我國(guó)環(huán)評(píng)有效性的評(píng)估指標(biāo)體系與實(shí)施路徑

我國(guó)環(huán)評(píng)有效性的評(píng)估指標(biāo)體系與實(shí)施路徑

1典型案例與“環(huán)保風(fēng)暴”所涉爭(zhēng)議事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)關(guān)于環(huán)境評(píng)估的有效性研究，國(guó)內(nèi)環(huán)境科學(xué)家主要從環(huán)境評(píng)估的行為要素、制度機(jī)制、實(shí)施機(jī)制和技能建設(shè)等方面進(jìn)行。在環(huán)評(píng)有效性評(píng)估指標(biāo)體系中,與環(huán)評(píng)法特別是公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)制度相關(guān)的指標(biāo)主要有環(huán)評(píng)的啟動(dòng)時(shí)間、環(huán)評(píng)報(bào)告書的內(nèi)容(含替代方案、積累影響分析、風(fēng)險(xiǎn)分析、環(huán)境價(jià)值分析等)、公眾參與等方面。它們與本文選取的環(huán)評(píng)審批典型事例和“環(huán)保風(fēng)暴”所涉爭(zhēng)議事項(xiàng)直接關(guān)聯(lián)。2004年下半年相繼發(fā)生的“深圳市深港西部通道側(cè)接線工程環(huán)評(píng)報(bào)告書審批案”和“北京市頤和園周邊高壓輸電線工程環(huán)評(píng)報(bào)告書審批案”,是兩個(gè)典型的公眾與環(huán)保部門和建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位之間對(duì)涉及公眾環(huán)境權(quán)益事項(xiàng)爭(zhēng)議較大的環(huán)評(píng)審批紛爭(zhēng)事例。而2005年初由國(guó)家環(huán)?？偩中纪＝?0個(gè)違反環(huán)評(píng)審批的項(xiàng)目而掀起的“環(huán)保風(fēng)暴”,更是點(diǎn)明了我國(guó)環(huán)評(píng)制度在實(shí)施中有效性普遍低下問(wèn)題的關(guān)鍵所在。為此,本文在國(guó)內(nèi)環(huán)境學(xué)者有關(guān)環(huán)評(píng)有效性調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,結(jié)合典型環(huán)評(píng)爭(zhēng)議糾紛事例所反映的環(huán)評(píng)報(bào)告書審批中存在的問(wèn)題,就如何在現(xiàn)行環(huán)評(píng)法框架下通過(guò)具體的制度建設(shè)以提高環(huán)評(píng)有效性提出自己的設(shè)想。2從典型案例來(lái)看，我國(guó)的評(píng)價(jià)體系有效性很低，相應(yīng)的法律援助和對(duì)策也很重要2.1治安管理體制應(yīng)當(dāng)確立在事前評(píng)價(jià)上,確立“安全指標(biāo)”對(duì)規(guī)劃和項(xiàng)目環(huán)評(píng)啟動(dòng)時(shí)間作出具體要求,是各國(guó)環(huán)評(píng)制度保障預(yù)防功能實(shí)現(xiàn)的最為重要的措施。然而,我國(guó)環(huán)評(píng)法對(duì)規(guī)劃和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的啟動(dòng)時(shí)間并未作出明確規(guī)定,只是總體上規(guī)定在規(guī)劃和項(xiàng)目報(bào)批前編制環(huán)評(píng)報(bào)告書,環(huán)保部門也一直是依照部門規(guī)章結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目不同階段分別實(shí)行環(huán)評(píng)管理。另外,由于環(huán)評(píng)法及相關(guān)規(guī)范均對(duì)已開工建設(shè)但未啟動(dòng)環(huán)評(píng)的項(xiàng)目規(guī)定了補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)的程序,因此我國(guó)環(huán)評(píng)制度不能保障預(yù)防功能通過(guò)環(huán)評(píng)管理得以實(shí)現(xiàn)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),進(jìn)入21世紀(jì)后我國(guó)環(huán)評(píng)制度的執(zhí)行率一直保持在98%以上,“三同時(shí)”制度的執(zhí)行合格率也在95%以上。