新公共管理理論的現(xiàn)代闡釋

新公共管理理論的現(xiàn)代闡釋

新公共管理理論是指戰(zhàn)后西方國家的經(jīng)濟(jì)衰退、通貨膨脹、政府失業(yè)和污染。20世紀(jì)80年代中期以來，以撒切爾夫人捍衛(wèi)的英國政府改革為指導(dǎo)，西方工業(yè)化國家先后對(duì)政府和其他公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重大改革。20世紀(jì)90年代,在西方發(fā)達(dá)國家中形成了一種新的政府管理理論——新公共管理理論。其主要觀點(diǎn)為:其一,政府對(duì)社會(huì)的管理不能再沿用過去的完全由政府管制的大政府、全能政府的模式,而必須更多地應(yīng)用市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)手段。其二,政府必須更多地授權(quán)給公民、志愿組織和其他非政府組織(NGO),以便調(diào)動(dòng)民間的積極性來進(jìn)行自我管理,并參與和幫助政府進(jìn)行管理。同時(shí)政府要加強(qiáng)與公民、志愿組織和其他非政府組織的合作。其三,政府在管理中主要是起“導(dǎo)航”和“掌舵”的作用。政府對(duì)社會(huì)的管理既不能包辦一切、命令一切,也不能撒手不管,而是要協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量為社會(huì)的健康發(fā)展服務(wù)。2012年10月10日,國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定指出:“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié),行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng),政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng),一律不設(shè)前置審批?！惫P者以為,這“兩個(gè)凡是”為中國下一步改革指明了一條正確的方向。當(dāng)代中國改革的過程,其實(shí)就是從一個(gè)完全信賴政府、不相信公民個(gè)人自決,信賴計(jì)劃、不相信市場(chǎng)的模式轉(zhuǎn)向越來越尊重市場(chǎng)和個(gè)體,越來越尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的過程。無數(shù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)已經(jīng)證明,政府退一步,市場(chǎng)進(jìn)一步,政府權(quán)力少一點(diǎn),公民權(quán)利多一點(diǎn),經(jīng)濟(jì)就會(huì)發(fā)展快一點(diǎn),人民群眾的生活就會(huì)好一點(diǎn)。認(rèn)真揣摩這“兩個(gè)凡是”,筆者認(rèn)為其實(shí)這就是“新公共管理理論”在公共管理管理活動(dòng)中的應(yīng)用和擴(kuò)展。利用“新公共管理理論”的原理,筆者以為可以從如下幾個(gè)方面入手,不斷推進(jìn)政府環(huán)境保護(hù)體制改革,努力加快創(chuàng)新我國環(huán)境公共管理政策與環(huán)境決策機(jī)制,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的“雙贏”。一、環(huán)境管理的實(shí)現(xiàn)路徑我國政府環(huán)境保護(hù)管理體制改革的關(guān)鍵,就是要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需要,按照新公共管理理論的要求,建立完善的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的綜合決策機(jī)制,擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用范圍和強(qiáng)度,縮小政府管制的范圍,并逐漸使各種非政府組織(NGO)、社區(qū)組織和公民志愿參與到環(huán)境保護(hù)工作中來,以形成一股強(qiáng)大的力量來保護(hù)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)真正意義上的可持續(xù)發(fā)展。為達(dá)到以上目標(biāo),首先就要建立多元化的環(huán)境保護(hù)管理體制。不可否認(rèn),行政管理是世界上大多數(shù)國家環(huán)境事務(wù)管理的主要模式,中國亦不例外。我國的環(huán)境行政管理體制自20世紀(jì)70年代初起,相繼歷經(jīng)了起步、初創(chuàng)、徘徊和發(fā)展等階段,至今已基本形成。這一形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代并與之相適應(yīng)的傳統(tǒng)體制,在歷史上曾對(duì)中國的環(huán)境管理產(chǎn)生過一定積極影響:它避免了大量因市場(chǎng)失靈而導(dǎo)致的環(huán)境問題,“在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)時(shí)期,相對(duì)集中的經(jīng)濟(jì)體制較之自由經(jīng)濟(jì)付出的環(huán)境代價(jià)相對(duì)較低”。然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度體制逐步完善的過程中,這一體制存在的諸多弊端也在逐步顯現(xiàn),而這些弊端大部分是由于管理方式的過于單一所導(dǎo)致。