六領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計

PAGEPAGE14第六章領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計第一節(jié)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計概述一、經(jīng)濟責(zé)任審計的涵義與特點（一）經(jīng)濟責(zé)任審計是審計按其目標不同的分類要了解經(jīng)濟責(zé)任審計的含義和特點，首先必須了解審計的分類，了解經(jīng)濟責(zé)任審計到底是審計按照什么標準進行分類的結(jié)果。傳統(tǒng)上，我們總是將審計目標與審計內(nèi)容一起作為一種復(fù)合標準來對審計進行分類。按照這種復(fù)合標準，通常把審計分為財政財務(wù)審計、財經(jīng)法紀審計和經(jīng)濟效益審計。財政財務(wù)審計是指審計機構(gòu)對被審計單位的會計報表及其有關(guān)資料的公允性及其放映的財政收支、財務(wù)收支的合法性和合規(guī)性所進行的審計。財經(jīng)法紀審計是指審計機構(gòu)對被審計單位和個人嚴重侵占國家資財、嚴重損失浪費以及其他嚴重損害國家經(jīng)濟利益等違反財經(jīng)紀律行為所進行的專案審計。經(jīng)濟效益審計是指審計機構(gòu)對被審計單位的財政財務(wù)收支及經(jīng)營管理活動的經(jīng)濟性和效益性所實施的審計。我們認為，按審計的內(nèi)容和目標對審計進行的上述分類是不科學(xué)的。首先，這種分類形成的三種審計并不是相互獨立的審計類別，它們在內(nèi)容和目的上存在交叉與重復(fù)，不符合審計分類的要求，也不利于審計工作的開展。其次，這種分類沒有涵蓋審計的全部內(nèi)容，如環(huán)境審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等都沒有包括進去.第三，最高審計機關(guān)國際組織也主要是按審計的目標來對審計進行分類的。例如《INTOSAI審計準則》第38和40段認為：“全范圍的政府審計包括合規(guī)性審計和績效審計。"因此,審計還是按其內(nèi)容和目標分別分類為好。1、審計按其內(nèi)容不同可分為財政收支審計、財務(wù)收支審計和其他經(jīng)濟活動審計。經(jīng)濟責(zé)任審計不屬于審計按其內(nèi)容的分類。財政收支審計也叫財政審計，是指由政府審計機關(guān)對本級財政預(yù)算的執(zhí)行情況和下級政府財政預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，以及其他財政性資金的管理和使用情況的真實性、合法性、效益性、責(zé)任性所進行的審計。財政審計一般只能由政府審計機關(guān)來進行，而且是政府審計的基本和核心職責(zé)；財政審計的對象是本級財政預(yù)算的執(zhí)行情況和下級政府財政預(yù)算的執(zhí)行情況和決算,以及其他財政性資金的管理和使用情況；財政審計的目標包括真實性、合法性、效益性、責(zé)任性，而不僅僅是真實性、合法性。財務(wù)收支審計也叫財務(wù)審計，是政府審計、社會審計和內(nèi)部審計都有的內(nèi)容,但各有特點。政府審計進行的財務(wù)審計是指由政府審計機關(guān)對政府各部門、國有或國有控股企業(yè)、金融機構(gòu)、接受國家資助的事業(yè)單位及其他組織的財務(wù)收支的真實性、合法性、效益性和責(zé)任性進行的審計。審計目標是真實性、合法性、效益性和責(zé)任性,而不僅僅是真實合法性或效益性。政府審計機關(guān)所進行的其他經(jīng)濟活動審計是指對依法應(yīng)接受政府審計的單位的與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的經(jīng)濟活動或行為所進行的審計。如政府項目評估、政府政策評估、環(huán)境等社會責(zé)任審計就屬于其他經(jīng)濟活動審計范疇。②審計按其目標不同可分為真實性審計、合法性審計、效益性審計和責(zé)任性審計四種類型.真實性審計是指對反映財政收支、財務(wù)收支及其他經(jīng)濟活動的會計資料及其他有關(guān)資料是否真實所進行的審計。其判斷標準是有關(guān)會計準則和會計制度的規(guī)定。真實性是審計最基本的目標，其它各種目標的審計都必須建立在真實性審計的基礎(chǔ)上。合法性審計是指在真實性審計的基礎(chǔ)上為確定被審計單位財政收支、財務(wù)收支及其他有關(guān)經(jīng)濟活動是否符合國家財經(jīng)法律、法規(guī)所進行的審計。效益性審計是指在真實性審計和合法性審計的基礎(chǔ)上為評價被審計單位財政收支、財務(wù)收支及其他有關(guān)經(jīng)濟活動是否符合經(jīng)濟性、效率性和效果性所進行的審計，也叫績效審計。責(zé)任性審計是指在真實性審計、合法性審計和效益性審計的基礎(chǔ)上為評價被審計人員所承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任履行情況所進行的審計。因此，責(zé)任性審計，簡稱責(zé)任審計，也叫經(jīng)濟責(zé)任審計，是審計按其目標不同進行分類形成的一種獨特審計種類.（二）經(jīng)濟責(zé)任審計是審計主體對被審計人所承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任履行情況的審計這個定義揭示了經(jīng)濟責(zé)任審計的四個要素：1、經(jīng)濟責(zé)任審計的主體包括政府審計機關(guān)、內(nèi)部審計機構(gòu)和社會會審計組織。政府審計機關(guān)主要對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員（以下統(tǒng)稱領(lǐng)導(dǎo)干部）進行經(jīng)濟責(zé)任審計。內(nèi)部審計機構(gòu)主要對本單位中層和下屬單位領(lǐng)導(dǎo)人員進行經(jīng)濟責(zé)任審計。社會審計組織可以接受企事業(yè)等單位的委托對合同約定的對象進行經(jīng)濟責(zé)任審計。根據(jù)2006年《審計法》的規(guī)定，政府審計機關(guān)進行的“經(jīng)濟責(zé)任審計是指審計機關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定，對國家機關(guān)和依法屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負責(zé)人,在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)負經(jīng)濟責(zé)任的履行情況進行的審計。”2、經(jīng)濟責(zé)任審計的對象是某個負責(zé)人而不是一個單位。任何單位(不論是獨立核算還是非獨立核算的單位）的第一負責(zé)人都可以是經(jīng)濟責(zé)任審計的對象。政府審計機關(guān)進行的經(jīng)濟責(zé)任審計對象包括:各級政府首長,如省長、市長、縣（區(qū))長、鄉(xiāng)長等;政府各部門負責(zé)人,如部長、廳長、局長等；國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員,如董事長、總經(jīng)理等;國立事業(yè)單位負責(zé)人，如校長、醫(yī)院院長等；國助人民團體負責(zé)人，如工會主席、婦聯(lián)主任等。3、經(jīng)濟責(zé)任審計的客體（內(nèi)容）是被審計人承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任，不包括政治責(zé)任、社會責(zé)任、道德責(zé)任等等其他責(zé)任。但是經(jīng)濟責(zé)任與其他責(zé)任是密切相關(guān)的，有時甚至無法區(qū)分.不同被審計人所在單位不同，其承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任的具體內(nèi)容不同.（后面詳細敘述）4、經(jīng)濟責(zé)任審計的時間：通常在負責(zé)人任期期滿前進行，這時進行的經(jīng)濟責(zé)任審計稱為任期經(jīng)濟責(zé)任審計；經(jīng)濟責(zé)任審計也可以在負責(zé)人退休、調(diào)離、辭職、被解職等之前進行，這時進行的經(jīng)濟責(zé)任審計稱為離任審計；經(jīng)濟責(zé)任審計還可以在負責(zé)人任期中間進行，稱為任中審計。(三）經(jīng)濟責(zé)任審計的特點1、與其他目的的審計相比，責(zé)任性審計具有如下特點：①高層次.它要以真實性審計、合法性審計和效益性審計為基礎(chǔ)，要在查明財政、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動不真實、不合法、效益差等問題的基礎(chǔ)上，明確被審計人應(yīng)否對這些問題負責(zé)以及應(yīng)當(dāng)負何種責(zé)任。②針對人。責(zé)任審計是針對被審計單位負責(zé)人的審計,要在查明被審計單位財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動存在問題的基礎(chǔ)上,落實被審計人應(yīng)否對這些問題負責(zé)，以及應(yīng)當(dāng)負何種責(zé)任。