行政復(fù)議決定書

行政復(fù)議決定書海珠府復(fù)字〔〕22號申請人：廣州市某晟房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。申請人：廣州市某暉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。被申請人：廣州市海珠區(qū)住房和建設(shè)水務(wù)局。地址：廣州市海珠區(qū)新港中路472號。申請人廣州市某晟房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（下列簡稱“某晟公司”）、廣州市某暉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（下列簡稱“某暉公司”）不服被申請人廣州市海珠區(qū)住房和建設(shè)水務(wù)局作出的（海建）監(jiān)管決字〔〕4號《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處分決定書》，于3月27日提出行政復(fù)議，本府依法予以受理，現(xiàn)審理終止。申請人請求：1.撤銷被申請人作出的（海建）監(jiān)管罰決字〔〕4號《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處分決定書》；2.責(zé)令被申請人重新作出行政解決決定。申請人稱：申請人開發(fā)建設(shè)位于海珠區(qū)廣州大道南某地段的某項目”（下列簡稱涉案項目），由中建某局承建涉案項目工程，合同商定中建某局竣工交付并向申請人移交全部竣工驗收資料、配合申請人辦理竣工驗收和備案手續(xù)。5月30日，涉案工程完畢全部施工，含有辦理竣工驗收條件。在此期間，申請人催告中建某局按合同商定移交全部竣工驗收資料，配合申請人辦理竣工驗收和備案等手續(xù)，但中建某局置之不理。因申請人于獲得預(yù)售證，已就涉案項目與租戶、小業(yè)主訂立商鋪租賃合同和商品房買賣合同，且商定了交付時間，于7月對涉案工程部分進行交付使用，11月10日申請人辦理了竣工驗收。9月，被申請人以涉案項目存在未組織竣工驗收，私自交付使用為由進行備案調(diào)查，3月13日，對申請人處以罰款4541225元。被申請人應(yīng)依法行政，應(yīng)當恪遵法無明文規(guī)定不處分的準則。申請人未及時辦理竣工驗收手續(xù)重要因素在于施工方中建某局惡意運用合同上施工人持有竣工備案原始資料的有利地位妨礙申請人依法推行義務(wù)，并非申請人主觀故意不作為。《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第五十八條第（一）項未對建設(shè)工程存在本案的特殊狀況予以規(guī)定，被申請人合用該條作出處分錯誤。另外，申請人在行政處分決定之前11月辦理了竣工驗收手續(xù)，該客觀狀況已經(jīng)發(fā)生變化，不含有合用條例規(guī)定的前提。申請人在涉案項目建設(shè)工程中，嚴格執(zhí)行和監(jiān)管施工技術(shù)原則，確保建設(shè)工程的質(zhì)量和安全，涉案項目工程竣工驗收前基于該工程實質(zhì)上不存在不合格、不安全的情形下提前交付使用，不屬于私自交付使用。被申請人作出的行政處分決定有違依法行政應(yīng)遵照的公正原則?！吨腥A人民共和國行政處分法》第四條第二款規(guī)定，設(shè)定和實施行政處分必須以事實為根據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相稱。第五條規(guī)定，實施行政處分，糾正違法行為，應(yīng)當堅持處分與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其它組織自覺遵法。第二十七條第二款規(guī)定，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處分。本案中，申請人存在客觀上無法獲得施工方持有竣工備案原始資料的實際困難，現(xiàn)申請人通過訴訟以及后續(xù)多方努力，于11月在中建某局的配合下辦理了竣工驗收。申請人主動防備并消除不良行為影響，涉案項目工程實質(zhì)上不存在不合格不安全的情形，交付使用后并未因工程質(zhì)量安全問題使消費者、使用人利益受損，也沒有產(chǎn)生工程質(zhì)量投訴或者訴訟，且涉案項目工程在本案行政處分決定作出之前已通過了竣工驗收，即申請人的違規(guī)行為已及時得到有效糾正，消除了違法影響，沒有造成危害后果，符合《中華人民共和國行政處分法》第二十七條第二款規(guī)定，應(yīng)視為輕微的違法行為。