誠然,環(huán)境管理不能不運(yùn)用行政手段,但行政手段并非環(huán)境管理的唯一手段。對(duì)傳統(tǒng)單一的行政管理體制進(jìn)行變革,構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的多元化環(huán)境管理體制,已成為當(dāng)前中國環(huán)境管理體制改革的首要問題。環(huán)境管理之所以要實(shí)現(xiàn)多元化,其主要原因在于環(huán)境管理的主體、客體及內(nèi)容的范圍都極其廣泛,但這些并非都可以且都適合運(yùn)用行政手段進(jìn)行管理?，F(xiàn)代中國社會(huì)已不再是僅由行政管理一切,社會(huì)發(fā)展的多元化要求其管理方式和手段必須實(shí)現(xiàn)多元化,環(huán)境管理作為社會(huì)公共事務(wù)管理的重要內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)如此。二、政府公共管理職能的“限政”新公共管理理論反對(duì)政府在公共管理職能上的全能性,反對(duì)政府事必親躬、大包大攬的做法,主張政府公共管理職能要分離出來由社會(huì)承擔(dān),充分發(fā)展社會(huì)中介組織、民間力量的作用。公共選擇理論針對(duì)“政府失靈”現(xiàn)象,及時(shí)地提出要對(duì)政府公共管理職能進(jìn)行改革,主張通過打破政府壟斷地位,引入市場(chǎng)機(jī)制,把政府公共管理職能分由政府社會(huì)組織、市場(chǎng)、個(gè)人來共同承擔(dān),也就是說,政府在公共管理上要由全能走向“限政”。在計(jì)劃管理時(shí)期,我國通過“政府辦企業(yè),企業(yè)辦福利”的方式履行公共管理職能,實(shí)際上也是全能型政府。比如,一些社會(huì)事務(wù)由事業(yè)單位履行,由于事業(yè)單位行政化,也相當(dāng)于是政府在履行,這就造成了政府公共管理權(quán)力高度集中、機(jī)構(gòu)膨脹、政府管理方式單一、行政效率低下、服務(wù)不到位、財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)沉重等弊端,同樣面臨“政府失靈”的危機(jī),同樣需要在政府公共管理職能上實(shí)行“限政”。不論是“有限政府”也好,還是政府公共管理職能要社會(huì)化、市場(chǎng)化也好,政府公共管理職能重構(gòu)的內(nèi)涵都不是指政府放手不管。前面提到一個(gè)邊界問題,就是說重構(gòu)后,哪些職能是該由政府行使的,哪些是可以社會(huì)化、市場(chǎng)化的,要界定清楚。因此,政府公共管理職能重構(gòu)實(shí)際上就是該管理的就管,不該管的就不管的問題。涉及到政府該管的,不但要管,還要管好?！跋拚钡哪康牟辉谟谙魅跽牧α?而在于使政府更好地把精力、能力和時(shí)間花在該管的領(lǐng)域,提升它在這方面的管理能力。簡(jiǎn)化政府直接操作的環(huán)境管理手段,包括廢棄陳舊的環(huán)境管理制度和放棄若干比較耗費(fèi)政府力量的行政措施,這是客觀現(xiàn)實(shí)的需要,也是新公共管理理論的根本精髓。這種變化決非否定政府在環(huán)境管理中的作用,相反是從更重要的方面強(qiáng)調(diào)政府在環(huán)境管理中的主導(dǎo)作用,即政府在環(huán)境政策上的宏觀調(diào)控(包括環(huán)境立法和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào))與在微觀上的公正裁決,這種作用是無可代替的。廣東省在這方面先行一步,做出了可喜的探索。2009年廣東省佛山市順德區(qū)推行了大部制改革,其中的環(huán)保機(jī)構(gòu)改革更是令人矚目。順德區(qū)環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局整合了原區(qū)環(huán)境保護(hù)局承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)職責(zé),該區(qū)人民政府主管環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、港口行政、市政公用事業(yè)、市容環(huán)境、水政執(zhí)法,并相對(duì)集中行使城市管理行政處罰權(quán)的工作部門,從政府機(jī)構(gòu)上簡(jiǎn)化了政府管制。“新公共管理理論”提倡政府行政管理應(yīng)實(shí)現(xiàn)從新公共管理階段向新公共服務(wù)階段的轉(zhuǎn)變,由“管制型政府”變?yōu)椤胺?wù)型政府”。政府管理的目標(biāo)就是公民至上,建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。順德按照大部制的要求,設(shè)立新的政府環(huán)保機(jī)構(gòu),在政府職能的轉(zhuǎn)變、突出政府的公共服務(wù)和社會(huì)治理功能上有重要突破,初步形成了全社會(huì)共同參與管理的新格局。當(dāng)然,改革政府環(huán)保管理機(jī)構(gòu),構(gòu)建多元化的環(huán)境管理體制,還要求健全環(huán)境管理的如法律、科技、教育等多方面的體制,唯有多管齊下,方能取得實(shí)效。三、跨區(qū)域垂直管理體制的改革區(qū)域性是環(huán)境問題的重要特征之一,環(huán)境科學(xué)規(guī)律表明:“環(huán)境是以某一事物為中心的特定地域空間,它受到不同地理位置、氣候條件、資源狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及其他條件的影響而呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)……環(huán)境管理針對(duì)不同地區(qū)的環(huán)境特點(diǎn)進(jìn)行,從而具有明顯的區(qū)域性?！