③高風(fēng)險。由于責(zé)任審計是針對人而且是被審計單位主要負責(zé)人的高層次的審計，因此，其工作環(huán)節(jié)更多,工作要求更高，工作難度更大,審計風(fēng)險更高。④要與干部監(jiān)督管理等工作相結(jié)合。由于經(jīng)濟責(zé)任審計是對領(lǐng)導(dǎo)干部的審計,因此，需要與諸如黨的組織、紀檢和行政的人事、監(jiān)察以及國資委等部門的干部監(jiān)督管理及國有資產(chǎn)管理等工作相結(jié)合,通常審計機關(guān)要與這些部門組成經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議，進行審計計劃、組織、協(xié)調(diào)和結(jié)果利用。這樣才能保證經(jīng)濟責(zé)任審計工作順利進行和審計結(jié)果得到充分利用.2、經(jīng)濟責(zé)任審計與黨的紀檢和組織、行政監(jiān)察和人事工作相比的特點黨的紀律檢查委員會主要負責(zé)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨紀的檢查與處理工作;黨的組織部門主要負責(zé)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的考察等工作；行政監(jiān)察部門主要負責(zé)公務(wù)人員違法行政的檢查與處理工作；政府人事部門主要負責(zé)國家公務(wù)員的招考與管理等工作.紀委、組織部門、監(jiān)察部門和人事部門是政府審計機關(guān)進行經(jīng)濟責(zé)任審計的重要支持力量和審計成果的重要利用者.與這些部門的工作相比，政府審計機關(guān)進行的經(jīng)濟責(zé)任審計具有如下特點：①專業(yè)性，與紀委等部門對領(lǐng)導(dǎo)干部進行綜合性監(jiān)督、考察、管理、處理不同，審計機關(guān)進行的經(jīng)濟責(zé)任審計是專門對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟方面進行的監(jiān)督,如果涉及到被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的其他方面，那也必須是與該領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟行為相關(guān)的方面.所以，各種綜合性干部監(jiān)督與管理部門如果有對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟行為進行審查、考核、鑒定等工作需要時，應(yīng)當(dāng)委托政府審計部門幫助完成。②輔助性，與紀委等部門是專門具有對違紀、違法領(lǐng)導(dǎo)干部進行查處的職能不同，審計機關(guān)進行的經(jīng)濟責(zé)任審計主要是負責(zé)對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部進行審查，而不進行處理處罰。如果發(fā)現(xiàn)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位有違法違紀問題，可以在法定的處理處罰權(quán)限內(nèi)進行處理處罰，但無論如何都不能對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部進行處理處罰。如果審計查明被審計領(lǐng)導(dǎo)干部需要處理處罰的，應(yīng)當(dāng)將審計結(jié)果送交紀委等部門,由它們依照黨紀或國法進行處理處罰。從這個意義上說，經(jīng)濟責(zé)任審計具有輔助性。(四）開展經(jīng)濟責(zé)任審計的重大意義經(jīng)濟責(zé)任審計不僅是我國的創(chuàng)造，也是國際政府審計發(fā)展的趨勢.當(dāng)前,我國政府審計機關(guān)開展經(jīng)濟責(zé)任審計，對于加強干部監(jiān)督管理，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)，推進依法治國進程具有重要的意義。1、開展經(jīng)濟責(zé)任審計是提高干部監(jiān)督管理水平的重要保證2、開展經(jīng)濟責(zé)任審計是預(yù)防和治理腐敗的重要舉措3、開展經(jīng)濟責(zé)任審計是推進依法行政和依法治國的有效手段4、開展經(jīng)濟責(zé)任審計是提高中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的有效手段二、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容（一）領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容的界定2006年《審計法》規(guī)定:經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容是被審計領(lǐng)導(dǎo)干部“在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)負經(jīng)濟責(zé)任的履行情況"。理解這一內(nèi)容的規(guī)定需要注意以下幾個方面：1、與真實性審計、合法性審計、效益性審計一樣，責(zé)任性審計也是以審查財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動為基本手段進行審計的。財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動是各種審計的基本內(nèi)容;離開了對這些基本內(nèi)容的審查，就不能成為審計；各項審計目標所要求的審計內(nèi)容范圍都應(yīng)當(dāng)以財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動為限。因此，與被審計人所在地區(qū)、部門或單位財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動無關(guān)的方面,如領(lǐng)導(dǎo)干部在組織人事活動中收受個人賄賂，領(lǐng)導(dǎo)干部的政治素質(zhì)、生活作風(fēng)等等方面，就不應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟責(zé)任的審計內(nèi)容，即要正確劃分經(jīng)濟責(zé)任與非經(jīng)濟責(zé)任的界限.對財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的審查，可以在經(jīng)濟責(zé)任審計時專門進行，也可以利用任期內(nèi)各年度財政財務(wù)收收支審計的檔案資料結(jié)合相應(yīng)的核查來進行。2、經(jīng)濟責(zé)任審計需要審查的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當(dāng)是被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的;應(yīng)當(dāng)是被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)負責(zé)且能夠負責(zé)的。因此，以前任職期間的經(jīng)濟責(zé)任履行情況,職責(zé)范圍之外的事項不應(yīng)當(dāng)成為經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容，即要要正確劃分任期內(nèi)與任期外的經(jīng)濟責(zé)任界限。3、要根據(jù)審計權(quán)限和手段的可能確定經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容。總的說來，現(xiàn)行《審計法》規(guī)定的審計機關(guān)權(quán)限和手段是,通過對被審計單位或人員所在地區(qū)、部門或單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動進行審查、調(diào)查，確定有關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性、效益性和責(zé)任性.因此,不能通過對被審計人員所在地區(qū)、部門或單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動進行審查、調(diào)查查明的情況或問題,就不應(yīng)當(dāng)列入審計的內(nèi)容，例如被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的私產(chǎn)數(shù)額及其來源，就不應(yīng)當(dāng)列入經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容。這里需要重點討論的是領(lǐng)導(dǎo)干部個人的廉潔自律問題。大多數(shù)人都主張將這方面的問題都列入經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容，由此主張審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有調(diào)查個人銀行賬戶、查抄個人財產(chǎn)、竊聽和監(jiān)視、訊問被審計人員的權(quán)利.