公眾參與制度的立法實(shí)證研究論地方立法中的公眾參與效力

公眾參與制度的立法實(shí)證研究論地方立法中的公眾參與效力

一、立法層面的公眾參與效力問題尚欠缺深自上世紀(jì)末以來，作為代議會(huì)制度的民主功能補(bǔ)充，公眾參與制度在中國現(xiàn)代社會(huì)的許多公共生活領(lǐng)域越來越受歡迎。它已成為決策者、學(xué)術(shù)界和公眾面臨的政治和法律問題。按照蔡定劍的理解,公共生活領(lǐng)域中的公眾參與活動(dòng)主要表現(xiàn)為三個(gè)層面的內(nèi)容,即立法層面的公眾參與、公共決策層面的公眾參與(包括政府和公共機(jī)構(gòu)制定公共政策中的公眾參與)和公共治理層面的公眾參與(包括法律政策實(shí)施和基層公共事務(wù)層面中公民直接決定管理)。(1)本文主要關(guān)注立法層面的公眾參與問題,筆者以為,立法過程中公眾參與的核心問題乃公眾參與效力問題,即公眾參與立法的規(guī)范效力與實(shí)際效果問題。我國學(xué)術(shù)界雖然已關(guān)注到法律法規(guī)起草聽證程序的效力問題,但是對(duì)于法律法規(guī)立項(xiàng)特別是地方性法規(guī)立項(xiàng)中的公眾參與效力實(shí)踐尚欠缺深層次的理論反思。一方面,我國法律法規(guī)的立法聽證等公眾參與程序研究初具規(guī)模,出現(xiàn)了一批有代表性的研究成果,如汪全勝不但將立法聽證效力界定為對(duì)立法聽證過程中所獲得的有關(guān)資料的處理,而且具體指出我國立法聽證效力主要表現(xiàn)為立法聽證筆錄效力和立法聽證報(bào)告效力,他的研究已觸及立法聽證的規(guī)范效力問題;(2)馬懷德等的研究則涉及到立法聽證規(guī)范效力的實(shí)現(xiàn)問題,他認(rèn)為我國立法聽證主要通過對(duì)立法者主觀的影響和對(duì)立法者客觀的影響兩種方式實(shí)現(xiàn)其效力。(3)但是這些研究還不成熟,他們對(duì)我國立法聽證效力進(jìn)而公眾參與效力機(jī)制的研究還缺乏系統(tǒng)的分析工具和憲政視野。與我國地方立法過程中廣泛開展的公眾參與實(shí)踐相比,相關(guān)的學(xué)術(shù)研究極為滯后,特別是公眾參與效力問題存在研究空白,諸如哪些機(jī)構(gòu)實(shí)際上享有地方立法立項(xiàng)的決策權(quán)?如何定位公眾參與立法決策關(guān)系?公眾參與對(duì)立法決策具有何種約束力?立法機(jī)構(gòu)是否應(yīng)承擔(dān)公眾參與缺位的法律責(zé)任?這些問題都需要決策層和學(xué)術(shù)界予以正視并加以解決。本文以我國31個(gè)省級(jí)地方性法規(guī)立項(xiàng)過程中公眾參與實(shí)踐為研究重點(diǎn),希望就公眾參與地方立法的效力問題與學(xué)術(shù)界討論并請(qǐng)教。二、關(guān)于公眾參與的效率理論1.公民對(duì)公共領(lǐng)域的參我國學(xué)者俞可平認(rèn)為,公眾參與乃是一種公眾試圖影響公共政策和公共生活的權(quán)力行為,并存在三個(gè)基本要素:一是參與的主體,既包括作為個(gè)體的公民,也包括由個(gè)體公民組成的各種民間組織;二是參與的領(lǐng)域,即社會(huì)中存在一個(gè)公民可以合法參與的公共領(lǐng)域,這一公共領(lǐng)域的主要特征是公共利益和公共理性的存在;三是參與的渠道,社會(huì)上存在著各種各樣的渠道,公民可以通過這些渠道去影響公共政策和公共生活。(4)按照美國學(xué)者謝莉·安斯坦的觀點(diǎn),公眾參與作為“一個(gè)表達(dá)公眾權(quán)力(citizenpower)的范疇,意味著是一種權(quán)力的再分配,以促使那些目前被排斥在政治經(jīng)濟(jì)進(jìn)程之外的公眾能夠在將來被有目的地納入到這些進(jìn)程”(5)。公眾參與問題是現(xiàn)代公民社會(huì)民主政治發(fā)展的基本問題,并成為有效地貫徹公民權(quán)利(包括參與權(quán)),制約公共權(quán)力和實(shí)現(xiàn)公共決策科學(xué)化、民主化的必然選擇和基本途徑,而公眾參與的核心問題乃公眾參與效力問題,即公眾參與的規(guī)范效力和實(shí)際效果問題。2.規(guī)范性與可執(zhí)行力公眾參與效力實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)著社會(huì)公眾與公共權(quán)力的互動(dòng)關(guān)系程度,它意味著公眾參與權(quán)利如何獲得保障和救濟(jì),公眾提出的意見和建議在何種程度上被公共機(jī)關(guān)聽取和接納,公眾參與程序在何種程度上影響到公共權(quán)力機(jī)關(guān)的決策和實(shí)施活動(dòng),以及公共權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的公眾參與責(zé)任等。