美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估工具的運(yùn)行與保障

美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估工具的運(yùn)行與保障

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，聯(lián)邦政府的績(jī)效評(píng)估取得了很大進(jìn)步，績(jī)效評(píng)估體系更加完善，在促進(jìn)政府績(jī)效、公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)和資金效率等方面發(fā)揮了積極作用。在美國等西方國家政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展示范效應(yīng)的帶動(dòng)下,政府績(jī)效評(píng)估逐步引入我國,逐步形成了諸如“福建模式”、“南通模式”、“甘肅模式”、“杭州模式”等形式多樣的做法。但目前我國政府績(jī)效評(píng)估仍存在著一些問題,最為突出的是在引進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估工具時(shí),忽視了對(duì)西方國家政府績(jī)效評(píng)估制度基礎(chǔ)的分析和考慮,出現(xiàn)了照搬西方國家經(jīng)驗(yàn)的做法。任何一項(xiàng)政府管理制度的運(yùn)行與發(fā)生作用,離不開其存在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化環(huán)境。正如美國著名政府績(jī)效管理專家BerylA.Radin所認(rèn)為的,“如果你不理解政府績(jī)效與結(jié)果法案所處的生態(tài)環(huán)境,你就不能理解它所引發(fā)的各種反應(yīng)”。政府績(jī)效管理在美國聯(lián)邦政府部門取得成功,其關(guān)鍵點(diǎn)不在于這些管理工具的本身,而在于新公共管理運(yùn)動(dòng)背景下管理主義制度基礎(chǔ)的形成。借鑒美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估經(jīng)驗(yàn),不能單純停留在制度移植與照搬層面,必須著眼于我國政府績(jī)效評(píng)估制度基礎(chǔ)的短缺,運(yùn)用系統(tǒng)、反思與超越的眼界,來推進(jìn)我國政府績(jī)效評(píng)估制度基礎(chǔ)的夯實(shí)與營(yíng)造。一、美國公共部門運(yùn)行模式及管理模式的改變?nèi)魏喂ぞ咝в冒l(fā)揮的性質(zhì)與程度離不開它所應(yīng)用的組織環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行程序等制度基礎(chǔ)。美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估工具的有序運(yùn)行和發(fā)揮作用,擁有其獨(dú)特的制度基礎(chǔ)和文化支撐。隨著西方國家新公共管理運(yùn)動(dòng)和政府再造運(yùn)動(dòng)的展開,美國公共部門的運(yùn)行模式與管理機(jī)制得到很大程度的改變,一是顧客導(dǎo)向作為一種基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的組織經(jīng)營(yíng)法則,為公眾評(píng)估政府績(jī)效提供了理念上的指導(dǎo);二是美國公共責(zé)任機(jī)制由對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)化為對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé),為績(jī)效評(píng)估的順利進(jìn)行提供了良好的制度條件;三是美國聯(lián)邦政府結(jié)果導(dǎo)向的管理通過設(shè)計(jì)“政府官員對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé),而不是僅僅對(duì)過程負(fù)責(zé)的新體制”,實(shí)現(xiàn)了政府績(jī)效評(píng)估“以結(jié)果為導(dǎo)向的控制”;四是完善的績(jī)效評(píng)估法律制度為績(jī)效評(píng)估長(zhǎng)效穩(wěn)定運(yùn)行搭建了長(zhǎng)效機(jī)制。1.顧客至上原則“顧客至上”是一種基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的組織經(jīng)營(yíng)理念,是組織追求顧客滿意和獲取競(jìng)爭(zhēng)力的基本法則。早在20世紀(jì)30年代中期,一些行政學(xué)者就在公共行政領(lǐng)域引入顧客滿意標(biāo)準(zhǔn)和顧客至上理念。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的縱深發(fā)展,“顧客至上”理念才真正成為在公共管理領(lǐng)域中的一種時(shí)尚。