)和科學(xué)方面的推薦方案;通過(guò)與國(guó)際組織的合作,如與CAC、WHO、FAO等合作解決技術(shù)問(wèn)題、食品安全事件等。(七)調(diào)查和上報(bào)過(guò)程美國(guó)的聯(lián)邦疾病控制中心有一套食品相關(guān)疾病發(fā)生的報(bào)告網(wǎng)絡(luò)體系,稱(chēng)為食品相關(guān)疾病電子報(bào)告系統(tǒng)(EFORS),從每年發(fā)生疾病的報(bào)告中收集標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)信息,由地方和各州衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)調(diào)查和上報(bào)。法國(guó)當(dāng)局從食品供應(yīng)的源頭開(kāi)始,即實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)控措施,供食用的牲畜如牛、羊、豬都會(huì)掛有識(shí)別標(biāo)簽,并由網(wǎng)絡(luò)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)追蹤監(jiān)測(cè),屠宰場(chǎng)還要保留這些牲畜的詳細(xì)資料,并標(biāo)定被宰殺牲畜的來(lái)源,肉制品上市要攜帶身份證,標(biāo)明其來(lái)源和去向。(八)對(duì)食品的監(jiān)管歐洲藥品管理局(EMEA)半數(shù)以上的職員是醫(yī)藥等相關(guān)專(zhuān)業(yè)的博士,美國(guó)聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局有著數(shù)千名醫(yī)學(xué)、營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)和化學(xué)等專(zhuān)業(yè)的博士技術(shù)人員,其結(jié)果必然是監(jiān)管更富有成效。美國(guó)各級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及聯(lián)邦政府的許多部門(mén)和機(jī)構(gòu)都雇用食品檢查員、微生物學(xué)家、流行病學(xué)家及其他食品科學(xué)家等對(duì)食品進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管。地方、州和聯(lián)邦法律、準(zhǔn)則及其他法令對(duì)這些監(jiān)管人員的權(quán)限有明確的規(guī)定。(九)中小型企業(yè)成立信用管理培養(yǎng)隊(duì)伍信用管理是一門(mén)綜合性學(xué)科,征信機(jī)構(gòu),銀行、保險(xiǎn)公司、基金等金融機(jī)構(gòu)以及一般工商企業(yè)等都需要專(zhuān)門(mén)的信用管理人才。美國(guó)達(dá)特茅茨學(xué)院設(shè)有信用和財(cái)務(wù)管理研究生院,以培養(yǎng)大型企業(yè)的各級(jí)信用管理經(jīng)理人員為目標(biāo)。英國(guó)奧克漢姆郡的信用管理學(xué)院不僅考慮企業(yè)高級(jí)信用管理人員的培訓(xùn)需要,而且還培養(yǎng)信用管理從業(yè)人員。(十)及時(shí)獲取信息,避免漏洞發(fā)生美國(guó)的商業(yè)銀行各監(jiān)管主體之間,監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管者的高級(jí)管理人員和內(nèi)部審計(jì)部門(mén)之間定期進(jìn)行信息交流。通過(guò)交流,既加強(qiáng)了不同監(jiān)管者之間監(jiān)管信息的交流和溝通,避免監(jiān)管漏洞的發(fā)生;監(jiān)管機(jī)構(gòu)也通過(guò)直接與金融控股公司高級(jí)管理人員和內(nèi)部審計(jì)部門(mén)人員的溝通,及時(shí)獲取必要的信息。(十一)實(shí)施分類(lèi)監(jiān)管?chē)?guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)電力行業(yè)的監(jiān)管區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境(發(fā)電和售電)和壟斷環(huán)節(jié)(輸配電),放松競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管,加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)接入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管及服務(wù)監(jiān)管等。在石油行業(yè)的監(jiān)管方面,職業(yè)安全與健康管理局在美國(guó)的多個(gè)州實(shí)施了重點(diǎn)監(jiān)管計(jì)劃,通過(guò)對(duì)前幾年有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、分析,油氣田的承包服務(wù)成為7個(gè)重點(diǎn)行業(yè)之一。