其實這方面有的情況或問題是現(xiàn)有審計權(quán)限和手段所不能查明的，如接受個人賄賂；有的則可能不屬于經(jīng)濟問題,如生活作風(fēng)，而且這類問題應(yīng)當(dāng)是行政監(jiān)察和紀檢部門應(yīng)當(dāng)負責(zé)審查的問題。所以,我們不主張將個人廉潔自律情況作為經(jīng)濟責(zé)任審計的一項必審內(nèi)容，只有通過財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動進行審查、調(diào)查能夠查明的廉潔自律問題，才應(yīng)當(dāng)列入經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容。至于經(jīng)濟責(zé)任審計中發(fā)現(xiàn)的被審計人有經(jīng)濟犯罪和嚴重違反黨紀、黨規(guī)問題，需要通過司法的刑偵手段和紀檢的“雙規(guī)”手段等進行審查的，審計機關(guān)要及時向司法部門、干部監(jiān)督管理部門移交案件，由這些部門使用司法的刑偵手段和紀檢的“雙規(guī)”手段等對有關(guān)問題進行審查，審計機關(guān)不得有超越職權(quán)的越位行為。但是，經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)現(xiàn)“大案要案”并移交有關(guān)部門后，原經(jīng)濟責(zé)任審計目標未實現(xiàn)的，還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審計,直至完全實現(xiàn)審計目標為止；在有關(guān)部門審理大案要案過程中，審計機關(guān)和人員仍有義務(wù)配合有關(guān)部門調(diào)查取證,徹底查清有關(guān)問題。（二）領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容的構(gòu)成1、責(zé)任具有兩面性根據(jù)《辭?！方忉?，責(zé)任是指份內(nèi)應(yīng)做的事或沒有做好分內(nèi)事而應(yīng)給予的追究。份內(nèi)應(yīng)做的事稱為積極責(zé)任,如崗位職責(zé)，是一種社會角色的義務(wù)；沒有做好分內(nèi)事而應(yīng)給予的追究稱為消極責(zé)任，如法律責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任、違約責(zé)任等。積極責(zé)任和消極責(zé)任是同一責(zé)任的兩個對立統(tǒng)一的方面.積極責(zé)任是基本責(zé)任，消極責(zé)任是為了保證積極責(zé)任能夠得到充分履行所衍生出來的責(zé)任。兩者相輔相成，密不可分。經(jīng)濟責(zé)任審計中的“經(jīng)濟責(zé)任”作為一種責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)包括積極經(jīng)濟責(zé)任和消極經(jīng)濟責(zé)任兩個方面。2、積極經(jīng)濟責(zé)任的特點和內(nèi)容積極經(jīng)濟責(zé)任是被審計領(lǐng)導(dǎo)干部按照國家法律法規(guī)、黨的方針政策和該領(lǐng)導(dǎo)干部崗位職責(zé)的規(guī)定所應(yīng)當(dāng)負責(zé)的需要積極主動努力才能完成的經(jīng)濟責(zé)任。積極經(jīng)濟責(zé)任通常表現(xiàn)為崗位職責(zé)。一般說來，積極經(jīng)濟責(zé)任具有如下特點:它是崗位的工作要求，通常有目標要求，它要求崗位工作人員要通過積極主動地努力去達到目標并做得更好，也就是說它的履行情況主要取決于崗位工作人員積極主動地努力，因此，它具有積極性。由于崗位工作人員工作的積極主動性和所處環(huán)境不同，不同工作人員承擔(dān)的積極經(jīng)濟責(zé)任的履行程度往往不同,同一工作人員在不同時期履行其積極經(jīng)濟責(zé)任的程度也會有所不同，因此，它具有差異性；衡量積極經(jīng)濟責(zé)任履行情況的主要是看成績，如資產(chǎn)增值了多少、利潤增加了多少、職工薪酬增長了多少等等，這些成績指標大多是可以可靠計量的，因此,它具有可計量性。也就是說，評價積極經(jīng)濟責(zé)任的履行情況定量是主要的。不同崗位的被審計領(lǐng)導(dǎo)干部，其承擔(dān)的積極經(jīng)濟責(zé)任的具體內(nèi)容是不相同的。審計人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會道德風(fēng)尚、被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所處崗位的職業(yè)要求、簽訂的目標責(zé)任狀等,來確定被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負的積極經(jīng)濟責(zé)任的具體內(nèi)容。比如:國有及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部員的積極經(jīng)濟責(zé)任履行情況是其任職期間財務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟活動的進展情況，主要有：國有資產(chǎn)保值、增值情況，國有資本收益情況，企業(yè)財務(wù)狀況改善情況，企業(yè)盈利能力和營運能力增長情況，職工薪酬、福利、工作條件及技能素質(zhì)的提高情況,環(huán)境保護投資和社會公益捐贈情況,企業(yè)財務(wù)管理制度、內(nèi)部控制制度及其他經(jīng)濟活動規(guī)章制度的建設(shè)情況等。地區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的積極經(jīng)濟責(zé)任履行情況是其任職期間財政收支及有關(guān)經(jīng)濟活動的進展情況，主要有:國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長數(shù)量與質(zhì)量、地方財政收入增長數(shù)量與質(zhì)量、地方政府債務(wù)負擔(dān)合理性狀況，各種財政支出的合理性、合法性和績效水平，特別是用于資源和生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)教育、社會治安、社會保障等公共產(chǎn)品的供應(yīng)的財政性支出績效水平,對國有及國有控股企業(yè)等財政投資的效益性,預(yù)算制度及其他財政管理制度的健全有效性等。3、消極經(jīng)濟責(zé)任的特點和內(nèi)容消極經(jīng)濟責(zé)任是被審計領(lǐng)導(dǎo)干部沒能履行好自己的積極經(jīng)濟責(zé)任而按規(guī)定所應(yīng)當(dāng)受到的追究，即被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在組織領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)、本部門、本單位的經(jīng)濟活動中存在違法亂紀問題，依照法律、法規(guī)、規(guī)章、制度等應(yīng)當(dāng)受到的追究。它通常包括直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任三個方面。直接責(zé)任是指領(lǐng)導(dǎo)干部對其任職期間的以下行為應(yīng)當(dāng)負有的責(zé)任:其一，直接違反國家財經(jīng)法律、法規(guī),黨的經(jīng)濟方針、政策,以及本地區(qū)、本部門或本單位的經(jīng)濟方面的規(guī)章、制度的行為，如貪污、挪用、侵占國家或企業(yè)財產(chǎn)。其二,授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反國家財經(jīng)法律、法規(guī)，違反黨的經(jīng)濟方針、政策，以及違反本地區(qū)、本部門或本單位的經(jīng)濟方面的規(guī)章、制度的行為。其三，失職、瀆職的行為。其四，其他違反國家財經(jīng)法規(guī)的行為。主管責(zé)任是指基于內(nèi)部分工而應(yīng)由自己主管負責(zé)的事項，出現(xiàn)重大問題應(yīng)負的直接責(zé)任以外的責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是指作為主要領(lǐng)導(dǎo)干部,對由其他領(lǐng)導(dǎo)干部主管負責(zé)的事項所出現(xiàn)的重大問題應(yīng)負的直接責(zé)任以外的責(zé)任。與積極經(jīng)濟責(zé)任相比，消極經(jīng)濟責(zé)任具有下列特點:一是消極性。它是崗位工作人員在履行積極經(jīng)濟責(zé)任過程中沒有能遵循法律、法規(guī)所規(guī)定的要求，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)受到的追究.這種責(zé)任無論崗位工作人員是否愿意，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)或履行。二是平等性。法律面前人人平等。