關(guān)于論政府績(jī)效管理與績(jī)效審計(jì)的文獻(xiàn)綜述

PAGE5關(guān)于論政府績(jī)效管理與績(jī)效審計(jì)的文獻(xiàn)綜述［摘要］通過(guò)對(duì)我國(guó)政府績(jī)效管理框架的描述以及政府績(jī)效管理體系下政府行為對(duì)審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍和審計(jì)質(zhì)量等方面的影響分析得出:政府績(jī)效管理與績(jī)效審計(jì)之間存在密切聯(lián)系，且這種聯(lián)系是多向的、混合的，有時(shí)甚至還是負(fù)向的。為此，針對(duì)我國(guó)績(jī)效管理方式、政府行為給績(jī)效審計(jì)造成的不利影響，提出改進(jìn)我國(guó)績(jī)效審計(jì)的若干政策建議。［關(guān)鍵詞］政府績(jī)效管理;績(jī)效審計(jì);地方審計(jì)國(guó)家審計(jì);效益審計(jì);政府審計(jì)一、引言1991年，國(guó)家審計(jì)署在全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上首次提出:“在開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì)同時(shí)，逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和效益審計(jì)方面延伸”。2003年7月，審計(jì)署在《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中指出:“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)份量，爭(zhēng)取到2007年，投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右”。在《2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》的通知中，審計(jì)署進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，績(jī)效審計(jì)在審計(jì)機(jī)構(gòu)開(kāi)展的審計(jì)業(yè)務(wù)中所占比重呈逐年上升的趨勢(shì)。但與國(guó)外相比，我國(guó)績(jī)效審計(jì)所占的比重還相對(duì)較低，績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)展還不平衡。二、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀（一）國(guó)外研究情況1948年，阿瑟·特在《經(jīng)營(yíng)審計(jì)》一文中提出“績(jī)效審計(jì)”的最初概念。1977年，《利馬宣言》強(qiáng)調(diào)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)除了開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì)外，還應(yīng)對(duì)政府、公營(yíng)部門開(kāi)展3E審計(jì)。Stuart等認(rèn)為績(jī)效審計(jì)的概念框架包括獨(dú)立性、權(quán)威、探索、綜合和信息發(fā)布這5個(gè)要素。Dittenhofer認(rèn)為政府績(jī)效審計(jì)模式的主要特征包括特定目的的審計(jì)計(jì)劃、專業(yè)化的審計(jì)人員、政府導(dǎo)向的審計(jì)范圍、政府報(bào)告。Johnsen等認(rèn)為績(jī)效審計(jì)報(bào)告有助于改善和提高政府的公共管理水平。（二）國(guó)內(nèi)研究情況吳勛認(rèn)為制約我國(guó)績(jī)效審計(jì)發(fā)展的原因是目標(biāo)相對(duì)單一、審計(jì)結(jié)果不受重視等。王慧、歐陽(yáng)日輝認(rèn)為績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)滿足可調(diào)整性、可計(jì)量性和可實(shí)現(xiàn)性。三、績(jī)效管理與績(jī)效審計(jì)(一)政府績(jī)效與績(jī)效管理體系1928—1933年，西方發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)，導(dǎo)致政府部門開(kāi)始引入企業(yè)管理思想，大力開(kāi)展績(jī)效管理，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮政府部門的積極性。1.政府目標(biāo)與規(guī)劃政府部門需要在立足當(dāng)前客觀實(shí)際的基礎(chǔ)上制訂發(fā)展目標(biāo)和政策，規(guī)劃社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展途徑和手段，合理配置資源，實(shí)現(xiàn)資源效用最大化。由于政府規(guī)劃不當(dāng)，常常導(dǎo)致資源嚴(yán)重浪費(fèi)，給國(guó)家造成重大損失。2.政府預(yù)算政府部門需對(duì)任務(wù)的工作量進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，科學(xué)地編制項(xiàng)目及政府活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。政府部門在預(yù)算前，應(yīng)對(duì)產(chǎn)出結(jié)果與產(chǎn)出效果之間的因果關(guān)系進(jìn)行分析，編制項(xiàng)目所需經(jīng)費(fèi)。3.權(quán)責(zé)劃分與激勵(lì)機(jī)制政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全管理制度，明確各部門為完成各種直接、間接工作任務(wù)而依法享有的權(quán)力和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并對(duì)任務(wù)進(jìn)行合理分解，層層落實(shí)到部門各個(gè)具體責(zé)任人，并與之簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)。4.部門風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)管政府部門應(yīng)評(píng)估為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，并制定相應(yīng)的規(guī)章、制度，利用部門內(nèi)部、外部監(jiān)督機(jī)制防范和監(jiān)管各種重大風(fēng)險(xiǎn)和不法行為。5.績(jī)效評(píng)價(jià)由于政府部門內(nèi)部分工不同，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注決策質(zhì)量、監(jiān)管能力等方面，對(duì)部門執(zhí)行人員的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)則應(yīng)關(guān)注各個(gè)崗位具體任務(wù)的完成情況。(二)績(jī)效管理與績(jī)效審計(jì)的關(guān)系國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為公共資金使用的監(jiān)管者，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)活動(dòng)必然受到政府管理活動(dòng)的影響。