明代吏治與吏治

明代吏治與吏治

明代官校制度是其政治機(jī)制的重要組成部分。和其他制度一樣，它也經(jīng)歷了一個(gè)從建立到完善、減少的過程。一考課制度的頒布1368年朱元璋建立明朝,自此到建文年間明政府多次定立官吏考課法,如九年的三考黜陟制(或稱考滿制)和朝覲制度,考課地方官和中央官吏,盡管并不完善,但卻奠定了明代官吏考課制度的基礎(chǔ),使其初具規(guī)模。還在洪武初年,朱元璋就頒布詔令,試建官吏考課制度。其中九年的三考黜陟制是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。洪武二年九月詔令地方府、州、縣正官三年一考課,由吏部主管,其佐貳官、首領(lǐng)官在任三年由主管部門開列其政績,上報(bào)中書省吏部,在任的典吏發(fā)給憑證,使之赴京考核。提出了由吏部主管考課的問題,但是此時(shí)還不算十分明確,至洪武五年確立六部職掌時(shí),才明文規(guī)定,吏部掌管天下官吏的考課事務(wù)。既然是天下官吏都考課,那么京官自然也不例外。洪武六年九月詔令京官三十個(gè)月為一考,“滿歲考最進(jìn)一階”,同是京官,既有三十月一考,又有歲考,表面看來有重復(fù)之處,其實(shí)二者并行不悖,即一個(gè)目的兩個(gè)系統(tǒng),反映了明初官吏考課的復(fù)雜性和探索性?？紳M制一時(shí)沒有建立起來,到洪武九年有了突破,是年十二月明太祖指示吏部“自今諸司正佐首領(lǐng)、雜職官俱以九年為滿……每歲一考,歲終布政使司呈中書省,監(jiān)察御史、按察司呈御史臺(tái),俱送吏部紀(jì)錄”。定出了官吏考課的周期和考滿的期限,使考滿制逐漸地明確起來。洪武十四年、十九年又兩次頒布考課法,使其進(jìn)一步完善。洪武十四年十月定考功法,規(guī)定:在京六部五品以下官吏和太常司、國子學(xué)屬官聽本衙門正官“察其行能,驗(yàn)其勤怠”,定為稱職、平常、不稱職三個(gè)等級,三年一考,九年通考,以憑黜陟;四品以上京官和通政使司、光祿司、翰林院、尚寶司、考功監(jiān)、給事中、承勅郎、中書舍人、殿廷儀禮司、磨勘司、判祿司、東宮官九年任滿,升降由皇帝個(gè)人決定,直隸有司首領(lǐng)官和屬官從本司正官考課,任滿再由監(jiān)察御史復(fù)考,內(nèi)外入流和雜職官員九年任滿則發(fā)給證明赴京,由吏部考課,地方上軍職首領(lǐng)官任滿由布政司考課,提刑按察司復(fù)考。③五年后明朝又以地方官為主要考課對象進(jìn)行了補(bǔ)充,規(guī)定:各布政司、按察司、都轉(zhuǎn)運(yùn)、鹽使司首領(lǐng)官、理問所正官、首領(lǐng)官三年秩滿,從本司正官所轄上司、按察司考課,如考不稱職,還另給由使赴本部復(fù)考,府、州縣首領(lǐng)官由本衙門正官考課,縣官到州,州官根據(jù)縣縣官的言行、辦事的勤惰情況,開寫稱職、平常、不稱職詞語,以憑黜陟,州官到府和府官到布政司與此相同,然后統(tǒng)由按察司復(fù)考,地方官三年一考,九年為滿,屆滿時(shí)給由赴京,由吏部和監(jiān)察御史通考,定其去留。對地方官的另一種考課法是通過朝覲進(jìn)行的。先是洪武元年正月,天下府州縣官入朝,朱元璋根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況,諄諄告誡他們:“天下初定,百姓財(cái)力俱困,譬猶初飛之鳥,不可拔其羽,新植之木,不可搖其根,要在安養(yǎng)生息之”。