簡言之,公眾參與效力就是公眾參與對(duì)公共權(quán)力的約束力,它具有規(guī)范性和可執(zhí)行力的特點(diǎn)。所謂規(guī)范性,就是指公眾參與不是表現(xiàn)為偶然行為或隨意性事件,而是已成為公共決策和社會(huì)治理活動(dòng)的必然選項(xiàng),并通過法律規(guī)范性文件予以確認(rèn)和保障。所謂可執(zhí)行力,就是指公眾參與不僅體現(xiàn)為條文中的權(quán)利,更體現(xiàn)為實(shí)實(shí)在在地影響公共權(quán)力的公民行動(dòng),公共決策與社會(huì)治理活動(dòng)因公眾參與缺位而將無效。不過,按照現(xiàn)代社會(huì)的民主法治原則,公共權(quán)力經(jīng)過憲法和法律授權(quán)享有比任何社會(huì)權(quán)力和個(gè)體權(quán)利更高的權(quán)威和強(qiáng)制力,而公眾參與特別是分散的個(gè)體參與行為不可能享有與公共權(quán)力同等的憲法地位和法律權(quán)力。而各國公眾參與的制度實(shí)踐也表明,公眾參與呈現(xiàn)出不同的效力層次和類別,如根據(jù)不同的公眾參與內(nèi)容,公眾參與既可能體現(xiàn)為實(shí)體效力,也可能體現(xiàn)為程序效力,其中前者是關(guān)于公眾參與權(quán)利與公共機(jī)關(guān)義務(wù)責(zé)任的具體設(shè)定和分配,后者則是公眾參與程序?qū)Σ煌矙?quán)力行為過程和環(huán)節(jié)的影響程度。而根據(jù)公眾參與的效力來源不同,它既可能體現(xiàn)為不同位階規(guī)范性文件所賦予的法律規(guī)范效力與非法律規(guī)范效力,由具有法律效力的規(guī)范性文件或者不具有法律效力的內(nèi)部規(guī)范文件分別賦予不同的強(qiáng)制執(zhí)行力;也可能因?yàn)楣妳⑴c相關(guān)規(guī)范和制度被執(zhí)行、適用和遵守狀況而表現(xiàn)出不同的公眾參與實(shí)際程度和社會(huì)效果。3.公眾參與層級(jí)模型關(guān)于公眾參與的效力層次和實(shí)際效果問題,美國學(xué)者謝莉·安斯坦的梯級(jí)模型理論最具有代表性。按照她的理解,公眾參與效力可以抽象化為三種類別八個(gè)層次的梯級(jí)模型:第一種公眾參與類型為“沒有參與”(Nonparticipation),處于梯級(jí)模型下端,依次包括操縱(Manipulation)和訓(xùn)導(dǎo)(Therapy)兩個(gè)層次,它意味著公眾沒有真正地參與公共決策,因?yàn)楣矝Q策通過由權(quán)力機(jī)關(guān)作出后才交由公眾執(zhí)行,政府專家顧問替代了公眾參與,屬于典型的“假參與”,公眾參與也演變?yōu)闆Q策者裝潢門面的工具;第二種公眾參與類型為“象征性參與”(Tokenism),處于梯級(jí)模型中端,依次包括通告(Informing)、征詢(Consulation)和安撫(Placation)三個(gè)層次,公眾得以進(jìn)入公共決策領(lǐng)域并與權(quán)力機(jī)關(guān)有了低程度的互動(dòng)表現(xiàn),公眾意見得到聽取,但是公眾參與仍然消極被動(dòng),公眾意見并不能左右公共決策,公共決策權(quán)仍控制在權(quán)力機(jī)關(guān)手中,公眾參與程序也受到嚴(yán)格的審查和限制,屬于典型的“被參與”;第三種公眾參與類型為“公眾權(quán)力”(CitizenPower),處于梯級(jí)模型高端,依次包括合作關(guān)系(Partnership)、授權(quán)(DelegatedPower)和公眾控制(CitizenControl)三個(gè)層次,社會(huì)公眾與公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)了全面互動(dòng),實(shí)際地參與公共決策過程并擁有公共決策話語權(quán)。(6)不過,她也提醒該模型畢竟只是公眾參與效力實(shí)踐的理論抽象,現(xiàn)實(shí)生活中也許存在一百五十個(gè)層次而不只是八個(gè)層次,各層次的界限也沒有嚴(yán)格清晰的劃分,我們應(yīng)注意靈活運(yùn)用公眾參與梯級(jí)模型理論。不可否認(rèn),謝莉·安斯坦的公眾參與梯級(jí)模型已成為考察評(píng)估各國公共決策和法律治理活動(dòng)的公眾參與問題的基本分析工具,同時(shí)也為我們研判地方性法規(guī)立項(xiàng)中的公眾參與效力問題提供了方法論啟示。三、地方性法規(guī)立法機(jī)構(gòu)的約束力在我國,地方性法規(guī)立項(xiàng)一般是指省級(jí)和較大的市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的編制活動(dòng),它已成為各地制定和修改地方性法規(guī)的必要前置程序。