高等教育規(guī)模擴張與制度保障美國和歐洲的經(jīng)驗

高等教育規(guī)模擴張與制度保障美國和歐洲的經(jīng)驗

一、規(guī)模擴張與制度環(huán)境2010年，約翰霍普金斯大學(xué)出版了《20世紀高等教育：精英的轉(zhuǎn)變：大眾的繁榮》（1926-2007）。該文集匯集了他在不同時期撰寫的有關(guān)高等教育發(fā)展的17篇代表性論著,并且在每篇論文前,都配有一位與特羅共事過的學(xué)者寫的一篇導(dǎo)讀短文,介紹該篇論文的寫作背景和學(xué)術(shù)價值。擁有社會學(xué)學(xué)術(shù)背景、從事公共政策研究的馬丁·特羅,最為中國讀者所熟知的是他對高等教育精英、大眾和普及三個發(fā)展階段的劃分、對每一個階段特征的歸納以及具有洞察力的前瞻性預(yù)測。其代表作是于1974年在OECD召開的“中學(xué)后教育的未來結(jié)構(gòu)會議”(ConferenceonFutureStructureofPost—secondaryEducation)上發(fā)表的那篇題目為《從精英到大眾高等教育轉(zhuǎn)型中的問題》的論文。根據(jù)美國高等教育發(fā)展的經(jīng)驗,特羅認為,高等教育規(guī)模擴張和入學(xué)機會擴大是社會發(fā)展的必然趨勢;這種趨勢的形成既受社會經(jīng)濟發(fā)展需求“拉力”的影響,又受人們接受高等教育需求“推力”的影響,所以從精英到大眾再到普及是高等教育發(fā)展的必經(jīng)之路。各個國家面臨的關(guān)鍵問題是,采取什么樣的結(jié)構(gòu)或者說制度才能有效地適應(yīng)高等教育規(guī)模擴張的發(fā)展趨勢。特羅始終關(guān)注不同國家高等教育規(guī)模擴張的實現(xiàn)途徑,他特別對歐洲和美國實現(xiàn)高等教育大眾化的異同進行了比較,揭示了制度環(huán)境對高等教育規(guī)模擴展的影響機制。制度環(huán)境如何作用于高等教育規(guī)模擴張?關(guān)于這個問題,在文集的幾篇論文中都有所涉及,特別是《美國高等教育中的聯(lián)邦主義》一文,更是集中地討論了美國高等教育制度的特殊之處及歷史形成過程,并與歐洲國家進行了比較。特羅在高等教育大眾化進程的早期就預(yù)計到,任何國家都不可能通過精英教育的方式來實現(xiàn)大眾教育的目標。他以此為出發(fā)點對相關(guān)問題進行了長期的研究。關(guān)于規(guī)模擴張與制度變革之間關(guān)系的理論,特羅認為還可以進一步分解為以下幾個命題:(1)伴隨著高等教育規(guī)模的擴大,特別是達到某一個閾值后,必然對高等教育結(jié)構(gòu)和制度提出調(diào)整要求,換句話說,大眾高等教育階段的結(jié)構(gòu)和制度不同于精英高等教育階段的結(jié)構(gòu)和制度;(2)學(xué)生規(guī)模的擴張必然要求高等教育多樣化的發(fā)展格局,即高等教育規(guī)模擴張與多樣化相伴隨,因此,形成多樣化格局是解決規(guī)模擴張問題的關(guān)鍵所在;(3)為了滿足多樣化的教育需求,高等教育結(jié)構(gòu)必須進行分化,只有通過分化才能形成多樣化的格局;(4)有效的結(jié)構(gòu)分化,只有通過以分散管理和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)為特征的市場機制來加以實現(xiàn),而集中管理的科層體制則不利于實現(xiàn)系統(tǒng)分化這一目標。特羅的研究命題在現(xiàn)實中可以找到兩個合適且典型的案例——美國和歐洲,抑或是理論與經(jīng)驗之間的關(guān)系是顛倒過來的,即他基于這些現(xiàn)實案例而提出了理論命題。歐洲和美國的高等教育在發(fā)展過程中有不同的表現(xiàn),主要反映在規(guī)模數(shù)量、辦學(xué)質(zhì)量、結(jié)構(gòu)特征以及辦學(xué)效益四個方面。在特羅看來,美國的社會制度更有利于處理上述四個方面的關(guān)系,從而促進高等教育的和諧發(fā)展;而歐洲的社會制度則不利于處理上述關(guān)系,從而制約了高等教育的發(fā)展。