企業(yè)逃廢銀行債務的制度缺陷與治理

企業(yè)逃廢銀行債務的制度缺陷與治理

公司將資金用于銀行債務是當前金融運作的一個突出問題。它直接導致市場信用的破壞，擾亂了經(jīng)濟秩序，威脅了銀行的資產(chǎn)安全，增加了金融風險。引起逃廢債的原因是復雜的、多方面的,但筆者認為,最根本的還是存在著制度上的缺陷(包括政策措施、信用體系、法律法規(guī)等),使得逃廢債現(xiàn)象屢禁不止,嚴重危害了債權銀行的利益,阻礙了國民經(jīng)濟的發(fā)展。因此,建立健全完善的制度體系是有效遏制逃廢債現(xiàn)象的根本辦法。一、逃離和廢除債務的制度原因1、文件的實施效果20世紀90年代以來,針對企業(yè)兼并、重組、破產(chǎn)、租賃等改制改組的債權債務等問題,中央政府及金融管理當局先后頒布了多項政策規(guī)定,其中最重要的是中國人民銀行、國家經(jīng)貿(mào)委、國家國有資產(chǎn)管理局1994年聯(lián)合下發(fā)的40號文件“關于防止銀行信貸資產(chǎn)損失的通知”和國務院1998年6月下發(fā)的4號文件“國務院關于在國有中小企業(yè)和集體企業(yè)改制過程中加強金融債權管理的通知”。這兩項制度的出臺對防止國有資產(chǎn)流失具有重要的控制作用,但這種“補充式”的政策措施,難以有效遏制企業(yè)逃廢銀行債務。(1)上列兩項文件未明確規(guī)定對銀行債權的保障措施,更多表現(xiàn)為威懾性的輿論效應。這是因為:①企業(yè)改制或改組等產(chǎn)權、資產(chǎn)變動與銀行債務轉移活動,是一個牽涉面很廣的長期性、復雜性活動,客觀上需要有系統(tǒng)性的制度“堤防”予以防范。兩項文件雖然對銀行債務轉移作了原則規(guī)定,但并未就實施過程的控制作出系統(tǒng)性規(guī)定,因此,這種“補充式”的政策難以起到規(guī)范和控制復雜性經(jīng)濟活動的作用。②從人民銀行40號文件和國務院4號文件的各項條款分析,兩項文件都缺少諸如逃廢債的判斷標準、統(tǒng)籌管理部門及實施流程的確定和控制、銀行參與權力和維護權益的保障、違規(guī)操作的制裁等內(nèi)容,因此都難以遏制企業(yè)逃廢銀行債務這種復雜性經(jīng)濟活動。(2)從實踐中考察,上列兩項文件在具體管理和操作中至少存在以下三方面的缺陷。①逃廢債判斷標準未確定。抽象而論,銀行貸款被人為“懸空”即為逃廢債,這似乎極為簡單,但在現(xiàn)實中銀行貸款全部被懸空的案例實為鮮見,更多是一部分或大部分被懸空,其中部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)被剝離的企業(yè),雖然剩余資產(chǎn)也可能等于或大于銀行借款,但隨著剝離的實施,對銀行貸款安全的影響也凸現(xiàn)出來。所以,對逃廢債管理若無質(zhì)的規(guī)定和量的標準,容易把企業(yè)改組改制過程中的正常與非正常因素混合在一起,管理效能必然大為降低。②未制定嚴密的操作程序。文件中雖對資產(chǎn)評估、產(chǎn)權登記、頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照環(huán)節(jié)做出了原則性規(guī)定,但未在操作程序中將各環(huán)節(jié)連接起來,使文件中一些規(guī)定不能付諸實現(xiàn)。如文件規(guī)定銀行應參與改制或改組全過程,而現(xiàn)實中企業(yè)改制或改組均是在無銀行參與下完成的。③管理范圍狹窄。文件對國有企業(yè)改制的資產(chǎn)評估、產(chǎn)權變動做出了具體規(guī)定和指定了管理部門,但對集體企業(yè)改制過程中的控制與管理尚未具體明確,進而形成“模糊”狀態(tài)下的管理漏洞。2、逃避銀行債務的行為存在隨意性,不能及時掌握,服務人員使用現(xiàn)有制度新制度經(jīng)濟學認為:(1)信息具有不完全的特征,而且還具有不對稱的特征;(2)經(jīng)濟人是有限理性的;(3)經(jīng)濟人具有機會主義行為傾向。因此,在銀行與企業(yè)的資金借貸交易中,一方面,企業(yè)可以通過欺騙、說謊等手段隱瞞自身的不利信息,即騙取貸款是企業(yè)的一種傾向。另一方面,由于機會主義傾向,企業(yè)總是想方設法地耍弄伎倆,設法逃廢銀行債務,即逃廢債務是企業(yè)的一種傾向。而要避免上述情況發(fā)生,就必須制定制度,制度可以在一定程度上約束經(jīng)濟人機會主義行為傾向,并通過設定一系列的規(guī)則來減少環(huán)境的不確定性(即提高信息有效性)。