《城市管理學：公共視角》 課件 第15、16章 城市社區(qū)的治理轉型、開放條件下的城市區(qū)域治理

城市管理學：公共視角第15章城市社區(qū)的治理轉型重點問題32城市社區(qū)治理主體轉型的特征、作用與對策14城市社區(qū)治理策略轉型的特征、作用與對策城市社區(qū)治理結構轉型的特征、作用與對策城市社區(qū)治理手段轉型的特征、作用與對策隨著城市社區(qū)事務和居民利益訴求日益復雜化，政府一元管理模式遇到越來越多的困難。首先，政府主導社區(qū)問題處理和供給社區(qū)服務，將難以承受巨額的財政負擔。其次，政府面對信息不對稱問題，因不具備專業(yè)優(yōu)勢，限制了城市社區(qū)治理效率的提升和質量的改善。15.1城市社區(qū)治理的主體轉型困境政府在傳統(tǒng)城市社區(qū)治理中占據(jù)主導地位，自上而下地壟斷城市社區(qū)治理決策權，并親自負責處理社區(qū)問題和提供社區(qū)服務，導致城市社區(qū)自治空間十分狹窄，政府外的其他主體無法發(fā)揮能動作用。表現(xiàn)傳統(tǒng)的城市社區(qū)治理15.1.1城市社區(qū)治理主體轉型的特征15.1城市社區(qū)治理的主體轉型政府應改變在城市社區(qū)治理方面的參與策略，真正做到“多元主體共治”例如，英國社區(qū)的企業(yè)、社會組織、居民等主體都可以申請政府設立的“競爭性資金”項目，獲得開展社區(qū)治理活動的資金。社區(qū)的企業(yè)和社會組織應能夠承接社區(qū)問題處理和社區(qū)服務供給例如，2017年，南京市鼓樓區(qū)鳳凰街道的鳳凰熙岸社區(qū)嘗試將社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)青少年教育等事務外包給社會組織。社區(qū)居民應從治理對象轉變?yōu)橹卫碇黧w例如，美國社區(qū)居民可以加入社區(qū)董事會或住宅社區(qū)協(xié)會，參與社區(qū)發(fā)展規(guī)劃制定、社區(qū)集體事項決策以及社區(qū)設施的日常運行管理等。15.1.1城市社區(qū)治理主體轉型的特征15.1城市社區(qū)治理的主體轉型15.1.2城市社區(qū)治理主體轉型的作用依靠作為社區(qū)“局內人”的企業(yè)、社會組織、居民提供需求信息，通過各主體間分工合作，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，改善社區(qū)服務質量，回應社區(qū)居民的差異化需求。第一，利用不同主體的比較優(yōu)勢提升社區(qū)治理效率多元共治模式為各方主體提供了溝通與協(xié)商渠道，這有利于多方主體就利益矛盾充分交換意見，在良性互動中形成合意，達成和諧穩(wěn)定的利益均衡格局。第二，通過多元主體間的協(xié)商溝通減少社區(qū)利益糾紛通過多元主體深度參與社區(qū)公共事務決策，形成利益共同體意識，可以增強社區(qū)的認同感和歸屬感，建立長期穩(wěn)定的信任關系，促進城市社區(qū)的關系網(wǎng)絡由松散轉向緊密。第三，通過多元主體間的協(xié)同合作增強社區(qū)凝聚力多元共治模式憑借以下三個方面的優(yōu)越性，推動了城市社區(qū)治理的主體轉型：第一，為多元主體參與治理提供制度保障在向多元共治轉型的過渡階段，相關法律和制度建設往往滯后于社區(qū)治理的轉型需要：首先，相關法律和制度尚未授予政府外的多元主體參與社區(qū)治理的法定地位，多方主體進入多元共治序列時會受到固有的行政權威結構的排斥和質疑。其次，相關法律和制度尚未對各方主體參與社區(qū)治理的內容、各自的權利與義務等進行明確規(guī)定，造成主體間在多元共治過程中產(chǎn)生分歧和摩擦。未來應出臺專門的法律法規(guī)，授予城市社區(qū)多元主體法定權利、明確共治主體間的權利義務關系等，為社區(qū)多元共治提供保障。15.1城市社區(qū)治理的主體轉型15.1.3城市社區(qū)治理主體轉型的對策城市社區(qū)治理的主體轉型需針對以下三個主要問題，及時制定解決思路：第二，提高居民參與社區(qū)治理的廣度與深度在多元共治的轉型過程中，居民參與不足：首先，照顧弱勢群體生存是社區(qū)的主要任務之一，但就此容易造成其他群體的參與缺位，削弱了社區(qū)發(fā)展的活力與動力。其次，居民缺乏積極參與社區(qū)治理的主體意識，認為社區(qū)的發(fā)展與自己的關系不大，而參與渠道的逼仄和不暢進一步限制了居民參與社區(qū)治理的意愿。未來應設計對全體居民具有吸引力的社區(qū)活動，提供豐富有效的參與途徑，為全民參與營造氛圍和培育社區(qū)自治創(chuàng)造條件。15.1城市社區(qū)治理的主體轉型15.1.3城市社區(qū)治理主體轉型的對策城市社區(qū)治理的主體轉型需針對以下三個主要問題，及時制定解決思路：第三，完善社會組織和多元協(xié)作體系建設當前，城市社區(qū)建設中社會組織發(fā)育滯后的現(xiàn)象比較普遍，原因是經(jīng)費來源不足或者社區(qū)規(guī)模有限為社會組織平添壓力。