日本社會(huì)保障制度的演變

日本社會(huì)保障制度的演變

一、日本社會(huì)對(duì)社會(huì)保障制度改革的主要觀點(diǎn)人口稀少是今天的許多國家，尤其是發(fā)展中國家面臨的主要問題。嚴(yán)重的人口少子化將會(huì)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)模式產(chǎn)生重大影響。少子化現(xiàn)象加劇,即:新一代人口增加的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上一代人口自然死亡的速度,將會(huì)導(dǎo)致人口總體規(guī)模減少及年輕人口占總?cè)丝诘谋壤蠓冉档汀Q言之,少子化也意味著老齡人口占社會(huì)總?cè)丝诘谋壤黾?即:人口高齡化。因此,“少子化”與“高齡化”可視為同一問題的兩個(gè)方面。人口少子高齡化給日本經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來的影響引起了日本社會(huì)及學(xué)者們的普遍關(guān)注。近年來,日本的一些學(xué)者對(duì)以年金保險(xiǎn)制度(相當(dāng)于中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度)為主的日本社會(huì)保障制度進(jìn)行了深入研究,在這些學(xué)者中,駒村康平、城戶喜子、臼許政治等最具有代表性。駒村康平詳細(xì)分析了日本的年金保險(xiǎn)制度,并分析了年金保險(xiǎn)制度存在的問題;城戶喜子將日本的年金保險(xiǎn)與西方發(fā)達(dá)國家的年金保險(xiǎn)進(jìn)行了比較研究,提出了未來日本年金保險(xiǎn)制度的改革方向;臼許政治則面對(duì)當(dāng)今千變?nèi)f化的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)狀況,對(duì)年金保險(xiǎn)的資金運(yùn)用方式進(jìn)行了深入探討。同樣,一些學(xué)者也對(duì)日本少子高齡化進(jìn)行了深入地研究。在這些學(xué)者中,北海道大學(xué)的社會(huì)學(xué)專家金子勇、原日本國立社會(huì)保障·人口問題研究所所長、現(xiàn)早稻田大學(xué)人口學(xué)教授阿藤城、中央大學(xué)社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授大淵寬等最具有代表性。金子勇提出不斷加劇的少子高齡化將使日本社會(huì)瀕臨崩潰;而阿藤城則將日本的少子化問題與發(fā)達(dá)國家展開對(duì)比研究,指出了日本少子化問題的嚴(yán)重性;大淵寬主要研究了不斷加劇的少子化給日本經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響。從上述公開發(fā)表的研究成果來看,將少子高齡化、社會(huì)保障制度作為獨(dú)立課題研究的成果頗多,而將這兩者結(jié)合起來,即研究少子高齡化下的日本社會(huì)保障制度改革的論文并不多見。本文將根據(jù)收集到的有關(guān)日本少子高齡化下社會(huì)保障制度的相關(guān)資料和文獻(xiàn),運(yùn)用大量的圖表和數(shù)據(jù),總結(jié)歸納日本社會(huì)保障制度的特點(diǎn),探討分析現(xiàn)今日本社會(huì)保障制度面臨的重大難題,最后對(duì)少子高齡化下的日本社會(huì)保障制度建設(shè)提出幾點(diǎn)政策性建議。二、日本的少子化現(xiàn)象,是一個(gè)月眾所周知,進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來,日本經(jīng)濟(jì)一直停滯不前。近年,人口的急劇少子高齡化使得日本的社會(huì)保障制度面臨著前所未有的“財(cái)政難”問題。與歐美發(fā)達(dá)國家相比日本少子高齡化的進(jìn)展極為迅速。國際社會(huì)通常認(rèn)為,當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)65歲以上的老年人口占總?cè)丝诘谋嚷蔬_(dá)到7%時(shí),代表著該國開始步入老齡化社會(huì),而達(dá)到14%時(shí)意味著該國已經(jīng)是老齡化社會(huì)。并用從開始步入老齡化社會(huì)的7%到已經(jīng)是老齡社會(huì)的14%所需要的年數(shù)來考察該國人口老齡化的進(jìn)展速度。從表1可知,在歐美發(fā)達(dá)國家中,老齡化進(jìn)展速度最緩慢的是法國,花費(fèi)了115年;進(jìn)展速度較快的是德國,也用了40年。與此相比,日本的人口高齡化比率在1970年達(dá)到7%,1994年增至14%,這期間僅僅用了24年。并且,日本的高齡人口還將不斷增加,預(yù)計(jì)到2055年高齡人口占日本總?cè)丝诒壤龑⑦_(dá)到40.5%。