關(guān)于建立行政公益訴訟制度的幾點(diǎn)思考

關(guān)于建立行政公益訴訟制度的幾點(diǎn)思考

近年來，隨著行政法學(xué)研究的深入和行政法律制度的完善，特別是在實(shí)踐中，一些典型的行政案件明顯屬于公益訴訟，1.行政投訴已成為中國工商界討論的焦點(diǎn)之一。而我國至今仍未建立行政公益訴訟制度,但實(shí)踐已經(jīng)迫不急待,學(xué)術(shù)界也越來越關(guān)注。就建立行政公益訴訟制度來講,目前尚有大量的問題需要進(jìn)一步的探討和規(guī)范。其中尤以以下問題的探討最為緊迫:我國現(xiàn)行行政訴訟制度是否具有行政公益訴訟機(jī)制、行政公益訴訟的原告有哪些、檢察機(jī)關(guān)何以發(fā)揮其行政公益訴訟的功能、行政公益訴訟的范圍具體包括哪些事項(xiàng)、如何防止因行政公益訴訟而產(chǎn)生濫訴、如何對待行政公益訴訟中的舉證責(zé)任、如何界定行政公益訴訟中的公益等。一、新司法解釋有利于解決行政訴訟實(shí)踐的缺陷我國現(xiàn)行行政訴訟制度中是否具有行政公益訴訟的機(jī)制呢?有學(xué)者認(rèn)為,只要我們調(diào)整行政訴訟實(shí)踐的思路,充分挖掘現(xiàn)有法律條文的內(nèi)涵,再輔之以相應(yīng)的司法解釋,我國行政訴訟的受案范圍是可以擴(kuò)充到受理行政公益訴訟案件的。也即是說,在我國現(xiàn)行行政訴訟制度框架內(nèi),法院完全可以受理公民和社會(huì)組織提起的行政公益訴訟。特別是1999年最高人民法院的新司法解釋明確了我國行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定,保證了受案范圍的開放性,為行政訴訟實(shí)踐創(chuàng)造了條件;放棄了對具體行政行為內(nèi)涵進(jìn)行界定的做法,并且將行政訴訟的受案范圍落腳在行政行為上,客觀上為抽象行政行為進(jìn)入司法審查提供了條件;其第13條的規(guī)定直接開啟了行政公益訴訟的大門;而新司法解釋第12條的規(guī)定則解決了行政公益訴訟的原告資格問題。2但筆者并不同意這樣的觀點(diǎn)。新司法解釋的所有規(guī)定都不能超越《行政訴訟法》的立法宗旨,這是由司法解釋的地位所決定的。雖然新司法解釋確實(shí)在許多方面給人以耳目一新之感,但是這種“新”決不是突破《行政訴訟法》的“新”,只是表明原來的司法解釋在有關(guān)方面作了不恰當(dāng)?shù)慕忉?或者司法實(shí)踐中作了不準(zhǔn)確的理解。新司法解釋或是恢復(fù)了《行政訴訟法》的本來面目,或是澄清了長期以來人們在有關(guān)問題上不準(zhǔn)確的理解。現(xiàn)在我們也不能不承認(rèn)我們的《行政訴訟法》在許多方面的規(guī)定是有欠缺的,不適應(yīng)行政訴訟實(shí)踐的發(fā)展。例如,在行政公益訴訟問題上。但這一問題的解決絕對不能通過司法解釋的方法來解決,更不能通過人們出于良好的愿望所進(jìn)行的理論上的演繹來解決。否則,只能是造成更大的混亂。它需要的是完整的體系設(shè)計(jì)。如,行政公益訴訟制度,它需要從最初的原告資格、受案范圍到最后的裁判方式有一個(gè)相互聯(lián)系的完整的制度設(shè)計(jì)。而這樣的任務(wù)也不是司法解釋所能完成的,它必須由行政訴訟法的完善來解決,甚至還涉及到憲法和組織法相關(guān)制度的配套完善。否則“張冠李戴”、“橘北為枳”之弊端就不可避免。二、適格原告的確定在傳統(tǒng)“無利益即無訴權(quán)”的觀念支配下,傳統(tǒng)行政訴訟無論在理論上還是在實(shí)踐中,均認(rèn)為原告只能就與自己有直接利害關(guān)系的行政行為提起訴訟。也就是說傳統(tǒng)行政訴訟實(shí)際上是行政私益訴訟。然有時(shí)僅僅依靠直接的利害關(guān)系人來監(jiān)督行政行為是很不夠的,尤其是在某些公共利益受到侵害時(shí),與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往還是受益者。更為重要的是,由于自由裁量權(quán)的興起對傳統(tǒng)行政法模式造成了巨大的壓力,并使得傳統(tǒng)行政法的模式發(fā)生根本性的變化,這種變化的重要表現(xiàn)就是對行政行為正當(dāng)法律程序的重視。