社會組織發(fā)展遲緩使其難以承接政府和企業(yè)轉移出來的社會職能和服務職能。政府應通過資金援助、政策支持等方式支持社會組織發(fā)展。例如，2012年4月，英國政府推出“大社會資本計劃（BigSocietyCapital）”，為第三部門投入6億英鎊以支持英國社區(qū)中的社會企業(yè)、慈善部門和社團組織的發(fā)展。這些社會組織為英國城市社區(qū)自治做出了突出貢獻。15.1城市社區(qū)治理的主體轉型15.1.3城市社區(qū)治理主體轉型的對策城市社區(qū)治理的主體轉型需針對以下三個主要問題，及時制定解決思路：首先，在科層制的治理結構中，信息傳遞嚴格遵循自上而下層層傳達的原則，這種方式制約了信息流通效率。其次，在科層制的治理結構中，社區(qū)基層工作主要是完成上級指派的工作任務，社區(qū)基層工作人員少有機動空間，這種方式會束縛工作人員的積極性，抑制社區(qū)治理的活力。15.2城市社區(qū)治理的結構轉型弊端一、組織內部在縱向上進行分層，每一層級受組織規(guī)則和上一層級的約束和規(guī)范，層級間具有明顯的權限范圍；二、信息和指令以單線條的方式自上而下層層傳遞，高層對下級管理對象進行領導和控制。組織模式傳統(tǒng)的城市社區(qū)治理結構呈現(xiàn)縱向的科層制特點15.2.1城市社區(qū)治理結構轉型的特征項目制的特征：一，項目制是一種事本主義的動員或組織方式，相關部門及人員為完成某一明確的預期目標，在限定時間和限定資源的約束條件下，根據(jù)工作流程結成臨時性的工作小組。二，項目制意味著政府不再是社區(qū)治理中的唯一領導權威，項目制通常邀請企業(yè)、社會組織、居民等多元主體共同參與項目小組的工作。三，項目制突破了科層治理結構中的縱向層級約束，社區(qū)治理工作轉變?yōu)檎块T指導下的橫向協(xié)作形式，以此簡化社區(qū)治理層級。項目制的形式：一、在自上而下的發(fā)包形式中，治理項目由政府發(fā)起，政府通過“發(fā)包”“打包”“抓包”等方式將亟待解決的社區(qū)問題或亟須提供的社區(qū)服務委托給具有資質和能力的項目小組，屬于“政府訂單、社區(qū)供給、居民接受”的形式。二、在自下而上的發(fā)包形式中，多元主體在對社區(qū)需求進行充分調研的基礎上形成社區(qū)治理項目草案，再提交給由政府主導并吸納多元主體參與的評議機構進行評選，最終由政府根據(jù)評議結果向各個項目撥付不等的資源，以支持各項社區(qū)治理項目的自主實施。15.2城市社區(qū)治理的結構轉型城市社區(qū)可借鑒企業(yè)管理的項目制來實施治理工作15.2.1城市社區(qū)治理結構轉型的特征15.2城市社區(qū)治理的結構轉型城市社區(qū)可借鑒企業(yè)管理的項目制來實施治理工作15.2.1城市社區(qū)治理結構轉型的特征圖15-3城市社區(qū)治理中項目制自上而下的發(fā)包形式資料來源：筆者自行繪制圖15-4城市社區(qū)治理中項目制自下而上的發(fā)包形式資料來源：筆者自行繪制15.2城市社區(qū)治理的結構轉型15.2.2城市社區(qū)治理結構轉型的作用城市社區(qū)治理結構向橫向項目制轉型，可以克服科層制結構的固有弊端：橫向項目制通過邀請內部主體參與治理，可有效緩解信息不對稱問題。同時，這種需求導向的社區(qū)治理決策方式有利于使與社區(qū)居民利益相關的問題得到切實關注。第一，有利于提高城市社區(qū)問題識別的精準性項目制有利于治理結構的扁平化，加快信息傳遞速度。尤其能加快治理主體間的橫向互動與溝通，提高信息傳遞效率，及時回應和處置社區(qū)居民需求。第二，有利于提高城市社區(qū)信息傳遞的有效性項目制結構通過邀請多元主體共同參與社區(qū)治理，能夠調動和整合社區(qū)內外資源，促成正式或非正式的資源互利、合作及共享關系，擴大資源的來源渠道。第三，有利于提高城市社區(qū)資源配置的靈活性在項目制結構中，城市社區(qū)治理的相關主體專注于實現(xiàn)項目目標，不必承擔其他行政工作，從而有利于提高城市社區(qū)治理的專業(yè)化水平，提升社區(qū)治理效率。第四，有利于提高城市社區(qū)工作開展的專業(yè)性第一，城市社區(qū)中縱向行政體系與橫向社會網(wǎng)絡的互嵌與銜接亟待優(yōu)化在傳統(tǒng)的威權治理結構模式中，縱向行政體系在城市社區(qū)治理中占據(jù)天然的強勢地位，這使得不少城市社區(qū)的治理結構呈現(xiàn)一種“政府主導下的專業(yè)弱自主性嵌入”形態(tài)，導致橫向社會網(wǎng)絡在城市社區(qū)治理中嵌入不足，縱向行政體系與橫向社會網(wǎng)絡的治理地位不對等。此外，在橫向社會網(wǎng)絡嵌入傳統(tǒng)城市社區(qū)科層治理結構時，其與社區(qū)縱向治理體系的銜接不夠順暢，二者間的互動不夠協(xié)調，兩種治理體系在互嵌過程中存在一定程度的相互割裂。