然而,在2003年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局等六部委聯(lián)合開展的“清理整頓不法排污企業(yè)、保障群眾健康環(huán)保行動(dòng)”中,所查處的違法排污企業(yè)竟有51%是新建的。站在依法行政的立場(chǎng)上分析,環(huán)評(píng)制度的實(shí)施應(yīng)當(dāng)以事前評(píng)價(jià)為原則,事后補(bǔ)辦為例外。由于補(bǔ)辦環(huán)評(píng)的對(duì)象是已投資啟動(dòng)的項(xiàng)目,因此其結(jié)果只有兩種選擇:要么因項(xiàng)目可能的重大環(huán)境影響和公眾環(huán)境權(quán)益侵害而不予批準(zhǔn),要么只是事后履行形式上的環(huán)評(píng)程序而予以通過(guò)。我國(guó)環(huán)評(píng)實(shí)踐證明,對(duì)后者的選擇,即以犧牲更長(zhǎng)遠(yuǎn)的公眾環(huán)境權(quán)益為代價(jià)保全當(dāng)前已投資利益的做法是普遍存在的。2005年初“環(huán)保風(fēng)暴”所涉及的30個(gè)重大違法開工項(xiàng)目以及本文提及的“北京市頤和園周邊高壓輸電線工程環(huán)評(píng)報(bào)告書審批案”,都是在項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)評(píng)審批的狀態(tài)下開工建設(shè)的。據(jù)張勇和尹民等國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)上海、深圳兩個(gè)城市環(huán)評(píng)有效性調(diào)查的數(shù)據(jù)表明,環(huán)評(píng)在項(xiàng)目可行性研究階段啟動(dòng)者只占被調(diào)查項(xiàng)目總數(shù)的13%左右。也就是說(shuō),即使在上海和深圳這樣的大城市,絕大部分項(xiàng)目也是在啟動(dòng)后才開始補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)的。因此,在補(bǔ)辦作為一種合法狀態(tài)為我國(guó)環(huán)評(píng)法所確認(rèn)的狀況下,環(huán)評(píng)審批的結(jié)果不僅造成公眾對(duì)政府信賴程度的降低,而且還造成環(huán)評(píng)單位草率行事、環(huán)保部門草率審批等使環(huán)評(píng)流于形式的不良后果。環(huán)評(píng)法在法律責(zé)任一章中對(duì)補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)作出規(guī)定似乎可以表明,環(huán)評(píng)作為一項(xiàng)法律制度必須依法履行。但是這一規(guī)定對(duì)具有預(yù)防功能的環(huán)評(píng)制度而言,只在形式上確立了環(huán)評(píng)的合法地位,而實(shí)質(zhì)上否定了環(huán)評(píng)的事前預(yù)防功能,并縱容了通過(guò)補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)使不法狀態(tài)合法化的行為。其結(jié)果驅(qū)使可能因環(huán)評(píng)結(jié)論處于不利狀態(tài)的項(xiàng)目建設(shè)者或投資者,以及急于通過(guò)招商引資促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)短期發(fā)展的政府官員置事前的環(huán)評(píng)于不顧,通過(guò)先行開工或先批后審的方式讓項(xiàng)目既成事實(shí),然后再行補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)使之合法化。從完善環(huán)評(píng)報(bào)告書啟動(dòng)時(shí)間的制度建設(shè)看,當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)制定實(shí)施環(huán)評(píng)法的行政法規(guī)對(duì)環(huán)評(píng)啟動(dòng)時(shí)間作出明確規(guī)定。同時(shí),在環(huán)評(píng)法已將補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)確認(rèn)為合法狀態(tài)的條件下,應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)辦程序和方法作出規(guī)定。如明確項(xiàng)目違法開工行為的性質(zhì)和較重的行政處罰規(guī)定,并責(zé)令停止項(xiàng)目建設(shè)行為;明確補(bǔ)辦手續(xù)所適用的所有事前環(huán)評(píng)程序和方法。通過(guò)完善這些規(guī)定,達(dá)到明確環(huán)評(píng)審批在各類行政審批行為中的地位和順序的目的,達(dá)成補(bǔ)辦手續(xù)實(shí)際上與事前環(huán)評(píng)相同且補(bǔ)辦還會(huì)增加與違法相應(yīng)的費(fèi)用成本等效果。