而從某種意義上來講,“正是正當(dāng)程序所要求的對各種利益考慮的程序權(quán)利的享有者,被賦予了原告資格,由于其原告資格取得的標(biāo)準(zhǔn)是法律上值得保護(hù)的利益而非法律保護(hù)的利益,所以,當(dāng)其值得保護(hù)的利益在事實(shí)上受行政行為損害或者影響時(shí),所提起的行政訴訟便具有了行政公益訴訟的性質(zhì)。這時(shí)的原告作為潛在的、多種利益主體中的一員,對行政行為僅享有一種利益的期待,并無確定無疑的權(quán)利,他的起訴無非是因?yàn)?行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行各種利益的協(xié)調(diào)平衡中并沒有考慮到自己的利益或其所代表的利益,因此,他的訴訟便具有了公益訴訟的色彩?！?所以,為了有效維護(hù)公共利益,必須賦予與行政行為沒有直接利害關(guān)系的人提起訴訟的權(quán)利。就行政公益訴訟的適格原告來講,由于行政公益訴訟與傳統(tǒng)的行政私益訴訟相比,其最主要的特殊性在于原告與被訴的行政行為之間不存在直接的利害關(guān)系,4所以該問題成為建立行政公益訴訟制度的首要問題?？疾煳覈姓V訟發(fā)展的歷史不難發(fā)現(xiàn),我國行政訴訟原告資格經(jīng)歷了從“無標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”到“法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”,再到“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”,進(jìn)而發(fā)展到“利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”。雖然我國行政訴訟原告資格的發(fā)展,符合世界范圍內(nèi)的從受害人訴訟到利害關(guān)系人訴訟再到民眾訴訟的發(fā)展趨勢。也正如上述有學(xué)者所指出的,新司法解釋的變化充分反應(yīng)了現(xiàn)代行政訴訟法不斷擴(kuò)大原告資格范圍的趨勢,為對行政行為進(jìn)行日益頻繁的司法審查打開了法院大門。但是無論如何在現(xiàn)有制度的框架內(nèi),其利害關(guān)系人是不包括與具體行政行為存在直接利害關(guān)系以外的其他主體的。那么,我國未來行政公益訴訟的適格原告到底應(yīng)當(dāng)包括哪些呢?筆者認(rèn)為,借鑒域外經(jīng)驗(yàn)已以及根據(jù)我國法律制度的特點(diǎn),可以將行政公益訴訟的適格原告定位于公民、社會(huì)組織以及國家檢察機(jī)關(guān)。其中,以公民和社會(huì)組織為原告而提起的行政公益訴訟如同日本的民眾訴訟。賦予普通公民行政公益訴訟原告資格,其最大的優(yōu)點(diǎn)在于能在最大的范圍內(nèi)迅速、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的違法行政行為,并啟動(dòng)訴訟程序予以監(jiān)督。賦予社會(huì)組織行政公益訴訟的原告資格,除了具有公民提起公益訴訟的優(yōu)點(diǎn)外,其最大的優(yōu)點(diǎn)在于可以避免公民個(gè)人提起行政公益訴訟時(shí)的因訴訟費(fèi)用和受到的壓力等高昂成本,從而發(fā)揮社會(huì)組織在維護(hù)公共利益方面的優(yōu)勢。三、關(guān)于行政公益訴訟在現(xiàn)有的行政訴訟制度中,檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)其法律監(jiān)督職能的發(fā)揮是非常有限的,即只是根據(jù)《行政訴訟法》第64條之規(guī)定對法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。對于行政機(jī)關(guān)違法行政行為檢察機(jī)關(guān)則無法主動(dòng)通過提起訴訟來達(dá)到監(jiān)督的目的。因此,對行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的行為如果沒有公民和社會(huì)組織提起公益訴訟,則該違法行政行為就無法通過司法程序加以糾正。所以,在必要時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格,對于監(jiān)督違法行政行為具有非常重要的意義。