④為地方官指出了治理天下的方向。由此而始,直到洪武十年,雖然地方官多次入京朝覲,明太祖只是對他們進(jìn)行規(guī)勸,讓他們?nèi)室詯勖?忠以事君,勤于政事,并沒有把朝覲作為一種考課地方官的方式。迄至洪武十一年才利用它來考課地方官,“朝覲考察,自此(洪武十一年)始’。這年征天下布政使司官和各府知府來朝,在與廷臣的對話中朱元璋明確地指出了他的目的,說:“朕今令之來朝,使識(shí)朝廷治體,以警其玩愒之心,且以詢察言行,考其治績,以觀其能否”。⑥在其支配下,他授意吏部考課來朝的地方官,根據(jù)考課的情況,區(qū)別對待,分為三個(gè)等次,稱職無過的屬于上等,賜給坐宴,有過稱職者為中等,賜不坐宴,有過不稱職的為下等,不賜宴,站立于門旁,待宴會(huì)散后方許退席。然而對于朝覲考課的周期卻沒有做出具體規(guī)定,很長一段時(shí)間是不定期朝覲?！睹魇贰份d“自弘治時(shí),定外官三年一朝覲,以辰、戌、丑、未歲,察典隨之,謂之外察”。然而事實(shí)并非如此,洪武二十九年明政府就規(guī)定地方官三年一朝覲,“以辰、戌、丑、未年為期,事實(shí)也正是如此,自二十九年后的朝覲都是按規(guī)定進(jìn)行的,所以朝覲考課制度是在洪武末年確立的。朱元璋在其統(tǒng)治時(shí)期建立的考滿考課制和朝覲考課制,為明朝官吏考課制度的確立奠定了基礎(chǔ)?？墒撬€沒來得及把官吏考課制度的整個(gè)體系建立起來就于1398年去世了?；侍珜O朱允炆繼位,即建文帝,當(dāng)政四年,對太祖朝考課官吏的某些原則作了調(diào)整,規(guī)定:地方官考滿只造進(jìn)功業(yè)冊一本、紙牌一面,上報(bào)朝廷,免于赴京,各地閘坎驛丞遞運(yùn)司獄等官將所行事跡申報(bào)朝廷,候九年通考,按察司和監(jiān)察御史的考課則以“建明政事、糾擊奸貪、薦舉循良、宣揚(yáng)教化”為標(biāo)準(zhǔn),各處的巡檢則以九年為滿等等。從這些變化來看,建文時(shí)期對于官吏的考課比起洪武年間有寬大之處,這固然不利于整飭吏治,但不能以此而否定建文帝的改革,還應(yīng)看到它的積極一面,如對按察司官和監(jiān)察御史的考課,就以新的標(biāo)準(zhǔn)代替“歷問刑名、追過贓罰,錄為事績”的舊標(biāo)準(zhǔn),明顯地?cái)U(kuò)大了考課內(nèi)容的范疇,這是對洪武時(shí)期官吏考課制度的發(fā)展,更為重要的還在于這種改革反映了建文帝不拘于祖制,勇于創(chuàng)新的探索精神。但是由于他在位時(shí)間很短,僅僅四年光景就被燕王朱棣起兵奪取政權(quán),這些措施也猶如曇花一現(xiàn)而被廢除,從此以后,明代的官吏考課制度又進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期。明代官吏考課制度在永樂至弘治年間發(fā)生了空前的飛躍。無論是文官還是武官,其考課方法日臻完善,不僅建立了京察制度、御史巡視考課制和軍政五年一考制,而且對前期官吏考課的某些條款還作了一定的調(diào)整。作為明代官吏考課制度完善的一個(gè)重要標(biāo)志就是京察制度的產(chǎn)生。京察的起源現(xiàn)已無法查考,可以肯定,最遲是在成化四年,因?yàn)檫@一年明憲宗曾下令“兩京文職堂上官曾經(jīng)科道糾劾及年老不堪任事,才德不稱職者,各自陳致仕,取自上裁。五品以下官本部會(huì)同都察院及各堂上掌印官共同考察,年老無為、貪淫、酷暴者革職”。