至于被申請人在復(fù)議回復(fù)書以及開庭審理中提出將未經(jīng)竣工驗收的項目交付使用的行為存在巨大的安全隱患及群眾生命安全受到威脅的主張，背離了本案的具體事實，不應(yīng)被采納。被申請人應(yīng)當根據(jù)本案的性質(zhì)、對國家、社會和眾多小業(yè)主造成危害程度等具體因素認定，依法、公正解決。另，《中華人民共和國行政處分法》法律層級高于《建設(shè)工程管理條例》，應(yīng)優(yōu)先合用。本案中，申請人對涉案項目工程質(zhì)量嚴格根據(jù)合同管理，及時敦促施工方推行提供竣工備案資料義務(wù)，主動配合被申請人調(diào)查，主觀上并無逃避竣工驗收行為的明顯故意，符合《中華人民共和國行政處分法》第二十七第一款規(guī)定的應(yīng)當依法從輕或者減輕行政處分的情形，被申請人根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第五十八條第（一）項規(guī)定的幅度作出行政處分，量罰不當。被申請人作出行政處分證據(jù)局限性、程序違法。1.被申請人在執(zhí)法檢查中所根據(jù)的現(xiàn)場照片未顯示取證時間、受理備案后未經(jīng)調(diào)查取證直接作出涉案事實認定，以及責(zé)令申請人改正期限未屆滿時既已告知行政處分的決定等。2.被申請人提交的《行政處分聽證筆錄》反映，被申請人在聽證會上，未向申請人出示有關(guān)證據(jù)或者宣讀有關(guān)證據(jù)內(nèi)容以及讓申請人質(zhì)證，也未對申請人明確處以2%的罰款并陳說理由，根據(jù)《廣東省行政處分聽證程序?qū)嵤┓椒ā返谑艞l、第二十四條規(guī)定，被申請人聽證行為屬于程序違法。3.被申請人在執(zhí)法過程中，自預(yù)先告知、聽證、到送達聽證意見，均告知申請人擬處以工程合同價款2%以上4%下列罰款，未明確具體的處分數(shù)額及理由。被申請人不明確告知擬將處分的具體內(nèi)容，造成申請人無法精確把握行政處分對本身權(quán)利限制程度，無法對的、有針對性地進行陳說、申辯。4.本案中，被申請人在復(fù)議回復(fù)書以及開庭審理中均未提交行政機關(guān)負責(zé)人集體討論決定、審核人員審核的證據(jù)，應(yīng)視為未依法集體討論和審核而作出行政處分行為。被申請人回復(fù)稱：一、本案基本案情。9月1日，我局執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)位于海珠區(qū)廣州大道南某地段的某項目（下簡稱“該項目”）涉嫌存在未組織竣工驗收，私自交付使用的行為。9月4日向申請人某晟公司、申請人某暉公司送達（海建）監(jiān)管詢字〔〕第（4-1）號、（海建）監(jiān)管詢字〔〕第（4-2）號《詢問告知書》，告知其接受詢問調(diào)查。9月5日，我局對該項目經(jīng)理方某進行了詢問，9月7日我局辦案人員建議備案，9月8日完畢了備案審批。經(jīng)查明，位于海珠區(qū)廣州大道南某地段的某項目是由申請人某晟公司、申請人某暉公司投資建設(shè)，由中國建筑第四工程局有限公司總承包施工。根據(jù)申請人與中國建筑第四工程局有限公司訂立的《建設(shè)工程施工合同》，案涉工程內(nèi)容：自編嘉和商業(yè)城南區(qū)，開工日期：4月1日；竣工日期：12月13日。合同價款：貳億貳仟柒佰零陸萬壹仟貳佰伍拾元（人民幣）。申請人在詢問筆錄中承認在案涉項目沒有獲得竣工驗收的狀況下，在5、6月份組織了第一次交樓，在國慶期間組織了第二次交樓，商業(yè)部分于5月試開業(yè)。案涉項目的消防、燃氣、永久用電、排污、排水已通過驗收；規(guī)劃驗收于8月獲得；環(huán)保驗收正在進行；人防、防雷因中建某局不配合，無法辦理驗收手續(xù)。申請人將未經(jīng)竣工驗收，即未獲得《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督報告》的項目交付使用的行為違反了《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第十六條的規(guī)定。