因?yàn)橘x予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格的最大優(yōu)點(diǎn)在于,檢察機(jī)關(guān)能以其國家機(jī)關(guān)的特有身份在訴訟過程中更好地與被訴的行政機(jī)關(guān)抗衡。目前,學(xué)術(shù)界對賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)利這一點(diǎn)是基本一致的。例如有學(xué)者認(rèn)為,相對而言,檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟方面較人民代表大會(huì)、法院和政府更具優(yōu)勢;由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是當(dāng)今世界各國的普遍做法;歷史上我國也曾經(jīng)有過相關(guān)規(guī)定;檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度適應(yīng)我國加入WTO后的需要;檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟體現(xiàn)了公平正義的訴訟價(jià)值。5但是,對檢察機(jī)關(guān)如何啟動(dòng)行政公益訴訟程序則存在不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)只能是被動(dòng)地提起行政公益訴訟,即公民和其他社會(huì)組織如果認(rèn)為行政行為侵害或?qū)?huì)侵害公共利益時(shí),必須先向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào),檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過初步審查后認(rèn)為有提起訴訟的必要的則提起訴訟。根據(jù)該觀點(diǎn),檢察機(jī)關(guān)只是應(yīng)公民和社會(huì)組織的請求而啟動(dòng)行政公益訴訟,其自己不能主動(dòng)提起行政公益訴訟。筆者不同意這種觀點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)既可以“被動(dòng)”提起行政公益訴訟,也可以依職權(quán)主動(dòng)提起行政公益訴訟。但是值得注意的是,檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟嚴(yán)格來講應(yīng)當(dāng)稱之為行政公訴。行政公益訴訟是相對于行政私益訴訟而言的,行政公訴是相對于行政自訴而言的,兩者既有區(qū)別又有聯(lián)系。但是,目前學(xué)術(shù)界在這個(gè)問題上有時(shí)顯得有點(diǎn)混亂。例如,有學(xué)者在極力主張我國要建立行政公益訴訟時(shí),主張把提起行政公益訴訟的權(quán)利交由人民檢察院;有學(xué)者認(rèn)為有權(quán)提起行政公益訴訟的當(dāng)事人包括人民檢察院、特定的公益性社會(huì)團(tuán)體、部分自治性組織。在涉及到訴訟范圍時(shí),問題的混亂更甚。例如,有學(xué)者認(rèn)為,行政公訴的范圍既包括公共利益,也包括私人利益;有學(xué)者認(rèn)為行政公訴就是針對行政行為侵犯了行政相對人的合法權(quán)益,而行政相對人鑒于行政權(quán)的強(qiáng)大,不愿訴、不敢訴、不能訴的情形,由公訴人提起訴訟。有學(xué)者認(rèn)為,行政公益訴訟可以分為行政公訴和非行政公訴的行政公益訴訟兩種。行政公訴是由國家指定的公益代表(主要是檢察機(jī)關(guān))以與自己的權(quán)益無法律上利害關(guān)系的資格提起的,直接以公共利益為訴之目的的行政訴訟。而非行政公訴的行政公益訴訟,即行政公訴以外的一般行政公益訴訟。6對于上述諸種觀點(diǎn),筆者認(rèn)為最后一種觀點(diǎn)是可取的。它比較清晰地從原告的不同類型出發(fā),將行政公益訴訟分為公民社會(huì)組織提起的公益訴訟即民眾訴訟和檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟即行政公訴。