憋@然,這里所指的是自然意義上的區(qū)域,而非行政意義上的區(qū)域。中國長(zhǎng)期實(shí)行的是以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理體制,這一體制的弊端在地方利益不甚突出的計(jì)劃時(shí)代尚不明顯,但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的今天卻早已紛紛暴露。原有體制不僅無法遏制反而導(dǎo)致了環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇,甚至還孳生出許多腐敗問題,嚴(yán)重影響環(huán)境管理的正常進(jìn)行。為解決以上問題,中國必須重新構(gòu)建起全新的環(huán)境管理體制,即跨區(qū)域垂直環(huán)境管理體制。自然條件固然是決定行政區(qū)劃的因素之一,但它更多的是基于政治和經(jīng)濟(jì)上的考慮。環(huán)境管理體制改革應(yīng)當(dāng)打破現(xiàn)有行政區(qū)劃的限制,以生態(tài)特點(diǎn)為主要依據(jù)劃分管理區(qū)域。應(yīng)根據(jù)我國地域遼闊且差異較大的特點(diǎn),以實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理組織結(jié)構(gòu)的“扁平化”為目標(biāo),遵循“擴(kuò)省、縮市、強(qiáng)縣”的思路進(jìn)行環(huán)境管理機(jī)構(gòu)改革,即增加省級(jí)機(jī)構(gòu)數(shù)量、減少市級(jí)機(jī)構(gòu)數(shù)量,加強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)建設(shè)。這樣做既有利于擴(kuò)大管理幅度、縮減管理層次,也有利于降低管理成本、提高管理效率。與此同時(shí),必須廢除以往環(huán)境管理中的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,實(shí)現(xiàn)國家對(duì)整個(gè)環(huán)境管理工作的垂直領(lǐng)導(dǎo)。我國環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在組織上一直沿用著“直線———職能”的結(jié)構(gòu)體系,然而它在現(xiàn)實(shí)中卻存在著諸多弊端。個(gè)別地區(qū)為謀發(fā)展而不惜損害其它地區(qū)利益以及阻礙環(huán)境管理的地方保護(hù)主義現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,有的甚至還相當(dāng)嚴(yán)重。建立這一垂直領(lǐng)導(dǎo)體制,將有利于避免上述問題的發(fā)生。中國環(huán)保聯(lián)盟的一份材料顯示,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前在我國已有約200個(gè)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)實(shí)行了垂直管理改革。改革的行政層級(jí)局限于市級(jí)以下環(huán)保部門,在區(qū)縣一級(jí)環(huán)保部門設(shè)立市級(jí)環(huán)保部門的環(huán)保分局,其運(yùn)行效果較為良好。改革后,市級(jí)環(huán)保部門開始掌管區(qū)縣級(jí)環(huán)保部門的人員編制、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)管理權(quán),以此來增強(qiáng)區(qū)縣級(jí)環(huán)保部門獨(dú)立性,應(yīng)對(duì)目前基層環(huán)境執(zhí)法不力的困境。四、適當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),擴(kuò)大力量市場(chǎng)在簡(jiǎn)化政府管制的同時(shí),必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求積極有效地應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段來控制污染,應(yīng)特別指出的是:鑒于我國環(huán)境污染日趨嚴(yán)重,環(huán)保資金嚴(yán)重不足,應(yīng)增加稅收的調(diào)節(jié)力度,盡快開征環(huán)境污染稅,并實(shí)行有差別稅率。對(duì)一些污染嚴(yán)重、沒有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品征收重稅,使其成本上升、價(jià)格上揚(yáng),被迫退出競(jìng)爭(zhēng),主動(dòng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。同時(shí),擴(kuò)大資源稅的課稅范圍。目前,我國僅對(duì)礦產(chǎn)資源和鹽類資源課稅,課稅的范圍過于狹小。結(jié)合西部大開發(fā)戰(zhàn)略,可考慮將森林資源、草原資源等劃入資源稅的征收范圍,待條件成熟后,再對(duì)其他資源征稅,并逐步提高稅率。通過征收環(huán)境污染稅和資源稅,引導(dǎo)企業(yè)有效利用資源,主動(dòng)治理環(huán)境污染,遏制環(huán)境狀況的進(jìn)一步惡化,解決我國環(huán)保資金短缺問題。