為此，亟待出臺法律法規(guī)、制定指導政策來理順兩種治理體系的關系，幫助兩種力量在良性溝通的基礎上順利銜接并相互建構。15.2城市社區(qū)治理的結構轉型15.2.3城市社區(qū)治理結構轉型的對策在社區(qū)治理結構轉型的推進過程中會遇到一些問題，需要通過有效的工作手段予以改進：第二，社區(qū)規(guī)則意識與社區(qū)社會資本的培育與發(fā)展亟待加強項目制實際上是一種暫時性的合作關系，項目的終結往往意味著多元主體間權利義務關系的終止。這種方式可能造成兩大后果：一是城市社區(qū)無法建立長期性的規(guī)則及監(jiān)督制約關系，不利于城市社區(qū)形成穩(wěn)定的治理秩序；二是除政府外的城市社區(qū)治理多元主體間無法建立長期穩(wěn)定的合作關系，不利于橫向社會網(wǎng)絡深度融入城市社區(qū)。未來應在社區(qū)建立正式規(guī)則與非正式規(guī)則相兼容的社區(qū)規(guī)則體系，引導形成嚴格按規(guī)矩辦事的行事邏輯，降低社區(qū)治理的行為成本。同時通過在社區(qū)鼓勵居民結成社區(qū)自組織、廣泛參與公共議事等方式，加強培育社區(qū)公共精神，在社區(qū)形成一種長期穩(wěn)定的互助風尚。15.2城市社區(qū)治理的結構轉型15.2.3城市社區(qū)治理結構轉型的對策在社區(qū)治理結構轉型的推進過程中會遇到一些問題，需要通過有效的工作手段予以改進：情感治理情感治理是指城市社區(qū)治理相關主體在社區(qū)治理的過程中運用人情、關系、面子等非正式規(guī)則來完成治理任務，包括協(xié)調多方主體間的關系、推動社區(qū)治理事務的開展、維系社區(qū)的安定秩序等。情感治理是城市社區(qū)治理初期階段的核心策略。城市社區(qū)情感治理包括兩種類型：原生型情感治理是指城市社區(qū)治理相關主體通過日常的人際互動與情感交流，營造良好的社區(qū)情感氛圍，為工具型情感治理積攢情感資源。工具型情感治理則是指在某些特殊的社區(qū)場景，例如在穩(wěn)定社區(qū)中的危險分子、化解社區(qū)糾紛、完成上級指派的強制性任務中，社區(qū)工作人員有意識地運用情感資源來解決問題。15.3城市社區(qū)治理的策略轉型隨著社區(qū)性質的變化，城市社區(qū)治理策略表現(xiàn)出從情感治理向規(guī)則約束轉型的趨勢15.3.1城市社區(qū)治理策略轉型的特征與城市社區(qū)治理相關的正式規(guī)則體系主要包括法律法規(guī)和社區(qū)標準兩類。法律法規(guī)主要對城市社區(qū)治理多元主體間的權利義務關系、社區(qū)具體事務的管理與開展等進行明確規(guī)定，享有強制的法律效力。標準是經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認機構批準，共同使用和重復使用的一種規(guī)范性文件。標準屬于一種社會規(guī)范，并不具備法律效力，但它能夠對法律法規(guī)起到一定的補充作用。表現(xiàn)隨著城市化的不斷推進，物權購置逐步取代人際紐帶成為城市社區(qū)形成的重要因素。城市社區(qū)從熟人社會向陌生人社會的轉變使得傳統(tǒng)的情感治理策略在城市社區(qū)治理過程中越來越難以發(fā)揮作用，制定正式的規(guī)則體系成為城市社區(qū)相關主體開展社區(qū)治理工作的新策略。背景15.3城市社區(qū)治理的策略轉型隨著社區(qū)性質的變化，城市社區(qū)治理策略表現(xiàn)出從情感治理向規(guī)則約束轉型的趨勢15.3.1城市社區(qū)治理策略轉型的特征15.3城市社區(qū)治理的策略轉型15.1.3城市社區(qū)治理策略轉型的作用明確的權責關系能有效消除重復工作帶來的低效治理問題，也能促進城市社區(qū)治理各主體間的分工協(xié)作，鼓勵各主體發(fā)揮比較優(yōu)勢，進一步改善城市社區(qū)治理效能。第一，有利于明確權責，提升城市社區(qū)治理效率通過出臺正式的規(guī)則體系，對城市社區(qū)各項事務的處置流程做出詳細規(guī)定，統(tǒng)一標準，能夠避免因處置原則混亂而出現(xiàn)處置失誤，有利于提高城市社區(qū)的治理效率。第二，有利于統(tǒng)一流程從而提升城市社區(qū)治理效率城市社區(qū)通過出臺正式的規(guī)則體系，能夠幫助多元主體排除個人偏好和情感，對他們采取的城市社區(qū)治理行為進行約束，達到改善城市社區(qū)治理效能的目標。第三，有利于去人格化從而提升城市社區(qū)治理效率第一，亟須通過宏觀層面的統(tǒng)籌協(xié)調解決治理規(guī)則碎片化問題在制定正式規(guī)則的過程中，由于缺少獨立于城市社區(qū)治理相關主體之外的高層統(tǒng)籌機構進行協(xié)調，城市社區(qū)治理各方主體常根據(jù)自身的利益偏好形成競爭博弈，可能出現(xiàn)“政出多門”或“九龍治水”的現(xiàn)象。