2.2環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)、公眾環(huán)境權(quán)益侵害的實(shí)踐后果由于編制環(huán)評(píng)報(bào)告書需要通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)、模擬實(shí)驗(yàn)等方法獲取相關(guān)數(shù)據(jù),并對(duì)規(guī)劃或項(xiàng)目的實(shí)行行為對(duì)環(huán)境的可能影響及其公眾環(huán)境權(quán)益侵害的后果依照法律或標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析,因此環(huán)評(píng)具有集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和科技判斷與分析于一體的性質(zhì),而且環(huán)保部門對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書的審批在很大程度上也依賴于環(huán)評(píng)報(bào)告書的有關(guān)結(jié)論。所以在環(huán)評(píng)制度中,環(huán)評(píng)報(bào)告書的編制是非常重要的。然而,雖然環(huán)評(píng)法和相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書的內(nèi)容及其編制方法作出了規(guī)定,但由于具體指導(dǎo)環(huán)評(píng)實(shí)踐的規(guī)范涉及事項(xiàng)廣泛、政出多門、方法各異,因此即使對(duì)同一項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)并作出結(jié)論也可能會(huì)因編制人員和方法的不同而截然相反。而環(huán)評(píng)報(bào)告書中有關(guān)替代方案、積累影響分析、風(fēng)險(xiǎn)分析等的有效性問(wèn)題,則是造成諸多環(huán)評(píng)審批紛爭(zhēng)事例中公眾不滿環(huán)評(píng)結(jié)論的根本原因。另外,由于環(huán)評(píng)報(bào)告書的內(nèi)容中載有大量的數(shù)字、公式和模型等,所以對(duì)普通公眾而言,他們即使拿到環(huán)評(píng)報(bào)告書也只能對(duì)其內(nèi)容一知半解。這樣,當(dāng)出現(xiàn)環(huán)評(píng)報(bào)告書審批結(jié)果與公眾的愿望相左時(shí),也會(huì)引發(fā)公眾對(duì)環(huán)保部門的抵觸情緒和不信任感。以“深圳市深港西部通道側(cè)接線工程環(huán)評(píng)報(bào)告書審批案”為例,環(huán)評(píng)報(bào)告書結(jié)論認(rèn)為,深港西部通道(隧道)側(cè)接線工程投入使用后,每日約有6萬(wàn)輛重型貨柜機(jī)車的運(yùn)行,因此產(chǎn)生的汽車尾氣和交通運(yùn)輸噪聲雖然超標(biāo),但與當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量相當(dāng),所以不會(huì)造成環(huán)境影響。而居住在隧道兩端小區(qū)的利害關(guān)系人則對(duì)影響環(huán)評(píng)報(bào)告書結(jié)論的有關(guān)交通量的測(cè)算、替代方案、公眾意見調(diào)查、隧道口設(shè)計(jì)等諸多技術(shù)和方法問(wèn)題提出了質(zhì)疑,認(rèn)為正是因?yàn)榄h(huán)評(píng)報(bào)告書在編制時(shí)選取的參數(shù)和對(duì)象存在錯(cuò)誤才最終導(dǎo)致環(huán)評(píng)結(jié)論的錯(cuò)誤。深港西部通道涉及深圳和香港兩地,因此兩地對(duì)有關(guān)交通流量的預(yù)測(cè)應(yīng)當(dāng)是一致的。深圳環(huán)保部門在審批環(huán)評(píng)報(bào)告書的同時(shí),也應(yīng)就香港方面為此作出環(huán)評(píng)報(bào)告書中對(duì)交通流量的預(yù)測(cè)一并予以比較。再以“北京市頤和園周邊高壓輸電線工程環(huán)評(píng)報(bào)告書審批案”為例,經(jīng)補(bǔ)辦的環(huán)評(píng)報(bào)告書結(jié)論認(rèn)為,盡管電磁輻射可能致害問(wèn)題受到沿途單位和居民的高度關(guān)注,但現(xiàn)有電磁輻射標(biāo)準(zhǔn)中并未有相應(yīng)的要求和規(guī)定,高壓輸電線工程建設(shè)符合現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求。