不論崗位工作人員的身份有什么不同,其所要承擔(dān)的潛在的消極經(jīng)濟責(zé)任都是相同的。三是難以計量。崗位工作人員是否需要履行消極經(jīng)濟責(zé)任，主要看有沒有違法亂紀問題、問題的性質(zhì)是什么、崗位工作人員在其中的作用是什么等，這些方面往往難以量化；即使有一些量化工作，也主要是為定性服務(wù)的。也就是說，評價消極經(jīng)濟責(zé)任的履行情況定性是主要的。4、積極經(jīng)濟責(zé)任與消極經(jīng)濟責(zé)任的關(guān)系積極經(jīng)濟責(zé)任和消極經(jīng)濟責(zé)任是同一經(jīng)濟責(zé)任的兩個對立的方面，其組成內(nèi)容和履行要求各不相同，不能相互混淆，否則，就會出現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)上披露的一些單位制定的“雷人"規(guī)定,如“開會嚴禁睡覺”、“中小學(xué)教師嚴禁猥褻女生”。這些雷人規(guī)定產(chǎn)生的重要原因在于規(guī)定制定者把消極責(zé)任當(dāng)作積極責(zé)任來規(guī)定。一些人主張經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)評價被審計人的“某某違紀率"、“某某違法率”、“某某錯弊率”等指標,同樣具有這種把消極責(zé)任混作積極責(zé)任責(zé)任的問題，也是相當(dāng)雷人的，難道我們允許領(lǐng)導(dǎo)干部們可以有一定的“某某違紀率"、“某某違法率”、“某某錯弊率”嗎？積極經(jīng)濟責(zé)任和消極經(jīng)濟責(zé)任又是同一經(jīng)濟責(zé)任的兩個統(tǒng)一的方面.經(jīng)濟責(zé)任審計既要對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負積極經(jīng)濟責(zé)任的履行情況進行審計,也要對應(yīng)負消極經(jīng)濟責(zé)任的履行情況進行審計。只有這樣審計評價才是全面的，才能得出客觀公正的審計結(jié)論，否則，就有可能把經(jīng)濟責(zé)任審計混同于財經(jīng)法紀審計，或混同于經(jīng)濟業(yè)績考評，就不能發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計特有的作用。三、經(jīng)濟責(zé)任審計評價的方法（一）積極經(jīng)濟責(zé)任的審查評價方法積極經(jīng)濟責(zé)任的差異性決定了其審查與評價最好采用量化指標，以客觀、準確地反映出這種差異;積極經(jīng)濟責(zé)任的可計量性決定了其審查與評價可以采用量化指標來進行。所以,積極經(jīng)濟責(zé)任履行情況的審查與評價就應(yīng)當(dāng)采用量化指標分析法，就是把被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所承擔(dān)的積極經(jīng)濟責(zé)任,特別是任期經(jīng)濟責(zé)任目標的完成情況設(shè)計成可量化考核的若干指標，然后通過審查、調(diào)查等方法驗證被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)、部門或單位的財政收支、財務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟活動的實際數(shù)據(jù),據(jù)以計算各項經(jīng)濟責(zé)任指標的實際水平,再將各項經(jīng)濟責(zé)任指標的實際水平與崗位職責(zé)要求特別是目標責(zé)任要求的水平進行比較,確定積極經(jīng)濟責(zé)任履行的充分性，與同行平均水平或先進水平進行比較，確定積極經(jīng)濟責(zé)任履行的充分性和先進性，最后根據(jù)審查、調(diào)查收集到的審計證據(jù)，對積極經(jīng)濟責(zé)任各指標完成情況及其原因進行客觀分析，并最終形成積極經(jīng)濟責(zé)任履行情況的審計評價結(jié)論.運用量化指標分析法評價積極經(jīng)濟責(zé)任的履行情況，其前提是合理設(shè)計積極經(jīng)濟責(zé)任評價指標.由于不同崗位的被審計領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的積極經(jīng)濟責(zé)任內(nèi)容不同且隨著時代的發(fā)展而發(fā)展，因而使設(shè)計適用于所有被審計人員的完整評價指標體系幾乎是不可能的.但是，為了保證經(jīng)濟責(zé)任審計有一個最基本的質(zhì)量標準，提高審計效率,國家最高審計機關(guān)（國家審計署,下同）應(yīng)當(dāng)制定分類的基本評價指標體系。經(jīng)濟責(zé)任審計人員在對某一審計對象進行審計時,應(yīng)當(dāng)在審計署制定的基本評價指標體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)被審計對象的實際情況，細化和添加評價指標，建立符合實際的、能夠客觀公正地評價評被審計領(lǐng)導(dǎo)干部積極經(jīng)濟責(zé)任履行情況的評價指標體系.比如國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標體系可以由下列內(nèi)容組成：國有資產(chǎn)保值、增值指標,國有資本收益指標，企業(yè)財務(wù)狀況改善指標，企業(yè)盈利能力和營運能力增長指標，職工薪酬、福利、工作條件及技能素質(zhì)的提高指標,環(huán)境保護投資和社會公益捐助指標,企業(yè)財務(wù)管理制度、內(nèi)部控制制度及其他經(jīng)濟活動規(guī)章制度的建設(shè)與運行指標等組成。審計人員在對某位被審計領(lǐng)導(dǎo)干部進行積極經(jīng)濟責(zé)任評價時，評價指標原則上不得少于審計署制定的基本指標,以確保審計評價質(zhì)量。只有在審計署制定的基本指標確實不適用于被審計對象或無法可靠地取得評價數(shù)據(jù)時才能不評價,此時審計人員應(yīng)當(dāng)在審計報告中充分說明不評價有關(guān)基本指標的理由。為了保證評價指標計算結(jié)果的可靠性，審計人員必須運用適當(dāng)?shù)膶徲嫹椒▽Σ杉挠嘘P(guān)數(shù)據(jù)進行驗證，例如，檢查財務(wù)報告是否經(jīng)過注冊會計師審計、財政決算報告和預(yù)算執(zhí)行報告是否經(jīng)過政府審計人員審計，對統(tǒng)計報告數(shù)據(jù)來源的權(quán)威性和統(tǒng)計方法的科學(xué)性等進行必要的檢驗，對自行采集的數(shù)據(jù)要保證來源真實、統(tǒng)計方法科學(xué).未經(jīng)責(zé)任審計驗證的數(shù)據(jù)不能用來評價積極經(jīng)濟責(zé)任的履行情況。在運用量化指標分析法評價積極經(jīng)濟責(zé)任履行情況時，審計人員不能僅僅滿足于有關(guān)指標的計算，還應(yīng)當(dāng)對計算結(jié)果進行必要的分析說明,包括：與責(zé)任目標(任期目標、預(yù)算、計劃、定額等）的比較分析，與同類被審計人員相同指標的平均水平、先進水平的比較分析,對未完成責(zé)任目標的原因分析.在分析對未完成責(zé)任目標的原因時，要明確區(qū)分主觀原因與客觀原因，主觀原因和客觀原因的說明都要有客觀證據(jù)，切忌主觀臆斷，無中生有；嚴禁淡化主觀原因,只說客觀原因,或淡化客觀有利,只說主觀努力的做法。審計人員在對某位被審計領(lǐng)導(dǎo)干部進行積極經(jīng)濟責(zé)任評價時，評價指標原則上不得少于審計署制定的基本指標，以確保審計評價質(zhì)量。只有在審計署制定的基本指標確實不適用于被審計對象或無法可靠地取得評價數(shù)據(jù)時才能不評價，此時審計人員應(yīng)當(dāng)在審計報告中充分說明不評價有關(guān)基本指標的理由。（二）消極經(jīng)濟責(zé)任的審查評價方法消極經(jīng)濟責(zé)任的平等性和難以計量的特點決定了其審查與評價方法不能用量化指標分析法，應(yīng)當(dāng)采用問題責(zé)任界定法，就是通過審查、調(diào)查等方法驗證被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)、部門或單位的財政收支、財務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟活動是否存在違法亂紀問題，對照國家相關(guān)財經(jīng)法律、法規(guī)的要求,確定是否存在問題以及存在問題的性質(zhì)和情形，進而確定被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)否負責(zé)以及應(yīng)負責(zé)任的類型：直接責(zé)任、主管責(zé)任還是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、個人責(zé)任還是集體責(zé)任、前任責(zé)任還是現(xiàn)任責(zé)任.直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的基本區(qū)分，前已述及.