澳大利亞土地管理方式的選擇

澳大利亞土地管理方式的選擇

澳大利亞大利亞聯(lián)邦位于南太平洋和印度洋之間，總面積769.2平方公里，人口2000萬。他是聯(lián)邦的成員，英國國王是聯(lián)邦和各邦各地的國家元首和國家元首。澳大利亞約70%屬于干旱或半干旱地帶,是世界上最平坦、最干燥的大陸,僅有沿海地帶特別是東南沿海地帶適于居住與耕種。澳大利亞經(jīng)濟是典型的西方資本主義市場經(jīng)濟,傳統(tǒng)上是農(nóng)產(chǎn)品和礦產(chǎn)資源出口國。2006年澳大利亞GDP總量6453.06億美元,人均31851美元。2006~2007年度,GDP中比重最大的是不動產(chǎn)和商業(yè),占14.5%,其次是制造業(yè),占12.2%。2000年以來,GDP增長率穩(wěn)定在3%~4%。一、皇室土地早期,澳大利亞全部土地屬于州政府所有,稱為皇室土地。自1800年開始,政府為了發(fā)展經(jīng)濟,增加收入,鼓勵定居者開發(fā)土地,逐漸形成了目前的土地所有權(quán)、使用權(quán)結(jié)構(gòu)。一這是國家的租賃權(quán)1.10。承租人必須向州政府借地。有特定的用途，可用于牲畜、農(nóng)業(yè)、住宅、商業(yè)、旅游業(yè)、輕工業(yè)等用途，但主要用于牲畜和農(nóng)業(yè)。昆士蘭州借了約8800公頃土地，相當(dāng)于該州總面積的一半。根據(jù)國家的租賃權(quán)，有“定期租賃1.10年”和“永久租賃”100年以上。只有在租賃期限內(nèi)才能頒發(fā)土地許可證三分配的州有土地除上述3種類型的土地外,澳大利亞還有少量“未分配的州有土地”(unallocatedstateland),一般為空閑地,沒有授權(quán)給任何人,也還沒有完全納入土地登記的范圍。二、澳大利亞的地方政府澳大利亞由6州、2區(qū)組成,州自治管理。在聯(lián)邦政府層次上,政府職能部門較少;在州政府層次上,政府職能部門較多。地方政府為第3個層次,一般由州政府規(guī)定其權(quán)力,各州之間差異較大。澳大利亞最大的州———新南威爾士州位于澳大利亞東南部,是英國在澳大利亞建立第一個殖民地的地方。目前,新南威爾士州有土地面積80萬平方公里,是澳大利亞人口最多、工業(yè)化程度最高的州,首府悉尼。澳大利亞首都堪培拉也在其境內(nèi)。下面簡單介紹新南威爾士州有關(guān)土地管理的機構(gòu)。1.新南威爾士州土地、產(chǎn)權(quán)中心新南威爾士州土地局前身可追溯到1786年成立的測量員主任辦公室(OfficeoftheSurveyorGeneral),在確定、分配、使用和管理新南威爾士州公共土地(publicland)的過程中起到關(guān)鍵作用,目前土地局包括土地和產(chǎn)權(quán)信息中心(LandandPropertyInformation)、皇家土地局(Crownlands)、土壤保護局(SoilConservationService)3個下屬部門和農(nóng)村事務(wù)辦公室(theOfficeofRuralAffairs)、政府內(nèi)部服務(wù)領(lǐng)域(internalcorporateserviceareas)等兩個分支機構(gòu)。土地和產(chǎn)權(quán)信息中心(LPI)是自籌資金的評估、登記、空間信息和調(diào)查部門,目標(biāo)是綜合、準確、獨立地提供新南威爾士州土地行政管理信息,包括土地權(quán)利登記、地圖輸入和輸出、產(chǎn)權(quán)信息、評估、調(diào)查和空中攝影。土地和產(chǎn)權(quán)信息中心是土地信息、空間數(shù)據(jù)和產(chǎn)權(quán)信息的主要和權(quán)威性來源?；始彝恋鼐重撠?zé)對4370萬公頃的皇家土地進行可持續(xù)管理,將管轄范圍內(nèi)的11個州立公園、公共保留地、步道、活動房營地內(nèi)的土地分配給各種團體、經(jīng)營組織,如學(xué)校、醫(yī)院和港口。