顧客至上理念告誡,在政府部門公共服務(wù)的諸多方面,政府和官員應(yīng)該將更多的注意力放在顧客的需求上,傾聽顧客的聲音,同時(shí)還要引入市場(chǎng)機(jī)制為顧客提供更廣泛的選擇。顧客至上理念的確立打破了公共部門公共服務(wù)的壟斷,公開服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、信息和過程則增強(qiáng)了政府管理的透明度和責(zé)任感,以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供公共產(chǎn)品或服務(wù),在使公眾得到更多選擇的同時(shí),公共部門績(jī)效也得以大大提升?！陡母镎芬粫?戴維·奧斯本(DavidOsborne)和特德·蓋布勒(TedGaebler)提出的改革政府十大原則,其中第六條就是“受顧客驅(qū)使的政府,滿足顧客需要而不是官僚政治的需要”。美國聯(lián)邦政府在績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中也貫徹了顧客至上這一原則。1993年《戈?duì)枅?bào)告》里所提出的四大改革原則的第二項(xiàng)即為“顧客優(yōu)先原則”,由四個(gè)步驟體現(xiàn):傾聽顧客聲音,由顧客來選擇;使公共組織之間相互競(jìng)爭(zhēng);創(chuàng)造市場(chǎng)動(dòng)力;利用市場(chǎng)機(jī)制解決問題。1994年和1995年,美國國家績(jī)效評(píng)審委員會(huì)出版了《顧客至上:服務(wù)美國民眾的標(biāo)準(zhǔn)》和《顧客至上:1995年服務(wù)美國民眾的標(biāo)準(zhǔn)》,使得顧客至上的理念滲透到公共服務(wù)質(zhì)量管理和績(jī)效評(píng)估的方方面面。顧客至上理念的確立及其貫徹落實(shí),為美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估的推行提供了重要的制度供給。2.規(guī)制與結(jié)果導(dǎo)向的管理結(jié)果導(dǎo)向的管理是20世紀(jì)90年代在美國聯(lián)邦、州和地方政府蓬勃興起的一種新的管理導(dǎo)向和模式?！墩?jī)效與結(jié)果法案》和《從繁文縟節(jié)到結(jié)果:建立一個(gè)工作更好、花錢更少的政府》是克林頓政府頒布的兩項(xiàng)重要法律文件,它們奠定了這一時(shí)期聯(lián)邦政府管理改革的主題,即推行結(jié)果導(dǎo)向的管理。與傳統(tǒng)公共行政的過度規(guī)制、機(jī)械效率和缺乏責(zé)任等形成鮮明對(duì)比,結(jié)果導(dǎo)向的管理試圖通過管理授權(quán)和結(jié)果評(píng)估等措施來追求更加理性、更具效率和結(jié)果導(dǎo)向的政府。而在傳統(tǒng)韋伯式的官僚體系中,強(qiáng)調(diào)的是管理者對(duì)過程與規(guī)則的遵守,這種過度的規(guī)制使得:公共部門效率低下,公共資源浪費(fèi)嚴(yán)重;行政官員缺乏激勵(lì),士氣低落;政府管理忽視部門的使命與行為結(jié)果;公共部門和服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏創(chuàng)新性和靈活性,不能滿足迅速變化的環(huán)境。這種管理范式因?qū)σ?guī)則的過分重視,造成了對(duì)管理結(jié)果的損害。在此背景下,聯(lián)邦政府開始了放松規(guī)制和結(jié)果導(dǎo)向的管理改革。首先是改革政府人事制度。在一些改革示范項(xiàng)目機(jī)構(gòu)實(shí)施生產(chǎn)力收益分享、權(quán)變錄用、工資改革等措施?？肆诸D政府宣布將厚達(dá)八千多頁的美國聯(lián)邦政府人事管理手冊(cè)取消。其次是審查清理法規(guī)。實(shí)施“落日法”,建立政府規(guī)章審查委員會(huì),清理政府的規(guī)章,剔除過時(shí)的內(nèi)容。再次是改革政府采購制度。簡(jiǎn)化采購程序和流程,下放采購權(quán)力,縮短采購時(shí)間,提高采購質(zhì)量。最后是改革預(yù)算制度。淡化對(duì)預(yù)算賬目的明細(xì)分類,允許各行政部門保留生育的預(yù)算資金。放松規(guī)制的改革方案就是設(shè)計(jì)一種“政府官員對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé),而不僅僅對(duì)過程負(fù)責(zé)的新體制”,從而改革“以過程為導(dǎo)向的控制機(jī)制”,謀求“以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機(jī)制”。3.政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵在美國政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)施中,分權(quán)化管理可以看作是最重要的一條制度實(shí)施保障。