⑨至于京察舉行的周期,《明史》載“京官六年一察,察以巳、亥年”,這固然是正確的,然而它的形成卻是艱難的。弘治十年以前是每隔十年舉行一次,“凡考察京官,每十年一次?！雹饩┎熘芷谶^長自然不利于吏治的整飭,所以弘治九年二月吏部郎中黃寶就對此提出疑問,說:“在外諸司官員三載一考,已有定例,惟在京官員考察之法不行,致賢否無別”。為了改變這種狀況,他主張“縱不能盡如外官之例,宜須擬六年或九年一考察,庶人知砥礪而職業(yè)修舉”,不僅指出了京察的荒廢,而且首次提出了京察六年一舉的建議,雖然最高統(tǒng)治者沒予以接受,但一石激起千層浪,在他的影響下,要求縮短京察周期的奏書紛至沓來。弘治十三年七月南京吏部等衙門尚書秦民悅等上疏請求將京官五年一考課,翌年閏七月吏部根據(jù)南京吏部尚書林瀚的上奏,認(rèn)為兩京五品以下官十年一考察顯得過于寬大,請求京察六年一舉。時(shí)至弘治十七年五月吏科給事中許天錫的上奏則提出了更高的要求,建議孝宗批準(zhǔn),以后京察以六年為一個(gè)周期,并把它作為一種制度固定下來,但是這些建議仍沒有真正得到明孝宗的首肯,以定制施行,直到弘治十七年六月迫于朝臣的一再請求,明孝宗才下令“兩京吏部各會(huì)同都察院并各衙門堂上官從公考察,今后每六年一次,著為令,”這里的兩京即北京和南京,永樂十九年明成祖遷都北京,以南京為陪都,是有兩京之制。隨著兩京的產(chǎn)生,明朝的京察也分成了兩個(gè)系統(tǒng),南京京察由南京吏部和南京都察院主持,北京京察由吏部、都察院負(fù)責(zé),二者互不統(tǒng)屬,并肩而行,官吏考課制度走向完善的另一個(gè)標(biāo)志,是確立朝廷派遣官吏出巡考課地方官。所派的官吏有兩類,一是在京的大臣,永樂九年吏部尚書蹇義上疏請求選擇京官四品以上者“分行天下,察吏安民”,(13)不過這種方式?jīng)]有成為定例,只是根據(jù)具體情況而定。另一類是監(jiān)察御史,其出巡州縣考課地方官洪武年間就曾進(jìn)行過,正統(tǒng)八年六月翰林院侍講劉球在其上書中談到了此事,說:“兩漢、唐、宋盛時(shí)亦數(shù)遣衣采訪等使巡行郡縣,察吏得失,問民疾苦,洪武、永樂間亦嘗行之”。但是洪武至建文年間并沒有把它制度化,也沒明文規(guī)定任期,直到永樂元年明成祖令巡按御史和按察司官巡行地方,考察到任半年以上的地方官,御史出巡考課官吏才得到朝廷的認(rèn)可,予以實(shí)施,政府也以此為契機(jī),廣派御史,察吏安民,并且規(guī)定了御史出巡以一年為滿。正統(tǒng)十四年五月吏科給事中包良佐的上奏對此作了證實(shí),“御史雖有訪察之例,而巡歷不過一年,是其責(zé)未專也?！泵鞔难舶从吩谄涑鲅部たh時(shí),不僅考課地方行政官吏,而且還考課武官,宣德五年二月明宣宗就曾命令巡按御史與各都司、按察司的官吏一起考課各衛(wèi)所官吏,奏其有無才能。第三個(gè)標(biāo)志是建立武官五年一考制。對于武官進(jìn)行考課,洪武年間曾舉行過,但機(jī)會(huì)不多,且不定期。明制,“軍政,五年一考選,先期撫、按官上功過狀,覆核而去留之。王府、錦衣衛(wèi)堂上各總兵官,皆自陳,取上裁”。這里提到了撫、按官,雖有按察使,但巡撫尚無,只是洪武二十四年敕遣皇太子巡撫陜西才有其名稱,然并非專設(shè)之官,所以說洪武至建文年間沒有產(chǎn)生武官五年一考課之制。然如此,它究竟建立于何時(shí)呢?弘治元年正月明孝宗針對“文有考察之例,而武臣不與”的現(xiàn)狀,下令巡撫、巡按每年年終開寫武臣賢否揭帖,由兵部考課,兵部乘機(jī)奏請會(huì)同科道考課武官。