土壤保護局是景觀和環(huán)境專業(yè)顧問機構(gòu),主要目的是對新南威爾士的自然土壤資源實施可持續(xù)管理。該局是土地評估、侵蝕和沉積控制、退化地區(qū)復(fù)墾和植被重建方面的權(quán)威機構(gòu)。它的工作確保了新南威爾士州可持續(xù)土地管理的進行。2.環(huán)境和規(guī)劃調(diào)查委員會與規(guī)劃有關(guān)的機構(gòu)包括規(guī)劃局(DepartmentofPlanning)、發(fā)展中心區(qū)委員會(GrowthCentresCommission)、新南威爾士州自然遺產(chǎn)理事會(HeritageCouncilof新南威爾士)、獵人谷開發(fā)自治機構(gòu)(HunterDevelopmentCorporation)、土地網(wǎng)(Landcom)、環(huán)境和規(guī)劃調(diào)查委員辦公室(OfficeoftheCommissionersofInquiryforEnvironmentandPlanning)和悉尼港務(wù)局(SydneyHarbourForeshoreAuthority)。規(guī)劃局下轄自治管理(CorporateGovernance)、自然遺產(chǎn)管理(HeritageBranch)、重點工程評估(MajorProjectAssessmentsDivision)、大城市規(guī)劃(MetropolitanPlanningDivision)鄉(xiāng)村和地區(qū)規(guī)劃(RuralandRegionalPlanningDivision)、特殊項目(SpecialProjects)、重點區(qū)域和城市更新(StrategicSitesandUrbanRenewalDivision)等7個部門,以及悉尼東區(qū)等10個事務(wù)所。發(fā)展中心區(qū)委員會的主要責(zé)任是:為區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和投資編制方案;控制位于西北和西南發(fā)展中心的每個管轄區(qū)的區(qū)域計劃(西北和西南發(fā)展中心被劃成多個管轄區(qū),管轄區(qū)將逐步釋放土地,以便合理規(guī)劃滿足城市土地的未來需要,當(dāng)管轄區(qū)釋放的時候,發(fā)展中心委員會同相關(guān)委員會共同決定未來的區(qū)劃和開發(fā)控制對于那些著眼于保護等問題的管轄區(qū));向負責(zé)規(guī)劃的官員提交安排的土地釋放的新管轄區(qū);管理新設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施專門稅,包括征收、持有和管理,并將其用于區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);同州機構(gòu)一起為土地開發(fā)提供基礎(chǔ)設(shè)施;同政府、土地所有者和開發(fā)者談判,確保土地開發(fā)得到持續(xù)、及時的促進。預(yù)期的工作成效包括:有序的土地釋放,基礎(chǔ)設(shè)施及時地提供;持續(xù)的城市結(jié)構(gòu);保護生物多樣性、區(qū)域的開放空間和水資源;對新土地開發(fā)征稅,用于區(qū)域和地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);國家預(yù)算的承擔(dān)由于認識到發(fā)展中心眾多項目的廣泛的受益人。環(huán)境和規(guī)劃調(diào)查委員辦公室是環(huán)境和規(guī)劃調(diào)查委員由總督會同行政局根據(jù)《1979年環(huán)境規(guī)劃和評估法案》獨立指派的,他們指導(dǎo)調(diào)查委員會以及規(guī)劃大臣在法案規(guī)定下指定的環(huán)境、規(guī)劃和開發(fā)方面的其他形式的調(diào)查。