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展,傳統(tǒng)行政模式下的官僚制系統(tǒng)已難以適應(yīng)信息化高速發(fā)展的形勢(shì),無論是私人組織還是公共組織,都無一例外地強(qiáng)調(diào)組織的分權(quán)管理。分權(quán)管理的實(shí)質(zhì)就在于通過政府管理中的放松規(guī)制,給下級(jí)組織或執(zhí)行人員充分授權(quán),使他們對(duì)結(jié)果直接負(fù)責(zé)。通過組織內(nèi)部分權(quán)有利于不同公共部門和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng),從而改進(jìn)政府管理的效益。政府績(jī)效評(píng)估是指特定評(píng)估主體按照政府工作的目標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),采用科學(xué)評(píng)估方法,對(duì)政府管理的效果、效能、結(jié)果進(jìn)行的分級(jí)、分類和評(píng)價(jià)。從目標(biāo)上來看,分權(quán)管理和績(jī)效評(píng)估的底蘊(yùn)是相同的,一方面績(jī)效評(píng)估強(qiáng)化了分權(quán)式管理模式,另一方面,分權(quán)式管理為績(jī)效評(píng)估的實(shí)施提供了制度的支撐。4.為績(jī)效評(píng)估提供了連續(xù)使用的空間政府績(jī)效評(píng)估必須在一定的制度框架下才能持續(xù)有效地運(yùn)行。當(dāng)代美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估之所以能夠如此成功,其中一個(gè)很重要的原因就是確立了一套比較完善的績(jī)效評(píng)估法律制度。1993年美國國會(huì)通過的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》(簡(jiǎn)稱GPRA)以法律的形式確立了當(dāng)代聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估的制度框架,它責(zé)令所有聯(lián)邦部門都必須根據(jù)部門使命制定戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績(jī)效計(jì)劃和績(jī)效報(bào)告。正如聯(lián)邦政府績(jī)效專家懷特(BarryWhite)所指出的那樣,“《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的最重要貢獻(xiàn)是為聯(lián)邦績(jī)效評(píng)估建立了永久性的法律框架,為聯(lián)邦各部門和國會(huì)提供了連續(xù)使用的可能性?！泵绹?lián)邦各部門除了執(zhí)行《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的規(guī)定外,還必須執(zhí)行其他一系列配套的法律制度。正是這些法律制度共同促進(jìn)了美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的成功。這些法律制度主要包括《聯(lián)邦管理者財(cái)務(wù)廉潔法案》、《聯(lián)邦采購程序法案》、《政府管理改革法案》、《信息技術(shù)管理改革法案》、《削減文書工作法案》、《顧客服務(wù)行政命令》等,它們分別從財(cái)務(wù)管理、采購管理、信息技術(shù)管理、公文和顧客等角度推動(dòng)著聯(lián)邦政府改革,為美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的順利實(shí)施創(chuàng)造了良好的制度條件。二、政府績(jī)效評(píng)估制度作為人們相互關(guān)系的系列約束,它在人們相互交往的過程中起著降低交往成本,為實(shí)現(xiàn)合作創(chuàng)造條件,為人們的行動(dòng)提供信息,為個(gè)人選擇提供激勵(lì),約束主體的機(jī)會(huì)主義行為以及減少外部性等功能。美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估制度,包括績(jī)效評(píng)估制度本身和其扎根的制度基礎(chǔ),經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)探索和創(chuàng)新,改變了政府的行政構(gòu)架,組織和服務(wù)模式,取得了令世人矚目的成就。聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估喚起了各級(jí)政府在實(shí)踐中的興趣,并提高了政府績(jī)效。