由于地方性法規(guī)立項(xiàng)決策主體以省級(jí)和較大的市人大常委會(huì)為主導(dǎo),涉及本級(jí)人大常委會(huì)全體會(huì)議和主任會(huì)議以及人大法制委員會(huì)等在內(nèi)的諸多立法機(jī)構(gòu),因此地方性法規(guī)立項(xiàng)中的公眾參與效力即表現(xiàn)為公眾參與對(duì)以上立法機(jī)構(gòu)立項(xiàng)決策活動(dòng)的約束力?？傮w來說,我國目前的公眾參與以動(dòng)員性參與為主,公眾“被參與”的色彩濃厚,基本上屬于謝莉·安斯坦梯級(jí)理論的公眾參與第二層次類型———“象征性參與”,通告和征詢形式的立項(xiàng)征集和立項(xiàng)論證成為公眾參與的基本路徑選擇,既缺乏全國統(tǒng)一的上位法規(guī)范,也沒有廣泛形成具有法律約束力的地方性法規(guī)體系。具體而言,我國公眾參與實(shí)踐存在以下問題和特點(diǎn)。1.法律程序規(guī)則的具體規(guī)定不明第一,我國現(xiàn)行《憲法》總綱第2條第3款雖然明確指出人民依法享有通過多種途徑和形式管理國家事務(wù)等方面的權(quán)力,從而隱含地確認(rèn)了公眾參與立法的憲法效力,但是該條款是否意味著公眾參與對(duì)人大立法權(quán)在內(nèi)的各級(jí)各類國家權(quán)力具有憲法的約束力則不明確,而只能邏輯地解讀為該條款具有國家權(quán)力本源上的說服力,因?yàn)楣娕c人民的概念外延并不完全重合。第二,我國現(xiàn)行立法法存在規(guī)范公眾參與的民主立法原則,也規(guī)定過全國人大常委會(huì)和國務(wù)院可通過座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)等途徑和形式保證公眾有序參與的法律程序條款,但是這些條款對(duì)地方性法規(guī)的立項(xiàng)民主決策僅具有法理上的說服力,這是因?yàn)椤读⒎ǚā返?8條僅規(guī)定地方性法規(guī)案的提出、審議和表決程序參照本法相關(guān)條款規(guī)定由本級(jí)地方人大規(guī)定,而將地方民主立法程序規(guī)則的制定權(quán)授權(quán)給地方各級(jí)人大。第三,享有立法權(quán)的地方各級(jí)人大雖然都制定過自己的立法程序規(guī)則,但是從現(xiàn)有的31個(gè)省級(jí)人大立法程序規(guī)則來看,只有北京、天津、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、貴州、西藏和陜西等12個(gè)省市自治區(qū)明確過《立法法》第5條所規(guī)定的民主立法原則,湖南、浙江等地也只是原則性規(guī)定“地方立法應(yīng)當(dāng)遵循《立法法》的立法原則”條款。直接涉及立法規(guī)劃與年度立法計(jì)劃的地方立法程序規(guī)則僅有8個(gè),有些通過總則規(guī)定,如山西省地方立法條例和貴州省地方立法條例;有些以專章(立法準(zhǔn)備)專節(jié)形式予以規(guī)定,如內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例、湖北省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例和甘肅省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)則;還有的體現(xiàn)在“其他規(guī)定”條款,如湖南省地方立法條例、安徽省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例和新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例。地方性法規(guī)民主立項(xiàng)原則和程序規(guī)定的參差不齊必然導(dǎo)致公眾參與效力的不確定性。而不少地方由人大常委會(huì)主任會(huì)議審議通過的不具有正式法律效力的有關(guān)內(nèi)部程序規(guī)則雖然屬于公眾參與的地方立法試驗(yàn),但也弱化了公眾參與規(guī)范效力。2.公眾參與的能力問題不可否認(rèn),我國社會(huì)主義憲政理論既堅(jiān)持公民權(quán)利義務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一,也堅(jiān)持國家權(quán)力與責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一;我國現(xiàn)行《立法法》第6條也明確規(guī)定立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā),科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任,這為健全我國地方性法規(guī)立項(xiàng)中公眾參與的效力機(jī)制提供了原則性憲法指引和理論指導(dǎo)。