四、事中事后監(jiān)管模式進(jìn)一步向市促進(jìn)事中、事后監(jiān)管模式的推行是上海自貿(mào)區(qū)的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新,進(jìn)一步提高了政府在高度市場(chǎng)化條件下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理能力,未來(lái)事中、事后監(jiān)管模式要進(jìn)一步向全市推廣。(一)重要原則1.加強(qiáng)事前審批與事中、事后監(jiān)管的銜接事中、事后監(jiān)管模式的運(yùn)行將逐步轉(zhuǎn)變過(guò)去政府管理中以審批代替監(jiān)管的模式,考慮到事中、事后監(jiān)管模式的運(yùn)行還處于起步階段,監(jiān)管主體的職能定位、操作流程、處置權(quán)限等還需要進(jìn)一步完善。要做好事前審批與事中、事后監(jiān)管的銜接關(guān)系,對(duì)于確需前置審批的事項(xiàng),要強(qiáng)化事中、事后的監(jiān)管跟進(jìn);對(duì)于實(shí)行備案制的事項(xiàng),則要建立信用檔案審查制度,為后續(xù)的事中、事后監(jiān)管提供基礎(chǔ),同時(shí)要明確誰(shuí)審批備案、誰(shuí)事中事后牽頭監(jiān)管的原則。2.建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的混合均衡推進(jìn)機(jī)制事中、事后監(jiān)管模式覆蓋領(lǐng)域十分廣泛,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下政府監(jiān)管的主要方式。上海要加大自貿(mào)區(qū)內(nèi)事中、事后監(jiān)管模式的探索力度,同時(shí)要考慮到全市未來(lái)發(fā)展的目標(biāo),在市場(chǎng)發(fā)育比較成熟、市場(chǎng)運(yùn)行比較完善、市場(chǎng)主體作用比較明顯的領(lǐng)域推進(jìn)事中、事后監(jiān)管,形成自貿(mào)區(qū)區(qū)內(nèi)區(qū)外聯(lián)動(dòng)推進(jìn)的格局。3.理順體制內(nèi)外關(guān)系,建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制事中、事后監(jiān)管要求各專(zhuān)業(yè)監(jiān)管部門(mén)的職能相互緊密銜接,不留空隙。上海將逐步推進(jìn)一系列“三合一”的綜合執(zhí)法改革,這就要求妥善做好事中、事后監(jiān)管職能歸并優(yōu)化與現(xiàn)有行政架構(gòu)的銜接關(guān)系,當(dāng)上級(jí)行政架構(gòu)還沒(méi)有相應(yīng)調(diào)整的情況下,要通過(guò)及時(shí)完成委托授權(quán)等相關(guān)程序或設(shè)立特別聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)等方式,做好上下對(duì)口部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)。4.政府與經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系不同由于事中、事后監(jiān)管一方面放寬了市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻,在具體運(yùn)營(yíng)過(guò)程中又增強(qiáng)了政府的監(jiān)管職能,政府與市場(chǎng)主體的關(guān)系在一定程度上更加緊密。為防止出現(xiàn)監(jiān)管過(guò)程中的尋租腐敗、不當(dāng)作為等問(wèn)題,需要加強(qiáng)社會(huì)力量的參與度,建立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定與具體監(jiān)管主體相分離的機(jī)制、相對(duì)獨(dú)立的第三方監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制等方式,為社會(huì)力量參與事中、事后監(jiān)管提供發(fā)展空間。(二)推進(jìn)事中事后監(jiān)管的主要思路事中、事后監(jiān)管要體現(xiàn)政府管理理念的轉(zhuǎn)變,結(jié)合上海發(fā)展實(shí)際情況,從決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面進(jìn)行梳理,未來(lái)在全市范圍內(nèi)推進(jìn)事中、事后監(jiān)管的主要思路可概括為“注重頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、下沉監(jiān)管重心、完善監(jiān)督機(jī)制”。1.