國債監(jiān)督法律環(huán)境的完善

國債監(jiān)督法律環(huán)境的完善

隨著中國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，債權(quán)人的作用越來越多。國債不僅成為政府籌集資金的手段而且更是個人投資者進(jìn)行投資的較為安全、可靠的一種投資方式。目前一個具有中國特色的國債市場已經(jīng)初步建立起來,它的建立為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要的作用。市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì),在國債市場發(fā)展中,同樣也需要法律的規(guī)范和保障。盡管國家也在國債管理方面制定與實(shí)施了一系列措施并取得了一定成效,但是,以法制化為目標(biāo),形成完善的國債管理法律環(huán)境,促進(jìn)國債監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展這一領(lǐng)域仍是國債市場改革中的不足之處。一、債券發(fā)行中的督促與監(jiān)督國債監(jiān)督是指對國債的發(fā)行、流通、支付過程的監(jiān)督,包括對國債的發(fā)行方式、規(guī)模等以及國債在流通、轉(zhuǎn)讓和兌付中的一切活動的合法性、真實(shí)性、有效性所實(shí)施的檢查和督促,它是國債管理方面的重要內(nèi)容之一。我國國債從1981年發(fā)行至今,已有近二十年的歷史。這期間國債從行政分配認(rèn)購發(fā)行國債的辦法逐步走向市場,出現(xiàn)了國債發(fā)行一級市場和國債流通的二級市場,建立了政府債券的托管、登記、清算系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施。伴隨國債發(fā)展的歷史進(jìn)程,有關(guān)國債監(jiān)督方面的法律制度也隨之趨于完善。首先,國債監(jiān)督方面的政策、法規(guī)大量出自于財政部、中國人民銀行、中國證券監(jiān)督委員會聯(lián)合下發(fā)的文件中,涉及到國債發(fā)行、流通、兌換等方面。(一)國庫券發(fā)行過程監(jiān)督解放后,我國最早的規(guī)范國債發(fā)行方面的條例是國務(wù)院于1981年1月16日發(fā)布的《中華人民共和國國庫券條例》。該《條例》明確規(guī)定,偽造國庫券或破壞國庫券信譽(yù)者依法懲處并授權(quán)財政部處理。隨著國債發(fā)行方式從行政攤派發(fā)展到承購包銷,國債發(fā)行的一級市場的初步形成,國家從1981年起,每年都制定相應(yīng)的國庫券條例。根據(jù)《條例》,財政部與中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)每年《國庫券發(fā)行工作若干具體事項的通知》(以下簡稱《通知》)。《通知》中明確規(guī)定,由財政部門根據(jù)各管轄部門的介紹開出國庫券領(lǐng)用通知單,領(lǐng)出的國庫券要設(shè)立登記簿保管,賬實(shí)要相符。國庫券交款工作結(jié)束后,各地分行要將發(fā)行結(jié)束報告表上報總行,剩余的國庫券要交回,由中國人民銀行統(tǒng)一組織銷毀。在購買國庫券時,經(jīng)辦單位要嚴(yán)格審核后,方可辦理收款手續(xù)等。這些規(guī)定明確了國債發(fā)行中的一些具體監(jiān)督措施。不僅財政部行使著國債監(jiān)督職責(zé),中國人民銀行也是國債發(fā)行的主要監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。例如,1994年中國人民銀行下發(fā)的《關(guān)于1994年三年期國庫券發(fā)行工作幾項規(guī)定的通知》中規(guī)定,各級銀行要切實(shí)加強(qiáng)國庫券收款憑證的監(jiān)管工作,各級人民銀行要定期對承銷銀行發(fā)行和買賣國庫券憑證業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查,如發(fā)現(xiàn)超發(fā),所收款項一律上繳中央總金庫,不得挪作他用等。