論公權力對私人利益的保護公共利益界定的基本要素及應用

論公權力對私人利益的保護公共利益界定的基本要素及應用

一、公共利益的內(nèi)涵“公共利益”一詞不僅在所有國家的法律中有使用的，而且在行使國家權力的過程中也是不可或缺的一個基本要素。誠如我國臺灣地區(qū)著名公法學者陳新民教授所言,公共利益不僅在法律、法學、行政及司法實務上以各種形式上類似或不同的表達方式,而被普遍使用,甚至可以說是一個用以架構(gòu)公法規(guī)范體系及公權力或國家權力結(jié)構(gòu)的根本要素或概念。但是到底什么是公共利益,卻沒有哪個國家的法律有明確的規(guī)定。這是由公共利益“利益內(nèi)容”的不確定和“受益對象”的不確定所決定。所謂“利益內(nèi)容”的不確定性主要是指由于受利益主體和當時社會客觀事實的左右,對利益的形成和利益的價值認定無法固定成型。而所謂“受益對象”的不確定性則是指享有公共利益者的范圍很難確定,因為公共一詞實在是無法給出一個完整而又清晰的定義。例如德國有學者曾經(jīng)提出以“地域基礎”作為界定“人群”的標準,從而認為公益是一個“相關空間內(nèi)關系人數(shù)的大多數(shù)人”的利益。也即一定地域內(nèi)的大多數(shù)人的利益就足以形成公共利益。但是這實際上是把“公共”局限于一定的地域范圍內(nèi),這種理解雖有一定的道理。但卻無法解釋超越一定區(qū)域的人們的共同利益,因而還不能有效解釋“公共”的概念。1與不確定性緊密相聯(lián)系的是公共利益的流動性。例如無論在“警察國家”時代,還是在“自由主義法治國家”時代,還是在“福利國家”時代無不將實現(xiàn)公共利益作為國家的重要任務,但是在不同時代,公共利益的內(nèi)容肯定是存在很大區(qū)別的。公共利益“不確定性”和“流動性”的重要特征,確實使其在很大程度上“只可被描述而無法對其定義”。2但是這并不應當成為阻礙人們界定公共利益的理由。在界定公共利益時,決定公共利益的因素是首先應當關注的。而在探討公共利益的決定因素時,盡管人們可以從多種角度出發(fā)探尋出許多決定公共利益的因素,但是陳新民教授的觀點具有相當?shù)睦碚搩r值。他認為,憲政體制的法治國家,其法律體系內(nèi)所追求的公共利益,最重要的決定因素是直接由憲法所導源出的公益理念。其具體又可以分為“國家的任務”和“國家的基本原則”。所謂“國家的任務”是指,在國家發(fā)展的不同階段上,由于受不同的社會經(jīng)濟、政治以及理論的影響,國家的任務是有所不同的,而不同的國家任務則在很大程度上影響著其憲法的制定和實施,從而影響著對公共利益的理解。所謂“國家基本原則”是指,憲法所確立的國家的基本原則包含著許多價值要素,而這些價值要素均可以作為公共利益具體化的出發(fā)點。3基于此,可以認為,盡管由于公共利益的抽象性、動態(tài)性以及非特定性而使得其內(nèi)涵人言人殊,但仍然可以也應當對公共利益的基本要素作出概括。第一、公共利益必須具有公共性。這種公共性表現(xiàn)為地域的廣泛性、受益對象的廣泛性。第二、公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現(xiàn)為明顯大于私益和為一定區(qū)域的人們所共同認可。第三、公共利益必須具有現(xiàn)實性。所謂現(xiàn)實性即公共利益是可見的或者經(jīng)過努力在一定時期內(nèi)是可以實現(xiàn)的,而不是虛無縹緲或者可望而不可即的。第四、公共利益必須通過正當程序而實現(xiàn)。如果說上述第一至第三個特征側(cè)重于公共利益的內(nèi)容方面,那么,第四個特征則是公共利益不可缺少的形式特征,而這一點常常為人們所忽視。二、傳統(tǒng)理論的弊端任何人在享有并行使自己的自由和權利時不得損害公共利益,這是社會秩序的基本保障。因而該原則也成為現(xiàn)代各國包括憲法在內(nèi)的所有法律制度的一項基本原則。例如,我國憲法第51條規(guī)定“公民在行使自由和權利的時候,不得損害社會的利益”。但是,僅僅將公共利益作為限制公民基本權利的理由,恐怕只是問題的一個方面,而不是問題的全部。問題的另一面是最大限度地保障公民的基本權利,恰恰是最大限度地實現(xiàn)公共利益的目的所在?？墒莻鹘y(tǒng)理論的弊端恰恰在于,過于放大了公共利益限制公民基本權利之功能,而忽視了公共利益對公民基本權利保障的宗旨。如果說忽視公共利益對公民基本權利限制的功能,會造成社會的無秩序的話,那么,忽視公共利益對公民基本權利的保障宗旨,則會使公共利益成為侵犯公民基本權利的“危險源”。實踐中很多以公共利益之名,行侵犯公民基本權利之實的行為無不充分說明了這一點。在我國,長期以來,公民基本權利的理念及其法律制度的欠發(fā)達固然有多種原因,但是無視公民基本權利,以所謂公共利益吞噬正當?shù)乃饺死娴臉O端思維,是絕對不可小視的重要根源所在。