但是從31個(gè)省級(jí)地方立法程序規(guī)則來看,明確涉及五年立法規(guī)劃與年度立法計(jì)劃的地方性法規(guī)并不普遍,對(duì)以人大常委會(huì)為主導(dǎo)、由人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)與人大各專門委員會(huì)和政府法制工作機(jī)關(guān)等多方組成的立項(xiàng)決策權(quán)力結(jié)構(gòu)規(guī)定相對(duì)于公眾參與權(quán)利規(guī)定則更為全面和具體;只有極少的地方性法規(guī)明確規(guī)定過其他國家機(jī)關(guān)、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織和公民等社會(huì)公眾享有向人大常委會(huì)提交制定和修改地方性法規(guī)項(xiàng)目建議和意見的權(quán)利;關(guān)于公眾立項(xiàng)建議的處理程序以及立法機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任條款也極其缺乏,各地往往通過不產(chǎn)生地方性法規(guī)效力的內(nèi)部程序規(guī)則予以規(guī)范。如今各地比較完整的地方性法規(guī)立項(xiàng)過程一般包括制定和修改地方性法規(guī)項(xiàng)目的征集和立項(xiàng)論證;立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃草案的擬訂、審議通過和公布實(shí)施;立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃的調(diào)整等諸多環(huán)節(jié),但是我國目前的公眾參與活動(dòng)主要限于制定和修改地方性法規(guī)項(xiàng)目的征集環(huán)節(jié),地方性法規(guī)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的草擬、審議、通過、批準(zhǔn)和決定則掌握在本級(jí)人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)、人大常委會(huì)主任會(huì)議和全體會(huì)議、人大法制委員會(huì)乃至地方黨委。如湖北省人大及其常委會(huì)立法條例規(guī)定:一切國家機(jī)關(guān)、政黨、團(tuán)體、組織和公民都可以提出制定地方性法規(guī)的建議和意見,省人大常委會(huì)為受理機(jī)關(guān),同時(shí)省人大各專門委員會(huì)負(fù)有向省政府、省高院、省高檢以及有關(guān)機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體征求立法建議的當(dāng)然義務(wù);省人大法制委員會(huì)具體負(fù)責(zé)立項(xiàng)建議的篩選和處理,經(jīng)主任會(huì)議審議后提請(qǐng)省人大常委會(huì)會(huì)議審議;省人大常委會(huì)負(fù)責(zé)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的編制和執(zhí)行,并向人大報(bào)告實(shí)施情況;凡立法規(guī)劃和立法計(jì)劃需要調(diào)整的,則由人大法制委員會(huì)提請(qǐng)人大常委會(huì)主任會(huì)議審定。而廣東省人大常委會(huì)主任會(huì)議通過的地方性法規(guī)立項(xiàng)程序規(guī)則規(guī)定,本省行政區(qū)域內(nèi)的一切國家機(jī)關(guān)、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織、公民都可以提出制定、修改地方性法規(guī)項(xiàng)目的建議;地方性法規(guī)項(xiàng)目經(jīng)過立項(xiàng)論證后,由省人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)擬訂立法規(guī)劃草案和年度立法計(jì)劃草案,經(jīng)省人大法制委員會(huì)審議后報(bào)省人大常委會(huì)主任會(huì)議決定并報(bào)省委批準(zhǔn),向人大常委會(huì)會(huì)議報(bào)告。3.作為啟動(dòng)立地決定的程序啟動(dòng)第一,立項(xiàng)征集即立法機(jī)關(guān)向社會(huì)公眾公開征集立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃項(xiàng)目建議和意見的活動(dòng),是我國目前啟動(dòng)地方民主立項(xiàng)程序和實(shí)施信息公開的普遍選擇,可見于一些地方立法程序規(guī)則(如《內(nèi)蒙古人大及其常委會(huì)立法條例》第7條)或?qū)ｉT立法(2005年《云南省人大常委會(huì)關(guān)于向社會(huì)公開征集立法項(xiàng)目和法規(guī)草案的決定》)。