由于財政部是國家發(fā)行國債的代理人,因此,它在監(jiān)督國債發(fā)行活動中起著主要作用,針對國家發(fā)行的不同種類的國債,行使著監(jiān)督管理職責(zé)。如1995年1月,在發(fā)行第二期憑證式國庫券時,財政部以財國債字52號文通知形式,規(guī)定各地財政部門和人民銀行對承銷單位的發(fā)行業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查,嚴(yán)禁超發(fā)。發(fā)行結(jié)束后,財政部和人民銀行按合同簽訂的數(shù)額核對各承銷單位上劃的款項,核對無誤后,由財政部頒發(fā)確認(rèn)書。針對國債券代保管中出現(xiàn)的一些問題,財政部下發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)一使用財政部監(jiān)制的〈國債券代保管憑證〉的通知》,又于1995年9月,以財國債字第37號文下發(fā)了在全國范圍內(nèi)對財政部監(jiān)制的《國債券代保管憑證》的使用情況進(jìn)行檢查的通知,一方面規(guī)定,凡是經(jīng)營國債的機(jī)構(gòu),在開展國債券代保管業(yè)務(wù)中,一律使用統(tǒng)一的憑證,另一方面又對實(shí)施情況進(jìn)行檢查,成立專門檢查組。這樣保證了國債一級市場的健康發(fā)展。(二)與債權(quán)人交易相關(guān)的管理規(guī)定國債流通市場是隨著1988年我國證券中介機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn)而發(fā)展起來的。為加強(qiáng)對國債流通市場的管理與監(jiān)督,中國人民銀行作為政府的財政代理人,財政部作為政府債券管理者制定了相應(yīng)的政策和法律,行使著不同監(jiān)督職能。如1993年金融領(lǐng)域發(fā)生了重大變革,即中國人民銀行不再向政府財政透支,也不得直接認(rèn)購、包銷國債,專業(yè)銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行。在這種情況下,國債一級自營商制度建立。為加強(qiáng)一級自營商的管理,財政部、中國人民銀行、中國證券監(jiān)督委員會制定了《中華人民共和國國債一級自營商管理辦法》(以下稱《管理辦法》)。該《管理辦法》明確規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行國債交易業(yè)務(wù)的資格必須經(jīng)審查確認(rèn),同時每年要對國債一級自營商在二級市場的交易量及報價有無違反規(guī)定的現(xiàn)象和有無違法行為等進(jìn)行審查,經(jīng)審查作出復(fù)審結(jié)論,以給予相應(yīng)處罰。為進(jìn)一步加強(qiáng)對國債一級自營商的監(jiān)督管理,財政部又下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)行國債一級自營商資格年審的通知》,對一級自營商履行合同情況進(jìn)行審查,對其參與二級市場交易情況有無違反國家有關(guān)法律、法規(guī)及政策行為予以監(jiān)督。隨著國債流通市場發(fā)展,又出現(xiàn)了國債派生工具,即國債回購業(yè)務(wù),同時又出現(xiàn)了國債交易的新方式,即國債期貨。為規(guī)范國債回購業(yè)務(wù)和國債期貨的發(fā)展,中國證監(jiān)會、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制定了《國債期貨交易管理暫行辦法》、《關(guān)于重申對進(jìn)一步規(guī)范證券回購業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》。這些規(guī)定中都涉及到國債期貨交易、結(jié)算及交割業(yè)務(wù)和國債回購業(yè)務(wù)的具體管理措施。如交易所上市國債期貨必須報財政部、中國證監(jiān)會審批,中國證監(jiān)會隨時派員檢查會員單位的有關(guān)國債期貨交易業(yè)務(wù)、財務(wù)狀況;開辦證券回購業(yè)務(wù)必須經(jīng)過批準(zhǔn),并且在指定期限內(nèi)填寫《證券回購登記表》報中國人民銀行總行批準(zhǔn),否則,取消其從事回購業(yè)務(wù)資格。