這不僅使社區(qū)工作人員在開展相關工作時不清楚應以哪項規(guī)則為準，且規(guī)則的重復制定也造成城市社區(qū)治理效率的下降。未來，出臺城市社區(qū)正式規(guī)則應首先在城市社區(qū)治理相關主體之間進行統(tǒng)籌和協(xié)調，明確每一城市社區(qū)事務的職責歸屬，再由負責該事務處置的主體制定和發(fā)布相應規(guī)則的方式來進行，其余主體主要發(fā)揮配合、支持和協(xié)作的作用。15.3城市社區(qū)治理的策略轉型15.3.3城市社區(qū)治理策略轉型的對策當前，城市社區(qū)正式規(guī)則體系還存在一定的問題，需要清醒面對，及時加以解決：第二，亟須通過流程拆解和量化設計解決治理規(guī)則粗放化問題首先，受前期調研不充分、中期考慮不周全以及后期跟進不及時等因素影響，城市社區(qū)治理主體制定的不少正式規(guī)則往往未能覆蓋相關工作的全流程，且可操作性較差。未來，城市社區(qū)治理主體在制定正式規(guī)則時應采用流程化的思路。在周全考慮該項社區(qū)事務從始至終包括哪些環(huán)節(jié)的基礎上，確保無遺漏地對這些需規(guī)范的內容制定相應的標準。其次，社區(qū)規(guī)則的制定者應盡可能地使各項標準以一種量化的方式被表述，這樣既能幫助社區(qū)工作人員清晰地獲知應采取何種手段來開展該項工作，也可以及時了解應使該工作結果達到何種具體標準。15.3城市社區(qū)治理的策略轉型15.3.3城市社區(qū)治理策略轉型的對策當前，城市社區(qū)正式規(guī)則體系還存在一定的問題，需要清醒面對，及時加以解決：第三，亟須建立動態(tài)更新機制以解決治理規(guī)則僵硬化問題城市社區(qū)現(xiàn)有的正式規(guī)則體系在出臺后通常沒有建立配套的動態(tài)更新與靈活調整機制，使得隨著社區(qū)事務的日益復雜化，僵化的規(guī)則體系滯后于城市社區(qū)的治理需求，導致過時的城市社區(qū)治理流程繼續(xù)被誤用，從而拖累城市社區(qū)的治理效率。未來，城市社區(qū)應借助物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息技術，實時采集社區(qū)內各項治理工作開展的信息，將信息反映的實際工作情況與該項工作的現(xiàn)有標準進行對比，觀察二者之間是否存在偏差。若長期存在偏差，則應在大數(shù)據(jù)分析的基礎上對這些不合理的標準及時進行修正與調整。15.3城市社區(qū)治理的策略轉型15.3.3城市社區(qū)治理策略轉型的對策當前，城市社區(qū)正式規(guī)則體系還存在一定的問題，需要清醒面對，及時加以解決：第一，在城市社區(qū)事務的決策方面：過去，城市社區(qū)治理多元主體之間主要依靠一些制度性渠道的建設，如社區(qū)聽證會、社區(qū)居民代表大會、社區(qū)自治組織會議等的召開來進行溝通和協(xié)商。由于這些制度性會議的召開通常需要提前擬定時間、地點和議題，并事先確保通知到城市社區(qū)治理的各方主體，一旦確定后便很難進行調整和變動，因此在城市社區(qū)事務日益復雜化的背景下，這種高度僵化的制度性決策渠道愈發(fā)難以回應城市社區(qū)居民多變的需求。而隨著新興信息技術的不斷發(fā)展，城市社區(qū)開始尋求通過開發(fā)社區(qū)數(shù)字應用或借助社交媒體等方式為社區(qū)多元主體提供能夠實時進行溝通和協(xié)商決策的平臺。新興信息技術的發(fā)展為城市社區(qū)事務的決策提供了更加方便、快捷和高效的渠道，這有利于改善城市社區(qū)治理決策的效能，并減少多元主體間的摩擦。15.4城市社區(qū)治理的手段轉型15.4.1城市社區(qū)治理手段轉型的特征治理手段是城市社區(qū)治理相關主體為完成社區(qū)治理任務而采用的具體工具。傳統(tǒng)治理主要依賴相關制度的制定和執(zhí)行。隨著新興信息技術的發(fā)展，數(shù)字技術賦能下的城市社區(qū)治理手段正朝著更智能、更高效、更人性化的方向轉型。第二，城市社區(qū)問題的處理方面：在傳統(tǒng)的治理模式中，城市社區(qū)問題的發(fā)現(xiàn)依賴于社區(qū)工作人員的巡視制度和面向社會公眾的上訪制度。在新模式下，社區(qū)環(huán)境信息能夠通過城市社區(qū)基礎信息設施而被實時感知和采集。在此基礎上，這些信息一方面將通過通信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等網(wǎng)絡在城市社區(qū)治理的不同主體之間實現(xiàn)共享，另一方面也將被進一步上傳到云端的社區(qū)指揮中樞。社區(qū)指揮中樞將借助大數(shù)據(jù)、云計算等技術對匯總而來的社區(qū)環(huán)境信息進行實時分析、監(jiān)控和提前預警。