而利害關(guān)系人代表及其技術(shù)專家認(rèn)為,所謂環(huán)評(píng)報(bào)告書符合有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論并不符合國(guó)家有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)范的要求和北京市保護(hù)京密飲水渠的地方性法規(guī)規(guī)定,因?yàn)闊o(wú)論在保護(hù)頤和園及其周邊地區(qū)自然景觀的協(xié)調(diào)性和京密飲水渠不受污染,還是在保護(hù)居民生命健康不受近在咫尺的電磁輻射長(zhǎng)期低水平危害等直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的問(wèn)題方面,補(bǔ)辦的環(huán)評(píng)報(bào)告書均沒(méi)有對(duì)此予以真實(shí)反映。值得一提的是,在上述兩個(gè)典型環(huán)評(píng)審批紛爭(zhēng)事例中,公眾和利害關(guān)系人均提到了應(yīng)當(dāng)采用項(xiàng)目的替代方案來(lái)解決可能發(fā)生的環(huán)境影響或公眾環(huán)境權(quán)益侵害。但是,所有提出的替代方案因涉及更多的資金投入等問(wèn)題而在審批中遭到否決,環(huán)保部門最終批復(fù)同意的依然是項(xiàng)目的初選方案。據(jù)張勇和尹民等國(guó)內(nèi)學(xué)者選取上海和深圳兩個(gè)城市環(huán)評(píng)報(bào)告書有效性的評(píng)估結(jié)果顯示,兩個(gè)城市環(huán)評(píng)報(bào)告書缺乏有效替代方案的約占調(diào)查總數(shù)的81%~91%;缺乏積累影響分析的約占52%~71%;缺乏風(fēng)險(xiǎn)分析的約占56%。結(jié)合上述事例分析,也就是說(shuō)法律授權(quán)由政府環(huán)保部門負(fù)責(zé)審批、由環(huán)評(píng)專業(yè)機(jī)構(gòu)編制的環(huán)評(píng)報(bào)告書中,存在著大量直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的評(píng)估判斷問(wèn)題,由于目前有關(guān)環(huán)評(píng)規(guī)范和技術(shù)導(dǎo)則并未作出具體規(guī)定,在適用上它們只具有一般的指導(dǎo)性而不具有較強(qiáng)的規(guī)范性,從而導(dǎo)致在實(shí)際應(yīng)用中出現(xiàn)巨大的差別。與環(huán)評(píng)報(bào)告書審批公平、公正和公開的相關(guān)事項(xiàng),還有環(huán)評(píng)報(bào)告書編制單位與環(huán)保部門之間的關(guān)系問(wèn)題,以及環(huán)評(píng)專家的工作背景和個(gè)人品質(zhì)等問(wèn)題。劉方認(rèn)為,在我國(guó)有關(guān)環(huán)評(píng)單位編制環(huán)評(píng)報(bào)告書的過(guò)程中,普遍存在著編制內(nèi)容不嚴(yán)格遵守標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求、單憑經(jīng)驗(yàn)編制或者相互借鑒等問(wèn)題,其結(jié)果造成以訛傳訛或者雷同現(xiàn)象,久而久之反而使其成為“規(guī)范”的現(xiàn)象。在這種現(xiàn)象面前,即使公眾對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)論存有異議,環(huán)評(píng)單位和環(huán)保部門也無(wú)相應(yīng)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范可循。在上述兩個(gè)典型事例中,利害關(guān)系人在不同程度上對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書的編制機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家提出過(guò)質(zhì)疑。鑒于許多具有從事環(huán)評(píng)資質(zhì)的事業(yè)單位原本隸屬于環(huán)保部門或者在政府其他行業(yè)主管部門中也存在著下屬事業(yè)單位具有環(huán)評(píng)資質(zhì),因此在環(huán)評(píng)報(bào)告書審批過(guò)程中,公眾對(duì)環(huán)評(píng)單位與環(huán)保部門之間可能存在的“暗箱操作”問(wèn)題以及行業(yè)主管部門下屬環(huán)評(píng)單位所作的環(huán)評(píng)結(jié)論有利于項(xiàng)目建設(shè)等問(wèn)題的質(zhì)疑不絕于耳。而現(xiàn)實(shí)上被環(huán)評(píng)審批否決的項(xiàng)目極少的事實(shí)恰好又與公眾的質(zhì)疑和推斷相“雷同”。