10月13日，我局向申請人某晟公司、申請人某暉房公司送達（海建）責(zé)改字〔〕第4-1號、（海建）責(zé)改字〔〕第4-2號《責(zé)令改正違法行為告知書》；10月25日，我局向申請人某晟公司、申請人某暉公司送達（海建）監(jiān)管罰告字〔〕4-1號、（海建）監(jiān)管罰告字〔〕4-2號《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處分告知書》；同日，我局向申請人某晟公司、申請人某暉公司送達（海建）罰聽告字〔〕4-1號、（海建）罰聽告字〔〕4-2號《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處分聽證告知書》。10月26日，申請人某晟公司、申請人某暉公司提出《行政處分聽證申請書》和《行政處分陳說（申辯）書》，我局于11月16日向申請人某晟公司、申請人某暉公司送達海建聽通〔〕1號《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處分聽證會告知書》，并張貼海建聽告〔〕1號《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處分聽證公示》。我局于11月23日舉辦了聽證會，申請人某晟公司、申請人某暉公司在聽證會上提出陳說申辯意見。12月13日向申請人送達《有關(guān)某項目涉嫌未組織竣工驗收，私自交付使用案聽證會意見的函》。我局鑒于申請人某晟公司、申請人某暉公司收到責(zé)令改正違法行為告知書后進行了整治，項目工程已完畢竣工驗收并合格，根據(jù)質(zhì)量監(jiān)督報告，含有一定的從輕情節(jié)。我局采納了申請人有關(guān)從輕處分的申辯理由。我局于3月12日作出處分決定，決定對申請人某晟公司、申請人某暉公司處人民幣肆佰伍拾肆萬壹仟貳佰貳拾伍元整（￥4541225.00）罰款（即合同價款的百分之二），該決定書于3月13日送達申請人。二、對申請人復(fù)議申請意見的回復(fù)。（一）根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第五十八條第（一）款規(guī)定，該項目在11月21日通過竣工驗收，獲得《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督報告》，但申請人在就將該項目交付使用。申請人將未經(jīng)竣工驗收的項目交付使用的行為已經(jīng)違法，不因其在交付使用后通過竣工驗收，就使得其交付行為正當。（二）1.根據(jù)《行政處分法》第二十七條規(guī)定，該項目在11月21日通過竣工驗收，獲得《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督報告》，但申請人在就將該項目交付使用。即使申請人有主動減輕違法行為的危害后果，含有一定的從輕情節(jié)，但將未經(jīng)竣工驗收的項目交付使用的行為并不屬于輕微違法行為，該行為存在巨大的安全隱患及群眾生命安全受到威脅的風(fēng)險，即使申請人的違法行為沒有造成嚴重的危害后果，不予行政處分的意見沒有事實和法律根據(jù)。2.我局考慮到申請人主動減輕違法行為的危害后果，含有一定的從輕情節(jié)，因此予以處分幅度中的最低的合同價2%的罰款的行政處分。（三）辦案程序正當。1.聽證過程中，申請人對于其存在某項目未組織驗收，私自交付使用的違法行為，沒有提出任何異議。2.在作出行政處分之前，已經(jīng)依法向申請人送達行政處分告知書，明確告知申請人違法事實、處分根據(jù)及處分幅度，并告知申請人有申請聽證的權(quán)利。本府查明：9月1日，被申請人檢查發(fā)現(xiàn)位于海珠區(qū)廣州大道南某地段的某項目涉嫌存在未組織竣工驗收，私自交付使用的行為。9月4日，被申請人向申請人某晟公司、申請人某暉公司分別作出并送達（海建）監(jiān)管詢字〔〕第（4-1）號、（海建）監(jiān)管詢字〔〕第（4-2）號《詢問告知書》，告知其接受詢問調(diào)查。9月5日，申請人某晟公司、申請人某暉公司共同委托方某到被申請人處接受詢問調(diào)查，并制作《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政執(zhí)法調(diào)查詢問筆錄》，重要記載：1.方某是申請人某晟公司的工作人員，擔(dān)任工程經(jīng)理，熟悉涉案項目；2.