15.4城市社區(qū)治理的手段轉型15.4.1城市社區(qū)治理手段轉型的特征圖15-5城市社區(qū)問題的智能化處理流程圖資料來源：筆者自行繪制第三，城市社區(qū)服務的提供方面：傳統(tǒng)的城市社區(qū)服務項目的確定是自上而下的協(xié)商決策或自下而上的反向發(fā)包的結果。無論何種方式，其過程都受到相應制度的規(guī)范。這種方式的弊端是，城市社區(qū)服務的供給受制于供給導向的思路，即主要依靠供給方?jīng)Q定應該為社區(qū)居民提供什么樣的服務，而忽視作為社區(qū)服務的直接享受者——社區(qū)居民的意愿和個性化需求。而在新興信息技術的輔助下，城市社區(qū)治理的相關主體可以在收集社區(qū)日常運行數(shù)據(jù)并進行實時分析的基礎上，感知社區(qū)居民的需求細節(jié)，為社區(qū)居民提供定制的個性化服務。例如，社區(qū)治理相關機構可以通過將社區(qū)居民的日常出行數(shù)據(jù)與實時的交通路況數(shù)據(jù)相對接，為社區(qū)居民提供出行路線規(guī)劃服務，幫助社區(qū)居民選擇最便捷、最環(huán)保、最舒適的出行路線；社區(qū)治理相關機構還可以通過分析社區(qū)中不同群體屬性的社區(qū)居民的日常生活數(shù)據(jù)，歸納出社區(qū)居民日?；顒拥臅r間和空間規(guī)律，從而通過預先調整社區(qū)相關資源的開放時間與空間，在滿足不同群體屬性的社區(qū)居民的需求的同時，實現(xiàn)社區(qū)資源配置的優(yōu)化。15.4城市社區(qū)治理的手段轉型15.4.1城市社區(qū)治理手段轉型的特征15.4城市社區(qū)治理的手段轉型15.4.2城市社區(qū)治理手段轉型的作用信息化平臺和社交媒體網(wǎng)絡的建立不僅確保了各方主體平等參與城市社區(qū)公共事務決策的機會不被剝奪和侵犯，也極大地降低了各方主體參與城市社區(qū)治理的成本。第一，有利于推動城市社區(qū)多元主體共治的實現(xiàn)新興信息技術的應用不僅使城市社區(qū)內部的問題或居民需求能在第一時間被發(fā)現(xiàn)，還能通過預先處置，將一些問題扼殺于萌芽狀態(tài)，避免進一步擴大造成不良影響。第二，有利于城市社區(qū)治理的作用邊界向事前延伸在新興信息技術的輔助下，社區(qū)治理機構不僅能夠針對居民的多樣化需求提供定制化服務，還能根據(jù)居民個性化偏好的改變和社區(qū)資源的演變，動態(tài)調整服務方案。第三，有利于回應城市社區(qū)居民的多樣化需求技術賦能的城市社區(qū)智能化治理手段具有如下優(yōu)勢：第一，亟須建設完善的制度體系以保障城市社區(qū)治理手段的轉型當前，城市社區(qū)治理缺乏與數(shù)字技術嵌入相適配的制度體系。一是數(shù)字技術在城市社區(qū)治理中的嵌入將帶來公共話語權、公共信息傳播、公共場域互動等方面的新發(fā)展，其實質是數(shù)據(jù)資源的技術化分配導致社區(qū)治理權的重新配置。二是在數(shù)字技術應用于城市社區(qū)治理的過程中，有關社區(qū)日常運行和居民生活的海量信息被相關媒體、應用軟件或平臺捕獲。盡管相關媒體、應用或平臺也有關于數(shù)據(jù)使用的說明，但由于缺乏法律制度的保障，社區(qū)居民的隱私可能會在數(shù)據(jù)使用的過程中被泄露。政府應盡快完善對城市社區(qū)治理過程中數(shù)字技術使用的相關規(guī)范，確保城市社區(qū)居民的信息安全不被侵犯。15.4城市社區(qū)治理的手段轉型15.4.3城市社區(qū)治理手段轉型的對策新興信息技術應用于城市社區(qū)治理的過程中也暴露出一些問題，需要進一步注意和整改：第二，亟須建設專業(yè)的人才隊伍以支撐城市社區(qū)治理手段的轉型當前受發(fā)展前景、工作待遇等因素的制約，掌握相關技術的年輕人才大多不愿意長期駐扎在社區(qū)基層工作。而現(xiàn)有的社區(qū)工作人員，在進入社區(qū)工作序列時并未接受新興信息技術能力方面的培訓，加之工作人員大多年齡偏大，文化水平不高，接受新事物、學習新技術的意愿與能力不足，導致新興信息技術在城市社區(qū)治理中的使用存在諸多困難。政府及相關社區(qū)治理機構應通過政策引導、宣傳激勵、物質支持等方式，增強對掌握數(shù)字技術的專業(yè)人才的吸引力，組建一支有知識、懂技術的專業(yè)人才隊伍，為城市社區(qū)治理手段向技術賦能轉型提供切實支撐。15.4城市社區(qū)治理的手段轉型15.4.3城市社區(qū)治理手段轉型的對策新興信息技術應用于城市社區(qū)治理的過程中也暴露出一些問題，需要進一步注意和整改：關鍵術語多元共治科層制項目制情感治理規(guī)則約束技術賦能復習思考題簡述城市社區(qū)治理從政府一元管理向多元主體共治轉型過程中面臨的主要問題及解決思路。簡述科層制和項目制在城市社區(qū)治理中的主要表現(xiàn)形式。