嚴(yán)禁金融機(jī)構(gòu)以出售國庫券代保管單等形式盜用國家信用,非法集資或變相高息吸收存款等,違反規(guī)定者給予相應(yīng)處罰。為加強(qiáng)國債的財政監(jiān)督職能,規(guī)范證券機(jī)構(gòu)財務(wù)監(jiān)管制度,財政部又制定了《證券中介機(jī)構(gòu)財務(wù)管理辦法》和《關(guān)于加強(qiáng)對各地證券部門期貨業(yè)務(wù)財務(wù)監(jiān)管的通知》等。上述這些規(guī)定,保證了國債流通市場穩(wěn)定、健康地發(fā)展。(三)研究制定了規(guī)范和監(jiān)管的方面的法律規(guī)范。根據(jù)《中華人民共和國證券法》第國債除了發(fā)行、流通外,還存在兌付環(huán)節(jié)。國債兌付過程中的監(jiān)督管理,主要是兌付資金如何解決,對國債兌付金的使用、監(jiān)督等。為使到期國庫券如期兌付,減少資金調(diào)度環(huán)節(jié),財政部發(fā)出通知,將部分國庫券發(fā)行收入款轉(zhuǎn)作兌付資金,同時要對這一過程實(shí)施監(jiān)督、檢查。在委托郵政部門代辦國庫券還本付息工作時,專門與該部門簽訂委托協(xié)議書,具體規(guī)定了郵政部門在兌付中所享有的權(quán)利與義務(wù),并對其實(shí)施監(jiān)督。中國人民銀行還專門下發(fā)了關(guān)于《銀行辦理國家債券還本付息會計核算手續(xù)》的通知,明確規(guī)定要嚴(yán)格審查個人、單位購買國家債券到期的兌付,中國人民銀行根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市分行上劃的債券發(fā)行款項和兌付本金按比例逐級下?lián)芨鞯?督促國債兌付帳務(wù)清理核對工作。為加強(qiáng)國債兌付,設(shè)立了國債兌付基金,針對國債兌付基金管理,中國人民銀行下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國債兌付基金管理的通知》,要求定期檢查國債兌付基金,嚴(yán)禁存入帳外,挪作它用。針對國家債券券面假的較多的情況,對國庫券的印制和國庫券銷毀問題,兌付工作的防偽和識別問題等,中國人民銀行和財政部都制定了相應(yīng)的辦法,采取了一定措施?？傊?國債兌付環(huán)節(jié)中這些規(guī)定,對國債兌付工作監(jiān)督起到了一定的作用。其次,其他有關(guān)國債監(jiān)督方面的政策、法律制度來自于中國證券監(jiān)督委員會下發(fā)的文件中。鑒于政府債券屬于證券種類,因此,中國證券監(jiān)督委員會下發(fā)的有關(guān)證券管理法的法規(guī)同樣適用于國債。如中國證監(jiān)會發(fā)布的《證券市場禁入暫行規(guī)定》等,這是對證券市場規(guī)范和監(jiān)管的重要手段,它與中國證券監(jiān)督委員會行使對證券發(fā)行、交易監(jiān)督管理以及對證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)等的監(jiān)督管理職能是分不開的。另外,中國國債協(xié)會、證券交易所為規(guī)范本行業(yè)的管理,加強(qiáng)監(jiān)管也制定國債管理的辦法,這從另一方面體現(xiàn)出對國債的監(jiān)督。還有,作為地方證券監(jiān)管部門的中國證監(jiān)會的分支機(jī)構(gòu),為加強(qiáng)證券行業(yè)行政區(qū)域內(nèi)的證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、證券登記公司及從業(yè)人員的監(jiān)督和管理,根據(jù)中國證券監(jiān)督委員會的授權(quán),也制定了一些地方性的國債監(jiān)督方面的管理辦法,這也是有關(guān)國債監(jiān)督方面政策與法規(guī)的體現(xiàn)。最后,有關(guān)國債監(jiān)督方面的法律出自于全國人大常委會新修訂的《中華人民共和國刑法》中。