他們也指導(dǎo)調(diào)查《1977年遺產(chǎn)法案》規(guī)定的保護事務(wù)。所有的調(diào)查都是公開的,環(huán)境和規(guī)劃調(diào)查委員以書面報告的形式向負責(zé)人報告調(diào)查的發(fā)現(xiàn)和建議,根據(jù)新南威爾士規(guī)劃法律這些調(diào)查報告對公眾都是公開的。公開調(diào)查包括:在州政府做出決策前對議題進行環(huán)境、規(guī)劃和保護評估;向所有的利益方提供平等的機會,并提出建議;確保所有的議題在公開的討論會上得到徹底的討論;以公開的可利用的書面報告方式向負責(zé)規(guī)劃的官員提供獨立的建議。三、主要土地管理(一)土地規(guī)劃1.土地利用結(jié)構(gòu)及規(guī)劃方案澳大利亞新南威爾士州的土地利用規(guī)劃源于英國的城鎮(zhèn)規(guī)劃,并融入了美國經(jīng)驗,其特色是既強化州的調(diào)控能力,又保證地方政府的實施及管理能力。1979年新南威爾士州通過了《1979環(huán)境規(guī)劃和評估法案》,并于2000年對該法案進行修訂。這部法案是編制規(guī)劃、實施土地開發(fā)的依據(jù)。新南威爾士州規(guī)劃和開發(fā)評估體系是新南威爾士州管理環(huán)境和利用資源的手段。州環(huán)境規(guī)劃政策、區(qū)域環(huán)境方案和地方環(huán)境方案是規(guī)范土地利用和開發(fā)的法律文件。州環(huán)境規(guī)劃政策只是為規(guī)劃提供了標(biāo)準規(guī)范和模板,不是規(guī)劃方案,更不是對全州土地利用結(jié)構(gòu)的具體要求,各地還是要制定規(guī)劃方案。州環(huán)境規(guī)劃政策首先由規(guī)劃局提出州環(huán)境規(guī)劃政策的目標(biāo)原則,向上級提交規(guī)劃需要考慮的因素的草案,并邀請公眾對該草案提意見,仔細考慮公眾的每一條反饋后,將可采納的寫入規(guī)劃政策草案,經(jīng)由負責(zé)規(guī)劃的大臣和州政府的批準,規(guī)劃政策上升成為法律。區(qū)域環(huán)境方案的制定略有不同,區(qū)域環(huán)境方案首先由負責(zé)規(guī)劃的大臣或者規(guī)劃局提出,然后由規(guī)劃局完成該地區(qū)的區(qū)域環(huán)境研究,研究主題包括環(huán)境保護、住宅和基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)等。研究的目的是幫助判斷并聚焦那些必須在規(guī)劃草案中考慮的關(guān)鍵問題,之后邀請公眾對該草案提意見,仔細考慮公眾的每一條反饋后,將可采納的寫入規(guī)劃政策草案,經(jīng)由負責(zé)規(guī)劃的大臣和州政府的批準,規(guī)劃政策上升成為法律。地方環(huán)境方案由地方議會編制,指導(dǎo)當(dāng)?shù)卣茌爡^(qū)域的規(guī)劃決策。通過區(qū)劃和開發(fā)控制,這些方案允許地方議會監(jiān)督管理土地利用的方式。開發(fā)控制方案的準備時候要同《環(huán)境規(guī)劃和評估法案》一致,同時針對特定方式的開發(fā)或用于城市設(shè)計、自然遺產(chǎn)管轄和地產(chǎn)的特定地區(qū)提供明確的、全面的必要條件,以促進地方方案目標(biāo)的實現(xiàn)。地方環(huán)境方案由地方議會或者規(guī)劃局準備提出,然后由地方議會完成該地區(qū)的區(qū)域環(huán)境研究,研究主題包括像環(huán)境保護、住宅和為工業(yè)進行的合理基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)等。研究的目的是幫助議會判斷并聚焦重要問題。