這里還需要注意兩個問題:其一，一些工作國家有明確文件規(guī)定應(yīng)當(dāng)由主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)的工作，如內(nèi)部審計工作，如果領(lǐng)導(dǎo)班子在進行工作分工時進行了錯誤分工，且在工作中出現(xiàn)了重大問題，作為經(jīng)濟責(zé)任審計對象的主要領(lǐng)導(dǎo)人，也應(yīng)當(dāng)至少承擔(dān)主管責(zé)任。其二，領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究做出的重大決策，如果是決策失誤造成重大違法亂紀或損失的，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)至少承擔(dān)主管責(zé)任;如果決策本身沒有問題，而其他領(lǐng)導(dǎo)及其下屬在貫徹執(zhí)行決策過程中出現(xiàn)重大違法亂紀問題,或違規(guī)造成重大損失的，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部可以僅承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。個人責(zé)任與集體責(zé)任的界定主要看決策的過程是否遵守了規(guī)范的決策程序。應(yīng)由被審計領(lǐng)導(dǎo)干部個人獨立做出的決策造成的違法亂紀或重大損失，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)個人責(zé)任。被審計領(lǐng)導(dǎo)干部通常要對個人責(zé)任一般要承擔(dān)直接責(zé)任。由集體決策造成的違法亂紀或重大損失，應(yīng)由包括被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的集體承擔(dān)責(zé)任。被審計領(lǐng)導(dǎo)干部對集體責(zé)任一般至少要承擔(dān)主管責(zé)任.需要指出的是，有關(guān)法規(guī)和內(nèi)部控制制度規(guī)定應(yīng)當(dāng)由領(lǐng)導(dǎo)干部獨立決策的事項，即使實行了集體決策，領(lǐng)導(dǎo)干部也應(yīng)承擔(dān)個人責(zé)任；反之，有關(guān)法規(guī)和內(nèi)部控制制度規(guī)定應(yīng)當(dāng)由集體決策的事項，如果領(lǐng)導(dǎo)干部個人專斷了，由此造成的問題，專斷的領(lǐng)導(dǎo)干部則要承擔(dān)個人責(zé)任。經(jīng)濟責(zé)任審計通常要按任期明確被審計人的經(jīng)濟責(zé)任,也就是說要把被審計人應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任與前任領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任區(qū)分開來。只有這樣才能明確責(zé)任,促進經(jīng)濟責(zé)任的充分履行。區(qū)分前后任的經(jīng)濟責(zé)任主要看相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)生的時間，比如前任領(lǐng)導(dǎo)投出的資金至今沒有效益，而且產(chǎn)生了重大損失,則主要責(zé)任在前任。但是現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)對前任領(lǐng)導(dǎo)的問題有積極處理、盡量挽回和減少損失的責(zé)任。如果現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)沒有盡到盡量挽回和減少損失的責(zé)任，也應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定受到追究，承擔(dān)責(zé)任.由于消極責(zé)任的審查和評價往往更敏感,為被審計領(lǐng)導(dǎo)干部和干部管理監(jiān)督部門所更重視，是審計風(fēng)險的主要來源,因此，審計人員應(yīng)當(dāng)做到：要盡可能去查存在的主要問題,防止“抓了芝麻，丟了西瓜”;要努力獲取充分與適當(dāng)?shù)淖C據(jù)，查明問題形成的原因和造成的影響，特別是被審計人在問題產(chǎn)生過程中的作用、影響、作為情況，防止“有錯推定"，主觀臆斷；對于查明的每一個問題，都要以相關(guān)的最具權(quán)威性的法律、法規(guī)等標準來對照進行定性，正確界定問題的性質(zhì)；對于查明的每一個違法亂紀問題，都要從被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在問題產(chǎn)生過程中的作用、影響、作為情況出發(fā),確定其應(yīng)負責(zé)任的種類。此外,經(jīng)濟責(zé)任審計中如果發(fā)現(xiàn)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部有下列情況的，審計機關(guān)應(yīng)向有關(guān)部門及時移交有關(guān)案件：有重大違法亂紀問題的應(yīng)及時向紀檢監(jiān)察部門移交案件；有刑事犯罪問題的應(yīng)及時向司法部門移交案件。審計機關(guān)不能超越權(quán)限擅自處理有關(guān)案件；有關(guān)案件移交后,審計機關(guān)仍應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審查、評價和報告,確保實現(xiàn)預(yù)定的審計目標；在紀檢監(jiān)察和公檢法機關(guān)有要求的情況下,可以配合這些機關(guān)做好相關(guān)案件偵破、審結(jié)工作。最后需要指出的是，經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)建立在財政財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)上，因此，經(jīng)濟責(zé)任審計不需要把被審計對象的財政財務(wù)收支的真實合法性作為積極經(jīng)濟責(zé)任履行情況來評價，但是需要把財政財務(wù)收支中的弄虛作假、貪污舞弊等違法亂紀問題作為消極經(jīng)濟責(zé)任履行情況來評價。四、經(jīng)濟責(zé)任審計的方法實施該種審計除了要運用真實性審計、合法性審計和效益性審計的一般方法外，還需要從經(jīng)濟責(zé)任審計的特點和內(nèi)容出發(fā)實施必要的專門方法，才能保證實現(xiàn)責(zé)任審計目標。根據(jù)筆者的實踐體會和研究心得，我們認為下列審查方法應(yīng)當(dāng)成為進行經(jīng)濟責(zé)任審計時需要運用的專門方法：（一）歷史資料審查法所謂歷史資料審查法就是對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)、部門、單位在該領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)形成的任期經(jīng)濟目標資料、與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相關(guān)的職責(zé)及分工資料、財會資料或財政資料、經(jīng)濟統(tǒng)計資料、經(jīng)濟文件資料、經(jīng)濟合同資料、重大投資決策資料、經(jīng)濟性會議記錄資料等歷史資料，進行真實完整性審查,在此基礎(chǔ)上，計算該領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任目標的完成情況，查明不合法、效益差的事項，以及決策失誤、貪污挪用、吃回扣、收受賄賂等問題，并明確被審計領(lǐng)導(dǎo)干部對相關(guān)問題應(yīng)負的責(zé)任。歷史資料審查法應(yīng)是經(jīng)濟責(zé)任審計主要方法之一，它與真實性、合法性、效益性審計方法相比，具有涉及歷史時期長——應(yīng)包括被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的整個任期；涉及資料多--除了常用的財政、財務(wù)資料外，還要包括任期目標、職責(zé)及其分工資料等；涉及目標全——既要據(jù)以查明領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任目標的完成情況,又要據(jù)以查明領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負責(zé)任的經(jīng)濟問題及其應(yīng)負責(zé)任的種類.（二)審計檔案利用法所謂審計檔案利用法就是在每年對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)、部門、單位進行財政、財務(wù)收支真實合法審計和績效審計，并形成審計檔案資料的基礎(chǔ)上,通過查閱該領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的審計工作底稿,計算被審計領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任指標的完成情況,明確被審計領(lǐng)導(dǎo)干部對已查明的違法亂紀和損失浪費問題應(yīng)負的責(zé)任，確定需要運用其他方法進一步查明的方面或問題的審計方法。運用該法進行經(jīng)濟責(zé)任審計時也可利用社會審計組織的審計檔案資料來進行。