這些立法項(xiàng)目的意見和建議能否進(jìn)入立項(xiàng)論證程序,首先取決于人大各專門委員會(huì)、人大常委會(huì)各工作委員會(huì)和政府法制辦的處理意見,因?yàn)樗鼈兏髯载?fù)責(zé)本部門立項(xiàng)建議的整理工作,開展法規(guī)建議項(xiàng)目的先行研究,將最終提出是否需要立項(xiàng)論證的意見提交給人大常委會(huì)法工委統(tǒng)一處理,但是公眾立項(xiàng)建議和意見一般很難進(jìn)入立項(xiàng)論證環(huán)節(jié)。為鼓勵(lì)公眾參與立項(xiàng)征集活動(dòng),一些地方做了新嘗試,如《云南省人大常委會(huì)關(guān)于向社會(huì)公開征集立法項(xiàng)目和法規(guī)草案的決定》第2條規(guī)定,省人大常委會(huì)成立專門的評(píng)審委員會(huì)統(tǒng)一對(duì)征集到的立法項(xiàng)目適時(shí)組織論證和評(píng)審,并對(duì)評(píng)選的優(yōu)秀立法項(xiàng)目給予獎(jiǎng)勵(lì)。第二,隨著地方性法規(guī)立項(xiàng)民主化的地方實(shí)踐,立項(xiàng)調(diào)研也逐漸成為立法部門收集立項(xiàng)信息并進(jìn)行立項(xiàng)論證的必要條件,立項(xiàng)調(diào)研報(bào)告也成為啟動(dòng)立項(xiàng)論證程序的重要依據(jù)。如2005年7月2日,長春市人大常委會(huì)主任會(huì)議通過的《長春市人大常委會(huì)地方性法規(guī)立項(xiàng)辦法》明確規(guī)定“先調(diào)研、后立項(xiàng),不調(diào)研、不立項(xiàng)”原則而將其作為長春市地方性法規(guī)立項(xiàng)的必要條件和必經(jīng)程序。又如2008年10月10日昆明市人大常委會(huì)通過的《昆明市人大常委會(huì)關(guān)于完善制定地方性法規(guī)工作程序的規(guī)定》第2-4條規(guī)定,為配合年度立法計(jì)劃的編制,市人大專門委員會(huì)、市人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)直接指導(dǎo)市人民政府、市人民法院和檢察院做好立法選項(xiàng)的必要性、可行性調(diào)研,作為立項(xiàng)建議材料的基本來源。第三,在我國,立項(xiàng)論證一般是指人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織本級(jí)人大及其常委會(huì)組成人員、立法專家和顧問、政府法制機(jī)構(gòu)人員以及普通公民對(duì)法規(guī)建議項(xiàng)目展開的必要性、可行性和合法性分析研究和評(píng)估活動(dòng)。有些地方的立項(xiàng)論證已成為立法建議或提議得以列入立法規(guī)劃或立法計(jì)劃項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)和程序,如北京市人大常委會(huì)在2008年和2009年分別對(duì)6個(gè)和14個(gè)待定立法項(xiàng)目展開立項(xiàng)論證;也有些地方將其作為地方性法規(guī)立項(xiàng)審議的必經(jīng)程序,如2008年12月8日廣東省人大常委會(huì)主任會(huì)議通過的《廣東省地方性法規(guī)立項(xiàng)工作規(guī)定》規(guī)定,立法建議項(xiàng)目必須經(jīng)過立項(xiàng)論證方可列入省人大常委會(huì)立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃,又如2009年8月26日上海市人大常委會(huì)主任會(huì)議通過的《上海市人大常委會(huì)立法項(xiàng)目立項(xiàng)論證工作試行辦法》也規(guī)定,凡列入下一年度立法計(jì)劃的立法項(xiàng)目必須由立法建議單位先行立項(xiàng)論證并提交論證報(bào)告。立項(xiàng)論證的效力主要表現(xiàn)為人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草的立項(xiàng)論證報(bào)告效力,而立項(xiàng)論證報(bào)告主要以立法參考材料的形式印發(fā)給人大法制委員會(huì)和人大常委會(huì)主任會(huì)議審議立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃草案使用,它雖然對(duì)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的審議通過沒有強(qiáng)制的法律約束力,但是也會(huì)對(duì)立項(xiàng)決策產(chǎn)生某些實(shí)際效力。