特羅用美國特殊的“聯(lián)邦政體”代表美國社會制度的主要特征,并認為它同樣反映在高等教育領(lǐng)域。高等教育制度中“聯(lián)邦主義”(federalism)的本質(zhì)可以概括為:聯(lián)邦政府的作用不是將自己的決定強加給各州、地方、學(xué)校和個人,而是幫助各種團體和個人做出自己的決定,實現(xiàn)自己的目標?；蛘哒f,美國社會制度的基本特征是“自下而上”的動員過程,這種制度有利于形成靈活和多樣化的高等教育格局,這體現(xiàn)高等教育制度與復(fù)雜和變化社會環(huán)境相適應(yīng)的特質(zhì)。與此相反,歐洲國家社會制度的基本特征是“自上而下”的決策過程,中央政府集中主導(dǎo)甚至壟斷了整個高等教育系統(tǒng),這種制度不僅不利于形成靈活和多樣化的高等教育格局,反而容易形成一個僵化和同質(zhì)性的高等教育系統(tǒng)。二、擴展教育:傳統(tǒng)高校向非高校教育形式社會全面擴張我們可以將20世紀高等教育發(fā)展的歷史看成是學(xué)生規(guī)模不斷擴大的歷史。在這個歷史過程中,由于各種原因,不同國家先后有別地在朝著實現(xiàn)大眾化和普及化的目標前行。如果將經(jīng)濟和社會條件相近且較為發(fā)達的歐洲與美國做一個比較的話,可以看出兩者之間的不同。美國比歐洲在以下幾個方面表現(xiàn)出更多的發(fā)展優(yōu)勢:第一,美國比歐洲國家更早地實現(xiàn)了高等教育大眾化的目標,并步入普及化的階段。適齡人口入學(xué)率,是比較不同國家高等教育發(fā)展水平經(jīng)常被采用的一個指標。從這個指標看,美國比歐洲更早地超過了15%的門檻標準,率先實現(xiàn)了大眾化的目標。實現(xiàn)大眾化的目標,與高中教育的特征及普及程度有關(guān)。美國在高等教育大眾化來臨之前,中等教育體系率先進行了轉(zhuǎn)型。與歐洲實施學(xué)術(shù)與職業(yè)“雙軌制”中等教育不同,美國的綜合高中(comprehensivehighschool)表現(xiàn)出更多平等、學(xué)生多樣化發(fā)展的可能。精英高等教育階段的歐洲大學(xué)主要面向接受過優(yōu)質(zhì)中等教育的社會精英階層的子女,而美國高等教育則向更廣泛的社會群體敞開大門,從而奠定了大眾化的基礎(chǔ)。二戰(zhàn)之后,在經(jīng)歷了人口出生高峰之后,歐美國家普遍進入了人口低出生率時期,于是,高等學(xué)校不同程度地面臨著生源不足的問題。在這方面,具有“擴展教育?！?extensionprogram)傳統(tǒng)的美國高校采取了更加主動的措施:適時地調(diào)整高校入學(xué)政策,向非傳統(tǒng)人群開放入學(xué)機會,有效地應(yīng)對了生源不足的問題。60年代民權(quán)運動在高校表現(xiàn)為“平權(quán)運動”(affirmativeaction),提高了少數(shù)族裔和女性學(xué)生的比例,進一步擴大了高等教育服務(wù)人群的范圍。第二,多樣化是美國高等教育的一個顯著特征,它既有利于滿足不同學(xué)生選擇的需求,也有利于擴大規(guī)模。從高等學(xué)校形式來看,美國既有研究型大學(xué),也有教學(xué)型大學(xué);既有世俗型大學(xué),也有宗教型大學(xué);既有公立大學(xué),也有私立大學(xué)和營利性大學(xué);既有四年制大學(xué),也有兩年制社區(qū)學(xué)院。美國高等教育系統(tǒng)具有較強的包容性,將英國的文理教育形式、德國的研究生教育形式與美國獨創(chuàng)的專業(yè)教育形式有機地融合在同一個機構(gòu)中進行。美國學(xué)生不僅可以在同一所學(xué)校內(nèi)部流動,變換學(xué)習(xí)的專業(yè),而且還可以在不同學(xué)校之間流動。模塊課程、選修制、學(xué)分制、學(xué)分互認制度和轉(zhuǎn)學(xué)制度,既有利于學(xué)生的校內(nèi)和校際流動,也有利于實行彈性學(xué)制,學(xué)習(xí)和工作交替進行。