在我國(guó)的環(huán)評(píng)實(shí)踐中,還普遍存在著一個(gè)沒(méi)有法律依據(jù)但又實(shí)際存在的做法,就是在環(huán)保部門審批環(huán)節(jié)增加對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書進(jìn)行專家評(píng)審的程序。從實(shí)踐分析,這種出自環(huán)保部門意見的做法只有一個(gè)目的,就是加強(qiáng)環(huán)保部門初審認(rèn)定環(huán)評(píng)報(bào)告書結(jié)論正確或者錯(cuò)誤的支持力度。這種做法雖然無(wú)可厚非,但是在缺乏公平、公正和公開的程序保障條件下,當(dāng)評(píng)審會(huì)由建設(shè)單位出資組織或官方有明顯傾向時(shí),都會(huì)在很大程度上左右專家個(gè)人的觀點(diǎn)和判斷。另外,當(dāng)環(huán)評(píng)結(jié)論涉及公眾環(huán)境權(quán)益的爭(zhēng)議時(shí),即使是技術(shù)科學(xué)專家也會(huì)對(duì)此感到茫然,而極有可能在評(píng)審結(jié)論中作出模棱兩可的判斷,將項(xiàng)目的環(huán)境可行性結(jié)論推給審批部門。另一方面,多數(shù)環(huán)評(píng)專家主要供職于隸屬于政府行業(yè)主管部門下屬的環(huán)評(píng)單位。因人事關(guān)系的作用和對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的追求,他們中的大多數(shù)對(duì)政府部門主管官員的態(tài)度心領(lǐng)神會(huì)。因?yàn)槿魏蚊撾x“游戲規(guī)則”的主張都會(huì)招致“出局”的結(jié)果,因此,由他們編制環(huán)評(píng)報(bào)告書的結(jié)論大多數(shù)對(duì)項(xiàng)目的開工建設(shè)有利。除環(huán)評(píng)報(bào)告書的結(jié)論偏向于建設(shè)單位外,即使在專家評(píng)審會(huì)上專家的意見幾乎是一邊倒地偏向于政府主管部門,喪失了第三方咨詢機(jī)構(gòu)起碼的獨(dú)立性、科學(xué)性和公正性。從完善環(huán)評(píng)報(bào)告書制度的角度看,(1)應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定行政法規(guī)將環(huán)評(píng)報(bào)告書的內(nèi)容與編制方法具體化,如規(guī)定編制環(huán)評(píng)報(bào)告書應(yīng)當(dāng)包括簡(jiǎn)明版和正式版兩個(gè)版本,以分別利于專家和公眾閱讀理解;(2)應(yīng)當(dāng)盡快修訂現(xiàn)行環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則,特別是應(yīng)當(dāng)盡快統(tǒng)一目前環(huán)評(píng)實(shí)踐中各部門制定的不同標(biāo)準(zhǔn)及其確立的監(jiān)測(cè)方法和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方法等;(3)應(yīng)當(dāng)從體制上將環(huán)評(píng)單位及其人員與政府行政主管部門徹底分離,使環(huán)評(píng)單位像我國(guó)律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所一樣,真正成為與政府職能部門無(wú)關(guān)的第三方;(4)即使采用專家評(píng)審的方法,也應(yīng)當(dāng)制定規(guī)則以保證選定評(píng)審專家的程序合法,并且評(píng)審委員會(huì)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于環(huán)保部門而真實(shí)地處于中立的地位。2.3環(huán)境法上的公眾參環(huán)評(píng)報(bào)告書的公眾參與包括編制和審批環(huán)評(píng)報(bào)告書中的參與兩方面。在上述兩個(gè)環(huán)評(píng)審批紛爭(zhēng)事例中,公眾和利害關(guān)系人都在不同程度上參與了環(huán)評(píng)報(bào)告書的編制或?qū)徟h(huán)節(jié)。然而,由于現(xiàn)行法律法規(guī)均未對(duì)公眾如何參與、如何獲取信息、參與的時(shí)機(jī)與方式以及參與的效力等作出規(guī)定,因此現(xiàn)實(shí)中的公眾參與依然止于形式。以“深圳市深港西部通道側(cè)接線工程環(huán)評(píng)報(bào)告書審批案”為例,環(huán)評(píng)單位在編制環(huán)評(píng)報(bào)告書的過(guò)程中,曾以發(fā)放公眾意見調(diào)查表的方式向隧道西開口附近的50位公眾(實(shí)際上該地域現(xiàn)有20多個(gè)居民小區(qū)約有20萬(wàn)人居住)進(jìn)行了調(diào)查。