7總之,綜觀域外的理論與實(shí)踐,結(jié)合我國的具體情況,我國行政公益訴訟的原告還是采用二元式的啟動(dòng)方式為好,即不僅賦予公民和社會(huì)組織提起行政公益訴訟的權(quán)利,而且賦予國家機(jī)關(guān)(在我國應(yīng)確定為檢察機(jī)關(guān))提起行政公益訴訟的權(quán)利。這里有一個(gè)問題是應(yīng)當(dāng)明確的,即檢察機(jī)關(guān)對有具體行政相對人而只是具體相對人因種種原因未行使訴權(quán)而提起的行政訴訟,不在此列。8四、適當(dāng)擴(kuò)大行政公益訴訟受案范圍行政公益訴訟所訴的對象是侵犯公共利益的行政行為。那么,這里侵犯公共利益的行為到底包括哪些行為呢?這個(gè)問題實(shí)際上涉及到行政公益訴訟的受案范圍。就一般意義上來講,凡是侵害公共利益的行政行為均可以提起行政公益訴訟。但是,如同一般行政訴訟受案范圍的確定要受到諸多因素的制約一樣,行政公益訴訟的受案范圍更要受到一定的限制。在目前來講主要是國有資產(chǎn)流失案件、危害市場經(jīng)濟(jì)秩序案件、危害自然環(huán)境和濫用自然資源的案件、違反城市規(guī)劃法的案件、公害案件、行政性壟斷案件、破壞文物案件、公共工程的發(fā)包和重大項(xiàng)目的資金使用案件、違法發(fā)放撫恤金和其他社會(huì)福利案件等。但是,就這些明顯帶有公益性的案件,也不一定事實(shí)上也不可能同時(shí)納入公益訴訟的范圍。盡管“法律就是朝著允許全體公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展?！?但這只是一個(gè)方向而已。至于我國將在哪些方面由法律規(guī)定行政公益訴訟事項(xiàng),則可根據(jù)該事項(xiàng)對公共利益造成損害的可能性和危害性、人民法院的審判能力、行政機(jī)關(guān)的法治水平等具體情況,逐步規(guī)定和完善。這一點(diǎn)各國的理論與實(shí)踐以及我國學(xué)者的認(rèn)識(shí)是基本一致的。只是學(xué)者們所設(shè)計(jì)的具體范圍不盡相同而已。這實(shí)際上涉及到公益訴訟受案范圍的立法模式。對此,一種方法是明確事項(xiàng)列舉的方式,另一種是法律列舉的方式。我國臺(tái)灣地區(qū)所謂的“行政訴訟法”第9條規(guī)定:“人民為維護(hù)公益,就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益事項(xiàng),對于行政機(jī)關(guān)之違法行為,得提起行政訴訟。但以法律有特別規(guī)定者為限?！痹谝院蟠_立我國行政公益訴訟制度時(shí),關(guān)于受案范圍之條款,不妨借鑒該規(guī)定。即先是概括性規(guī)定行政公益訴訟,接著規(guī)定只限于法律規(guī)定的事項(xiàng)。這樣規(guī)定的好處是可以隨著法律的不斷完善、公民法治意識(shí)的日益提高以及法治的日益進(jìn)步,而逐步擴(kuò)大行政公益訴訟的范圍。基于以上對行政公益訴訟原告資格和行政公益訴訟所訴范圍的分析,簡單地講,行政公益訴訟就是公民和社會(huì)組織以及檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯了公共利益,依法向法院提起訴訟,法院對被訴行政行為依法審查并作出相應(yīng)裁判的活動(dòng)。行政公益訴訟與普通行政訴訟即行政私益訴訟相比,其顯著的特點(diǎn)表現(xiàn)為適格原告不同、訴訟范圍不同、訴訟目的不同。五、在行政公益訴訟中設(shè)置相應(yīng)限制程序應(yīng)當(dāng)認(rèn)為這種擔(dān)心并不是完全多余的。雖然有學(xué)者認(rèn)為:“假設(shè)像古羅馬共和時(shí)代一樣,任何人都可作原告,今天,中國的行政訴訟仍然不會(huì)門庭若市,訴訟是要成本的,沒事找事或以訴訟為樂的情況,極難出現(xiàn)?！?0但這可能主要是學(xué)者們考慮到目前我國法治水平總的來說還比較低的現(xiàn)實(shí),人們行政訴訟所花費(fèi)的包括非金錢成本在內(nèi)的成本還比較大,故不會(huì)輕易提起行政訴訟,更不要說行政公益訴訟了。然也不能排除恰恰是因?yàn)槿藗兎ㄖ我庾R(shí)的低下等原因而產(chǎn)生濫訴的情形。