建立與事中、事后監(jiān)管、市場(chǎng)機(jī)制等相關(guān)改革聯(lián)動(dòng)推進(jìn)機(jī)制要從政府、市場(chǎng)、社會(huì)等綜合因素考慮,構(gòu)建頂層制度安排,確保事中、事后監(jiān)管與事前審批、政府內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則、市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行、現(xiàn)行法律框架、社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)條件等有機(jī)銜接,形成與政府行政管理體制、國(guó)資國(guó)企、社會(huì)治理、生態(tài)保護(hù)等其他相關(guān)改革聯(lián)動(dòng)推進(jìn)的機(jī)制。2.干監(jiān)管領(lǐng)域要從事中、事后監(jiān)管模式總體布局角度考慮,在全市范圍確立若干監(jiān)管重點(diǎn)領(lǐng)域,如市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)、資源環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃建設(shè)等。圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域,在市級(jí)層面組建相應(yīng)的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),為各專(zhuān)業(yè)部門(mén)實(shí)行一體聯(lián)動(dòng)的事中、事后監(jiān)管機(jī)制提供決策保障。3.進(jìn)一步下沉管理重心事中、事后的監(jiān)管責(zé)任主體要從事前審批部門(mén)轉(zhuǎn)向具體監(jiān)管部門(mén),要求進(jìn)一步下沉管理重心,把監(jiān)管職能、監(jiān)管手段、監(jiān)管人員等下沉到一線部門(mén),完善一線部門(mén)的管理模式,探索建立監(jiān)管職能的法定化、職業(yè)化機(jī)制,使事中、事后監(jiān)管更專(zhuān)業(yè)、科學(xué)、規(guī)范、高效。4.事中事后監(jiān)管方面要充分發(fā)揮社會(huì)力量在事中、事后監(jiān)管中的重要作用,通過(guò)提升行業(yè)協(xié)會(huì)的自律能力、組建第三方獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方式,將政府的部分監(jiān)管職能合理分擔(dān)給社會(huì)組織,同時(shí)要完善政府事中、事后監(jiān)管的社會(huì)化評(píng)估機(jī)制,結(jié)合信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用,使事中、事后監(jiān)管流程留痕跡、可追溯、可問(wèn)責(zé)。(三)主要方法事中、事后監(jiān)管作為政府管理模式的新探索,既要擺脫傳統(tǒng)管理理念的束縛,更要結(jié)合上海發(fā)展的實(shí)際情況,形成合理有效的管理制度。1.下沉監(jiān)管,自治一部分按照不同監(jiān)管內(nèi)容,確立“四個(gè)一批”的分類(lèi)推進(jìn)方法。即“強(qiáng)化一批”,對(duì)于一些安全性高、公益性強(qiáng)、影響面大的監(jiān)管內(nèi)容(如食品、藥品等),要進(jìn)一步強(qiáng)化政府的監(jiān)管責(zé)任?！跋鲁烈慌?對(duì)于一些屬于基層服務(wù)提供、一般市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)等方面的監(jiān)管內(nèi)容,要進(jìn)一步下沉監(jiān)管重心,讓基層管理機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)?！白灾我慌?對(duì)于一些屬于行業(yè)內(nèi)部自我監(jiān)管的內(nèi)容,則通過(guò)加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的自律能力,由行業(yè)協(xié)會(huì)自行組織監(jiān)管?！稗D(zhuǎn)移一批”,對(duì)于一些專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的綜合領(lǐng)域監(jiān)管,可將部分內(nèi)容通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、委托授權(quán)等方式轉(zhuǎn)移給特定社會(huì)組織承擔(dān)。2.事中事后監(jiān)管政府在事中、事后監(jiān)管中要發(fā)揮核心作用,一方面在微觀層面要強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)的全程控制,另一方面,政府還需要建立監(jiān)管體制的總體框架,為各類(lèi)監(jiān)管行為提供依據(jù)。重點(diǎn)要形成以下監(jiān)管制度安排:一是建立行業(yè)監(jiān)管體系。針對(duì)不同的行業(yè)特點(diǎn),政府加強(qiáng)與行業(yè)協(xié)會(huì)合作,共同建立行業(yè)性的事中、事后監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)政府管理?xiàng)l例、行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)章等方式固定下來(lái),近期可選擇一些食品藥品等與民生緊密相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)。