在規(guī)劃局的協(xié)助下,邀請公眾對議會準備方案的草案進行評價。仔細考慮公眾的每一條反饋后,將可采納的寫入規(guī)劃政策草案,經(jīng)由負責(zé)規(guī)劃的大臣的批準,規(guī)劃政策上升成為法律。2.項目申請過程復(fù)雜、混亂自1979年引入《環(huán)境規(guī)劃和評估法案》后,新南威爾士州土地利用規(guī)劃體系經(jīng)過了數(shù)次的改革。最近一次是以主要項目和國家重大區(qū)域的評估為目標(biāo),包括對整個體系的透明度和確定性的改進。為了給州土地利用和規(guī)劃提供戰(zhàn)略方法,已經(jīng)做了很多工作,比如,新南威爾士州政府已經(jīng)發(fā)布了悉尼大城市戰(zhàn)略、針對高速發(fā)展地區(qū)的地方戰(zhàn)略,以及為地域性城市制定的一系列詳細規(guī)劃,同時,法定的規(guī)劃程序也為評估和釋放開發(fā)土地提供了可靠的步驟,這一點是很重要的。但是,對于使用者來說,規(guī)劃過程仍然冗長、復(fù)雜和混亂,尤其在地方層次上。大多數(shù)的開發(fā)申請只是希望改善自己的住宅或者新建一棟房屋。最新的數(shù)據(jù)顯示,這些申請者為了這些小工程平均需要68天才能得到批準,在有些地方,用于批復(fù)那些低于10萬美元的項目的審批工作超過了100天。2007年12月提出了《改進新南威爾士州規(guī)劃體系》討論稿,提出了現(xiàn)有規(guī)劃體系中存在的問題和建議解決的方案(見表1)。(二)土地登記1.托倫斯澳大利亞法澳大利亞全國共分6個州和2個特別行政區(qū),各州均可自行制定法令規(guī)章,因此各州的登記制度與做法略有出入,但先后都以托倫斯登記制度取代原先的契據(jù)登記制度,目前各州已托倫斯登記的土地占九成以上,其余部分則仍維持舊制。托倫斯登記對象為私有土地,公有地?zé)o須登記,如私有土地移轉(zhuǎn)為公有,則由公地管理機關(guān)自行決定是否撤出或繼續(xù)維持登記。托倫斯登記制度又稱澳大利亞登記制度或權(quán)狀交付主義,由南澳大利亞州首任土地登記局長羅伯特·理查·托倫斯爵士在1858年首創(chuàng),該制度取代了在澳大利亞使用了30年的契約登記制度,于1863年開始在澳大利亞推廣使用。托倫斯制度簡化了有關(guān)土地轉(zhuǎn)讓和土地債權(quán)的法律,基本原則之一是土地權(quán)利的取得取決于登記,而不是取決于簽訂契約,即采取登記生效主義,目的在于提供安全、正確的權(quán)利記錄。該制度的主要作用在于登記后土地權(quán)利具有確定性,移轉(zhuǎn)便利。其辦法是由官方做一次土地權(quán)利總清理,以代替私人間調(diào)查,并以政府交付的權(quán)狀確認產(chǎn)權(quán)代替權(quán)利人間的契約行為。托倫斯登記制度于1858年始行在南澳大利亞實施,并制訂有不動產(chǎn)法。澳大利亞其他各州及新西蘭相繼仿行,其后英國于1875年制定1897年修正土地移轉(zhuǎn)法,1925年制定1936、1966年修正土地登記法。托倫斯土地登記制度是國際上公認的最有效率的土地管理制度,目前已為50個國家和地區(qū)采用,如新西蘭、新加坡、加拿大、泰國、英國、羅馬尼亞等。德國的土地登記系統(tǒng)也同托倫斯系統(tǒng)相似。美國則部分地采用了托倫斯土地登記系統(tǒng)。自l9世紀50年代推行以來,盡管社會發(fā)生了巨大變化,但該制度本身并未受到太大影響,可見其具有極強的穩(wěn)定性和適應(yīng)性。該制度的基本精神與權(quán)利登記相同。2.土地登記法上的權(quán)利托倫斯登記制度依其土地登記法規(guī)定,可概分為下列幾點。(1)土地權(quán)利一經(jīng)登記后,登記的所有權(quán)人即享有不可推翻的權(quán)利,該項權(quán)利由國家保證。(2)從登記所有人所繳費用中,創(chuàng)設(shè)一種保證基金,以賠償任何由于錯誤登記而致所有權(quán)人蒙受的損失。