但是在我國,金融領域里信用關系的基礎遭到一定程度的破壞,信用觀念、道德觀念等非正式約束由于缺乏強制性,顯得蒼白無力,對一部分人已不具備約束的效力。而具有強制約束力的法律制度欠完善,缺乏對債權的有力保護,使金融活動事實上存在一個制度真空,對債權債務關系的保護不明確,無形中加大了信用風險。據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計,現(xiàn)在想改制的企業(yè)90%以上是企圖利用改制逃避銀行債務。財政部統(tǒng)計,在抽查的159個企業(yè)中,有157個企業(yè)虛構利潤,虛構利潤占利潤總額的33.4%。這種狀態(tài)如果不改變,市場經(jīng)濟將不能夠發(fā)展,對中國融入世界經(jīng)濟帶來許多困難。同時企業(yè)的信用缺失造成銀行不良債權大量增加,效益不斷下降,潛伏著嚴重的金融風險。3、違規(guī)違規(guī)違規(guī)行為,司法保護薄弱。在《公司法》我國仍處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡時期,法律體系還不健全。在我國現(xiàn)行法律體系中,對信用行為的債權提供了保證,但涵蓋不全,對債務人履行債務的約束也不完善。如《票據(jù)法》只要求票據(jù)要有實質(zhì)交易內(nèi)容,而對發(fā)票人并無涉及,這是造成當前票據(jù)糾紛的重要原因之一。又如《反不正當競爭法》僅僅對直接的、主動的、故意的違規(guī)行為進行了約束,而對間接的微觀經(jīng)濟主體的不良行為則未涉及,如逃廢債務的行為,動產(chǎn)無法登記。公司股東或管理層發(fā)現(xiàn)企業(yè)資不抵債不申請破產(chǎn),不依法進行清算即擅自停止企業(yè)經(jīng)營的行為本應明文禁止,但目前我國《公司法》尚無相關規(guī)定。而且,我國現(xiàn)行的法規(guī)中沒有規(guī)定債務企業(yè)在資產(chǎn)充足、改制或其他重大事項變更有可能引起債務轉移時,應當和必須經(jīng)過債權人同意或告知債權人,這也給許多債務企業(yè)逃廢債務提供了法律的間隙。同時,與企業(yè)改制密切相關的金融、稅收、財政、國有資產(chǎn)管理,社會保障及勞動等部門的改革與國企改制步調(diào)不協(xié)調(diào)統(tǒng)一,立法不匹配,形成了法律盲區(qū)。由于地方本位利益、社會安定團結需要及政府干預等因素的干擾,銀行債權人利益往往得不到有效的司法保護,存在執(zhí)法不力、執(zhí)行難的問題。另外,企業(yè)改制懸空、逃廢銀行債務行為帶有隱蔽性,現(xiàn)行法律對逃債行為大多采用民事制裁方式,威懾力不強,使得企業(yè)借改制之機懸空、逃廢銀行債務的行為難以遏制。二、債務償還和贈款措施1、健全中小企業(yè)所有制結構的風險防范機制由于企業(yè)產(chǎn)權變動或資產(chǎn)重組是市場經(jīng)濟條件下的一種長期經(jīng)濟現(xiàn)象,建立具有“堤防”特征的金融債權保障制度,乃是規(guī)范和引導企業(yè)改制改組健康發(fā)展及維護金融債權安全的必要條件。根據(jù)對現(xiàn)行管理制度分析,筆者認為,新建立的基礎性制度至少應具有下列內(nèi)容及特征:(1)權威性特征。由于企業(yè)改制或改組涉及企業(yè)、主管部門、地方政府各相關部門、資產(chǎn)評估機構、銀行等較寬的范圍,制定和頒布新制度的機關,能對這些單位和部門施加引導、控制與管理的決定性影響。(2)統(tǒng)一判定標準。在逃廢債形態(tài)各異和程度不同的條件下,應對逃債、廢債的定義及數(shù)量標準,作出統(tǒng)一的規(guī)定,為規(guī)范企業(yè)改制改組中金融債權轉移的合理性提供判斷標準。(3)制定嚴密的操作規(guī)程。凡系企業(yè)產(chǎn)權變動和資產(chǎn)轉移涉及金融債權,從企業(yè)申報方案至變動結束全過程的參與對象、審批部分及順序、資料傳遞要求、各環(huán)節(jié)審查內(nèi)容、責任及相互銜接關系等作出明確規(guī)定。其中金融債權人作為主要當事人之一,應在實施方案的前列環(huán)節(jié)進入實施過程。(4)強化環(huán)節(jié)責任。根據(jù)企業(yè)改制或改組的實施流程,劃定各環(huán)節(jié)責任范圍及責任界限,其中地方政府應為主要管理部門。建議提升金融債權管理的組織協(xié)調(diào)機構的層次,把現(xiàn)行由人民銀行牽頭的組織機構改為各級政府牽頭,各級經(jīng)濟管理部門參加,由政府組織協(xié)調(diào)各方關系、指導和監(jiān)督實施進程等事項,從組織體系上為優(yōu)化社會信用環(huán)境提供前提條件。