為解決學(xué)生進入大學(xué)時學(xué)業(yè)準備不足的情況,在美國大學(xué)中普遍設(shè)立了“補習(xí)性”(remedy)的學(xué)習(xí)形式,幫助學(xué)生順利地完成從中學(xué)向大學(xué)的過渡。第三,辦學(xué)經(jīng)費和辦學(xué)資源是實現(xiàn)高等教育規(guī)模擴張的必要保證。特羅對上世紀90年代各國高等教育經(jīng)費投入數(shù)據(jù)進行比較后發(fā)現(xiàn),美國高等教育經(jīng)費占國民收入的比例,要遠遠高于歐洲國家,美國的比例幾乎是歐洲國家的兩倍。它們之間的差異主要是經(jīng)費來源渠道不同。美國有將近一半的高等教育經(jīng)費來自非公共渠道,而歐洲國家高等教育經(jīng)費渠道單一,主要依靠公共教育經(jīng)費。美國高等教育辦學(xué)經(jīng)費來源渠道廣泛,比主要依靠政府財政撥款的歐洲國家更有利于籌集到充足的辦學(xué)經(jīng)費。另外,美國高等教育經(jīng)費多元化,并不受學(xué)校公立或私立屬性的限制,無論是公立學(xué)校還是私立學(xué)校,經(jīng)費來源都是混合的,既有公共經(jīng)費,又有非公共經(jīng)費。需要特別強調(diào)的是,政府并不將私立學(xué)校排除在公共資助之外。第四,在規(guī)模擴張的同時,如何處理好數(shù)量與質(zhì)量之間的關(guān)系,是各個國家高等教育發(fā)展過程中面臨的一個共同問題。在進步主義和實用主義思想指導(dǎo)下,美國通過采用高等教育結(jié)構(gòu)分化與學(xué)生分流的方式,更有效地解決了數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系問題。歐洲國家在擴張高等教育規(guī)模時,仍然按照精英教育發(fā)展模式進行,擴大規(guī)模是在傳統(tǒng)大學(xué)中實現(xiàn)的,因此造成了規(guī)模對于已有大學(xué)教學(xué)質(zhì)量的沖擊。其他對此進行過相關(guān)研究的學(xué)者也支持特羅的觀點。例如,伯頓·克拉克在研究歐洲大學(xué)時發(fā)現(xiàn),由于規(guī)模擴大是在現(xiàn)有大學(xué)中進行的,所以對古典大學(xué)的教學(xué)產(chǎn)生了很大的沖擊,意大利羅馬大學(xué)的學(xué)生規(guī)模曾經(jīng)超過了15萬人,法國巴黎大學(xué)的學(xué)生規(guī)模更是超過了20萬人?？死恕た藸栆舱J為,一些歐洲國家(意大利和瑞典是兩個典型的國家)在擴大高等教育規(guī)模的同時,其高等教育結(jié)構(gòu)沒有進行適當?shù)恼{(diào)整,仍然采取同質(zhì)性高等教育結(jié)構(gòu)來予以應(yīng)對,結(jié)果出現(xiàn)了一定的質(zhì)量問題。相反,美國則分化出多種層次的高校,以應(yīng)對不同層次的需求,高等教育大眾化的目標主要是通過發(fā)展公立大學(xué)系統(tǒng)和社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)實現(xiàn)的,一些私立性質(zhì)的文理學(xué)院(如韋斯利、瑞德等)和研究型大學(xué)(如普林斯頓、加州理工等)仍然保持著較小的學(xué)生規(guī)模和較低的生師比。因此,美國在進入高等教育大眾階段后,仍然保留了精英高等教育。三、歐洲現(xiàn)代高等教育制度的現(xiàn)狀歐洲與美國在高等教育規(guī)模擴張過程中的不同處境,與各自的制度環(huán)境有著密切的關(guān)系。特羅認為,在20世紀初,美國現(xiàn)代高等教育制度已經(jīng)基本建立起來,幾乎具備了目前高等教育制度的所有特點,為后來的規(guī)模擴張奠定了良好的基礎(chǔ)。相反,歐洲現(xiàn)代高等教育制度至今仍然沒有完全建立起來,還處于不斷調(diào)整的過程中,阻礙了歐洲高等教育大眾化的進程。下面一些事實,可以幫助我們認識美國高等教育的制度特點。1.美國高等教育體制的現(xiàn)狀分權(quán)制是美國高等教育制度最顯著的特點。直到獨立戰(zhàn)爭爆發(fā),在美洲大陸還沒有一個中央政府,也沒有一個機構(gòu)采取統(tǒng)一方式來管理學(xué)院。