二是建立市場(chǎng)監(jiān)管體系。加強(qiáng)政府在市場(chǎng)監(jiān)管方面的職能,建立健全針對(duì)不同市場(chǎng)類(lèi)型的監(jiān)管規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、程序和相應(yīng)的處置方式,通過(guò)職能歸并、機(jī)構(gòu)整合、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)等手段,建立監(jiān)管責(zé)任清晰、監(jiān)管主體明確、監(jiān)管方式透明的市場(chǎng)監(jiān)管體系。三是建立公共服務(wù)監(jiān)管體系?？紤]到未來(lái)政府將大量的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織,包括養(yǎng)老服務(wù)、公共文化等,在這方面也應(yīng)建立相應(yīng)的事中、事后監(jiān)管機(jī)制,確保社會(huì)組織在提供公共服務(wù)方面的質(zhì)量和水平。3.信用監(jiān)管平臺(tái)重點(diǎn)要構(gòu)建以下運(yùn)作平臺(tái):一是打造信用監(jiān)管平臺(tái)。完善征信體系,提高信用信息的使用效率,逐步建立覆蓋全面、安全有效、使用便捷的信用監(jiān)管平臺(tái)。二是打造網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)。充分利用信息網(wǎng)絡(luò)、智能控制等新技術(shù),建立全覆蓋、動(dòng)態(tài)化、連續(xù)性的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái),提高監(jiān)管的實(shí)效性、準(zhǔn)確性、透明性。三是打造社會(huì)監(jiān)管平臺(tái)。充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量,強(qiáng)化“一線監(jiān)管、公眾監(jiān)督”,建立社會(huì)監(jiān)管與政府監(jiān)管的溝通機(jī)制,讓社區(qū)、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、居民個(gè)人成為提升監(jiān)管水平的重要力量。(四)主要設(shè)備1.強(qiáng)化基礎(chǔ)信息管理要將信用全程介入理念運(yùn)用貫穿于事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié),構(gòu)建覆蓋全過(guò)程的信用體系平臺(tái),完善監(jiān)管對(duì)象信用檔案,形成信用監(jiān)管率先介入機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管對(duì)象事前基礎(chǔ)信息的識(shí)別和信用評(píng)級(jí);完善事中跟蹤評(píng)估機(jī)制,實(shí)行信用等級(jí)動(dòng)態(tài)調(diào)整;做實(shí)事后獎(jiǎng)勵(lì)懲戒機(jī)制和相關(guān)制度建設(shè)。2.成分類(lèi)監(jiān)管機(jī)制按監(jiān)管對(duì)象的狀態(tài)特征,制定分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),配置相應(yīng)監(jiān)管資源,形成分類(lèi)監(jiān)管機(jī)制。對(duì)于同一監(jiān)管對(duì)象,根據(jù)不同階段的狀態(tài)特征,進(jìn)行監(jiān)管資源的動(dòng)態(tài)調(diào)控,如對(duì)處于問(wèn)題高發(fā)階段的監(jiān)管對(duì)象,增加監(jiān)管力度;對(duì)處于相對(duì)平穩(wěn)狀態(tài)的監(jiān)管對(duì)象,則適當(dāng)降低監(jiān)管資源配備。3.監(jiān)管信息實(shí)時(shí)化為確保監(jiān)管過(guò)程的全程可控,要建立健全動(dòng)態(tài)連續(xù)監(jiān)管機(jī)制,打造動(dòng)態(tài)監(jiān)管的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)平臺(tái),構(gòu)建快速電子報(bào)告系統(tǒng),擴(kuò)大監(jiān)管信息來(lái)源渠道,將監(jiān)管信息通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)采集、被監(jiān)管對(duì)象自行報(bào)告等方式實(shí)時(shí)傳輸。4.形成監(jiān)管項(xiàng)目清單梳理各類(lèi)監(jiān)管事項(xiàng),根據(jù)不同特點(diǎn),形成監(jiān)管項(xiàng)目清單。監(jiān)管項(xiàng)目清單列明不同監(jiān)管事項(xiàng)的承擔(dān)主體和相應(yīng)的監(jiān)管要求,并向社會(huì)公布,接受公眾監(jiān)督。5.