因此,有必要在創(chuàng)設(shè)行政公益訴訟制度之初,就在制度上同時(shí)設(shè)置相應(yīng)的配套措施,以有效防止濫訴情形的發(fā)生。這種預(yù)防機(jī)制的理論前提是,基于行政公益訴訟的特點(diǎn),在行政公益訴訟中國家應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更多的干預(yù)。借鑒行政訴訟制度發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn),防止濫訴情形發(fā)生的措施就是設(shè)置一定的限制性程序,其主要包括以下幾個(gè)方面。第一,在受案范圍上,只適用于確實(shí)是出于維護(hù)公共利益之目的的訴訟,也即只限于公共利益受到或者即將受到違法行政行為的侵害,且沒有特定受害人而引起的行政爭議。此外,在具體規(guī)定上限定在法律特別規(guī)定的范圍內(nèi)。即只有在法律有特別規(guī)定時(shí),公民和社會(huì)組織以及檢察機(jī)關(guān)方可提起行政公益訴訟。這個(gè)問題上面已經(jīng)涉及。第二,對行政公益訴訟設(shè)置必要的前置程序。即公民和社會(huì)組織在提起行政公益訴訟前,必須先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出相應(yīng)請求。只有當(dāng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)在公民和社會(huì)組織提出有關(guān)請求后,仍然無動(dòng)于衷,該作為的仍然不作為,不該作為的仍然不停止作為,或者是行政機(jī)關(guān)對公民和社會(huì)組織的請求敷衍了事,致使公民和社會(huì)組織對處理不滿。此時(shí),公民和社會(huì)組織就可以提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的違法行為后,應(yīng)當(dāng)先向該行政機(jī)關(guān)提出相應(yīng)的司法建議。如果該行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)未采取有效措施,則檢察機(jī)關(guān)就可以提起行政公益訴訟。這樣的前置程序符合訴訟經(jīng)濟(jì)效率原則,也具有現(xiàn)實(shí)可行性。第三,在案件審理階段原告的自由處分將受到更為嚴(yán)格的限制。如對原告撤訴申請審查更加嚴(yán)格,對于事實(shí)清楚,證據(jù)確鑿,被告的行為明顯違法,侵害了公共利益或者將會(huì)給公共利益造成損害的,要堅(jiān)持不允許撤訴。同一案件原告申請撤訴后,不得以同一事實(shí)和理由再次提起訴訟。再如,對于原告和被告之間的和解也要進(jìn)行更加嚴(yán)格的限制,以便真正達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。11有不少學(xué)者提出為了保證行政公益訴訟的嚴(yán)肅性,防止濫訴,或者原告在啟動(dòng)訴訟程序后隨意退出或無故缺席,從而造成司法資源的浪費(fèi),應(yīng)當(dāng)考慮建立保證金制度。筆者認(rèn)為,在我國行政公益訴訟中的濫訴與怠于行政公益訴訟相比,可能后者更為突出。因此,與其要交納保證金防止濫訴,還不如給予必要獎(jiǎng)勵(lì)以鼓勵(lì)公民和社會(huì)組織在公共利益受到違法行政行為侵害時(shí),積極地提起公益訴訟,在提起公益訴訟后積極地完成整個(gè)訴訟過程。當(dāng)然,對公民和社會(huì)組織因提起行政公益訴訟而給予的獎(jiǎng)勵(lì)必須在參與了完整的訴訟程序后才能兌現(xiàn),對于無正當(dāng)理由而不參與完整訴訟程序的則不能給予獎(jiǎng)勵(lì)。至于檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告本身就是其應(yīng)盡的法律監(jiān)督義務(wù),因而不應(yīng)當(dāng)存在濫訴和隨意退出訴訟程序的問題。六、被告的舉證責(zé)任行政訴訟的重要特征之一就是實(shí)行舉證責(zé)任的倒置,即被告對被訴的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。