但利用時需要簽訂利用合同，按規(guī)定支付一定咨詢費用，履行保密義務(wù),并所利用資料進行必要的核查驗證。由于經(jīng)濟責(zé)任審計的目標與檔案資料記錄的以前財政財務(wù)收支審計的目標或績效審計的目標并不相同,所以，審計檔案資料并不一定能充分滿足經(jīng)濟責(zé)任審計的需要，所以，在運用審計檔案利用法進行審計后還需要對尚未查明的問題和情況,運用其他方法進行進一步審計。運用審計檔案利用法進行經(jīng)濟責(zé)任審計，要求審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)認真做好各種審計檔案的歸檔保管工作,全面保管各次審計形成的各種審計工作底稿.這樣就能大大地提高經(jīng)濟責(zé)任審計工作效率。（三）審計抽樣統(tǒng)計法所謂審計抽樣統(tǒng)計法就是為了對被審計地方領(lǐng)導(dǎo)干部所所承擔(dān)的經(jīng)濟職責(zé)和任期經(jīng)濟目標的實現(xiàn)情況進行查實，對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)的各項經(jīng)濟指標進行統(tǒng)計抽樣審查的方法。審計抽樣統(tǒng)計法特別適用于對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計，如對地方各項財政支出績效的審查評估就比較適合用這種方法.運用該法要認真做好樣本設(shè)計工作，確保抽樣的充分與適當(dāng)；要切實做好抽樣調(diào)查工作，確保調(diào)查結(jié)果的真實與完整；要詳細記錄樣本設(shè)計、抽樣調(diào)查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析及其結(jié)果的記錄,為經(jīng)濟責(zé)任的審計評價提供可靠的依據(jù)。由于該法獲得的審計證據(jù)不及審查財政財務(wù)資料所獲的證據(jù)來的可靠，所以，一般說來，該法比較適合用來審查被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任指標履行情況的審查，也可以用來發(fā)現(xiàn)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行中存在問題的線索，但不能僅以抽樣統(tǒng)計獲得數(shù)據(jù)資料認定被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負責(zé)任的問題。對抽樣統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟責(zé)任履行中存在的問題，還必須運用其他方法獲得更為客觀、充分的證據(jù)予以查實。(四）專項審計調(diào)查法所謂專項審計調(diào)查法是指審計人員對與被審計領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況有關(guān)的特定事項，向有關(guān)地方、部門、單位及相關(guān)個人進行調(diào)查核實的方法.審計人員在進行經(jīng)濟責(zé)任審計時，如果有關(guān)數(shù)據(jù)資料或問題無法從歷史資料或?qū)徲嫏n案中查到,或采用歷史資料審查法、審計檔案利用法及審計抽樣統(tǒng)計法發(fā)現(xiàn)需要進一步調(diào)查核實的數(shù)據(jù)資料或問題,就需要運用此法進一步獲取有關(guān)數(shù)據(jù)資料或查明有關(guān)問題。專項審計調(diào)查目的性強，運用靈活,是一種比較有效的經(jīng)濟責(zé)任審計方法。因此，運用該法前必須首先明確要通過調(diào)查獲取什么樣的數(shù)據(jù)資料或要查明的具體問題，然后根據(jù)被審計單位及被審計領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)履行的具體情況，設(shè)計詳細的調(diào)查方案。如果運用抽樣統(tǒng)計法進行調(diào)查，還須認真設(shè)計樣本;在調(diào)查過程中，要嚴格按調(diào)查方案進行調(diào)查，詳細記錄調(diào)查中獲取的數(shù)據(jù)和證據(jù)；調(diào)查結(jié)束后，要認真整理分析獲取的數(shù)據(jù)或證據(jù)，確定需要獲取的數(shù)據(jù)資料或需要闡明的問題是否都已獲取或查明。如果沒有達到預(yù)先設(shè)定的調(diào)查目標，則應(yīng)當(dāng)進行補充調(diào)查；如果已經(jīng)達到了預(yù)先設(shè)定的調(diào)查目標，則應(yīng)妥善保管有關(guān)資料或證據(jù)。需要注意的是，審計人員在進行調(diào)查時應(yīng)當(dāng)按照《審計法》的要求出示工作證件和審計通知書副本.（五)接受舉報查實法所謂接受舉報查實法是指審計人員在進行審計前通過審計事項公示和審計進點會，說明審計的目的、內(nèi)容，公開審計人員辦公地點和聯(lián)系方式，設(shè)置意見箱或電子郵箱等，接受群眾舉報，對群眾舉報的與經(jīng)濟責(zé)任審計相關(guān)的問題進行認真的審查、調(diào)查與核實的審計方法。運用該法進行審計調(diào)查需要注意以下幾點：一是對于群眾舉報的問題要進行認真的篩選，只有那些與本次經(jīng)濟責(zé)任審計相關(guān)的問題才予以查實，那些與被審計領(lǐng)導(dǎo)干部無關(guān)的、非經(jīng)濟方面的、非本屆任期內(nèi)的舉報問題，不予查實，但可轉(zhuǎn)交給有關(guān)部門予以處理。二是切實做好對舉報人的保護和對舉報材料的保密工作，對泄露舉報人和舉報材料者要依法嚴肅處理，對打擊報復(fù)舉報人的要依法追究責(zé)任。當(dāng)然，經(jīng)濟責(zé)任審計的專門方法并非就只有這五種，審計人員應(yīng)當(dāng)認真總結(jié)實踐經(jīng)驗，不斷探索新的有效的經(jīng)濟責(zé)任審計專門方法,以提高審計的質(zhì)量和效率。創(chuàng)新經(jīng)濟責(zé)任審計方法必須在《審計法》賦予審計機關(guān)和審計人員的權(quán)限范圍內(nèi)進行,必須與政府審計的職能定位相適應(yīng).審計人員不能使用超越審計權(quán)限的方法，比如訊問當(dāng)事人、監(jiān)視、竊聽、查抄等方法，審計人員就不能使用；不能使用與政府審計人員身份或要求不相符的方法，比如民主測評等方法審計人員也不宜使用，因為這類方法只能查明領(lǐng)導(dǎo)人員在群眾中的威信,不能用來查明經(jīng)濟責(zé)任履行情況，也不能獲取審計所必須的可靠證據(jù)，組織人事部門可以用，但審計機關(guān)不宜使用。五、經(jīng)濟責(zé)任審計中的其它問題（一）審計項目是自定還是受托從政府審計的獨立性和強制性的特性出發(fā)，經(jīng)濟責(zé)任審計項目似乎應(yīng)當(dāng)由審計機關(guān)自主確定.事實上，在1999年中央兩辦兩個《暫行規(guī)定》出臺之前，經(jīng)濟責(zé)任審計項目都是由審計機關(guān)自主確定的，但普遍遇到了審計難和審計成果發(fā)揮作用難的尷尬。1999年中央兩辦兩個《暫行規(guī)定》出臺之后，經(jīng)濟責(zé)任審計項目改由“根據(jù)干部管理、監(jiān)督工作的需要和黨委、人民政府的意見，由組織人事部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)向?qū)徲嫏C關(guān)提出對領(lǐng)導(dǎo)干部進行任期經(jīng)濟責(zé)任審計的委托建議,由審計機關(guān)依法實施審計。"“企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)由企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理機關(guān)報本級人民政府批準，由人民政府下達審計指令?！蓖耆蓪徲嫏C關(guān)自主安排經(jīng)濟責(zé)任審計,雖可強化審計獨立性,但難與干部的管理監(jiān)督工作相協(xié)調(diào),在審計時機的選擇，審計阻力的排除、審計成果的利用方面都容易出現(xiàn)問題.完全由審計機關(guān)受托進行經(jīng)責(zé)任審計，雖可容易得到干部監(jiān)督管理部門的支持,利于審計工作的開展和審計成果的利用，但容易喪失法定職責(zé)的剛性，與政府審計獨立性所要求的審計自主性也不相符，而且審計機關(guān)與干部監(jiān)督管理機關(guān)之間不是相互獨立的，而是分工協(xié)作關(guān)系，因此，彼此之間不應(yīng)存在委托與受托關(guān)系.我們認為，在《審計法》授予審計機關(guān)經(jīng)濟責(zé)任審計職責(zé)之后,審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)利用經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議主動取得組織人事部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)和國資委的委托,自主編制年度審計項目計劃，年度審計項目計劃在報經(jīng)本級政府批準后執(zhí)行.