五、政府公共管理職能的定位。在“掌證值得注意的是,在政府公共管理領(lǐng)域引入社會(huì)力量,引入市場(chǎng)因素,打破政府壟斷,鼓勵(lì)多元競(jìng)爭(zhēng),并不意味著政府全身而退,放手不管,因?yàn)橐?guī)范市場(chǎng)秩序仍是政府公共管理職能中的基本任務(wù)之一。公共管理涉及的是社會(huì)公共事務(wù),提供的大部分是社會(huì)公眾需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),投入的大部分是國家的財(cái)政開支,涉及到社會(huì)大眾和國家的利益。因此,政府公共管理在“掌舵”過程中仍然要體現(xiàn)效率、公平的原則。政府公共管理職能轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)后,主要是由營利組織和非營利組織來承擔(dān)。就營利組織來說,雖然它經(jīng)營的是有競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),但由于它是營利性質(zhì)的組織,追求利潤最大化仍是其難以擺脫的目標(biāo),這就有可能帶來提供的產(chǎn)品和服務(wù)在質(zhì)量上的折扣,難免為了局部利益而損害社會(huì)整體利益,這就需要政府制定相應(yīng)的“游戲規(guī)則”并監(jiān)督這些規(guī)則的實(shí)施。就非營利組織來說,現(xiàn)在社會(huì)公眾越來越傾向于依靠它來解決社會(huì)公共問題,也就是說,非營利組織會(huì)承擔(dān)越來越多的社會(huì)義務(wù),政府公共管理職能可能更多地轉(zhuǎn)讓給非營利組織來承擔(dān)。六、各類非政府組織按照新公共管理的原則,積極鼓勵(lì)和支持公眾的志愿參與。而社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人能否在環(huán)境政策制定中發(fā)揮作用,關(guān)鍵在于政府是否為這些團(tuán)體和個(gè)人創(chuàng)造了激勵(lì)條件。我國目前處在一個(gè)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期,以有限的政府力量去監(jiān)督數(shù)量龐大的污染行為,顯然力不從心。為什么除了政府的行動(dòng)外,社會(huì)力量沒有參與環(huán)境監(jiān)督?原因是激勵(lì)不足。我國的環(huán)境保護(hù)法律對(duì)政府進(jìn)行環(huán)境管理授予了很多的權(quán)力,但對(duì)社會(huì)授予的權(quán)力卻少得可憐,尤其缺少利益激勵(lì)。社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人如果想對(duì)污染行為進(jìn)行監(jiān)督,他們能獲得什么利益?有哪些合法的權(quán)利去進(jìn)行監(jiān)督?如果沒有社會(huì)環(huán)境權(quán)益的充分發(fā)展和完善,社會(huì)力量就不可能被激勵(lì)和動(dòng)員到環(huán)境監(jiān)督中來,政府“執(zhí)法不到位”“執(zhí)法不嚴(yán)”的難堪局面就始終難以改變。各類非政府組織是人類實(shí)現(xiàn)自身行為管理的重要形式之一。受主流經(jīng)濟(jì)理論的影響,人們以往普遍將環(huán)境保護(hù)視為一種公共產(chǎn)品,并鑒于其特性認(rèn)為它僅能由政府來提供,從而造成環(huán)境管理對(duì)政府的完全依賴,將廣大民眾排斥在環(huán)境管理領(lǐng)域之外。但環(huán)境危機(jī)的日益加重使人們逐漸認(rèn)識(shí)到,這種傳統(tǒng)管理存在著某些不足。環(huán)境問題的形成,市場(chǎng)失靈固然是重要原因,但政府失靈的影響同樣也不能小視。尤其是在中國,政府失靈更成為環(huán)境資源問題形成的主要原因。環(huán)境問題本身所具有的廣泛性和社會(huì)性也決定了它的解決必須依靠政府與社會(huì)公眾的共同參與。公眾參與環(huán)境管理的眾多途徑中,以社會(huì)團(tuán)體為代表的非政府組織具有極其重要的地位。國家機(jī)關(guān)固然是行政管理的主體,“但是隨著民主政治的發(fā)展,公民和公民組織,特別是一些非政府組織,往往也承擔(dān)部分行政管理智能,這已成為當(dāng)代行政管理的一個(gè)重要特征”。環(huán)境保護(hù)團(tuán)體等非政府組織不僅是環(huán)境管理機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾間溝通的有力媒介,而且對(duì)環(huán)境行政管理系統(tǒng)擴(kuò)大效能、塑造本身以及決定行政運(yùn)行程序與規(guī)則等方面具有重要影響。“在歐美國家,非政府環(huán)境保護(hù)組織比比皆是,環(huán)境保護(hù)群眾運(yùn)動(dòng)和活動(dòng)持久不衰,以各種綠色團(tuán)體或綠黨為代表的環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體引發(fā)了一場(chǎng)‘綠色革命’。”中國有關(guān)環(huán)境保護(hù)的非政府組織雖興起較晚,但近年來發(fā)展較為迅速。這類組織在我國大部分是由官方撥款支持的科技性、半官方的各類學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)組成,如中國科協(xié)所屬的各個(gè)學(xué)會(huì)、中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)