通過近十年的研究發(fā)現(xiàn),通過立法或行政命令,50個(gè)州政府中有47個(gè)使用了一定形式的以政府績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算管理……大部分州至少在工作上開發(fā)宏觀的績(jī)效指標(biāo)。最近的其他研究也發(fā)現(xiàn),美國1/3的縣政府使用了某種形式的績(jī)效評(píng)估。美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估制度得以在各級(jí)政府順利推廣,得益于其完備的績(jī)效評(píng)估制度基礎(chǔ)的推動(dòng)作用。1.績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向美國哈佛大學(xué)公共行政學(xué)家J·W·高斯教授認(rèn)為,“要了解一個(gè)國家的公共行政,不應(yīng)該僅僅局限于行政系統(tǒng)本身,而應(yīng)跳出行政系統(tǒng),從社會(huì)這個(gè)大系統(tǒng)來考察行政,亦即考察一國的行政該與該國的社會(huì)環(huán)境有關(guān)?！睆脑搭^上說,美國績(jī)效評(píng)估制度是其特定文化背景下的產(chǎn)物,離不開西方國家政治和行政價(jià)值取向的影響。孕育現(xiàn)代政府績(jī)效管理的西方政治文化和行政文化至少包含了績(jī)效理念、公共利益至上意識(shí)、法治理念和現(xiàn)代契約精神等內(nèi)容,這些理念和價(jià)值取向是美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估產(chǎn)生的文化基礎(chǔ),是美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐不斷發(fā)展的動(dòng)力源泉。第一,績(jī)效理念。美國聯(lián)邦政府及其運(yùn)作非常注重經(jīng)濟(jì)性與效率性,整個(gè)政府系統(tǒng)要求公共行政必須堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、效率和效益原則,并將績(jī)效結(jié)果導(dǎo)向奉為衡量政府行為合法合理性的圭臬。第二,公共利益至上意識(shí)。美國聯(lián)邦政府文化和行政職業(yè)精神中一個(gè)最基礎(chǔ)的觀念,就是政府及公職人員必須把謀求公共利益的最大化作為其基本使命和愿景。公共利益至上貫穿于聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估體系,成為指導(dǎo)聯(lián)邦績(jī)效評(píng)估體系設(shè)計(jì)的一個(gè)最基本的理念導(dǎo)向。第三,法治理念和現(xiàn)代契約精神。聯(lián)邦政府法治原則要求任何人包括公共組織均不能超越法律行事?，F(xiàn)代契約精神主張公眾與政府之間、公職人員與政府之間是自由的契約關(guān)系,摒棄任何身份與等級(jí)特權(quán),體現(xiàn)為公民和人格意識(shí)的獨(dú)立性、權(quán)利的平等性、自由的可選擇性。以上這些行政理念和政治價(jià)值取向促使政府行為目標(biāo)、公職人員行為取向、公共行政運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了很大程度的改變,促成了新的管理主義制度基礎(chǔ)的形成,為美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的開展、體系的運(yùn)作、制度的形成,產(chǎn)生了基礎(chǔ)性的“土壤”效用。2.主要特征在三大方面美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估制度基礎(chǔ)的第二個(gè)效用就是激勵(lì)效用,即在分權(quán)管理、結(jié)果導(dǎo)向、績(jī)效溝通等制度的協(xié)同助推和激勵(lì)下,聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估得以持續(xù)有效運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)了政府績(jī)效評(píng)估與績(jī)效預(yù)算、管理改革、人事調(diào)整有機(jī)結(jié)合。首先,從分權(quán)管理制度來看。美國分權(quán)管理模式包含三個(gè)共同要素:一是為個(gè)體政策或項(xiàng)目制定普遍適用的框架(包括目標(biāo)、指導(dǎo)原則等),這些框架確立了政府績(jī)效管理的基本維度;二是一套明確而具體的產(chǎn)出和結(jié)果要求(包括績(jī)效基線、項(xiàng)目目標(biāo)等);三是給各種各樣的政府部門以較大的權(quán)威,即只要達(dá)到基本條件就可在政策和項(xiàng)目總框架下設(shè)計(jì)公共物品供給體制。