獨立革命成功后,根據(jù)制定的憲法,教育管理權(quán)限并沒有交給聯(lián)邦政府,而是下放到各個州政府。因此,州政府仍然可以像殖民地時期那樣自由地批準成立新學(xué)院。至今,美國仍然沒有一個管理高等教育的統(tǒng)一法律和權(quán)威機構(gòu)。按照美國憲法規(guī)定,聯(lián)邦政府不能干預(yù)各州制定除與“民權(quán)”和“自由”內(nèi)容相關(guān)之外的高教政策,從而確定了各州基本不受聯(lián)邦政府干預(yù)來制定本州高教經(jīng)費分配方案和其他事務(wù)的制度框架。分權(quán)制帶來了一定的多樣性,各州在治理本州高等教育的形式上存在著明顯差別。例如,在麻州和猶他州,高等教育協(xié)調(diào)委員會有很大的權(quán)力,統(tǒng)管州內(nèi)全部的高教事務(wù);在加州,來自各公立高校代表組成的中學(xué)后教育委員會卻只有很小的正式權(quán)力,只對州政府提供信息和咨詢服務(wù);在佛蒙特州和特拉華州,不存在任何一個法定的協(xié)調(diào)機構(gòu)。分權(quán)體制造成美國高等教育系統(tǒng)沒有統(tǒng)一的入學(xué)標準,沒有統(tǒng)一的教師任職資格要求,也沒有授予學(xué)位的統(tǒng)一要求。美國分權(quán)制有利于提高高等教育系統(tǒng)的多樣性,各個州可以根據(jù)自己的具體情況,安排高等教育系統(tǒng)。相反,歐洲國家缺少分權(quán)制及其帶來的多樣性。2.董事會組織美國高校繼承了歐洲大學(xué)的部分傳統(tǒng),并發(fā)展出了一種特殊的治理形式。它借鑒了歐洲大學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu),在政府較少直接干預(yù)的情況下,形成了大學(xué)自主辦學(xué)的品質(zhì)。與歐洲大學(xué)的行會組織不同,美國高校普遍采取董事會治理形式。私立大學(xué)由董事會管理;公立大學(xué)雖然對政府負責,但也是通過董事會這個中介組織與政府發(fā)生聯(lián)系,政府不直接干預(yù)大學(xué)內(nèi)部的事務(wù)。在獲得州政府頒發(fā)的辦學(xué)特許狀后,由校外人士組成的董事會可以按照自己的意愿自由地建設(shè)一所大學(xué)。董事會任命校長作為學(xué)校的最高行政長官,隨之發(fā)展出一個強有力的以校長為首的學(xué)校內(nèi)部行政管理系統(tǒng)以及兼有學(xué)術(shù)和管理兩種職能的“學(xué)系”(department)建制。歸納起來,美國大學(xué)組織的典型特征是,聯(lián)邦政府不直接干預(yù)學(xué)校的事務(wù),董事會是最高決策機構(gòu),校長具有較大的權(quán)力和影響力,教授的權(quán)力較小。直到19世紀最后10年,當學(xué)術(shù)工作變成一種“職業(yè)”(profession)后,教師群體(以教授會作為其代表)才開始與校長分享一部分權(quán)力。這種組織機構(gòu)和治理形式有利于學(xué)校根據(jù)市場的需求,因地而異,因時而異,自主決策,適時調(diào)整,辦出特色。這是大眾高等教育所需要的一種組織品質(zhì)。3.第四,學(xué)校直接設(shè)立企業(yè)學(xué)校,增加了學(xué)生資源在一個缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)的高等教育系統(tǒng)中,發(fā)展和變革的主要力量不是來自于行政命令,而是來自于競爭動力。美國各級政府一貫鼓勵和支持學(xué)校之間的競爭行為。聯(lián)邦政府對高校采取“間接資助”的形式,即不是直接將經(jīng)費劃撥給學(xué)校,而是通過教師科研經(jīng)費和學(xué)生資助經(jīng)費形式,由個體間接地帶到學(xué)校里去,這種間接形式比直接向?qū)W校撥款更有利于促進學(xué)校之間的競爭。歷史上也有過幾次贊同平均主義和不利于學(xué)校競爭的提議,但都遭到了拒絕使競爭機制得以保留。