簡述城市社區(qū)治理結構從科層制向項目制轉型過程中面臨的挑戰(zhàn)及對策。簡述情感治理和規(guī)則約束作為城市社區(qū)治理策略的聯(lián)系與區(qū)別。城市社區(qū)治理策略從情感治理向規(guī)則約束轉型的優(yōu)勢有哪些？在數(shù)字技術賦能的背景下，城市社區(qū)治理如何優(yōu)化治理手段？思考城市管理學：公共視角30第16章開放條件下的城市區(qū)域治理重點問題32城市區(qū)域治理理論的演進趨勢及特點14城市區(qū)域治理模式、工具及其比較區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模式與機制跨區(qū)域重大突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)治策略16.1城市區(qū)域治理的背景與理論演進16.1.1城市區(qū)域治理興起的原因原因一公共問題逐漸突破行政管轄區(qū)的剛性約束傳統(tǒng)的城市公共管理問題已經(jīng)更加趨向“外部化”和“跨行政區(qū)化”，單一行政區(qū)政府在面對日益復雜化和區(qū)域性的公共事務問題時變得力不從心一方面，諸多區(qū)域性的公共問題使區(qū)域間的聯(lián)系更加緊密，如區(qū)域間政府的協(xié)調與合作、區(qū)域污染協(xié)同治理、區(qū)域公共產(chǎn)品的聯(lián)合供給等問題受到愈來愈多的關注；另一方面，跨地域性的公共議題開始凸顯，尤其是疫情等重大突發(fā)事件的公共安全問題，為跨域協(xié)同治理和協(xié)同發(fā)展提供了客觀依據(jù)16.1城市區(qū)域治理的背景與理論演進16.1.1城市區(qū)域治理興起的原因政府主導的自上而下的治理模式擁有權威性和社會執(zhí)行低成本的優(yōu)勢，然而需要以上級政府的理性和完全信息為前提一方面，固著于行政區(qū)劃的管理模式容易造成地方本位主義，尤其是不同職能業(yè)務管理部門、不同區(qū)域間的合作事務，由于缺乏自主性的整合與協(xié)同發(fā)展思維，地方政府治理碎片化問題突出另一方面，在區(qū)域發(fā)展的張力下，不同階層的微觀個體對高質量生活具有強烈需求，但政府對市場的過度干預與封閉管制使得體制日趨僵化，公共機構、社會組織和企業(yè)等參與公共事務管理的渠道受阻，限制了區(qū)域資源的優(yōu)化配置和微觀個體的收益均等化過程原因二對傳統(tǒng)地方政府合作困境的反思與超越16.1城市區(qū)域治理的背景與理論演進16.1.1城市區(qū)域治理興起的原因原因三治理尺度的重構隨著單體城市內部的公共事務與公共問題逐漸演變成為“跨域”“跨行政層級”的區(qū)域性問題，亟須實現(xiàn)從“城市”到“城市區(qū)域”的空間尺度轉換都市圈是以超大特大城市或輻射帶動作用強的城市為中心，以1～2小時通勤圈為基本范圍的空間單元；城市群是指一定地域范圍內，基于交通、人口、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易等聯(lián)系機制、以中心城市為核心向周圍輻射形成的具有網(wǎng)絡空間特征的城市集合體16.1城市區(qū)域治理的背景與理論演進16.1.2城市區(qū)域治理的概念和特征具有明確的城市區(qū)域空間和跨行政區(qū)組織單元特征一治理對象主要是跨域性的公共事務與公共議題特征二參與主體多元化特征三城市區(qū)域治理強調跨越行政區(qū)域的組織模式、治理機制和工具創(chuàng)新，其核心是解決區(qū)域性公共問題的過程與方法16.1城市區(qū)域治理的背景與理論演進16.1.3城市區(qū)域治理的理論演進16.2國內外城市區(qū)域治理模式與工具16.2.1國外城市區(qū)域治理的經(jīng)驗與模式1999年英國議會對倫敦市確立了兩級治理結構（大倫敦市政府自治市委員會）和三級管理體制（大倫敦管理局自治市政府選區(qū)）的區(qū)域治理體制大倫敦市政府主要負責制定區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃以及與部門之間的協(xié)調、預算管理等公共事務，其下屬大倫敦警署、倫敦交通局、倫敦發(fā)展局、倫敦消防和緊急救濟局等核心職能部門大倫敦市政府與自治市委員會兩者各司其職、平等協(xié)商倫敦：雙層制大都市政府治理圖16-2倫敦大都市區(qū)雙層制治理結構16.2國內外城市區(qū)域治理模式與工具16.2.1國外城市區(qū)域治理的經(jīng)驗與模式紐約大都市區(qū)引入私營部門、非營利組織等多元主體共同參與的市場化運作模式。該模式的特點是多中心分布式治理，治理結構相對松散。最有名的是第三部門公共交通機構紐約和新澤西港口事務管理局（簡稱“紐約新澤西港務局”），其組建了審計委員會、資產(chǎn)管理委員會等六個管理委員會。