分權(quán)管理模式賦予了管理者更多的權(quán)力,調(diào)動(dòng)了政府及其公職人員的積極性和創(chuàng)造性,為政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展和運(yùn)作提供了內(nèi)在而持久的激勵(lì)。其次,從結(jié)果導(dǎo)向制度來看。傳統(tǒng)的過程導(dǎo)向管理模式遏制了管理者提高政府或部門績(jī)效的沖動(dòng)和能力。聯(lián)邦政府發(fā)起的結(jié)果管理改革運(yùn)動(dòng),改變了過去過度規(guī)制、結(jié)果責(zé)任分散和關(guān)注短期利益而忽視長(zhǎng)期利益的管理行為,主張戰(zhàn)略規(guī)劃和管理授權(quán),強(qiáng)調(diào)結(jié)果責(zé)任,促使聯(lián)邦各部門及其公務(wù)人員為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)而努力提高績(jī)效,謀求對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé),同樣也為績(jī)效評(píng)估實(shí)踐準(zhǔn)備了機(jī)制上的原初動(dòng)量。再次,從績(jī)效信息溝通來看。政府績(jī)效評(píng)估依賴于信息的溝通,評(píng)估本身就是一個(gè)不斷追蹤的過程,需要有全面及時(shí)的信息?！墩?jī)效與結(jié)果法案》規(guī)定聯(lián)邦所有部門都必須向總統(tǒng)和國會(huì)提交前一年財(cái)政年度的項(xiàng)目績(jī)效報(bào)告,要求對(duì)目標(biāo)的完成情況以及評(píng)估結(jié)果在績(jī)效報(bào)告中做出說明,并通過互聯(lián)網(wǎng)等形式向社會(huì)公布,以接受外部監(jiān)督。這就激勵(lì)著聯(lián)邦政府以績(jī)效信息溝通為渠道,不斷推進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐。3.評(píng)估過程保障與法律保障相結(jié)合著名學(xué)者康芒斯認(rèn)為,制度是約束個(gè)人行動(dòng)的集體行動(dòng),包括了從無組織的習(xí)俗到有組織等。諾思則更明確指出,制度“是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程度和行為的道德規(guī)范,它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為?！睂?duì)于美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估而言,完善的制度是保障其有序運(yùn)行與科學(xué)推進(jìn)的基礎(chǔ)。首先,美國聯(lián)邦政府管理體制的深刻變革為政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障,構(gòu)成了政府績(jī)效管理、民眾參與績(jī)效評(píng)估過程的規(guī)則和規(guī)范體系;為美國民眾參與政治生活和績(jī)效評(píng)估提供了基本的制度框架和結(jié)構(gòu),成為建立和維護(hù)正常的政治與政府行政生活秩序的重要制度支撐。其次,立法保障是開展政府績(jī)效評(píng)估的前提和基礎(chǔ)。美國聯(lián)邦政府《政府績(jī)效與結(jié)果法案》以及一系列配套法律制度的頒布實(shí)施,為政府績(jī)效評(píng)估建立了永久性的法律框架。法律對(duì)聯(lián)邦政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績(jī)效計(jì)劃和績(jī)效目標(biāo)以及績(jī)效評(píng)估程序、績(jī)效評(píng)估報(bào)告等內(nèi)容做出了明確的規(guī)定,保障了績(jī)效評(píng)估規(guī)范化、制度化運(yùn)行。再次,美國聯(lián)邦政府分權(quán)導(dǎo)向的管理體制,厘清了聯(lián)邦政府與州政府以及聯(lián)邦政府各部門之間的關(guān)系,為明確各自的職能范圍和績(jī)效產(chǎn)出奠定了基礎(chǔ),使政府卸去不該管的事情,有利于政府管理效率的提高,為政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)施提供了可靠保障。最后,美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估以顧客為導(dǎo)向,要求政府遵循顧客滿意的基本原則,倡導(dǎo)政府部門及時(shí)回應(yīng)顧客需求對(duì)公眾負(fù)責(zé),大大推進(jìn)了美國民主行政進(jìn)程,恢復(fù)了公眾對(duì)政府的信任與信心,從而為美國政府績(jī)效評(píng)估提供了良好的民眾心理基礎(chǔ)和保障。三、當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估制度變遷的“路徑依賴”相比較而言,我國缺乏一種健全的、適應(yīng)政府績(jī)效評(píng)估運(yùn)行的制度基礎(chǔ)與文化環(huán)境。