立法保障原則要在事中、事后監(jiān)管過(guò)程中引入質(zhì)量管理理念,通過(guò)立法保障的形式,將監(jiān)管職能標(biāo)準(zhǔn)化、法制化,確保監(jiān)管的每一個(gè)流程標(biāo)準(zhǔn)化、留痕跡、可追溯,既明確監(jiān)管主體的職能邊界,也避免了監(jiān)管人員的無(wú)限責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)6.成立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)職能歸并、機(jī)構(gòu)整合、程序重塑的方式,將負(fù)責(zé)同一監(jiān)管事項(xiàng)的多個(gè)部門(mén)和職能重組,形成新的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)全流程、一體化監(jiān)管;加強(qiáng)不同部門(mén)的綜合協(xié)調(diào),建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制,對(duì)相關(guān)監(jiān)管事項(xiàng)連續(xù)監(jiān)管、網(wǎng)格控制、集中處置。7.加強(qiáng)社會(huì)組織監(jiān)管,增強(qiáng)社會(huì)組織監(jiān)管能力事中、事后監(jiān)管涉及領(lǐng)域和環(huán)節(jié)十分廣泛,需要社會(huì)力量共同參與,要建立社會(huì)參與監(jiān)管的運(yùn)作模式,通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)、委托監(jiān)管、培育第三方專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方式,拓展社會(huì)參與監(jiān)管的渠道,增強(qiáng)社會(huì)組織監(jiān)管能力。五、上海在事中、事后監(jiān)管方面要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建和完善我國(guó)上海在事中基于對(duì)政府開(kāi)展事中、事后監(jiān)管的方法和手段研究,未來(lái)上海在事中、事后監(jiān)管方面要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建全方位的多方力量合作推進(jìn)的監(jiān)管體系。(一)推動(dòng)事中、事后監(jiān)管立法目錄的出臺(tái),規(guī)范事中監(jiān)管制度的實(shí)施1.建議由上海市人大常委會(huì)依據(jù)《行政許可法》等有關(guān)上位法,出臺(tái)《上海市事中、事后監(jiān)管實(shí)施辦法》,作為上海推進(jìn)事中、事后監(jiān)管的主要法律依據(jù),既包括事中、事后監(jiān)管的原則,注意與事前監(jiān)管之前的法律銜接,也包括監(jiān)管的實(shí)施主體、適用范圍、執(zhí)行程序、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任認(rèn)定等關(guān)鍵環(huán)節(jié),為事中、事后監(jiān)管的全面推廣提供基礎(chǔ)性的法律框架。2.建議提請(qǐng)上海市人大常委會(huì)推動(dòng)出臺(tái)事中、事后監(jiān)管立法目錄。圍繞事中、事后監(jiān)管涉及的征信市場(chǎng)建設(shè)、執(zhí)法程序合并、重要領(lǐng)域監(jiān)管規(guī)則調(diào)整、監(jiān)管效果評(píng)價(jià)等內(nèi)容,研究出臺(tái)立法目錄,研究一批、試點(diǎn)一批、推廣一批,形成覆蓋事中、事后監(jiān)管各環(huán)節(jié)的適用法律制度框架。3.建議開(kāi)展事中、事后監(jiān)管的立法試點(diǎn)。選擇先行推開(kāi)的事中、事后監(jiān)管領(lǐng)域,如“三加一”的市場(chǎng)綜合執(zhí)法,由市相關(guān)部門(mén)組織開(kāi)展立法試點(diǎn),梳理、整合現(xiàn)有的法律條款,形成覆蓋事中、事后監(jiān)管主要環(huán)節(jié)的法律和制度文件,包括事中、事后監(jiān)管流程清單、責(zé)任清單、處置清單等。(二)建立和完善協(xié)調(diào)機(jī)制1.成立市級(jí)事中、事后監(jiān)管推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。一是明確設(shè)立市級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的必要性。事中、事后監(jiān)管體系的建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程,由于各領(lǐng)域的監(jiān)管力量分散、交叉,需要設(shè)立一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來(lái)予以推進(jìn)。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置和主要任務(wù)。