與證券市場的其他法律、法規(guī)相比,《刑法》屬于較高層次的法,其威懾力也更強(qiáng)。我國新修訂的《刑法》首次將證券交易犯罪列入其中。如對證券內(nèi)幕交易、操縱證券交易價格、編造并傳播虛假信息等犯罪行為作出定罪和處罰規(guī)定,這些規(guī)定是對國債事后監(jiān)督的有力措施?！缎谭ā愤@一規(guī)定,以其強(qiáng)制力和懲治性,對證券市場監(jiān)督、管理起到了積極作用,同時也彌補(bǔ)了國債監(jiān)督方面的其他政策與法規(guī)的不足,是對國債監(jiān)督以及整個證券市場的重要保障。二、公共基金監(jiān)督管理存在一些問題(一)政府行政性規(guī)章我國國債作為證券的一種,在我國國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重大作用。但是,長期以來,國債監(jiān)督方面僅僅是一些零星的政策、法規(guī)。1981年由國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國國庫券條例》只是國債發(fā)行條例,而在國債流通、轉(zhuǎn)讓及兌付中,只有財政部以通知形式下發(fā)的有關(guān)國債的行政性規(guī)章。如《財政部關(guān)于國債券非法交易活動的通知》(90財國債字第29號文)、《財政部關(guān)于加強(qiáng)對各地證券、期貨業(yè)務(wù)財務(wù)監(jiān)管的通知》(財國債字50號文)等等,另外是財政部、中國人民銀行、中國證券監(jiān)督委員會聯(lián)合或單獨(dú)下發(fā)的有關(guān)國債或其他證券方面的規(guī)章。目前,在證券市場上最高層次的法屬于全國人大常委會1998年12月29日發(fā)布的《中華人民共和國證券法》,但它僅僅是規(guī)范除政府債券以外的其他證券的發(fā)行和交易行為,并未涉及國債的發(fā)行和交易,而在財政部、中國人民銀行、中國證券監(jiān)督委員會單獨(dú)或聯(lián)合下發(fā)的規(guī)章中,涉及國債監(jiān)督方面的措施、手段也較少,而且相互存在著沖突、重疊之處,在國債市場上尚未有統(tǒng)一的《國債法》來規(guī)范它,這一切都是導(dǎo)致國債市場監(jiān)督機(jī)制缺乏統(tǒng)一規(guī)范的主要原因之一。(二)自律性職能發(fā)揮難中國證券監(jiān)督委員會是國務(wù)院證券管理機(jī)構(gòu),它對整個證券市場實(shí)行統(tǒng)一管理、監(jiān)督。由于它行使對整個證券市場的監(jiān)管職能,所以它不能明察證券市場的復(fù)雜變化,亦不能有效地克服市場所帶來的危機(jī)。另外,我國國債市場上又缺乏行業(yè)自律性監(jiān)管。目前,我國國債自律性組織主要是中國國債協(xié)會、中國證券業(yè)協(xié)會、上海和深圳交易所等,這些自律性組織的監(jiān)管職能未能很好地發(fā)揮出來。例如,上海、深圳兩地交易所是地方政府重要財源,地方政府在一定程度上存在著非規(guī)范性干預(yù),雖然地方證券管理機(jī)構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)于中國證監(jiān)會,但也難免受到地方政府的影響,不能完全實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管職責(zé)。中國證券業(yè)協(xié)會有監(jiān)督、檢查的職責(zé),但權(quán)力不夠,在多種因素影響下,行業(yè)自律性職能不能很好地發(fā)揮出來。從目前行業(yè)自律性監(jiān)管情況看,我國國債自律性組織雖然都訂有自制性規(guī)則,但缺乏自律性監(jiān)管,而參與國債市場的機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)部門之內(nèi),未有自己強(qiáng)有力的監(jiān)管部門,這一切與美國等一些發(fā)達(dá)國家以行業(yè)自律性監(jiān)管為主的證券市場形成對比,也是我國國債市場監(jiān)管方面存在的不足之處。