盡管這種抽樣調(diào)查的代表性和科學(xué)性還令人存疑,但調(diào)查結(jié)果中94%的公眾反對(duì)初選方案和100%的公眾認(rèn)為有關(guān)初選方案不是好的方案的結(jié)果并未體現(xiàn)在環(huán)評(píng)報(bào)告書結(jié)論中。另外,公眾參與的前提和保障是對(duì)與自身環(huán)境權(quán)益相關(guān)信息的獲取,而在上述兩個(gè)事例中,即使公眾請(qǐng)求提供相關(guān)資料也遭到了反對(duì),理由是不提供相關(guān)資料信息的做法并不違法。在“北京市頤和園周邊高壓輸電線工程環(huán)評(píng)報(bào)告書審批案”有關(guān)環(huán)評(píng)報(bào)告書補(bǔ)辦的過(guò)程中,鑒于利害關(guān)系人的強(qiáng)烈反對(duì),公眾根本就未獲得參與環(huán)評(píng)報(bào)告書編制的機(jī)會(huì),因而環(huán)評(píng)報(bào)告書也就無(wú)法真正反映公眾的意見。這樣,公眾的環(huán)境權(quán)益保障從環(huán)評(píng)報(bào)告書編制開始就被落空。而在環(huán)評(píng)報(bào)告書審批過(guò)程中,聽證會(huì)上環(huán)保部門就爭(zhēng)議問(wèn)題所做的解釋差強(qiáng)人意,公眾通過(guò)聽證會(huì)提出的長(zhǎng)期近距離電磁輻射可能導(dǎo)致人體生理功能改變從而造成健康危害等意見最終也因?yàn)殡姶泡椛渲潞?biāo)準(zhǔn)的缺失、舉證不足等為由予以否決。而審批決定中對(duì)公眾提出的項(xiàng)目違反北京市有關(guān)京密引水渠保護(hù)法規(guī)等問(wèn)題也只字未提。由于公眾參與環(huán)評(píng)決策是借鑒西方國(guó)家環(huán)評(píng)制度的產(chǎn)物,因此西方國(guó)家有關(guān)公眾參與保障機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)也應(yīng)當(dāng)一并予以吸收。為保障公眾參與環(huán)境決策,西方國(guó)家的法律會(huì)賦予公眾享有被告知相關(guān)信息、被咨詢相關(guān)意見以及其意見被慎重考量等三項(xiàng)權(quán)利。為此,西方國(guó)家衡量公眾參與有效性的標(biāo)準(zhǔn)有三:一是參與環(huán)評(píng)程序的時(shí)間是否盡可能地早;二是公眾參與的權(quán)利是否能夠順利行使;三是解決公眾參與糾紛的能力是否更有彈性。如果僅在環(huán)評(píng)法上原則規(guī)定公眾參與而不將其程序化和具體化,該規(guī)定也將成為一紙空文。目前我國(guó)已經(jīng)頒布施行的行政許可法已從審批環(huán)節(jié)在程序上對(duì)公眾參與作出了規(guī)定。從保障我國(guó)公眾參與權(quán)利并完善公眾參與環(huán)評(píng)報(bào)告書編制和審批制度的角度看,首先,應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定行政法規(guī),明確公眾參與的性質(zhì)、地位以及參與的環(huán)評(píng)對(duì)象和范圍,并將公眾參與環(huán)評(píng)的階段、時(shí)機(jī)和參與形式具體化,使得公眾參與真正有法可依;其次,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定只要不涉及國(guó)家秘密,公眾有權(quán)獲取任何與環(huán)評(píng)相關(guān)的信息資料,政府部門也有義務(wù)提供環(huán)評(píng)資料和情報(bào),并將環(huán)評(píng)信息及其審批程序在當(dāng)?shù)赜杏绊懙膱?bào)刊或者政府刊物、網(wǎng)站上刊載,以公布周知;第三,明確規(guī)定審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開采納或不采納公眾意見的理由和依據(jù)。2.4明確環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)在上述兩個(gè)事例中,公眾和利害關(guān)系人提出爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題均為項(xiàng)目投產(chǎn)使用后將可能因環(huán)境污染的影響直接導(dǎo)致公眾健康權(quán)益受到侵害。盡管環(huán)保部門最終均未采納公眾的意見,但在環(huán)評(píng)審批的批復(fù)決定中并未否定這種可能性的存在,只不過(guò)公眾沒(méi)有證據(jù)證明這種可能性將會(huì)實(shí)際發(fā)生。