紐約大都市區(qū)還引入特許經(jīng)營、服務外包等市場化工具手段，尤其是社會參與的民間區(qū)域規(guī)劃組織成為區(qū)域治理的重要力量。其中最為著名的是紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會，該組織的資金主要來自社會捐贈和會員繳費，主要負責基礎設施、生態(tài)環(huán)境、公共空間等區(qū)域總體規(guī)劃和功能規(guī)劃。紐約：多中心分布式網(wǎng)絡治理16.2國內外城市區(qū)域治理模式與工具16.2.1國外城市區(qū)域治理的經(jīng)驗與模式華盛頓大都市區(qū)是一個典型的政治功能性城市區(qū)域。特點是委托授權的協(xié)作治理。從府際關系看，華盛頓大都市區(qū)的合作治理績效突出，通過互動參與的方式有序促成了跨政區(qū)政府之間的合作從資金來源看，該組織資金包括聯(lián)邦和州政府的撥款、地方政府會費、契約費、各類基金和私人部門的捐贈等。從組織架構看，大都市政府委員會的董事會主要負責政策設計、資金撥付管理等，下設空氣質量、交通運輸規(guī)劃、公共工程等多個專業(yè)委員會。從作用職能看，大都市政府委員會的主要職能是將每年聯(lián)邦和州的撥款就不同領域進行分配，同時還為成員提供信息發(fā)布、社會服務、居民通勤等眾多公眾關注的跨地區(qū)服務華盛頓：俱樂部自愿合作治理16.2國內外城市區(qū)域治理模式與工具16.2.1國外城市區(qū)域治理的經(jīng)驗與模式特點是自下而上的區(qū)域性統(tǒng)一規(guī)劃在20世紀50年代，東京首都圈的區(qū)域規(guī)劃主要由中央主導，即由中央政府主要負責規(guī)劃體系、資金保障、政策配套以及宏觀調控以實現(xiàn)跨區(qū)協(xié)作，規(guī)劃主體是東京大都市圈整備局后來隨著區(qū)域經(jīng)濟結構的轉型，東京都市圈規(guī)劃開始突出地方政府的自主作用，形成了自主聯(lián)合的廣域地方規(guī)劃。2008年，東京都市圈成立首都圈廣域地方規(guī)劃協(xié)會，并通過了《首都圈廣域行政規(guī)劃》。該協(xié)會由中央政府、地方政府和社會公眾組成。其通過廣域聯(lián)合的方式在交通建設、公共服務、災害防治等多個領域形成合作。東京：自主聯(lián)合的廣域規(guī)劃治理16.2國內外城市區(qū)域治理模式與工具16.2.2國外城市區(qū)域治理的典型機構官方型城市區(qū)域治理機構官方型的城市區(qū)域治理機構與政府系統(tǒng)內部存在隸屬關系，一般采用由政府對區(qū)域內利益相關主體進行統(tǒng)一集權管理與指導，。半官方型城市區(qū)域治理機構依據(jù)相關條例、協(xié)議，并通過政府相關審核而成立，其核心運作模式多采取委員會治理制，核心成員主要包括政府官員、選民代表、協(xié)會董事等。專區(qū)型城市區(qū)域治理機構多采取公司化運作的模式，因而在財政上以自負盈虧為主，核心成員構成也較為多元，主要包括政府委任、雇用專員等。16.2國內外城市區(qū)域治理模式與工具16.2.2國外城市區(qū)域治理的典型機構協(xié)會型城市區(qū)域治理機構協(xié)會型城市區(qū)域治理機構一般是根據(jù)組織間的協(xié)議建立而成，主張通過多方協(xié)調、溝通等方式進行合作解決跨區(qū)公共問題，商會型城市區(qū)域治理機構商會型城市區(qū)域治理機構通常由商會自愿組織而成，與政府不存在隸屬關系，其運作機制以公司化運作為主。16.2國內外城市區(qū)域治理模式與工具16.2.

3中國城市區(qū)域治理模式16.3區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模式與機制16.3.1區(qū)域公共產(chǎn)品的典型供給模式政府壟斷供給模式是指依托政府權威和計劃組織手段統(tǒng)一安排區(qū)域公共產(chǎn)品的生產(chǎn)供給，主要包括直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn)兩種類型。直接生產(chǎn)適用于具有非排他性的純公共產(chǎn)品的供給間接生產(chǎn)則以政府作為供給責任主體，采取授權經(jīng)營、合同外包等形式安排生產(chǎn)但囿于地方公共問題與公共事務的跨區(qū)域和外溢性特征，各級政府尤其是高級別政府在面對復雜化的區(qū)域性問題時存在信息搜集、財政分擔等方面的限制和地方博弈行為，供給效果和資源配置并不理想政府壟斷供給模式16.3區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模式與機制16.3.1區(qū)域公共產(chǎn)品的典型供給模式市場主導供給模式的核心特征是通過多元主體參與和市場化機制來調控區(qū)域公共產(chǎn)品供給，解決單一政府的供給失靈問題。