該項目在9月左右開工，2月構(gòu)造封頂，12月27日處在正常施工狀態(tài)，12月28日中建某局發(fā)文，對合同價有異議，私自停工退場。所建的辦公樓在5、6月份組織了第一次交樓，在國慶期間組織了第二次交樓。商業(yè)部分于5月試開業(yè)；3.5月31日，被申請人向申請人發(fā)了《有關(guān)催促辦理建設(shè)工程竣工驗收的函》，申請人收到該函后主動聯(lián)系中建某局進行驗收，但中建某局以經(jīng)濟糾紛為由不予配合。2月15日，海珠區(qū)人民法院作出一審判決，規(guī)定中建某局配合辦理竣工驗收等手續(xù)，截至現(xiàn)在，中建某局未按該判決執(zhí)行，故申請人在收到《有關(guān)催促辦理建設(shè)工程竣工驗收的函》后沒有組織竣工驗收；4.現(xiàn)在，該項目已經(jīng)使用，消防、燃氣、永久用電、排污、排水已通過驗收，規(guī)劃驗收于8月獲得，環(huán)保驗收正在進行，人防、防雷因中建某局不配合無法辦理驗收手續(xù)。10月13日，被申請人向申請人某晟公司、申請人某暉公司分別作出并送達（海建）責(zé)改字〔〕4-1號、（海建）責(zé)改字〔〕4-2號《責(zé)令改正違法行為告知書》，責(zé)令其于10月31日前對未組織竣工驗收，私自交付使用行為改正。10月25日，被申請人向申請人某晟公司、申請人某暉公司分別作出并送達（海建）監(jiān)管罰告字〔〕4-1號、（海建）監(jiān)管罰告字〔〕4-2號《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處分告知書》，告知擬對其處工程合同價款2%以上4%下列罰款，及其享有的陳說申辯權(quán)利。同日，被申請人向申請人某晟公司、申請人某暉公司作出并送達（海建）罰聽告字〔〕4-1號、（海建）罰聽告字〔〕4-2號《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處分聽證告知書》，告知擬對其處工程合同價款2%以上4%下列罰款及享有申請聽證的權(quán)利。10月26日，申請人某晟公司、申請人某暉公司向被申請人作出《行政處分陳說（申辯）書》，記載：“......提出陳說（申辯）意見以下，請貴局研究后依法對陳說（申辯）人免于處分：一、主觀上陳說（申辯）人不含有違法的故意，且始終規(guī)定施工單位配合竣工驗收......二、客觀上項目工程質(zhì)量安全合格，含有竣工驗收條件，沒有造成危害后果，屬于情節(jié)輕微......三、陳說（申辯人）主動配合貴局調(diào)查及整治規(guī)定，主動改正違法行為并努力消除不良影響......四、貴局擬對陳說（申辯）人處以工程合同價款2%以上4%下列罰款過重，且不利于及時糾正違法行為......”11月16日，被申請人作出并送達海建聽通〔〕1號《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處分聽證會告知書》，告知申請人某晟公司、申請人某暉公司于11月23日舉辦聽證會。同日，被申請人作出海建聽告〔〕1號《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處分聽證公示》，公開告知聽證會的時間，及申請參加的手續(xù)。11月21日，涉案工程通過竣工驗收。11月23日，被申請人舉辦了聽證會，并制作《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處分聽證筆錄》，重要記載：1.案情是被申請人檢查過程中發(fā)現(xiàn)某項目存在未經(jīng)驗收交付使用，對該項目經(jīng)理方某進行了詢問筆錄，備案審批后，根據(jù)《建設(shè)工程管理條例》第五十八條，發(fā)出來《責(zé)令改正告知書》，責(zé)令當事人改正違法行為。發(fā)出《行政處分告知書》和《行政處分聽證告知書》，申請人提出聽證申請；2.擬對當事人作出處以合同價款2%以上4%下列的罰款；3.申請人對質(zhì)監(jiān)站介紹的案情沒有異議；4.請求免于處分，公司沒有違法的主觀故意，工程是安全合格的，到現(xiàn)在也未出現(xiàn)問題，開業(yè)之前通過了消防驗收，獲得了有關(guān)部門的驗收文獻，屬于情節(jié)輕微；5.我們確實有違規(guī)行為，但事出有因，且建筑質(zhì)量合格，沒有發(fā)生嚴重的后果，如果要處分，我們認為規(guī)定從輕處分，計算的基數(shù)應(yīng)當按照沒有異議的備案合同。