在行政訴訟中原告只是根據(jù)有關(guān)司法解釋的規(guī)定,對一些程序性和輔助性的事項(xiàng)承擔(dān)證明責(zé)任,對被訴行政行為的合法性要由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。行政公益訴訟當(dāng)然也不例外,如果說行政公益訴訟在舉證責(zé)任上有什么特別之處的話,那就是要更加強(qiáng)調(diào)被告的舉證責(zé)任。因?yàn)樵媸菫榱司S護(hù)公共利益而提起行政訴訟的。即使是檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告,也不能因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證方面擁有比一般原告更多的手段和經(jīng)驗(yàn)而減輕甚至免除被告的舉證責(zé)任。只能認(rèn)為在這種情況下因檢察機(jī)關(guān)具有更強(qiáng)的抗辯能力,更加加重了被告的舉證責(zé)任,從而更好地證明行政行為是否合法,以達(dá)到更好地維護(hù)公共利益之目的。所以總體上來講,行政公益訴訟中的舉證責(zé)任與行政私益訴訟并沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別,被告仍然負(fù)有主要的舉證責(zé)任。當(dāng)然,一般情況下行政公益訴訟的起訴人在起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提交公共利益已經(jīng)受到違法行政行為侵害的事實(shí)證據(jù)或者即將受到侵害的事實(shí)證據(jù)。但對于有些只有受益人而沒有特定受害人的侵害公共利益的違法行政行為,如行政機(jī)關(guān)違法減免稅、違法不征稅、不查處偷漏稅行為等,只要起訴人提供一定的線索就可以了。因?yàn)樵谶@種情況下要起訴人特別是要公民和社會(huì)組織提公共利益受到侵害的事實(shí)是不現(xiàn)實(shí)的。故只要其提供一定的線索即可,在受理案件后由被告對其被訴行為沒有違法舉證。七、公共利益的界定既然是為了公益而提起行政訴訟,那么,對于公益就必須有明確的界定。否則,就有可能混淆公益訴訟與共同訴訟和集團(tuán)訴訟。關(guān)于公益,有學(xué)者認(rèn)為,就我國的情況來說,需要通過行政訴訟保護(hù)的公益種類和情形很多,可以分為國家公共利益、社會(huì)公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競爭的公共秩序等。12有學(xué)者認(rèn)為,可以采用四分法對利益進(jìn)行分類,即把利益分為不特定多數(shù)人的利益、特定多數(shù)人的利益、個(gè)人利益和公共利益。公共利益則是指產(chǎn)權(quán)不可分割的利益。而有學(xué)者則認(rèn)為,利益應(yīng)采取三分法,即國家利益、公共利益和私益。公共利益即指不特定多數(shù)人的利益。13有學(xué)者認(rèn)為公共利益是指各種資源利益、公共設(shè)施利益、公有財(cái)產(chǎn)利益以及各種環(huán)境利益,環(huán)境利益具體包括自然環(huán)境、人文環(huán)境、市場環(huán)境等,如空氣、飲用水清潔、噪音、學(xué)校環(huán)境、社會(huì)治安環(huán)境利益等。這種公共利益一般表現(xiàn)為一種具有物的性質(zhì)的利益,物上利益的受益人往往是不特定的,一般無法確知受益人的數(shù)量,且具體受益人及其數(shù)量對公益訴訟意義不大。14實(shí)際上,無論在公法領(lǐng)域,還是在私法領(lǐng)域,公共利益都是一個(gè)十分重要的概念。因而無論在理論還是在實(shí)踐中,也無論在立法、行政,還是在司法活動(dòng)中,公共利益均備受關(guān)注。但是,誠如哲人黑格爾所言,熟知非真知。對公共利益這樣一個(gè)似乎是最為熟知的概念卻一直是人言人殊。于是,伴隨著公共利益的出現(xiàn),對什么是公共利益;決定公共利益的因素有哪些;如何判斷公共利益;公共利益與國家利益、社會(huì)利益和私人利益之間的關(guān)系如何;公共利益與公民基本權(quán)利之間的關(guān)系如何等問題,便是理論家們和實(shí)踐工作者們孜孜以求的課題。