特點一，供給對象一般是具有一定排他性和競爭性的準公共產(chǎn)品；特點二，區(qū)域性公共產(chǎn)品具有“選擇性進入”的消費排他性技術，對消費者的使用有一定的約束條件，如付費；特點三，為避免壟斷、外部性等市場失靈的情況，需要一系列的制度和政府規(guī)制來保障，例如產(chǎn)權制度保護、公私合作的規(guī)劃流程以及必要的政府干預等。市場主導的區(qū)域公共產(chǎn)品供給模式主要有市場化獨立供給、公私合作經(jīng)營、私人和社區(qū)聯(lián)合供給市場主導供給模式16.3區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模式與機制16.3.1區(qū)域公共產(chǎn)品的典型供給模式社會自愿供給是社會組織高度發(fā)育和現(xiàn)代社會不斷進步背景下的產(chǎn)物，旨在動員社會力量解決區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給難題。特征：社會各主體跳出政府強制和市場化機制，以單獨和聯(lián)合供給的方式不計報酬的自愿供給區(qū)域性公共產(chǎn)品與服務；或者在區(qū)域公共產(chǎn)品的供給過程中，由社會組織與政府、企業(yè)之間就公共產(chǎn)品生產(chǎn)達成委托代理機制局限性：第一，不適用于面向大規(guī)模群體的公共產(chǎn)品供給；第二，在政府撥款或社會捐贈不足的情況下，不適用于資金需求規(guī)模巨大的公共產(chǎn)品供給；第三，該模式因缺乏激勵機制不適用于高質量公共產(chǎn)品的長期可持續(xù)性供給。社會自愿供給模式16.3區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模式與機制16.3.1區(qū)域公共產(chǎn)品的典型供給模式特征：政府在保證基本公共服務職能的前提下，引入競爭機制、價格機制、供求機制等市場化手段，將區(qū)域公共產(chǎn)品和基本公共服務的生產(chǎn)職能由政府包攬轉交給企業(yè)或社會組織，實現(xiàn)區(qū)域公共產(chǎn)品供給的公平、效率，充分體現(xiàn)價值多元、主體多樣和權責共擔等原則適用領域：跨區(qū)水資源供應、交通運輸、電力、教育等。優(yōu)勢：能有效整合跨區(qū)域的社會公共資源，回應不同微觀主體的多樣化偏好，大幅提升區(qū)域公共產(chǎn)品的供給效率和服務質量。多元聯(lián)合供給模式16.3區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模式與機制16.3.2區(qū)域公共產(chǎn)品供給困境的博弈模型分析總成本：c總效用：u模型的最終穩(wěn)定均衡策略為（不供給，不供給）16.3區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模式與機制16.3.3區(qū)域公共產(chǎn)品供給的協(xié)同合作機制構建相比兩個政府聯(lián)合購買商品或提供公共服務的合作模式，稅基共享機制能夠較好地解決不同發(fā)展區(qū)域、不同外溢性公共產(chǎn)品的稅基不平等問題。案例：美國圣保羅大都市區(qū)的雙子城區(qū)域構建跨區(qū)域的稅收基礎共享機制圖16-5美國圣保羅大都市區(qū)雙子城的稅基分享機制資料來源：MillerDY.TheRegionalGoverningofMetropolitanAmerica[M].2002.16.3區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模式與機制16.3.3區(qū)域公共產(chǎn)品供給的協(xié)同合作機制構建在跨區(qū)公共產(chǎn)品供給中存在“搭便車”和“囚徒困境”的難題，因此必須構建市場機制與公共財政體制相容機制。首先，以市場化為導向創(chuàng)新跨區(qū)域公共產(chǎn)品的投入機制。充分發(fā)揮政府和市場主體以及第三方組織的比較優(yōu)勢，大力推進公共產(chǎn)品供給的市場化，采用合同承包、使用者付費、特許經(jīng)營等多種市場化手段進行公共產(chǎn)品跨區(qū)聯(lián)合供給，有序實現(xiàn)資源的優(yōu)化合理配置。其次，健全并完善社會資本參與公共產(chǎn)品供給的制度保障。在明確政府和市場行為邊界的基礎上，推廣政府與社會資本合作模式，提高公共產(chǎn)品項目投資的招投透明度，完善供給成本評估、利益調整和共享機制，通過PPP模式、財政補貼等手段引導社會資本參與公共產(chǎn)品供給項目，并保障其相關合法權益優(yōu)化地方公共財政市場激勵機制16.3區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模式與機制16.3.3區(qū)域公共產(chǎn)品供給的協(xié)同合作機制構建