3月12日，被申請人作出（海建）監(jiān)管罰決字〔〕4號《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處分決定書》,并于3月13日送達，該決定書記載：“被處分單位名稱：廣州市某晟房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、廣州市某暉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司......經(jīng)查明，廣州市某晟房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、廣州市某暉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司建設(shè)的某項目未組織竣工驗收，私自交付使用的行為事實清晰。根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第五十八條第（一）項的規(guī)定，決定對廣州市某晟房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、廣州市某暉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司處人民幣肆佰伍拾萬壹仟貳佰貳拾伍元整（￥4541225.00）罰款......”另，申請人某晟公司、申請人某暉公司與中國建筑第四工程局有限公司訂立了《建設(shè)工程施工合同》，記載：“發(fā)包人（全稱）：廣州市某晟房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、廣州市某暉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司；承包人（全稱）：中國建筑第四工程局有限公司......工程名稱：商業(yè)、辦公樓工程3幢（自編嘉和商業(yè)城南區(qū)）；工程地點：海珠區(qū)廣州大道南某地段......合同價款，金額（大寫）：貳億貳仟柒佰零陸萬壹仟貳佰伍拾元（人民幣）￥.00元......”以上事實有現(xiàn)場照片、詢問告知書、執(zhí)法調(diào)查詢問筆錄、建設(shè)工程施工合同、責(zé)令改正違法行為告知書、行政處分告知書、行政處分聽證告知書、行政處分聽證申請書、行政處分陳說（申辯）書、行政處分聽證會告知書、行政處分聽證公示、建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督報告、聽證筆錄、行政處分決定書、送達回證等證據(jù)材料證明。本府認為：根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第四條規(guī)定，被申請人對涉案建設(shè)工程質(zhì)量含有監(jiān)督管理的職責(zé)?！吨腥A人民共和國行政處分法》第四十二條第一款規(guī)定：“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處分決定之前，應(yīng)當告知當事人有規(guī)定舉辦聽證的權(quán)利......聽證根據(jù)下列程序組織：......(六)舉辦聽證時，調(diào)查人員提出當事人違法的事實、證據(jù)和行政處分建議；當事人進行申辯和質(zhì)證......”《廣東省行政處分聽證程序?qū)嵤┓椒ā返谑艞l規(guī)定：“證據(jù)應(yīng)當在聽證會上出示、宣讀和識別，并經(jīng)質(zhì)證，凡未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)不能作為定案的證據(jù)。對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的證據(jù)應(yīng)當保密，由聽證會驗證，不得在公開聽證時出示?！钡诙畻l規(guī)定：“行政機關(guān)對合用聽證程序的行政處分應(yīng)當在作出行政處分決定前，作出《聽證告知書》，告知當事人有規(guī)定聽證的權(quán)利?！堵犠C告知書》內(nèi)容涉及：（一）當事人的違法事實和證據(jù)；（二）行政處分的理由、根據(jù)和擬作出的行政處分決定；（三）享有規(guī)定聽證的權(quán)利及提出聽證規(guī)定的期限?！薄稄V東省行