而在現(xiàn)今的中國對于圍繞公共利益的上述諸多問題的探求,其實(shí)踐價(jià)值更是凸現(xiàn)。有關(guān)公共利益的概念不僅遍存于各個(gè)國家的法律之中,而且也成為國家公權(quán)力行使過程中不可缺少的一個(gè)基本要素。誠如我國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者陳新民教授所言,公共利益不僅在法律、法學(xué)、行政及司法實(shí)務(wù)上以各種形式上類似或不同的表達(dá)方式而被普遍使用,甚至可以說是一個(gè)用以架構(gòu)公法規(guī)范體系及公權(quán)力或國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本要素或概念。但是到底什么是公共利益,卻沒有哪個(gè)國家的法律有明確的規(guī)定。這是由公共利益“利益內(nèi)容”的不確定和“受益對象”的不確定所決定。所謂“利益內(nèi)容”的不確定性主要是指由于受利益主體和當(dāng)時(shí)社會(huì)客觀事實(shí)的左右,對利益的形成和利益的價(jià)值認(rèn)定無法固定成型。而所謂“受益對象”的不確定性則是指享有公共利益者的范圍很難確定,因?yàn)楣惨辉~實(shí)在是無法給出一個(gè)完整而又清晰的定義。例如德國有學(xué)者曾經(jīng)提出以“地域基礎(chǔ)”作為界定“人群”的標(biāo)準(zhǔn),從而認(rèn)為公益是一個(gè)“相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系人數(shù)的大多數(shù)人”的利益。也即一定地域內(nèi)的大多數(shù)人的利益就足以形成公共利益。但是這實(shí)際上是把“公共”局限于一定的地域范圍內(nèi),這種理解雖有一定的道理。但卻無法解釋超越一定區(qū)域的人們的共同利益,因而還不能有效解釋“公共”的概念。15與不確定性緊密相聯(lián)系的是公共利益的流動(dòng)性。例如無論在“警察國家”時(shí)代,還是在“自由主義法治國家”時(shí)代,還是在“福利國家”時(shí)代無不將實(shí)現(xiàn)公共利益作為國家的重要任務(wù),但是在不同時(shí)代,公共利益的內(nèi)容肯定是存在很大區(qū)別的。如在美國,憲法修正案第5條將公用征收的目的明確限定為“公共使用”,隨著公共需要的不斷拓展,法院為了使政府免受制于公共使用才可以行使征收權(quán)而對公共使用作擴(kuò)大的解釋,即將“公共使用”解釋為“公共利益”、“公共目的”、“公共需要”、“公共福利”。但我們可以看出來這一系列的拓展并沒有離開“公共”需要這一基本目的,這也說明了在土地私有制的國家里,征地所涉及到的公共利益的范疇也是隨著國家建設(shè)的需要而不斷變化的,其受益群體是不特定的。由此也可看出公共利益既具有受益對象非特定性,其內(nèi)容又具有動(dòng)態(tài)調(diào)整性。公共利益“不確定性”和“流動(dòng)性”的重要特征,確實(shí)使其在很大程度上“只可被描述而無法對其定義”16。但是這并不應(yīng)當(dāng)成為阻礙我們界定公共利益的理由。在界定公共利益時(shí),決定公共利益的因素是我們首先應(yīng)當(dāng)關(guān)注的。而在探討公共利益的決定因素時(shí),盡管我們可以從多種角度出發(fā),也可以探尋出許多決定公共利益的因素,但是我們認(rèn)為,陳新民教授的觀點(diǎn)有助于我們從宏觀上把握法治條件下公共利益的決定性因素,因而對我們探討公共利益的決定性因素以及深入探討公共利益的內(nèi)涵具有指導(dǎo)意義。陳新民教授認(rèn)為,憲政體制的法治國家,其法律體系內(nèi)所追求的公共利益,最重要的決定因素是直接由憲法所導(dǎo)源出的公益理念。其具體又可以分為“國家的任務(wù)”和“國家的基本原則”。所謂“國家的任務(wù)”是指,在國家發(fā)展的不同階段上,由于受不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治以及理論的影響,國家的任務(wù)是有所不同的,而不同的國家任務(wù)則在很大程度上影響著其憲法的制定和實(shí)施,從而影響著對公共利益的理解。所謂“國家基本原則”是指,憲法所確立的國家的基本原則包含著許多價(jià)值要素,而這些價(jià)