如列入2008年北京市地方性法規(guī)立項(xiàng)論證的6個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目出現(xiàn)程度不一的修改,《教育督導(dǎo)條例》還因“立項(xiàng)論證不過關(guān)”沒有進(jìn)入北京市2009年立法計(jì)劃;2009年北京市對(duì)13個(gè)法規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)論證,《郵政通訊條例》(修訂)和《〈農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法〉實(shí)施辦法》也因?yàn)椴灰擞傻胤搅⒎ń鉀Q或地方立法空間有限而不予立項(xiàng);又如2008年廣東省五年立法規(guī)劃立項(xiàng)論證項(xiàng)目120項(xiàng),但最后提請(qǐng)人大常委會(huì)主任會(huì)議和全體會(huì)議審議通過的立法規(guī)劃項(xiàng)目只有84項(xiàng),近1/5的法規(guī)項(xiàng)目沒能進(jìn)入下一步的立項(xiàng)審議程序。一般而言,走完立項(xiàng)論證程序的法規(guī)建議項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生三種不同結(jié)果:凡符合地方立法權(quán)限、存在比較成熟法規(guī)草稿文本和可行性立項(xiàng)論證報(bào)告的法規(guī)建議項(xiàng)目將被列入五年立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃項(xiàng)目草案,先提請(qǐng)本級(jí)人大法制委員會(huì)和人大常委會(huì)主任會(huì)議審議通過,然后向人大常委會(huì)全體會(huì)議報(bào)告審議通過并由人大常委會(huì)辦公廳公布實(shí)施;凡通過可行性立項(xiàng)論證、符合地方立法權(quán)限但存在法規(guī)草案文本的規(guī)范性缺陷和少量內(nèi)容爭議的法規(guī)建議項(xiàng)目,則可考慮列入立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目;對(duì)于那些沒有通過可行性立項(xiàng)論證的法規(guī)建議項(xiàng)目一般不予以立項(xiàng),但是有些地方如廣東省、云南省昆明市通過設(shè)立立項(xiàng)儲(chǔ)備庫實(shí)質(zhì)地認(rèn)可公眾參與結(jié)果。廣東省第十一屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃項(xiàng)目論證結(jié)果表明,公眾參與元素得到了較低程度地重視,因?yàn)檫@次立項(xiàng)論證雖然由省人大常委會(huì)辦公廳、省人大各專門委員會(huì)、省人大常委會(huì)各工作委員會(huì)、省政府法制辦等有關(guān)單位和省人大代表、省人大立法顧問組成的三個(gè)論證組進(jìn)行論證,但是只邀請(qǐng)了提過立法項(xiàng)目建議的兩名廣州市民參加。四、立足民主權(quán)利保障我國地方立法民主價(jià)值預(yù)期目標(biāo),構(gòu)建公權(quán)與私權(quán)的協(xié)調(diào)管理機(jī)制由于我國目前地方性法規(guī)立項(xiàng)中的公眾參與尚處于低層次的“無參與”到中層次的“象征性參與”試驗(yàn)發(fā)展階段,仍存在公眾參與的規(guī)范性較弱和執(zhí)行力較差的特點(diǎn),這既真實(shí)地反映出我國地方立法民主價(jià)值預(yù)期目標(biāo)的不完全實(shí)現(xiàn)狀況,也全面地反映出立法機(jī)關(guān)責(zé)任缺位和公眾參與權(quán)利保障機(jī)制存在的諸多結(jié)構(gòu)性的制度問題。但是,我們既不能求全責(zé)備,盲目照搬他國公眾參與經(jīng)驗(yàn)和生搬硬套西方三權(quán)分立的權(quán)力制衡模式,而是要立足本國人大憲政體制和社會(huì)主義初級(jí)階段國情特點(diǎn);也不可能奢望短期建成社會(huì)主義法治國家,而是要循序漸進(jìn),通過逐步健全公眾參與主體的權(quán)利體系、強(qiáng)化公眾參與程序效力和立法決策部門責(zé)任等配套措施來穩(wěn)步推進(jìn)地方立法民主化進(jìn)程。1.完善立法信息公開制度,積極鼓勵(lì)媒體對(duì)立法進(jìn)行參第一,制約公眾參與效力程度的主體因素并不在于公眾公共意識(shí)的欠缺,而在于可供公眾自主參與的制度空間,特別是正確地區(qū)分公眾參與與專家參與和人大代表職責(zé)行為的不同性質(zhì)。按照學(xué)者李林的觀點(diǎn),公眾參與立法的權(quán)利能力在法律面前人人平等,但公眾參與立法的行為能力卻會(huì)因人、因事、因時(shí)、因地而異。