與美國聯(lián)邦政府顧客至上理念、公共責(zé)任機(jī)制、結(jié)果管理導(dǎo)向、分權(quán)化管理制度等相比,我國在政府績(jī)效評(píng)估制度供給方面存在著較為明顯的制度短缺和貧瘠。目前,我國政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中存在的許多問題,如政府績(jī)效評(píng)估呈現(xiàn)出一哄而上、“流于形式”、隨意性強(qiáng)等,這些固然與績(jī)效評(píng)估體系與技術(shù)安排本身存在的一些缺陷有關(guān),但更為重要的是因?yàn)槲覈?jī)效評(píng)估忽視了制度基礎(chǔ)的營(yíng)造與保障。當(dāng)前學(xué)術(shù)界和政府實(shí)際管理部門在推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估研究與實(shí)踐時(shí),注重的大多是如何使績(jī)效評(píng)估指標(biāo)更科學(xué)、技術(shù)更完善、體系更健全,當(dāng)然這些非常重要,但我們不能缺乏一種“元意識(shí)”,不能脫離政府績(jī)效評(píng)估實(shí)施的環(huán)境條件和制度基礎(chǔ)來研究政府績(jī)效評(píng)估。從現(xiàn)實(shí)來看,政府傳統(tǒng)管理制度,由于受壓力型體制、“官本位”導(dǎo)向、倫理型文化的影響,會(huì)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐及其效用的發(fā)揮產(chǎn)生阻滯作用。換言之,目前我國政府績(jī)效評(píng)估制度變遷陷入了傳統(tǒng)政府管理制度的“路徑依賴”之中。借鑒美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn),不能單純停留在制度移植與復(fù)制層面,而必須看到我國現(xiàn)行政府績(jī)效評(píng)估制度基礎(chǔ)的匱乏,必須運(yùn)用系統(tǒng)、反思與超越的眼界,來推進(jìn)我國政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐發(fā)展。1.基于績(jī)效評(píng)估的政府責(zé)任管理理念我國國家政權(quán)的社會(huì)主義性質(zhì)決定了政府應(yīng)當(dāng)是民主導(dǎo)向的責(zé)任政府,即政府接受公眾的委托行使公共權(quán)力,公眾則依照法定程序?qū)φ捌涔賳T行使監(jiān)督。當(dāng)然,政府的受托責(zé)任包含有政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任,公眾的監(jiān)督范圍就相應(yīng)有政治民主、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧。而公共管理學(xué)者羅伯特·本恩(RobertD.Behn)將政府責(zé)任分為財(cái)政責(zé)任(AccountabilityforFinances)、公平責(zé)任(AccountabilityforFairness)和績(jī)效責(zé)任(AccountabilityforPerformance)三類。這一觀點(diǎn)為分析政府責(zé)任理念提供了新的視角。因此,社會(huì)公眾對(duì)政府進(jìn)行績(jī)效問責(zé)是其基本權(quán)利,謀求政府行政的高績(jī)效與高質(zhì)量是政府行為的基本使命?？?jī)效責(zé)任成為政府合法性支撐體系的重要部分。政府績(jī)效責(zé)任理念在政府績(jī)效管理中居于十分重要的地位,是政府績(jī)效管理實(shí)施的基礎(chǔ)、運(yùn)行的保障、成功的關(guān)鍵。目前,要摒棄過去那種重過程輕結(jié)果、重效率輕公平、重程序輕內(nèi)容的管理理念,逐步形成適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系與民主政治所要求的績(jī)效責(zé)任理念,要通過基于績(jī)效評(píng)估達(dá)成對(duì)政府責(zé)任追究這一機(jī)制,充分發(fā)揮其對(duì)政府及其公務(wù)員的激勵(lì)和約束功能。要摒棄那些在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的傳統(tǒng)管制理念,實(shí)現(xiàn)政府管理模式從管制到管治與服務(wù)并重,從效率型政府向績(jī)效型、責(zé)任型、法制型政府轉(zhuǎn)型。要通過政府管理理念的這種轉(zhuǎn)型,給政府提高績(jī)效形構(gòu)一種法定的、持續(xù)的壓力,使政府對(duì)其行為效果承擔(dān)責(zé)任,保證績(jī)效管理和績(jī)效責(zé)任理念落到實(shí)處。2.