時(shí)至弘治十一年才確立了武官五年一考制,這年閏十一月平江伯陳銳奏請“以后五年一次考選,如例施行”,對此,明孝宗不置可否,加以默認(rèn),并責(zé)令會(huì)同英國公張懋等考課武官。此后武官考課始趨于正規(guī)化。另外,具有完善考課制度的重要措施,就是對以前所定某些條款進(jìn)行調(diào)整。宣德六年三月明宣宗命令吏部“考察外官自布政、按察二司始,著為令,”這種強(qiáng)調(diào)自上層入手考課的規(guī)定具有一定的進(jìn)步意義、反映了宣宗皇帝的遠(yuǎn)見。此后又有人提出修正朝覲考課程序,弘治六年正月明孝宗說:“今后朝覲之年先期行文布、按二司考合屬,巡撫、巡按考方面,年終具奏,行下該衙門立案,待來朝日從公詳審考察,”把朝覲制度的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了具體的分工,使得責(zé)有所歸,促進(jìn)了朝覲考課的完善。值得注意的是這一時(shí)期明朝還對南京官吏的考課進(jìn)行了調(diào)整,景泰元年規(guī)定南京官吏應(yīng)考者從本部覆考,然后連人咨送吏部考課,為此明政府于成化十三年和二十一年兩次予以修改。《明會(huì)要》卷46載:成化十三年規(guī)定“南京各衙門屬官、首領(lǐng)官,三年、九年考滿,照例赴京聽引,其六年考滿,從南京吏部考核,具由題奏復(fù)職,免其赴京”。八年后又奏準(zhǔn)六年考滿的由本部考核類奏,免其赴京,改變了過去三年、六年、九年考滿起送赴京的狀況,從而減化了南京官吏的考課手續(xù),使其有更多的時(shí)間處理公務(wù),節(jié)省了政府的開支。由此可見,自洪武至弘治年間,經(jīng)過幾代人的奮斗,明朝的官吏考課制度終于完善起來了,成為后世遵循的憲綱,于是歷史又揭開了新的一頁。三改革開放以來,官吏考課制度被廢明朝政府在正德至萬歷初年既遵朱元璋即位以來建立起的官吏考課制度,按步就班地貫徹執(zhí)行,又在繼承祖制的同時(shí)進(jìn)行了某些變革,這就是正德初年的劉瑾變舊制和隆萬之際的張居正改革。劉瑾本來為一小宦官,弘治年間得到權(quán)宦李廣的推薦,侍奉東宮朱厚照,為他的飛黃騰達(dá)開辟了一條捷徑。在朱厚照即位后,他利用各種有利因素很快地?cái)D身于近侍之列,位顯同行,正德元年十月入司禮監(jiān),三年六月升司禮監(jiān)掌印太監(jiān),從而左右了朝政,開始利用手中的權(quán)力變舊制。他在官吏考課制度上,打破九年三考和六年京察的舊章程,規(guī)定官吏不定期考課,長則一年,短則幾月,一切遷轉(zhuǎn),均經(jīng)考課。他還變更翰林院官吏考課的舊制。本來翰林院官吏的考課,獨(dú)成一局,“自不與吏部考察”。(21)正德四年三月大學(xué)士李東陽提出“翰林院官雖間有本院自考之例,但議論貴公,法令貴一”,因而建議翰林院掌印官會(huì)同吏部考察屬官,劉瑾接受了他的請求。但是由于劉瑾專權(quán)時(shí)間較短,正德五年即被以謀反罪處死,他所進(jìn)行的這種變革隨之也被廢除。大約在劉瑾變更官吏考課制度失敗后,時(shí)隔半個(gè)多世紀(jì),張居正又再掀波瀾進(jìn)行改革。這位著名的改革家鑒于明朝吏治日趨腐敗,官吏玩忽職守,姑息推諉極為普遍,更有甚者居官而“不知本職所在”,痛切地指出“嘉隆以來紀(jì)綱頹墜,法度凌夷,骎骎宋元之弊。針對這種狀況,他主張綜核名實(shí),在這一思想指導(dǎo)下雷厲風(fēng)行地整頓吏治。