日本國立社會(huì)保障·人口問題研究所指出,平均壽命的延長以及低生育率是導(dǎo)致人口高齡化的主要原因。戰(zhàn)后,隨著醫(yī)療技術(shù)的突飛猛進(jìn)、衛(wèi)生條件的日益改善、國民生活水平的不斷提高,如表2所示,1947年至今日本國民的平均壽命延長了30多歲,而且今后還有逐年延長的趨勢。伴隨著人口高齡化,日本的少子化現(xiàn)象也日趨嚴(yán)重。不斷降低的總合生育率是造成日本少子化的主要原因,而戰(zhàn)后由于日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展及社會(huì)進(jìn)步也是造成少子化的另一重要因素。二戰(zhàn)期間,日本政府鼓勵(lì)多生育,禁止人工流產(chǎn);戰(zhàn)后日本政府頒布了《優(yōu)生保護(hù)法》,隨著人工流產(chǎn)解禁、經(jīng)濟(jì)逐漸復(fù)蘇和國民生活水平的提高,人們傾向于少生子女以得到生活質(zhì)量的進(jìn)一步提高。因此,30多年來日本的總合生育率大幅下降。日本的少子化歷史可追溯到上個(gè)世紀(jì)70年代中后期,也恰是日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的巔峰期。進(jìn)入21世紀(jì)以來,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的減速、衰退,競爭的加大,已婚青年不得不再次進(jìn)入社會(huì)就職,過度競爭且過度勞累的工作環(huán)境、都市化想象的疏離忙碌、都市高昂的物價(jià)、育兒成本暴增等給年輕夫婦帶來了較大的生育壓力。如下頁表3所示,2005年的總合生育率為1.08(總合生育率為人口統(tǒng)計(jì)指標(biāo),它指的是一個(gè)好女終身平均生育的孩子數(shù)),降至戰(zhàn)后最低水平,從此進(jìn)入了人口減少的時(shí)代。另一方面,從下頁表4可知,日本男性和女性初次結(jié)婚的年齡也在不斷推遲,戰(zhàn)后50年來,男女都推遲了近5歲。晚婚現(xiàn)象自然導(dǎo)致生育孩子的年齡也被推遲?！把┥霞铀钡氖桥栽谕砘榈那闆r下,還繼續(xù)推遲著生育孩子的年齡,2008年日本女性生育第一胎的年齡接近30歲(見表5)。上述原因都導(dǎo)致日本的人口少子高齡化現(xiàn)象進(jìn)一步嚴(yán)重化。日本社會(huì)保障制度從狹義的角度上主要指的是社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和公共衛(wèi)生醫(yī)療。其中社會(huì)保險(xiǎn)占據(jù)了社會(huì)保障的核心部分,社會(huì)保險(xiǎn)是國家建立的對(duì)勞動(dòng)者在生、老、病、死、傷、殘、失業(yè)以及發(fā)生其他生活困難時(shí)給予物質(zhì)幫助的制度。從各國的立法實(shí)踐來看,社會(huì)保險(xiǎn)基本上包括醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等,這些不同類型的社會(huì)保障主要是實(shí)現(xiàn)讓勞動(dòng)者老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、工傷有補(bǔ)償、失業(yè)有救助的目標(biāo)。日本的社會(huì)保險(xiǎn)主要由年金保險(xiǎn),醫(yī)療保險(xiǎn)、勞動(dòng)災(zāi)害補(bǔ)償保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和看護(hù)保險(xiǎn)(看護(hù)保險(xiǎn)制度于2000年導(dǎo)入,晚年希望獲得護(hù)理服務(wù)的國民可以從40歲開始加入這種護(hù)理保險(xiǎn),到年滿65周歲時(shí)經(jīng)過申請(qǐng)和核定即有資格獲得全方位的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)。養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)費(fèi)的一部分由國家財(cái)政支付,另一部分由國民繳納的護(hù)理保險(xiǎn)金承擔(dān))等制度構(gòu)成,其中年金保險(xiǎn)又構(gòu)成了社會(huì)保險(xiǎn)的核心內(nèi)容,它是保障社會(huì)成員在高齡期、傷殘而失去勞動(dòng)能力時(shí)基本生活的一種制度,換言之,由政府或公司團(tuán)體及其他專門機(jī)構(gòu),在社會(huì)成員因年老、傷殘等而失去勞動(dòng)能力時(shí),以貨幣形式定期向他們支付生活費(fèi)用。日本的社會(huì)保障制度是以1950年10月國會(huì)的社會(huì)保障制度審議會(huì)的通知為起點(diǎn),通過逐步深化,在1961年實(shí)現(xiàn)了全體國民皆擁有年金保險(xiǎn)。