一次是,第二次世界大戰(zhàn)之后,杜魯門總統(tǒng)成立的一個專門委員會向聯(lián)邦政府提議,按照平等原則向所有公立高校提供一般性的財政資助,但是,這項提議沒有被通過。另外一次是,1972年的“教育修正案”(EducationAmendment)提出的關(guān)于聯(lián)邦政府通過無限制的方式直接向高校撥款,也沒有得到通過。4.生均收款分配多樣化、分化、競爭與混亂、差異、不平等是一種共生相斥關(guān)系。美國社會崇尚前者,而對于后者具有較高的容忍度。由于各種原因,各州高等教育生均撥款水平相差很大。1990年,生均撥款最高州與最低州之間的差距是5:1。如果考慮每一個州的經(jīng)濟發(fā)展水平,以“生均撥款/人均收入”為指標,最高與最低州之間的差異仍然是5:1。對此,聯(lián)邦政府并沒有采取濟貧性的財政撥款政策直接向某些投入低的州增加高等教育經(jīng)費,甚至也沒有鼓勵各州縮小撥款差距①。四、法制的演變:權(quán)利到自由在世界范圍內(nèi),高等教育大眾化主要出現(xiàn)在二戰(zhàn)之后,但是與大眾化過程相關(guān)的高等教育制度,卻在此之前就已逐漸建立起來了。歐洲高等教育制度的建立過程可以追溯到12世紀歐洲第一所大學(xué)——博洛尼亞的建立,而美國高等教育制度的建立則始于17世紀殖民地時期第一所學(xué)院——哈佛學(xué)院的建立。特羅認為,美國高等教育制度的“聯(lián)邦主義”特征是在歷史演變過程中逐漸形成的。殖民地時期形成了美國高等教育“多樣化”的特征,而獨立戰(zhàn)爭之后則形成了“自由”的特質(zhì)。他對美國高等教育發(fā)展歷史上發(fā)生的若干重大事件進行了制度學(xué)的闡釋,使我們看到美國現(xiàn)代大學(xué)制度建立的歷史軌跡。1.第二,聯(lián)邦教育機構(gòu)的法人制與歐洲大學(xué)起源于教師或?qū)W生行會組織不同,美國殖民地時期學(xué)院是由“外行人員”(laypersons)組成的“董事會”(boardoftrustees)來創(chuàng)立的。創(chuàng)辦學(xué)院的基本程序是:董事會首先從殖民地政府那里獲得辦學(xué)的“特許狀”(charter),從而具備了創(chuàng)建學(xué)校的法律資格;董事會任命校長;校長招聘教師,招收學(xué)生,開展各種教學(xué)活動。這種創(chuàng)辦學(xué)校的程序和董事會組織形式,從此成為創(chuàng)建各種高等學(xué)校的基本規(guī)范形式,一直延續(xù)至今。美國高等教育系統(tǒng)從建立之初就表現(xiàn)出與歐洲大學(xué)系統(tǒng)的不同,是學(xué)院自治與社會問責兩種制度形式的有機結(jié)合。殖民地時期8所學(xué)院的創(chuàng)立者接納了中世紀大學(xué)“自主法人”的理念,同時根據(jù)當時學(xué)院缺少設(shè)施、沒有穩(wěn)定收入的具體問題,接納各個方面提供的資源以及提供者對學(xué)校所施加的影響。殖民地政府或派代表參加學(xué)院的董事會,并行使董事的相應(yīng)權(quán)力;或保留殖民地政府作為學(xué)院“監(jiān)事”(visitor)的權(quán)力,對學(xué)校的辦學(xué)情況進行檢查。例如,1766年女王學(xué)院的“特許狀”規(guī)定,新澤西州長(governor)、議會主席(councilpresident)、大法官(chiefjustice)和律師(attorneygeneral)是董事會的成員。1748年,新澤西學(xué)院(即后來的普林斯頓大學(xué))的“特許狀”規(guī)定,州長為學(xué)院董事會主席。事實上,政府不時地動用特許狀賦予其權(quán)力,從而對學(xué)校施加影響。與上述兩所學(xué)校不同,1650年哈佛大學(xué)的“特許狀”顯示了自治團體傳統(tǒng)與各種世俗和宗教影響之間的折中情況,即采取“兩院制”形式,學(xué)院的自治性由“法人”或“董事會”(corporation)予以保證,對社會影響力量的包容則由“監(jiān)事會”(boardofoverseers)予以體現(xiàn)。