(3)法律開始施行后,所有私人土地的一切權(quán)利均須強制登記。(4)已登記的權(quán)利以后如有移轉(zhuǎn),必須于登記簿上加以登載。(5)登記簿必須填寫兩份,所有權(quán)人取其副本(即土地所有權(quán)狀),此項副本與登記處保存的本內(nèi)容完全一致。(6)所有附屬于登記土地的其他權(quán)利,另有異議方式以保護其權(quán)利。(7)應(yīng)用地圖輔助登記簿與其他文件說明的不足。(8)土地上如設(shè)有抵押權(quán)及其他權(quán)利,則應(yīng)為該地的負擔(dān)登記。(9)已登記土地如有處分或設(shè)定負擔(dān)或為其他各種法律行為,可依照法定契約方式訂立契約。簡言之,為確保產(chǎn)權(quán)便利移轉(zhuǎn),以公家之力將土地權(quán)利作統(tǒng)一總審查、總清理,以代替私人間無數(shù)次的審查,并以政府發(fā)給的權(quán)利證書替代私人間的契約,而且規(guī)定凡經(jīng)登記的權(quán)利不可推翻,另設(shè)保證基金,以補償利害關(guān)系人因錯誤登記所受的損害。3.土地確權(quán)的審查托倫斯登記程序可概述如下。(1)登記的申請:此為要式行為,須由申請人依法具備申請書。(2)登記的審查:澳大利亞各地(如維多利亞、新南威爾、西澳大利亞)以及新西蘭等地登記處中,均設(shè)有專任的權(quán)利審查員。申請書上所載土地位置、界線、四至、面積均須經(jīng)過慎密審核后才能登記。如為初次登記,則要審查權(quán)利的來源是否有瑕疵。因此一宗土地歷次移轉(zhuǎn)的契據(jù)及其他一切相關(guān)文件,均須經(jīng)過相當(dāng)嚴謹?shù)膶彶椤?3)登記的實施:澳大利亞托倫斯登記制度,除辦理初次登記須于審查后公告、甚至解決異議等程序外,其余則于申請登記審核完后立時登記。(4)證書的發(fā)放:土地登記完成后發(fā)給權(quán)利人的證明書稱為權(quán)利證書。每一宗土地發(fā)給一張。其權(quán)利書后面或背面附有地圖,所附地圖如屬可能及必須,須指明其與最近街道的距離或其在區(qū)段中的位置。4.托倫斯土地登記系統(tǒng)的權(quán)利內(nèi)容(1)實質(zhì)審查;已登記的土地及不動產(chǎn),其權(quán)利人、土地面積、地塊位置、邊界等,是由政府審核、認定的,政府保證其準確、真實;其相關(guān)權(quán)益也是由政府審核、認定的,保證其公正、合法。這一點,是托倫斯土地登記制度的核心,也是老式契約登記所不能及的。(2)具公信力;政府設(shè)立土地登記機構(gòu),專門負責(zé)土地登記事宜。所登記的土地或不動產(chǎn),由政府作保證,保證其產(chǎn)權(quán)的權(quán)威與合法,而不是以雙方交易或轉(zhuǎn)讓契約合同為保證。(3)交付產(chǎn)權(quán)證書,為登記人應(yīng)享權(quán)利的確定憑證;托倫斯土地登記系統(tǒng)的土地登記權(quán)狀(土地證書)采用一式兩份制,正本存土地登記局,副本存當(dāng)事權(quán)利人。(4)登記官署負因登記錯誤損害賠償責(zé)任。托倫斯土地登記系統(tǒng)實行資質(zhì)總登記師、副總登記師及登記師制度。對每個案件的受理、審查、復(fù)核、批準以及錯誤糾正等每一程序都有相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任。政府土地登記局在受理登記后,如果登記本身出了錯誤,則由政府承擔(dān)責(zé)任,由土地登記局負責(zé)改正并予以賠償。土地登記局內(nèi)設(shè)有一項土地登記賠償?shù)膶Ｓ每铐棥?5)所有附屬于土地上的建筑物與改良物,隨土地變更而變更,并由土地登記局統(tǒng)一進行登記。(6)土地登記包括不動產(chǎn)地役權(quán)等他物權(quán)的登記。