同時(shí)，審計(jì)部門通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)為政府提供預(yù)警信息，從而影響政府的管理活動(dòng)。總的來(lái)說(shuō)，政府績(jī)效管理變革推動(dòng)績(jī)效審計(jì)工作，政府績(jī)效管理手段影響審計(jì)側(cè)重點(diǎn)，政府績(jī)效管理水平影響審計(jì)意見(jiàn)的采納程度，機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分影響審計(jì)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍。四、政府行為對(duì)績(jī)效審計(jì)的影響(一)政府組織體系對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)的影響地方審計(jì)部門作為地方政府的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)，受當(dāng)?shù)卣蜕霞?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)管轄，審計(jì)經(jīng)費(fèi)、審計(jì)透明度、審計(jì)范圍等受到制約，審計(jì)獨(dú)立性受到影響。(二)我國(guó)預(yù)算體制對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)的影響我國(guó)的年度財(cái)政預(yù)算是在上年預(yù)算基數(shù)的基礎(chǔ)上按一定的比例進(jìn)行加減的基數(shù)預(yù)算模式，就導(dǎo)致財(cái)政資源配置不合理以及預(yù)算撥款具有一定的主觀性及隨意性。(三)政府考核方式對(duì)審計(jì)的影響一些地方政府采用“審計(jì)處罰金額”作為主要考核指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)審計(jì)部門的業(yè)績(jī)，導(dǎo)致地方審計(jì)部門主要檢查政府部門違法、違規(guī)使用資金的行為，對(duì)政府的管理制度、浪費(fèi)行為卻很少檢查。(四)審計(jì)處罰力度對(duì)審計(jì)的影響我國(guó)對(duì)政府部門違法違規(guī)使用資金行為的懲處力度比較弱，除對(duì)個(gè)人重大違法犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)厲追查外，一般很少追究主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，對(duì)浪費(fèi)資金的行為懲處力度則明顯不足。五、加強(qiáng)我國(guó)績(jī)效審計(jì)的建議(一)完善政府部門的責(zé)任體系和考核機(jī)制地方政府應(yīng)當(dāng)厘清政府與政府直屬部門、政府直屬部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立權(quán)責(zé)清晰的組織體系。合理確定政府及其直屬部門的任務(wù)目標(biāo)，合理劃分各個(gè)組織部門的直接責(zé)任與間接責(zé)任、組織責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并將審計(jì)部門的績(jī)效評(píng)價(jià)意見(jiàn)作為部門、個(gè)人業(yè)績(jī)考核以及政府預(yù)算的一個(gè)參考依據(jù)。(二)建立起相對(duì)獨(dú)立的審計(jì)體系由審計(jì)署整合中央與地方的審計(jì)資源，直接領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一布置全國(guó)審計(jì)工作，建立一支相對(duì)獨(dú)立的審計(jì)隊(duì)伍。審計(jì)部門在制訂審計(jì)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)合理考慮中央與地方政府的審計(jì)需求，編制全國(guó)中長(zhǎng)期和年度審計(jì)計(jì)劃。(三)改變審計(jì)思路一是確立以產(chǎn)出效果為導(dǎo)向的審計(jì)目標(biāo)，更加關(guān)注產(chǎn)出效果，提高政府部門的業(yè)績(jī)管理水平。二是確立以檢查資源利用為核心的審計(jì)重點(diǎn)，強(qiáng)化事前、事后審計(jì)，防止政府部門個(gè)別人員實(shí)施違法亂紀(jì)、貪污、挪用等以公濟(jì)私的行為。三是對(duì)政府部門的內(nèi)部控制制度進(jìn)行檢查，防止和杜絕政府部門各種違法行為的發(fā)生。(四)改善審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)我國(guó)審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)偏重于財(cái)務(wù)審計(jì)、基建審計(jì)等方面，應(yīng)向多學(xué)科相交叉的專家型隊(duì)伍轉(zhuǎn)變，提高審計(jì)部門的績(jī)效審計(jì)能力。進(jìn)一步優(yōu)化審計(jì)部門的考核方式，提高審計(jì)人員從事績(jī)效審計(jì)的積極性。(五)建立績(jī)效審計(jì)信息系統(tǒng)建立完善的績(jī)效審計(jì)信息系統(tǒng)，可以按地區(qū)、項(xiàng)目、部門、行業(yè)等分類標(biāo)準(zhǔn)分別建立大型數(shù)據(jù)庫(kù)，分類整理各類別的投入產(chǎn)出水平以及績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，以保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果具有一定的可比性和參照性。參考文獻(xiàn):［1］吳勛．績(jī)效審計(jì)實(shí)施瓶頸、技術(shù)支撐與治理機(jī)制研究［J］．審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2011(2):31-38．［2］王慧，歐陽(yáng)日輝．公共工程投資績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)研究［J］．審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2011(2):123-30．57710018030900120955790368228596330825771001803090012386576137399735760696577100180309001359457807757990251551257710018030900123875771649826018180515771001803090012138572131192158918326577100180309001235957903682236107605357710018030900123565761352861437917425771001803090012355575087869704693279170881003433552741012299443258333791708810034335527510186673293883200817088100343356107101581152501500522170881003433561081010001800598717321708810034335429510107419414268701717088100343356184101878660869628802170881003433561851017758311740866741708810034335610910108601437357284617