與哈佛學(xué)院不同,耶魯學(xué)院的“特許狀”規(guī)定,董事由校長和學(xué)院其他成員擔任,但為殖民地法院保留了“視需要可以經(jīng)常檢查學(xué)院的章程和條例,具有否決的權(quán)力?！笨傊?殖民地時期各個學(xué)院的“特許狀”在賦予殖民地政府一定的干預(yù)權(quán)力的同時也在一定限度內(nèi)保護學(xué)院的自主權(quán)。從學(xué)院治理結(jié)構(gòu)實施形式看,在殖民地時期的學(xué)院中,只有哈佛學(xué)院和威廉·瑪麗學(xué)院設(shè)有“董事會”和“監(jiān)事會”兩個管理機構(gòu),其他學(xué)院則只設(shè)“董事會”一個管理機構(gòu)。后一種管理結(jié)構(gòu)成為后來美國高校管理的主導(dǎo)形式。殖民地時期建立的學(xué)院都是公立屬性的(publicbody),由“公共機構(gòu)”(publicauthority)頒發(fā)特許狀。從辦學(xué)經(jīng)費來源看,有一部分經(jīng)費來自公立機構(gòu),其余的經(jīng)費則來自私人捐贈、學(xué)生交納的學(xué)費等非公共渠道。從此以后,多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費成為美國高等教育的一個慣常作法。殖民地時期創(chuàng)辦的8所學(xué)院,在學(xué)校宗教屬性、學(xué)生來源構(gòu)成、學(xué)校治理形式上,表現(xiàn)得各不相同,影響了后來其他學(xué)院的建立,也奠定了美國高等教育多樣化發(fā)展的基礎(chǔ)。2.美國高等教育的發(fā)展殖民地政府對學(xué)院行使權(quán)力有三種基本形式:頒發(fā)或撤銷特許狀;特許狀賦予政府的管理權(quán)力;提供教育經(jīng)費?！丢毩⑿浴奉C布之后,美國開始建立一種新型的政權(quán)形式,殖民地政府轉(zhuǎn)變?yōu)橹菡?在州政府之上,建立了一個具有聯(lián)盟屬性的聯(lián)邦政府。新政權(quán)強調(diào)新國家應(yīng)該由人民大眾來統(tǒng)治、政府要尊重個人及團體的自由和創(chuàng)造性。于是,一種與殖民地時期不同的新型關(guān)系開始在州政府與學(xué)院之間建立起來,州政府進一步放寬了頒發(fā)特許狀的條件,使得在1800年之后有數(shù)百所學(xué)院如雨后春筍般誕生。當然,有一些學(xué)院能夠長久地存活下來,也有一些學(xué)院由于無法獲得充足的資源不久就夭折了。獨立革命后,聯(lián)邦政府頒布了一系列政策,并產(chǎn)生了實質(zhì)性的效果,逐步形成了美國高等教育制度的自由特征。下面是特羅從歷史制度主義的角度出發(fā),對影響美國高等教育制度建立的五個重要事件進行的分析。(1)喬治·華盛頓總統(tǒng)及其繼任者曾經(jīng)想在首都建立一所國立大學(xué)——美國大學(xué),但是沒能兌現(xiàn)。對于美國高等教育的發(fā)展來說,這是一件幸事。如果這所國立大學(xué)建立起來的話,將會在入學(xué)標準、課程設(shè)置、教學(xué)思想和教學(xué)形式等諸多方面,對后來建立的數(shù)百所小型學(xué)院產(chǎn)生阻礙作用。(2)聯(lián)邦最高法院對達特茅斯學(xué)院案的判決及其示范效應(yīng)。1816年,新罕布什爾州立法機構(gòu)通過了一項法律,授予州政府改革達特茅斯學(xué)院的權(quán)力,學(xué)院對此予以抵制,并將官司打到了最高法院。1819年,最高法院在判決此案時,站在了學(xué)院董事會一邊,認定學(xué)院的“特許狀”屬于一種合同,具有法律效力,州立法機構(gòu)的行為“破壞了合同所賦予的義務(wù)”(impairingtheobligationofcontracts),屬于違憲行為。該案件的判決傳播了這樣一種理念,政府即使出于公益的目的,也無權(quán)干預(yù)學(xué)院。從此,在法律上確定了州政府的權(quán)力是有限的,這對后來美國私立學(xué)院的建立和發(fā)展產(chǎn)生了實質(zhì)性的作用。從此,美國出現(xiàn)了公立與私立院校涇渭分明的格局。