(三)事后監(jiān)督、執(zhí)法機(jī)構(gòu)及與不斷發(fā)展的債權(quán)交易法律體系的不統(tǒng)一國債監(jiān)督方法可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督。事前監(jiān)督是國債發(fā)行、流通、兌付前對發(fā)行額度、規(guī)模、兌付資金等過程事先付諸實(shí)施的監(jiān)督、檢查,它起到防范作用。事中監(jiān)督則是發(fā)行、流通、兌付國債過程中財政機(jī)關(guān)及有關(guān)的政府機(jī)關(guān)在國債運(yùn)行中的監(jiān)督,如國債交易活動的監(jiān)督等。事后監(jiān)督則是對被監(jiān)督者已發(fā)生行為運(yùn)用法律措施手段進(jìn)行的監(jiān)督。國債整個運(yùn)行中即通過事前、事中、事后的監(jiān)督與檢查,最終發(fā)現(xiàn)并糾正錯誤,并采取一定的懲治措施。目前,在國債監(jiān)督整個環(huán)節(jié)中,國債發(fā)行方面的監(jiān)督是由財政部專門下文實(shí)施的,而國債流通方面主要是中國證券監(jiān)督委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的,監(jiān)管方面的不統(tǒng)一使執(zhí)法也未能形成統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu),同時新修訂的我國《刑法》中雖然規(guī)定了證券犯罪,但實(shí)施過程中尺度的確定是有彈性的,這也給執(zhí)法上帶來一定難度。同時,執(zhí)法力度不夠也是直接導(dǎo)致在國債市場上發(fā)生違法、違規(guī)現(xiàn)象的重要原因之一。如1993年我國實(shí)行的國債期貨交易,由于不具備開展國債期貨交易基本條件,國債期貨市場多次發(fā)生嚴(yán)重違規(guī)交易,這與對違規(guī)人員懲治力度不夠也有直接的原因,以至最終導(dǎo)致停止國債期貨交易的結(jié)果。三、完整的債權(quán)人的監(jiān)督機(jī)制國債監(jiān)督的問題涉及到對國債整個運(yùn)行機(jī)制的檢查、督促,因而它應(yīng)有一整套國債的監(jiān)督機(jī)制。這是一個廣泛的體系,它有來自于政府的監(jiān)督,同時也有監(jiān)察部門的監(jiān)督,還有來自于法律的監(jiān)督以及社會的監(jiān)督等。針對國債監(jiān)督的現(xiàn)狀及存在的問題,國債監(jiān)督應(yīng)采取以下對策:(一)建立和完善我國金融基礎(chǔ)設(shè)施的法律體系,規(guī)范債權(quán)人管理國債屬于我國證券業(yè)的一種,它作為政府債券對我國證券市場的發(fā)展起著重要的作用。因此應(yīng)盡快制定專門的《國債法》,以加強(qiáng)對國債的監(jiān)督和管理。目前國債已成為財政收入的重要來源,作為財政信用,它以國家為后盾,其來源具有可靠性,這決定了國債與其它債券的不同,所以我們要建立完善的金融基礎(chǔ)設(shè)施,重要的是創(chuàng)造一個法律環(huán)境,要在國債方面形成一個完整、配套的國家信用法律制度,這對規(guī)范國債管理,加強(qiáng)國債的監(jiān)督起到巨大作用。這也是貫徹國家在證券市場上的八字方針,即“法制、監(jiān)管、自律、規(guī)范”。(二)加強(qiáng)自律性監(jiān)管,建立自己的管理機(jī)構(gòu),獨(dú)立于業(yè)務(wù)部門目前我國實(shí)行的國債監(jiān)管仍然是政府監(jiān)管為主,而國債市場的自律性監(jiān)管不能很好地發(fā)揮作用,如中國證券協(xié)會,中國國債協(xié)會等這些自律性組織的監(jiān)管在實(shí)踐中未能發(fā)揮它應(yīng)有的作用,它們的權(quán)力、職責(zé)不能真正到位。因此,只有加強(qiáng)自律性監(jiān)管,建立自己的監(jiān)管部門,獨(dú)立于業(yè)務(wù)部門,這樣才能更直接地行使國債監(jiān)管職責(zé),對國債市場上發(fā)生的問題及時予以解決。在這方面,我們不妨借鑒美國、英國等西方國家關(guān)于依靠證券行業(yè)自律性監(jiān)管的方法,這對中國國債市場以及整個