行政管理體制的持續(xù)改善從政府績(jī)效評(píng)估推行的體制環(huán)境看,目前政府績(jī)效管理仍沒有擺脫傳統(tǒng)集權(quán)壓力型體制,過分注重上級(jí)管理目標(biāo)的分解與考核,強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效評(píng)估助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能,而忽視了社會(huì)公眾的意見和態(tài)度,掩蓋了政府績(jī)效評(píng)估的社會(huì)管理與民主治理效應(yīng)。這一些弊端的出現(xiàn)皆與政府管理的體制性約束與慣性有關(guān)。因此,政府績(jī)效評(píng)估體系的推行以致作用的發(fā)揮,在相當(dāng)程度上取決于政府管理體制的持續(xù)改善。要破解政府績(jī)效評(píng)估的體制性障礙,推進(jìn)行政管理體制改革,一是樹立民主行政理念。保證政府堅(jiān)持重大決策必須有公眾的參與,政府績(jī)效信息盡可能向社會(huì)公開,政府行政過程必須接受公眾的監(jiān)督。通過樹立民主行政理念來擴(kuò)大政府績(jī)效評(píng)估的公眾參與,重建公共部門的責(zé)任新機(jī)制。二是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)界定哪些事該由政府管、哪些不該由政府管,在加強(qiáng)和改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí),更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù),維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)秩序,促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。促進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容的科學(xué)化,并以此為指揮棒推進(jìn)政府職能從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和以追求GDP轉(zhuǎn)向以社會(huì)管理公共服務(wù)為重。三是推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制調(diào)整。按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分開的原則,改革政府橫向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制;調(diào)整縱向政府層級(jí)管理,實(shí)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)戰(zhàn)略,減少管理層次,實(shí)現(xiàn)政府管理重心的下移。倡導(dǎo)均衡分權(quán)導(dǎo)向,破除政績(jī)考評(píng)上的政府利益部門化、部門利益?zhèn)€人化傾向,消除政府績(jī)效信息在縱向傳輸上的失真與造假。3.盡快出臺(tái)政府績(jī)效評(píng)估專門性法案美國聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們,成熟的法律制度是績(jī)效評(píng)估取得成功的關(guān)鍵。美國聯(lián)邦政府通過GPRA規(guī)定政府績(jī)效評(píng)估的目的并實(shí)施一套完整而系統(tǒng)的、戰(zhàn)略導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估體系,提高了公眾對(duì)聯(lián)邦政府能力的信任,改進(jìn)了聯(lián)邦政府公共服務(wù)供給和項(xiàng)目效果,完善了聯(lián)邦政府公共責(zé)任機(jī)制和內(nèi)部管理。同時(shí),還通過該立法規(guī)定了聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估的主要內(nèi)容與運(yùn)作方式,即各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要向國會(huì)和公眾提交并公布部門或項(xiàng)目的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績(jī)效計(jì)劃、年度績(jī)效報(bào)告,從而使得政府績(jī)效評(píng)估有章可循、有法可依。而目前,我國缺乏一部能推動(dòng)政府績(jī)效評(píng)估工作全面、規(guī)范、深入發(fā)展的專門性法案,致使部分地方政府績(jī)效評(píng)估出現(xiàn)“一把手”工程、隨意性大、流于形式、“各自為政”的現(xiàn)象。因此,學(xué)習(xí)和借鑒美國聯(lián)聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估制度化、規(guī)范化的經(jīng)驗(yàn),