雖然私立學(xué)院的成立也需要獲得州政府的特許狀,但是一旦成立,它就可以掌握自己的命運了。(3)1862年和1890年兩次莫里爾法案(贈地法案)以及1887年的Hatch法案。三次法案的相同之處在于,聯(lián)邦政府只管分配經(jīng)費,各州自行決定如何使用。聯(lián)邦政府對于學(xué)校類型、學(xué)科范圍以及教學(xué)內(nèi)容沒有限制性的要求(唯一的要求是,接受贈予的學(xué)校須提供農(nóng)業(yè)、機械和軍事戰(zhàn)術(shù)方面的教學(xué))。由于掌握自主權(quán),所以各州的作法不一,雖然從形式上看顯得有些混亂,但是其中也不乏想象力和創(chuàng)造性的體現(xiàn)。(4)1944年的退伍軍人法(GIBill)。這是聯(lián)邦政府提供經(jīng)費讓退伍軍人可以接受高等教育的一種做法。不同于一般行政性的做法,聯(lián)邦政府有效地利用了市場機制。退伍軍人可以自由選擇通過或沒有通過認證的高校作為接受高等教育的機構(gòu),聯(lián)邦政府對各州和學(xué)校的行為不加任何干涉。從中又一次看出,在理性與多樣性之間進行選擇時,聯(lián)邦政府偏愛多樣性。(5)1972年頒布的《高等教育修正案》提出了學(xué)生資助計劃。在執(zhí)行這項學(xué)生資助計劃時,聯(lián)邦政府依據(jù)學(xué)生的需求作出發(fā)放助學(xué)金和貸款的決定,而不考慮學(xué)生來自什么學(xué)校或者學(xué)習(xí)什么專業(yè)。這種做法既有利于學(xué)生的自由選擇,也有利于學(xué)校之間的競爭。從上面五個事件可以看出,美國高等教育制度在處理聯(lián)邦與州之間關(guān)系時,向州傾斜;在處理政府與學(xué)校關(guān)系時,向?qū)W校傾斜;在處理學(xué)校與個人(學(xué)生和教師)關(guān)系時,向個人傾斜。因此,有人認為,美國高等教育體制具有“自下而上”的特點,這種說法是具有上述確定含義的。對于諸如此類事件處理的歷史積累效果,造就了一個自由而有秩序的美國高等教育制度,可以滿足多樣化的需求,也有利于高等教育規(guī)模的擴張。五、關(guān)于外國高等教育的制度改革基于美國和歐洲高等教育的發(fā)展經(jīng)驗,特羅提出了高等教育規(guī)模擴張與制度保障之間關(guān)系的理論命題。當高等教育入學(xué)機會擴大到多數(shù)人群時,即從精英階段走向大眾階段時,無論是從自然意義還是社會意義上講,受教育者多樣化需求的特征都會表現(xiàn)出來。這應(yīng)是各個國家高等教育制度安排的出發(fā)點。從這一點出發(fā),特羅認為,只有通過高等教育多樣化的供給才能滿足多樣化的需求,多樣化供給局面的形成需要經(jīng)過一個系統(tǒng)分化的過程,而分化過程只有在市場競爭體制下才可能有效地完成。筆者將特羅的教育發(fā)展觀簡化為如下一個邏輯進路:大眾和普及高等教育階段——多樣化需求——多樣化供給——高等教育系統(tǒng)分化——市場運行機制。在現(xiàn)實世界中,美國和歐洲分別是正面和反面的典型例子。美國“聯(lián)邦式”或者說“市場型”的高等教育制度促進了高等教育規(guī)模的發(fā)展,而歐洲“科層式”的高等教育制度則阻礙了大眾化和普及化的進程。無獨有偶,特羅的觀點得到了其他學(xué)者的支持。比較有代表性的有約瑟夫·本一大衛(wèi)(JosephBen—David)、伯頓·克拉克(BurtonClark)和亨利·漢斯曼(HenryHansmann)。本一大衛(wèi)的學(xué)術(shù)研究成果主要反映在《學(xué)術(shù)中心》一書中,筆者曾專文介紹過他的有關(guān)研究,他的主要觀點是,德國柏林大學(xué)的成功以及洪堡大學(xué)模式的廣泛傳播,從根本上講得益于競爭機制,而不是人們津津樂道的“教學(xué)與研究相結(jié)合”、“研究所制”或“講座教授制”等。世界學(xué)術(shù)中心于20世紀中期從德國轉(zhuǎn)移到美國,受到德國特定的社會結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的影響,也與美國自由社會制度有著密切的關(guān)系。