在現(xiàn)代法治國家,公共利益絕不能成為否定甚至吞噬私人利益的理由。那種認為公共利益的實現(xiàn)必然帶動個人利益,從而片面強調(diào)公共利益的理論與實踐是與現(xiàn)代法治精神相悖的。所以,在公共利益與公民基本權利的關系上,除了堅持公共利益是限制公民基本權利之理由外,“對基本權利的保障,是國家公共利益所必須,保障人民基本權利皆可認為合乎公益之需求”的理論尤其要強調(diào)。4也就是說,必須將公民基本權利看作是公共利益的最重要內(nèi)容之一,通過對公民基本權利的保護以及促進公民基本權利的實現(xiàn),不僅能進一步促進公益的發(fā)展,而且其本身就是公益的重要內(nèi)容。三、“公權”行使在程序上也必須要嚴于對群眾的要求。據(jù)第5公共利益的實現(xiàn)必須遵守正當法律程序原則,這是當下中國尤其應當重視的。盡管正當程序的概念也如同法治、公共利益等概念一樣,具有動態(tài)性、階段性等特征。但是公開、公正、回避、聽證、說明理由等核心理念非但不會改變,相反只會越來越完善。較長一段時期以來,在我國轟轟烈烈的城市化進程中,政府侵犯公民財產(chǎn)權的行為屢屢發(fā)生,不但直接侵害了公民的基本權利,而且極大地影響了政府的形象。平心而論,在這些侵權行為中有些政府行為的出發(fā)點和宗旨確實是基于公共利益的需要,然由于未能嚴格遵守正當法律程序的基本規(guī)則,從而不可避免地造成公民財產(chǎn)權甚至人身權的損害。這里僅信手舉一例。某高速公路是某省“十五”重點建設項目,全長近百公里,工程于2003年2月27日正式開工。該公路在某市某區(qū)境內(nèi)有70多公里,征地涉及全區(qū)11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在工程開工前期,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒有拿出征地批準文件進行公示,也沒有談妥補償標準和安置辦法就派出工作組強行平地毀苗。在強行丈量土地的過程中,被征地農(nóng)民要求出示相關批文公告,但工作人員對農(nóng)民的這一合理要求卻置之不理。于是,被征地農(nóng)民不許他們丈量土地。第二天上午,有關部門就出動11輛警車近百名警察來到某村,共抓了20多名村民并予以拘留,理由是“阻礙國家工作人員依法執(zhí)行公務?！逼溟g還發(fā)生了流血事件。正如事后有村民哭著對記者所說:“我們又沒有犯法,警察不該這么對待老百姓啊!”對于出動警察抓人之事,該區(qū)的一位副區(qū)長說,抓人是經(jīng)過區(qū)領導批準的,但毆打群眾他沒有看見。有些群眾因為補償費問題而阻撓施工,影響了工程進展,我們也只好那么做。該副區(qū)長直言不諱地說:“工程的征地批文連我都沒有見到,怎么可能會發(fā)給群眾呢?”而該省國土資源廳的一位處長告訴記者,建設部門尚未將征地的材料報上來,更談不上批準了。政府征地修建高速公路本來是一件利國利民的好事,但是,在該案中信息公開、說明理由、聽取意見等基本的程序規(guī)則蕩然無存。可見的就是為了所謂的“執(zhí)行公務”而顯現(xiàn)的“暴力行政”。正如同期《半月談》雜志上評論員文章所言:“行政暴力造成的后果,不僅是普通百姓人身、財產(chǎn)的傷害,還有社會秩序、公平正義的扭曲,社會倫理、價值觀念的消解和政府權威、政府信用的侵蝕?！?由上述案例可見,在法治條件下即使為了公共利益,公權力的行使也必須嚴格遵守正當?shù)某绦蛞?guī)則,而且即便法律中沒有明確規(guī)定,權力主體也不可免除該項義務。雖然在公權力的行使過程中法律關系主體雙方均應當遵守程序規(guī)則,但是對權力主體的程序要求遠遠要嚴于對行政相對人的程序要求。人民所見到的不僅僅是實體性的公益,更為重要的是人民所見到的應當是基于正當法律程序所形成的公益。正如有學者所講,并沒有一個先驗的公共利益概念,一切有賴于立法者的“創(chuàng)制”之后,公共利益的內(nèi)容方會產(chǎn)生。立法者是以概括的“價值觀念”予以立法。但是,由于立法者實際上并不享有公共利益的“最后決定權”,而作為法律條文的適用機構(gòu)——行政與司法才能夠使公共利益的內(nèi)容得到可能的“確定性”。行政既可以以消極行政行為以防止人民的行為侵犯公共利益,也可以以積極的行政行為增進公共利益。行政的這種“創(chuàng)設公益”的積極行政行為,既可以存在于干涉行政之中,也可以存在于給付行政行為之中。司法行為尤其是法院的審判行為,也可以促使公共利益的概念在個案中具體實現(xiàn)。此即所謂的“由司法決定公益?！边@種決定公益的方式既可以基于公益的考慮,在