盡管環(huán)評(píng)法確立了公眾的環(huán)境權(quán)益,并且行政許可法也規(guī)定當(dāng)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益時(shí)應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人,但由于我國(guó)各類環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律文件和技術(shù)導(dǎo)則均未要求環(huán)評(píng)報(bào)告書編制單位對(duì)項(xiàng)目方案所涉及公眾環(huán)境權(quán)益進(jìn)行深入分析,也未要求公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)決策,所以環(huán)保部門在環(huán)評(píng)報(bào)告書審批時(shí)也沒(méi)有義務(wù)具體考量公眾環(huán)境權(quán)益在多大程度上可能受到環(huán)境影響改變所帶來(lái)的侵害。因此,公眾環(huán)境權(quán)益侵害判斷的有效性同樣較低。關(guān)于公眾環(huán)境權(quán)益侵害的判斷實(shí)際上有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和科學(xué)不確定性問(wèn)題。本來(lái)環(huán)評(píng)制度本身就是對(duì)規(guī)劃或者項(xiàng)目建成后可能發(fā)生的環(huán)境影響進(jìn)行事前的預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估,因此只要經(jīng)過(guò)科學(xué)的推理或者借鑒以往的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛘f(shuō)明發(fā)生環(huán)境侵害的風(fēng)險(xiǎn)可能存在的話,環(huán)評(píng)審批部門就應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待,而無(wú)需站在項(xiàng)目建設(shè)者的立場(chǎng)上要求公眾提交確定的證據(jù)。這也是預(yù)防原則最基本的要求。從公眾環(huán)境權(quán)益侵害的實(shí)態(tài)結(jié)合環(huán)評(píng)報(bào)告書編制和審批的特點(diǎn)分析,可以通過(guò)制定規(guī)章的方式從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)(含其他科技標(biāo)準(zhǔn))、環(huán)境影響的實(shí)際損害以及經(jīng)濟(jì)效益分析等三個(gè)方面構(gòu)建公眾環(huán)境權(quán)益侵害的判斷標(biāo)準(zhǔn)。目前,有關(guān)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書的編制和審批主要是以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)進(jìn)行環(huán)境影響判斷的。但是,由于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)一定時(shí)期的科技發(fā)展水平和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件而制定并被不斷修正的,因此環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)存在著含糊性和相對(duì)性的缺陷,無(wú)法以一定時(shí)期的標(biāo)準(zhǔn)及其具體數(shù)值一一對(duì)應(yīng)相關(guān)的行為和事項(xiàng)。若僅以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為判斷依據(jù)的話,對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益侵害的危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)的事前防范就可能實(shí)際落空。為彌補(bǔ)這一缺陷,應(yīng)當(dāng)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上運(yùn)用相鄰關(guān)系原理確立忍受限度標(biāo)準(zhǔn),就環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所可能帶來(lái)的權(quán)益侵害進(jìn)行綜合判斷。忍受限度標(biāo)準(zhǔn)即通常公眾在維持人體健康,人身、財(cái)產(chǎn)安全等方面可以忍受環(huán)境影響的最大限度。需要指出的是,由于忍受限度標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益侵害的判斷只存在程度上的可能性或者風(fēng)險(xiǎn)性,因此無(wú)需公眾提供詳細(xì)具體的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。環(huán)保部門在為環(huán)評(píng)報(bào)告書審批所召開的聽證會(huì)或論證上,當(dāng)公眾與