伯頓·克拉克在《高等教育系統(tǒng)》一書和其他一些論文中,也對歐美高等教育制度做過比較分析。克拉克的主要研究結(jié)論是,歐洲國家的科層制和集中控制方式導(dǎo)致高等教育不能有效地滿足社會需求,造成了“無序”狀態(tài)的出現(xiàn);相反,美國的市場機制和分散管理方式卻能使高等教育有效地適應(yīng)社會發(fā)展的需求,形成一種特殊的“秩序”。漢斯曼認為,公立高等教育存在的理由并非在于其公共產(chǎn)品屬性,而在于可以快速地實現(xiàn)擴展規(guī)模的政策目標。但是,缺少競爭的公立高等教育系統(tǒng)的發(fā)展面臨著很大的挑戰(zhàn)。以國家壟斷和公立高等教育為特征的歐洲高等教育已經(jīng)喪失了世界領(lǐng)先地位。如何才能扭轉(zhuǎn)這種局面呢?他提出,可以在不改變歐洲高等教育公立屬性的前提下,通過引進競爭機制,來改善其績效表現(xiàn)。歐洲國家如果要持續(xù)完成擴大高等教育規(guī)模的使命,必須對其制度進行變革。上世紀80年代以來,歐洲國家確實在改變著阻礙其規(guī)模擴張的制度環(huán)境,采取了一些做法,并收到了一定的成效。其改革措施包括:學(xué)生的構(gòu)成更加多樣化,在適齡和全日制學(xué)生之外,又增加了一些成人和非全日制的學(xué)生;擴大了高等教育機構(gòu)在課程設(shè)置和人員招聘方面的自主權(quán);在模塊課程、學(xué)分積累和轉(zhuǎn)移方面,進行有益的嘗試;對教師人事制度進行了改革,增加了非全日制教師的數(shù)量,以應(yīng)對資源短缺等不確定性問題的出現(xiàn)。但是,歐洲國家在高等教育制度改革的有些方面卻遇到了較大的阻力,包括:英國將大學(xué)和多科技術(shù)學(xué)院兩部分構(gòu)成的高等教育“雙軌制”體系變成了只有大學(xué)存在的“單軌制”體系,削弱了多樣化;國家科層和教師行會力量仍然很強大,難以增進學(xué)校層面的領(lǐng)導(dǎo)和管理能力;在多數(shù)情況下,大學(xué)校長仍然是由教師選舉產(chǎn)生的,而不是任命產(chǎn)生的,任期較短,缺少領(lǐng)導(dǎo)變革的能力;改革動議主要出自政府部門,目的在于減輕政府的財政負擔,而不是解決根本性的制度問題;雖然大家開始接受教育經(jīng)費多樣化的觀念,但是進展有限,主要經(jīng)費仍然由政府部門提供;私立學(xué)校少的局面難以得到扭轉(zhuǎn);向?qū)W生收取學(xué)費的改革舉步維艱。以上可以看出,歐洲高等教育改革表現(xiàn)得喜憂參半、步履維艱,表明制度變革具有一定的艱巨性和長期性。他山之石可以攻玉,特羅對歐美高等教育規(guī)模擴張與制度保障關(guān)系的研究對于中國有什么借鑒意義呢?首先,在認識層面具有一定的參考意義。應(yīng)該說,特羅對于歐美高等教育系統(tǒng)的分析,采用的是一種不同于管理分析的制度分析思路。制度分析的特點是將注意力放在整體分析(給出整體性的思路),而不是局部分析(解決具體問題)。我們應(yīng)該以此為前提來領(lǐng)會他研究結(jié)論的含義。因此,不是特羅某個特定的研究結(jié)論(比如董事會、校長權(quán)力等),而是他對于歐美社會制度及高等教育制度形成過程和運行機制的分析,對于我們具有較大的參考價值?？死嗽f過,由于自然演化特性使然,美國高等教育制度最不具有可復(fù)制性。其實,任何一種成功做法,比如文中提到的美國的研究型大學(xué)、社區(qū)學(xué)院、私立大學(xué)、教師聘任制、校長權(quán)力、董事會治理、收取學(xué)費的辦法等,都無法離開特定的社會背景和條件而孤立存在。在美國特定社會背景下和高等教育系統(tǒng)中產(chǎn)生了積極作用的做法,如果照搬到另外一個社會環(huán)境中,可能效果不佳,甚至弄巧成拙。美國高等教育制度中表現(xiàn)出來的自由、自主、競爭、多樣性等系統(tǒng)性特征,對于我們理解高等教育運行機制和開展實踐活動具有重要的參考意義。過去,我們已經(jīng)形成這樣一種思維定勢,即混亂就是無序,就應(yīng)該被予以消除。特羅的研究告訴我們,混亂孕育著變