這樣做,首先，能體現(xiàn)經(jīng)濟責(zé)任審計作為政府審計法定職責(zé)的要求；其次，與現(xiàn)行的行政型審計體制相適應(yīng);第三，能充分體現(xiàn)經(jīng)濟責(zé)任審計服務(wù)于干部監(jiān)督、管理需要的本質(zhì)要求；第四，能夠與有關(guān)部門的工作相協(xié)調(diào)，并得到他們的理解、支持和協(xié)助；第五，有利于提高經(jīng)濟責(zé)任審計的權(quán)威性,充分發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計成果的作用。 （二）國企領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)否由政府審計機關(guān)來進行我國政府審計機關(guān)進行的經(jīng)濟責(zé)任審計是從上個世紀80年代中期的國有企業(yè)廠長(經(jīng)理）離任審計開始的。隨著國有企業(yè)改革步伐的加快,純粹的國有企業(yè)和國家金融機構(gòu)越來越少，加之新的國有資產(chǎn)管理體制的實施和新國資委的成立與運作，國有或國有控股企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人員越來越多地由國資委根據(jù)市場原則進行選聘,國有或國有控股企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人員也不再是原來意義上的國家干部,因而，許多人認為政府審計機關(guān)對其進行經(jīng)濟責(zé)任審計就失去了理論依據(jù)。2004年國資委便出臺了《中央企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計暫行辦法》，規(guī)定中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟責(zé)任審計由國資委聘請有關(guān)機關(guān)或社會審計組織來進行,隨后地方各級國資委也相繼出臺了類似的《辦法》，政府審計機關(guān)對國有及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員進行經(jīng)濟責(zé)任審計的職責(zé),從此變得模糊不清了。目前關(guān)于這個問題有兩種截然不同的觀點。一種是依據(jù)2003年國務(wù)院頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》關(guān)于“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)根據(jù)授權(quán)，依法履行出資人職責(zé)，依法對企業(yè)國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理"的規(guī)定，認為對國有控股或主導(dǎo)企業(yè)、金融機構(gòu)主要負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任審計屬于出資人職責(zé)，應(yīng)當(dāng)由國資委行使委托審計權(quán)，委托社會審計組織來進行。(李三喜等，2004）二是根據(jù)現(xiàn)行《審計法》的規(guī)定，由于國有控股或主導(dǎo)企業(yè)、金融機構(gòu)“屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督的單位”,因此，其主要負責(zé)人也應(yīng)納入政府審計機關(guān)進行的經(jīng)濟責(zé)任審計對象.我們認為：國有控股或主導(dǎo)企業(yè)、金融機構(gòu)的主要負責(zé)人具有雙重身份,他們既是受人民之托的公共資產(chǎn)的保管使用者,承擔(dān)著公共受托責(zé)任，又是受國資委監(jiān)管的企業(yè)經(jīng)營資產(chǎn)的經(jīng)營管理者,承擔(dān)著企業(yè)受托經(jīng)濟責(zé)任。作為前者他們應(yīng)當(dāng)接受政府審計機關(guān)的審計,作為后者他們應(yīng)當(dāng)接受國資委所委托的社會審計組織的審計.兩種審計的目標不同，政府審計機關(guān)進行的審計的目標是公共資產(chǎn)保管使用的真實性、合法性、效益性和主要負責(zé)人承擔(dān)的公共責(zé)任的履行情況；國資委委托社會審計組織進行的審計的目標是企業(yè)財務(wù)報表的公允真實性。因此,國有控股或主導(dǎo)企業(yè)、金融機構(gòu)的主要負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)由政府審計機關(guān)來執(zhí)行，而不應(yīng)當(dāng)由國資委來委托進行。從世界范圍的公司治理情況來看，鮮有出資者委托社會審計組織對企業(yè)經(jīng)營管理者實施經(jīng)濟責(zé)任審計的規(guī)定和實踐。這樣做符合政府審計機關(guān)作為國有資產(chǎn)公共監(jiān)督者的身份，有利于保護國有資產(chǎn)安全、完整，也不影響企業(yè)和金融機構(gòu)的融資、投資等生產(chǎn)經(jīng)營活動，還能夠?qū)Y委的監(jiān)督管理進行必要的制衡,對有關(guān)社會審計的質(zhì)量進行核查,促進這些企業(yè)社會審計質(zhì)量的提高，更好地保護國有資產(chǎn)所有者的權(quán)益。(三）是否必須統(tǒng)一實行“先審計，后離任”“先審計后離任"被認為是確定任期經(jīng)濟責(zé)任審計實施時間應(yīng)當(dāng)遵守的原則。“先審計后離任"被認為是確定任期經(jīng)濟責(zé)任審計實施時間應(yīng)當(dāng)遵守的原則。依據(jù)這一原則，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部“任職期屆滿，或者任職期內(nèi)辦理調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪崗、免職、辭職、退休等事項前，應(yīng)當(dāng)接受任期經(jīng)濟責(zé)任審計.”“先審計后離任是充分運用審計結(jié)果，有效發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計作用的前提條件。對領(lǐng)導(dǎo)干部進行先審計后離任，就可以做到參考審計結(jié)果安排任用干部，防止審用脫節(jié)?！钡?，實際工作中先審計后離任總是很難做到，究其原因主要是這種時間安排要么不現(xiàn)實，要么沒意義:①領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪崗、免職、辭職等往往是先很難預(yù)料，即使有些情況是黨委及干部管理部門事先計劃的，也因為屬于組織秘密，而無法先行安排審計，所以，在這些情況下，要進行先審計后離任，幾乎是不可能的.②領(lǐng)導(dǎo)干部換屆前可以進行任期經(jīng)濟責(zé)任審計，但這時往往是要換屆的干部數(shù)量較多，而審計力量又明顯不足，也使先審計后離任原則無法完全實現(xiàn)。③至于退休前進行離任審計,雖然是可能的，但這種情況的經(jīng)濟責(zé)任審計退休前進行與退休后進行并無多大意義上的差別.針對先審計后離任難以做到的現(xiàn)實，有的地方對擬晉升、提拔的領(lǐng)導(dǎo)干部優(yōu)先安排責(zé)任審計，體現(xiàn)先審計后離任的原則；對轉(zhuǎn)崗、退休的領(lǐng)導(dǎo)干部根據(jù)情況可以先離任后審計.有的地方探索了先離崗、后審計、再任用的辦法.有的地方實行代理制，即對工作崗位變動的干部,在進行責(zé)任審計前，到新崗位的職務(wù)只是代理,待責(zé)任審計結(jié)束后再決定是否正式任命。我們認為，這里的第一種辦法因組織機密的存在仍然是不現(xiàn)實的；第二種辦法除了與第一種辦法一樣缺乏現(xiàn)實性外，還可能會造成被審計責(zé)任人將要就任單位的工作銜接不上的問題；第三種辦法是實質(zhì)上的先離任后審計，會侵害黨委的權(quán)威.我們認為，要保證經(jīng)濟責(zé)任審計作用的發(fā)揮，我們不能僅僅在審計實施的時間上做文章，還應(yīng)當(dāng)從革新審計方式和方法上想辦法。為此,我們的設(shè)想是：對擬晉升、提拔的領(lǐng)導(dǎo)干部全面實行后備制，在后備期內(nèi)由上一級審計機關(guān)（中央機關(guān)的后備干部由審計署)進行定期經(jīng)濟責(zé)任審計；任職期滿的領(lǐng)導(dǎo)干部可在任職期滿前由同級審計機關(guān)進行經(jīng)濟責(zé)任審計；對于轉(zhuǎn)任、輪崗、免職、辭職和退休的主要負責(zé)人，其任期經(jīng)濟責(zé)任審計可以由同級審計機關(guān)在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部離任前后進行。我們的上述設(shè)想至少有如下一些好處：①在對擬晉升、提拔的主要負責(zé)人在后備期內(nèi)定期進行經(jīng)濟責(zé)任審計，這不僅是可行的，因為一般而言,晉升、提拔的主要負責(zé)人總是少數(shù)人，不會形成審計任務(wù)過于集中的問題,而且可以為黨委和政府的人事任用提供更加可靠的審計依據(jù),更充分發(fā)揮任期經(jīng)濟責(zé)任審計的作用。