如利用他人不動產(chǎn)采光、眺望、袋地通行、管道安設(shè)、道路通行、疆界劃分、標(biāo)志物設(shè)置等地役權(quán)的登記,地役權(quán)問題很具體、很復(fù)雜,權(quán)益當(dāng)事人也非常敏感。首先,交易當(dāng)事人在簽訂合同時必須詳細討論,明確規(guī)定。托倫斯土地登記系統(tǒng)要求各他項權(quán)利的設(shè)定與限制都要在“他項權(quán)利”一欄中予以載明或附件說明。(7)托倫斯土地登記系統(tǒng)是一個對外開放的系統(tǒng),任何單位和個人都可利用這個系統(tǒng)查詢有關(guān)不動產(chǎn)資料,索取有關(guān)信息,如土地權(quán)屬變更情況及憑證文件、不動產(chǎn)自然狀況等,但查詢和索取資料是收費的。(三)土地利用調(diào)查澳大利亞的土地利用調(diào)查根據(jù)采用的比例尺分為兩種:一是國家土地利用調(diào)查,比例尺1∶2500000;二是小流域土地利用調(diào)查,比例尺1∶25000。兩種調(diào)查方法都以澳大利亞土地利用管理分類體系(ALUM)為基礎(chǔ),該體系為全澳大利亞的土地利用信息使用者提供了收集和發(fā)布土地利用信息的全國統(tǒng)一方法。澳大利亞土地利用調(diào)查協(xié)助項目(ACLUMP)對土地利用調(diào)查進行支撐,以確保在國家和小流域規(guī)模上能夠?qū)崿F(xiàn)全覆蓋并且數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑一致。1.小流域土地利用調(diào)查國家土地利用調(diào)查對整個大陸的土地利用制圖提供總體依據(jù),對制定政策戰(zhàn)略尤其有效,如在設(shè)置區(qū)域優(yōu)先和開發(fā)用于處理自然資源管理問題的項目(旱地鹽化風(fēng)險)方面。國家土地利用調(diào)查制圖通過建立模型,綜合了澳大利亞統(tǒng)計局農(nóng)業(yè)商品的數(shù)據(jù)、衛(wèi)星影像和其他土地利用信息,采用這個模型一方面比較經(jīng)濟,另一方面充分利用了嚴謹而定期更新的統(tǒng)計數(shù)據(jù),確保了對趨勢預(yù)測的可行性和準確性。小流域土地利用調(diào)查比國家土地利用調(diào)查更加詳細,制圖結(jié)合了地籍?dāng)?shù)據(jù)、公共土地數(shù)據(jù)庫、精密標(biāo)度衛(wèi)星數(shù)據(jù)、其他土地覆蓋利用數(shù)據(jù)以及從實地收集到的數(shù)據(jù)等相關(guān)數(shù)據(jù),包括數(shù)據(jù)整理的一系列步驟,如解釋(包括土地利用草圖的成果)、核實(包括實地檢查和修正)、獨立性確認、數(shù)據(jù)質(zhì)量保證、末級輸出成果(包括土地利用數(shù)據(jù)、元數(shù)據(jù)和確認結(jié)果)等,在數(shù)據(jù)可靠性、實用性和所需成本之間進行了平衡。小流域土地利用調(diào)查的比例尺又可細分為:灌溉和近城市區(qū)(1∶25000),大范圍的耕作區(qū)(1∶100000)及半干旱和干旱放牧區(qū)(1∶250000)。小流域土地利用調(diào)查在澳大利亞自然資源管理問題的地面解決方案中扮演了關(guān)鍵的角色。2.土地利用的分類ALUM分類基于墨累達令(Murray-Darling)盆地委員會開發(fā)的土地利用分類系統(tǒng),并經(jīng)過澳大利亞州政府反復(fù)修改形成,最新的版本(v6)于2005年6月完成,該分類是澳大利亞空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施土地利用數(shù)據(jù)庫的標(biāo)準。ALUM分類框架基于土地利用,根據(jù)土地受到干擾的程度或者對自然景觀的潛在