(7)因此在地方性法規(guī)立項(xiàng)過程中,立法決策部門既要為每個(gè)公民和社會(huì)組織提供平等的參與機(jī)會(huì),又要照顧到不同公眾群體的不同利益訴求和表達(dá)差異,使參與主體真正成為實(shí)際權(quán)利的行使者,而立法決策者也應(yīng)為參與結(jié)果向社會(huì)公眾負(fù)責(zé),而不是向抽象的主權(quán)者人民負(fù)責(zé)。專家學(xué)者和人大代表參與立法并不能完全代表公眾參與立法,但可以成為公眾參與立法的媒介。正如美國學(xué)者謝莉·安斯坦說過的,公共機(jī)構(gòu)僅僅重視充斥專家學(xué)者的各種政府咨詢委員會(huì)的參與功能,實(shí)質(zhì)上意味著公眾的“無參與”和“假參與”狀況。第二,在現(xiàn)代社會(huì),實(shí)現(xiàn)公眾有效參與的兩項(xiàng)基本權(quán)利就是知情權(quán)和表達(dá)權(quán),知情權(quán)是實(shí)現(xiàn)公眾參與的前提和基礎(chǔ),而表達(dá)權(quán)則是公眾參與的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。我國應(yīng)盡快推行立法信息公開制度,結(jié)構(gòu)性解決社會(huì)公眾與立法決策者之間的嚴(yán)重信息不對(duì)稱問題。有些地方人大常委會(huì)積極公開法規(guī)項(xiàng)目征集信息并及時(shí)對(duì)外公布立項(xiàng)論證報(bào)告,就是一個(gè)好的開端。同時(shí)也應(yīng)全面開放座談會(huì)、立項(xiàng)論證會(huì)、公開聽證和旁聽等更豐富的公眾參與途徑和形式,提供更完善的公眾利益表達(dá)機(jī)制,立法決策者也應(yīng)及時(shí)回應(yīng)和反饋公眾的利益訴求和不同意見。第三,公眾參與的民主實(shí)踐并不必然排斥代議民主制,加強(qiáng)人大代表與社會(huì)公眾的聯(lián)系制度有助于拓寬和提升公眾參與立法的實(shí)際效力。我國議行合一的人大制度雖然與西方國家的議會(huì)制度存在意識(shí)形態(tài)上的本質(zhì)區(qū)別,但西方國家加強(qiáng)議員與社會(huì)公眾互動(dòng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)仍值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。如美國議員作為實(shí)際的立法決策者,通常借助媒體、競選、民意調(diào)查、城鎮(zhèn)會(huì)議、游說者、籌款、配偶和公開聽證會(huì)等形式與選民保持緊密的接觸和聯(lián)系,特別是通過公開聽證會(huì)來獲取法律法規(guī)制定或修改的公共信息。(8)由于我國較大的市和省級(jí)人大代表都是通過間接選舉產(chǎn)生,他們與選民缺乏直接的選舉聯(lián)系,但是享有一定數(shù)量(一般為30人以上)聯(lián)名提出法案(包括立法方面的提案)的法定權(quán)力。我國可通過不斷加強(qiáng)人大代表獨(dú)立的提案功能,逐步推行地級(jí)市以上人大代表直選制度和人大代表專職試點(diǎn)工作,使人大代表在公眾參與立法實(shí)踐中發(fā)揮其獨(dú)特作用。2.推動(dòng)立法內(nèi)容多元化,構(gòu)建公民聽證制度,將立法理念融入到分第一,實(shí)現(xiàn)立項(xiàng)征集活動(dòng)的常態(tài)化制度化,逐步實(shí)現(xiàn)全面的立法信息公開制度,將立項(xiàng)論證視為地方性法規(guī)五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的必要前置程序,并引入更多公眾參與元素,提升公眾參與程序的效力水平。如今,立項(xiàng)征集僅體現(xiàn)于少數(shù)地方人大常委會(huì)的立法程序規(guī)則,而立項(xiàng)論證也限于北京、上海、廣東等少數(shù)省市試驗(yàn)并且大多表現(xiàn)為不具有法規(guī)效力的內(nèi)部程序規(guī)則,甚至只是作為地方性法規(guī)立項(xiàng)決策程序的可能選項(xiàng),這反映出我國公眾參與不充分和法律效力不確定性的現(xiàn)狀。各地應(yīng)以地方性法規(guī)形式及時(shí)總結(jié)和提升立項(xiàng)征集和立項(xiàng)論證的成熟經(jīng)驗(yàn),將立項(xiàng)論證作為地方性法規(guī)立項(xiàng)的必要前置程序,并引入更多的公眾參與元素,開展立項(xiàng)聽證和公民旁聽實(shí)踐。全國人大也有必要修改補(bǔ)充立法法關(guān)于立法規(guī)劃與立法計(jì)劃問題的規(guī)范缺失,并以立項(xiàng)征集常態(tài)化制度化為契機(jī),將我國信息公開制度從行政法領(lǐng)域拓展到立法領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)全面的“開門立法”和“陽光立法”,將法律法規(guī)立項(xiàng)過程更充分地展示給社會(huì)公眾,并為社會(huì)公眾提供足夠的信息分享和交流平臺(tái)。