(5)增加違規(guī)操作的行政處罰內(nèi)容。鑒于企業(yè)逃廢債造成的金融債權損失,在改制或改組的初期大多數(shù)不能顯現(xiàn),僅按損失追究有關部門和人員的責任不能有效地制約違規(guī)者。為此,建議增加違規(guī)操作的行政處罰條款,以增強各實施環(huán)節(jié)的自我約束力。(6)建立一套科學、實用的考銀行維護金融債權工作的指標體系。對逃廢債現(xiàn)象嚴重并拒不改正的地區(qū)、企業(yè)、各金融機構應宣布其為不守信用區(qū)、不守信用企業(yè),降低對該地區(qū)分支機構的授信等級,并可視情節(jié)對該地區(qū)、企業(yè)在一定時期內(nèi)暫緩或暫停貸款項目評審,停止發(fā)放新貸款。(7)拓寬金融債權管理范圍。由于現(xiàn)行文件對有銀行貸款的集體、私營企業(yè)改制改組無具體的管理條款,應在建立—融債權管理的基礎新制度中、將這兩類所有制企業(yè)的改制改組納入管理軌道。2、建立征信數(shù)據(jù)社會開放制度建立社會信用制度必須建立覆蓋全社會的信用記錄、監(jiān)督和信用保障機制,建立這一機制的目的是從主觀上培養(yǎng)全社會的信用意識,包括企業(yè)的信用意識和個人的信用意識,在客觀上對不守信用,惡意逃廢債務的行為曝光,并使其行為人難以生存發(fā)展。這一機制的建立主要包括三個方面。第一方面是信用數(shù)據(jù)的開放,政府相關部門應根據(jù)建立全社會信用體系的整體需要,根據(jù)相關法律、法規(guī)、將其掌握的相關的非機密信用數(shù)據(jù)在一定程度上對社會開放,保障信用數(shù)據(jù)需求方有一個通暢的渠道獲得所需材料。第二方面是建立征信數(shù)據(jù)統(tǒng)一檢索和發(fā)布平臺,為避免重復建設,首先對中國人民銀行推動的企業(yè)信貸登記咨詢系統(tǒng)等體系加以整合,在打破部門封鎖和保護商業(yè)秘密的基礎上,建立全國統(tǒng)一的信息共享、社會開放的信息數(shù)據(jù)檢索系統(tǒng),然后逐漸完善這一系統(tǒng)。同時規(guī)定所有信用中介機構有義務向這—系統(tǒng)提供資信狀況已被其掌握的企業(yè)代碼、名稱、信用信息、數(shù)據(jù)更新日期等信息。而平臺還對不良資信企業(yè)的主要失信行為予以公布,實現(xiàn)信用監(jiān)督。第三方面是建立企業(yè)信用,增強服務機制,組織信用保險、商賬追收、商業(yè)擔保、應收賬款證券化等多方面的研究,為以后擴大企業(yè)信用增級作準備。3、促進企業(yè)自身改革目前,企業(yè)改制中之所以存在大量逃廢銀行債務的情況,其直接原因是債權銀行對債務企業(yè)監(jiān)管不力造成的。因此,賦予銀行對債務企業(yè)的必要監(jiān)管權,以強化銀行對債務企業(yè)的監(jiān)管,是當務之急。筆者認為,債權銀行對改制企業(yè)的監(jiān)管權應表現(xiàn)為:(1)銀行應牢牢把握法律賦予的知情權?！顿J款通則》和《合同法》均規(guī)定了貸款人有權要求借款人提供與借款有關的資料、了解借款人經(jīng)營活動以及貸款人認為需要提供的其他有關資料的知情權。這些規(guī)定雖過于原則,但其彈性空間也為貸款人行使知情權提供了余地。貸款人可憑借該權利,要求借款人充分提供與貸款安全相關的所有材料,其中包括脫殼經(jīng)營的業(yè)務活動和財務資料。同時,銀行應注意將這一權利體現(xiàn)在借款合同中。(2)賦予債權銀行對改制企業(yè)清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估的督促、監(jiān)督權。針對目前企業(yè)改制中,虛假評估甚至不進行資產(chǎn)評估,使銀行債務懸空的現(xiàn)象,法律應授予銀行對改制企業(yè)清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估的督促、監(jiān)督權。債權銀行有權督促改制企業(yè)規(guī)范地進行清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估,倘若企業(yè)不進行清產(chǎn)核資,或者評估不實,債權銀行有權要求行政主管部門依法中止或整頓改制企業(yè)。(3)賦予債權銀行對改制企業(yè)自行轉移或自行約定債務承擔行為的否定權。改制企業(yè)債務的轉移或企業(yè)與第三人對債務的約定承擔,必須經(jīng)債權銀行同意方為有效,未經(jīng)債權銀行同意的,不得對抗債權銀行。(4)賦予債權銀行對改制企業(yè)有關