建議新設(shè)立一個(gè)部門(mén),與審改辦平行,行使與事中、事后推進(jìn)協(xié)調(diào)相關(guān)的職能,主要負(fù)責(zé)制定全市事中、事后工作的程序、原則、方式等,對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行工作指導(dǎo),協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的監(jiān)管職能。2.建立自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一是發(fā)布《上海自貿(mào)區(qū)事中、事后監(jiān)管年度報(bào)告》。自貿(mào)區(qū)率先構(gòu)建事中、事后監(jiān)管的基本制度,在商事制度改革、貿(mào)易監(jiān)管制度、金融監(jiān)管制度方面進(jìn)行了一系列探索,按計(jì)劃2014年底將形成可供全國(guó)復(fù)制、推廣的經(jīng)驗(yàn),建議在此基礎(chǔ)上向社會(huì)發(fā)布年度報(bào)告,納入監(jiān)管制度創(chuàng)新、具體領(lǐng)域的監(jiān)管做法和監(jiān)管動(dòng)態(tài),以及相關(guān)理論研究等方面的內(nèi)容,使自貿(mào)區(qū)事中、事后監(jiān)管工作制度化、常態(tài)化。二是建立自貿(mào)區(qū)事中、事后監(jiān)管推廣機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)自貿(mào)區(qū)事中、事后監(jiān)管制度創(chuàng)新試點(diǎn)的總結(jié)梳理,建立全市推廣自貿(mào)區(qū)事中、事后監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制,研究將自貿(mào)區(qū)內(nèi)的相關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)推廣到全市。三是研究設(shè)立上海事中、事后監(jiān)管創(chuàng)新獎(jiǎng)。在總結(jié)自貿(mào)區(qū)開(kāi)展事中、事后監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,在全市逐步推開(kāi)事中、事后監(jiān)管模式,通過(guò)設(shè)立事中、事后監(jiān)管創(chuàng)新獎(jiǎng),鼓勵(lì)相關(guān)政府部門(mén)、社會(huì)組織等監(jiān)管主體創(chuàng)新監(jiān)管模式、監(jiān)管手段、監(jiān)管工具,推動(dòng)事中、事后監(jiān)管在更多領(lǐng)域?qū)嵺`。(三)專(zhuān)注于兩個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域1.建立服務(wù)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管制度體系一是發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的先行試點(diǎn)效應(yīng)。建議以服務(wù)貿(mào)易、金融服務(wù)、文化創(chuàng)意等領(lǐng)域的開(kāi)放試點(diǎn)作為重要平臺(tái),配套推動(dòng)相應(yīng)的監(jiān)管制度創(chuàng)新,形成有關(guān)服務(wù)經(jīng)濟(jì)的事中、事后監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。二是探索面向“四新經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的監(jiān)管創(chuàng)新。新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)對(duì)現(xiàn)有政府管理提出了挑戰(zhàn),建議圍繞“四新經(jīng)濟(jì)”的新領(lǐng)域,比如針對(duì)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮男屡d電子商務(wù),建立有效的事中、事后監(jiān)管服務(wù)機(jī)制,為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。2.加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管體制的整合一是拓展市場(chǎng)管理領(lǐng)域的新型綜合執(zhí)法模式。在總結(jié)梳理現(xiàn)有工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)及物價(jià)檢查的綜合執(zhí)法模式基礎(chǔ)上,適時(shí)向其他市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域推廣,進(jìn)一步探索在區(qū)縣層面加大整合力度,建議設(shè)立政府各項(xiàng)市場(chǎng)監(jiān)管職能統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管局。