②由上一級審計機關(guān)對擬提拔、晉升的領(lǐng)導(dǎo)干部進行責(zé)任審計，可以更有效地排除干擾，保證審計質(zhì)量；還可以通過審核、利用下一級審計機關(guān)的審計檔案,加強上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)管，促進下級審計機關(guān)做好審計工作和審計檔案保管工作。③把轉(zhuǎn)任、輪崗、免職、辭職和退休的主要負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任審計改在離任之后或之前進行，既不會對審計結(jié)果的利用產(chǎn)生實質(zhì)的影響，因為對轉(zhuǎn)崗、輪崗者的經(jīng)濟責(zé)任審計與任中責(zé)任審計并無本質(zhì)區(qū)別；還可以緩解審計時間和力量不足的矛盾，保證審計質(zhì)量。六、經(jīng)濟責(zé)任審計報告及其利用（一）審計報告的構(gòu)成內(nèi)容審計報告是審計組向?qū)徲嫏C構(gòu)報告審計過程和結(jié)果的書面報告。其正文內(nèi)容包括：1、審計依據(jù)、范圍、內(nèi)容、方式、起訖時間等審計基本情況；2、被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的任期經(jīng)濟職責(zé)，以及其所在地區(qū)、部門、單位經(jīng)濟方面的基本情況；3、被審領(lǐng)導(dǎo)干部各項經(jīng)濟責(zé)任指標完成測算、比較、分析、評價結(jié)論;4、審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題及其定性與定性依據(jù)；5、對審計發(fā)現(xiàn)的問題被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負擔(dān)的責(zé)任種類（直接責(zé)任、主管責(zé)任還是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任），以及明確責(zé)任的依據(jù)；6、對被審計人所在地區(qū)、部門、單位處理、處罰意見和審計建議，以及處理處罰的法律、法規(guī)和政策依據(jù)；7、需要反映的其他情況。（二）經(jīng)濟責(zé)任審計評價的原則經(jīng)濟責(zé)任審計報告的核心內(nèi)容就是發(fā)表審計評價意見，包括對積極經(jīng)濟責(zé)任履行情況的分析評價結(jié)論和對消極經(jīng)濟責(zé)任履行情況的界定評價結(jié)論。正確進行經(jīng)濟責(zé)任審計評價應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：1、要緊緊圍繞經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行評價。積極責(zé)任和消極責(zé)任都要評價，與被審計領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)不相干的行為和事項不評價，非領(lǐng)導(dǎo)干部本次任職期間的行為和事項不評價，與經(jīng)濟責(zé)任履行情況無關(guān)的行為和事項不評價。一般說來,只有與被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)、部門、單位財政財務(wù)收支相關(guān)的經(jīng)濟事項涉及的經(jīng)濟責(zé)任，才是經(jīng)濟責(zé)任審計要評價的內(nèi)容.2、要客觀公正地進行評價。只在有充分審計證據(jù)和明確評價標準的情況下才進行評價，證據(jù)不充分不評價、評價標準不明確不評價，不得作推論性評價；積極責(zé)任的評價要有充分的事實和數(shù)據(jù)，消極責(zé)任的評價要有充分適當(dāng)?shù)淖C據(jù)；主觀責(zé)任與客觀責(zé)任的區(qū)分、前任責(zé)任與現(xiàn)任責(zé)任的區(qū)分、個人責(zé)任與集體責(zé)任的區(qū)分、直接責(zé)任與間接責(zé)任的區(qū)分，必須有客觀依據(jù)或合理標準，不得模糊彼此界限或轉(zhuǎn)嫁被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任；不能回避評價,不得回避消極責(zé)任評價,更不得回避責(zé)任認定。3、要重點突出、詳略得當(dāng)、邏輯一致、語言準確地進行評價。重要問題要詳細評價，一般問題可簡單地評價或不評價；積極責(zé)任評價與消極責(zé)任評價要相互照應(yīng)，保持一致,避免相互矛盾;評價意見的表達，用詞應(yīng)當(dāng)準確、平實，切忌含糊、絕對和花哨。4、要審慎穩(wěn)健地進行評價.評價不得使用贊美、夸張之辭；未查明的事實應(yīng)說明未查明的原因,不得評價；評價標準應(yīng)當(dāng)在責(zé)任書和有關(guān)法律法規(guī)中有明確規(guī)定，不得任意拔高或降低評價標準；對于通過抽樣審查和審計判斷形成的評價意見，要申明審計抽樣與判斷的局限性。（三）經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果的利用審計結(jié)果運用是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作不可缺少的重要組成部分，是經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)揮作用的主要途徑。目前在經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果利用方面存在兩個極端的問題：一方面，有些政府審計機關(guān)和審計人員不重視審計結(jié)果的利用。主要表現(xiàn)在不堅持“先審計，后離任"的原則,使審計結(jié)果無法發(fā)揮作用;不切實保證審計質(zhì)量,不實事求是地反映審計結(jié)果，使經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果在干部監(jiān)督管理中的分量不足，影響力不大;對審計結(jié)果利用情況不聞不問，對一些人嚴重漠視經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果的問題無動于衷，等等。另一方面,有些政府審計機關(guān)和審計人員則過于重視審計結(jié)果的利用。主要表現(xiàn)在要求組織紀檢、監(jiān)察人事部門向?qū)徲嫏C關(guān)報告或通報經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果的利用情況，并就未利用情況做出解釋，主張建立經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果的強制利用機制。要保證經(jīng)濟責(zé)任審計評價結(jié)果得到充分利用，必須針對存在問題及其產(chǎn)生原因，切實做好下列工作：1、合理確定審計時間，方便審計評價結(jié)果利用按照中央兩辦的《經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》和《經(jīng)濟責(zé)任審計條例（征求意見稿）》的要求，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)堅持“先審計后離任"原則。但許多地方的組織人事部門在具體操作上，對于領(lǐng)導(dǎo)干部的任免大部分都是先任免后審計，有的地方基本上是審計歸審計，任用歸任用。這不僅削弱了經(jīng)濟責(zé)任審計成果的運用效果,而且也造成了審計機關(guān)實施審計的目的不明確，給經(jīng)濟責(zé)任審計工作帶來了不利影響。要使經(jīng)濟責(zé)任審計真正成為干部任免的重要參考依據(jù)，充分發(fā)揮其在干部監(jiān)督管理中的作用，我們認為，應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面入手解決這個問題：一方面，應(yīng)當(dāng)修改不適用的的“先離任后審計”原則，實行區(qū)別對待原則，對不同的被審計領(lǐng)導(dǎo)干部采用不同的經(jīng)濟責(zé)任審計時間：對調(diào)任新崗位任職的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定辦理工作和財物交接，并寫出任期經(jīng)濟工作及職責(zé)履行情況報告，新崗位作為代理職務(wù)，審計后，再作正式任職，這可稱為“代理期間審計”原則；對免職、辭職、退休的領(lǐng)導(dǎo)干部，實行“先離任，后審計”原則，因為這些離職的領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟責(zé)任審計的影響力已經(jīng)比較有限了.對群眾意見大、舉報多、疑點重的領(lǐng)導(dǎo)干部，可執(zhí)行“先待崗，后審計”的原則，即“問題”干部先離崗待命，待審計后依照經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果由黨委在作出組織處理.另一方面，要進一步改進經(jīng)濟責(zé)任審計項目計劃管理辦法,積極創(chuàng)造條件將監(jiān)督關(guān)口前移.在保證審計質(zhì)量的前提下,按照“總量控制原則"，有重點地確定一定