第二,有條件的省市自治區(qū)可嘗試將立法聽證程序有選擇地引入地方性法規(guī)立項(xiàng)論證后環(huán)節(jié),并借鑒各地立法聽證規(guī)則制定專門的立項(xiàng)論證內(nèi)部規(guī)則。一般而言,立項(xiàng)聽證比立項(xiàng)論證具有更強(qiáng)的民主立法效果,這是因?yàn)榱㈨?xiàng)論證一般是無公眾參與而由立項(xiàng)決策部門主導(dǎo)下的專家論證,而立項(xiàng)聽證則可以吸收法規(guī)項(xiàng)目相關(guān)利害關(guān)系人擔(dān)任公眾聽證代表。據(jù)專家介紹,《廣東省地方性法規(guī)立項(xiàng)工作若干規(guī)定》(征求意見稿)第10條第2款曾作出立項(xiàng)聽證規(guī)定,指出“對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可能產(chǎn)生重大影響,或者各方面意見分歧較大的項(xiàng)目,可以舉行聽證會(huì)公開聽取公眾意見”,該條款雖然在審議稿中被刪除,但也說明立項(xiàng)聽證問題曾進(jìn)入立項(xiàng)決策和研究部門的關(guān)注視野。2008年北京市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)制定的《立項(xiàng)論證工作指引》也提到,北京市地方性法規(guī)立項(xiàng)可通過座談會(huì)、社會(huì)調(diào)查、公開征求意見、聽證會(huì)等多種形式,聽取人大代表、專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾及市政府有關(guān)部門的意見。第三,適當(dāng)?shù)乜紤]深度開放人大常委會(huì)工作會(huì)議,在立項(xiàng)論證和立法聽證程序有選擇地引入公眾旁聽制度。我國現(xiàn)有公民旁聽制度主要限于公民旁聽人大及其常委會(huì)的全體會(huì)議,而人大分組會(huì)議和人大常委會(huì)主任會(huì)議等并不完全對(duì)外開放。我們推廣公民旁聽制度,這不僅可以拓寬公眾參與地方性法規(guī)立項(xiàng)的途徑和形式,也可以使地方性法規(guī)立項(xiàng)活動(dòng)更趨透明和開放而增強(qiáng)地方立法的正當(dāng)性和合法性。各地推行公民旁聽的主要障礙在安全穩(wěn)定和成本效益,但是我們可以考慮通過試點(diǎn)來提供地方性法規(guī)立項(xiàng)過程中公眾知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的多樣性選擇。3.完善地方性法規(guī)的法律法規(guī)第一,準(zhǔn)確定位地方性法規(guī)立項(xiàng)過程中公眾參與的效力地位,將公眾參與的主體范圍和程序效力予以明確的法制化,及時(shí)將有關(guān)內(nèi)部程序規(guī)則上升為地方性法規(guī),而不是僅僅表現(xiàn)為政策性的宣示條款,公眾參與的立項(xiàng)決策補(bǔ)充功能應(yīng)得到明確的法律法規(guī)確認(rèn)。學(xué)者王錫鋅從行政立法的角度曾主張“凡法律要求公眾參與而行政機(jī)關(guān)沒有提供公眾參與的機(jī)會(huì)和條件,未經(jīng)公眾參與的行政立法無效”(9)。地方性法規(guī)立項(xiàng)民主機(jī)制完善也可考慮作出類似規(guī)定,即地方立法程序規(guī)則或相關(guān)單行法規(guī)明確規(guī)定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃編制必須采用立項(xiàng)征集、立項(xiàng)論證等公眾參與程序的,凡沒有經(jīng)過立項(xiàng)公開、立項(xiàng)論證等公眾參與程序的法規(guī)建議項(xiàng)目不得列入立法規(guī)劃草案和年度立法計(jì)劃草案,更不能由此啟動(dòng)該法規(guī)建議項(xiàng)目的起草和立法程序;對(duì)于只是將公眾參與程序作為立項(xiàng)決策備選程序的,也應(yīng)明確規(guī)范不同立法決策主體在不同立項(xiàng)環(huán)節(jié)和程序的處置權(quán)。第二,從完善立法技術(shù)規(guī)范入手,增加和補(bǔ)充立法程序規(guī)則的立項(xiàng)責(zé)任條款和罰則內(nèi)容,強(qiáng)化立法決策部門的信息公開義務(wù)和公眾參與責(zé)任;即使排除公眾參與的法規(guī)(如涉及國家秘密、軍事秘密等)立項(xiàng)決策行為也應(yīng)明確公眾參與豁免的法定條件和程序。我國地方立法程序規(guī)則普遍欠缺罰則。作為我國最早公眾參與程序?qū)ｉT立法的《廣州市規(guī)章制定公眾參與