二是探索設(shè)立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定與執(zhí)行相分離的模式。加強(qiáng)政府部門(mén)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的研究制定,具體的執(zhí)行工作可逐步通過(guò)委托授權(quán)等方式由專(zhuān)業(yè)化的第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān),取代現(xiàn)有的行政性隊(duì)伍。三是研究設(shè)立市場(chǎng)監(jiān)管的社會(huì)參與體系。市場(chǎng)管理涉及眾多利益主體,環(huán)節(jié)復(fù)雜,建議形成由行業(yè)協(xié)會(huì)、市民代表、信用機(jī)構(gòu)等共同參與的監(jiān)督綜合體系。(四)重點(diǎn)建設(shè)兩個(gè)平臺(tái)1.促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的健全一是建立全市信息共享機(jī)制。目前上海公共信息集中在上海市信息中心、委辦下屬的信息中心以及設(shè)置相關(guān)職能的部門(mén)中,建議政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并,整合成一家市級(jí)信息機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全市信息采集、整理、分析及其運(yùn)用。二是建立實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。充分借鑒城市網(wǎng)格化管理模式,建立實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)響應(yīng)的監(jiān)管平臺(tái),針對(duì)不同監(jiān)管領(lǐng)域和事項(xiàng),由牽頭部門(mén)切塊負(fù)責(zé),利用監(jiān)管信息平臺(tái),實(shí)現(xiàn)在線協(xié)同處置與線下聯(lián)動(dòng)執(zhí)法相結(jié)合的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。2.加強(qiáng)協(xié)同研究一是形成部市合作研究推進(jìn)機(jī)制。由市政府牽頭,針對(duì)事中、事后監(jiān)管涉及與中央部委相協(xié)調(diào)的有關(guān)事項(xiàng)納入部市合作內(nèi)容范疇,并邀請(qǐng)相關(guān)中央部委組建聯(lián)合課題組進(jìn)行前期研究,爭(zhēng)取在上海先行進(jìn)行有關(guān)試點(diǎn)。二是設(shè)立上海政府新型監(jiān)管模式協(xié)同研究中心。堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)研究”的方式,由市級(jí)研究咨詢(xún)機(jī)構(gòu)牽頭成立,各政府相關(guān)部門(mén)、社會(huì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會(huì)等參與,圍繞構(gòu)建事中、事后監(jiān)管模式,加強(qiáng)基礎(chǔ)理論、政策儲(chǔ)備、實(shí)用技術(shù)等方面的協(xié)同研究。三是設(shè)立專(zhuān)業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)研究和發(fā)布機(jī)構(gòu)。針對(duì)食品安全、公共服務(wù)安全等專(zhuān)業(yè)化程度要求較高的領(lǐng)域,加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)合作,研究設(shè)立依法定職能設(shè)立的行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu),出臺(tái)具有法律效力的行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),協(xié)助政府主管部門(mén)共同參與行業(yè)監(jiān)督。(五)加快三個(gè)體系建設(shè)1.建立社會(huì)信用體系,強(qiáng)化社會(huì)征信一是加快信用平臺(tái)建設(shè)。著力推進(jìn)公共信用信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè),做實(shí)基于大數(shù)據(jù)的誠(chéng)信公益平臺(tái)———“上海誠(chéng)信網(wǎng)”,拓寬信息采集渠道,增加現(xiàn)有數(shù)據(jù)的接口,明確各部門(mén)應(yīng)該提供的公共數(shù)據(jù),與各領(lǐng)域監(jiān)管業(yè)務(wù)流程、監(jiān)管方式相聯(lián)系,以切實(shí)發(fā)揮信用體系的效用。二是加快培育征信市場(chǎng)體系。政府公益平臺(tái)提供的信用資源相對(duì)較少,國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明更為完善的征信市場(chǎng)