其措施就是加強(qiáng)官吏考課制度。萬歷元年他結(jié)合考滿制度,頒布了考成法,規(guī)定:中央六部與都察院各衙門,把擬辦的公事一律登記造冊,一式三份,一作底本,另兩份分別送與六科和內(nèi)閣,使二者互相牽制,凡大小事務(wù),按月考核,年底總結(jié),吏部通過“詢事考言,以言核事,以事核效”,品評官吏的優(yōu)劣勤惰。對地方官則以“錢谷為考成?！睘榱朔乐构倮舸哒鲾_民,他又命令吏部“悉心訪察各官”,遇有“弄虛文,事趨謁,剝下奉上,以要浮譽(yù)者,考語雖優(yōu),必置下等,并撫按官一體論黜”。(27)張居正的考成法是對明代官吏考課制度的又一貢獻(xiàn),然而隨著張居正的去世,它就遭到了厄運(yùn),萬歷十四年正月內(nèi)閣首輔申時(shí)行即以不必過求為借口,廢除了考成法,使形勢急轉(zhuǎn)直下。四官吏考課部門失去效應(yīng)張居正改革既失敗,官吏考課制度便江河日下,走向了衰亡。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面:其一,考課及監(jiān)督考課的機(jī)構(gòu)完全陷入了癱瘓狀態(tài)。趙翼在《二十二史剳記》中說:“萬歷末年,怠荒日甚,官缺多不補(bǔ),舊制,給事中五十余員,御史百余員,至是六科止四人,而五科印無所屬,十三道只五人,一人領(lǐng)數(shù)職。在外巡按率不得代,六部堂官僅四五人,都御史數(shù)年空署,督、撫監(jiān)司亦屢缺不補(bǔ)……職業(yè)盡弛,上下解體,內(nèi)閣亦只方從哲一人,從哲請?jiān)鲩w員,帝以一人足辦,不增置,從哲堅(jiān)臥四十余日,閣中虛無人……今案葉向高疏言,自閣臣至九卿,臺(tái)省曹署皆空,南都九卿亦止二人,天下方面大吏,去秋至今,未嘗用一人,又言今六卿止趙煥一人,都御史十年不補(bǔ),又孫瑋為戶部尚書時(shí),大僚多缺,瑋兼署戎政及兵部,又都御史自溫純?nèi)ズ?八年不置代,至外計(jì)期近,始命瑋以兵部尚書掌左都御史事。御史孫居相一人,兼攝七差,署諸道印”。這番話不僅揭露出萬歷末年吏治的腐朽,而且道出了一個(gè)嚴(yán)峻的事實(shí),就是官吏考課的主管部門和監(jiān)督部門失去效應(yīng)。吏部是考課官吏的最高機(jī)構(gòu)之一,都察院既是考課機(jī)構(gòu),又負(fù)監(jiān)督之責(zé),吏、戶、禮、兵、刑、工六科也是考課的監(jiān)督者,這些部門的官吏缺而不補(bǔ),考課制度即使再完備又怎能發(fā)揮它的正常職能?只能成為空架子,對于這種狀況許多人表示憂慮,萬歷四十七年正月大學(xué)士方從哲憤慨地說:“科印虛懸,發(fā)抄久廢,巡方多缺,彈壓奚資,始因人而廢官,尋缺官而誤事,甚至考選候至六年,散館候至四年,不為不久,且大察伊邇,而該科尚無一人,誰為商確,”一針見血地指出了考課主管部門缺官不補(bǔ)所造成的惡果。自萬歷十一年至四十七年按照慣例,朝覲考課地方官應(yīng)進(jìn)行十三次,可是只舉行了十次,朝覲考課次數(shù)的減少不能說與官吏考課機(jī)構(gòu)的癱瘓沒有關(guān)系。其二,考課嚴(yán)重失實(shí)?？颊n的目的,在于獎(jiǎng)賢退不肖,用人得當(dāng),保證吏治的清廉和國家的安定,努力做到實(shí)事求是。然而明末,各級官吏彼此交通,尋求庇護(hù),致使考課當(dāng)中是非顛倒。萬歷二十三年正月明神宗不得不承認(rèn)比年以來考課后“群言藉藉”,其原因就在