社會(huì)保障制度在日本大致經(jīng)歷了以下五個(gè)發(fā)展時(shí)期:戰(zhàn)后支援與基礎(chǔ)整備期(1945—1954年)、經(jīng)濟(jì)增長與全體國民皆年金達(dá)成期(1955—1964年)、經(jīng)濟(jì)高速增長與社會(huì)保障制度擴(kuò)充期(1965—1974年)、經(jīng)濟(jì)低速增長與重新修訂社會(huì)保障制度期(1975—1989年)、少子高齡下的社會(huì)保障制度改革期(1990年以后)。經(jīng)過近60年的改革與發(fā)展,日本的社會(huì)保障制度已經(jīng)形成了一個(gè)復(fù)雜而完備的系統(tǒng)。社會(huì)保障制度雖然在日本歷經(jīng)了近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展與演變,然而,近年隨著日本國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形式的變化,特別是人口少子高齡化現(xiàn)象的加劇,社會(huì)保障制度面臨著眾多難題。三、日本社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀與歐美發(fā)達(dá)國家相比,現(xiàn)今日本的社會(huì)保障制度具有如下特點(diǎn):第一,社會(huì)保障覆蓋面高,全體國民皆參保,皆擁有國民年金保險(xiǎn);第二,社會(huì)保障費(fèi)支出的大部分用于支付年金和醫(yī)療保險(xiǎn)(見表6);第三,以社會(huì)保障支出占GDP的比重看,近年受人口少子高齡化的影響,日本社會(huì)保障的規(guī)模不斷擴(kuò)大(見下頁表7)。日本社會(huì)保障支出占GDP的比重比美國高,而低于歐洲各國;第四,國民的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)日益加重,現(xiàn)在的負(fù)擔(dān)比率幾乎是20世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期的3倍(見下頁表8);第五,與歐洲各國相比,對(duì)高齡老人的社會(huì)保障支出較大,而對(duì)家庭的支出的比率卻很小(見表9);第六,進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來,由于日本家庭平均人口的不斷減少(見后圖1),2000年導(dǎo)入的全社會(huì)共同撫養(yǎng)高齡老人的看護(hù)保險(xiǎn)將有不斷擴(kuò)大的趨勢。一個(gè)國家或地區(qū)的社會(huì)保障制度對(duì)其社會(huì)生產(chǎn)力有著保護(hù)作用,它調(diào)節(jié)著社會(huì)成員的利益關(guān)系,對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定起到維護(hù)作用。社會(huì)保障制度雖然在日本歷經(jīng)了近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展與演變,然而進(jìn)入21世紀(jì)以來,隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的變化,特別是人口少子高齡化的加劇,社會(huì)保障成為了日本民眾關(guān)心的焦點(diǎn)?，F(xiàn)今日本社會(huì)保障制度面臨的問題可歸納為兩大問題:一是人口高齡化導(dǎo)致社會(huì)保障支付金額逐年增加;二是人口少子化卻使得為社會(huì)保障制度保駕護(hù)航的財(cái)源越來越枯竭。日本政府也認(rèn)識(shí)到了少子高齡化下日本社會(huì)保障制度的危機(jī),并于20世紀(jì)90年代中期開始,圍繞年金、醫(yī)療、看護(hù)保險(xiǎn)制度等開展著一系列的改革,改革的焦點(diǎn)主要集中在以下四個(gè)方面。第一,如何實(shí)現(xiàn)各代人(在職工作者與老年退休者)之間的互助問題。據(jù)日本厚生勞動(dòng)省年金局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,近年日本的國民年金保險(xiǎn)、厚生年金及各種共濟(jì)年金保險(xiǎn)的年金撫養(yǎng)比率(年金撫養(yǎng)比率指的是年金領(lǐng)取者占被保險(xiǎn)者的比率)接近3,這說明在現(xiàn)今的日本,每3名在職工作者必需拼命工作才能撫養(yǎng)1名高齡老年人?？梢娬{(diào)整各代人之間的負(fù)擔(dān)迫在眉睫。第二,社會(huì)保障的財(cái)源應(yīng)該采取什么方式收取。2004年以后日本政府開始了提高保險(xiǎn)費(fèi)用,修改給付水平以及推遲給付年齡等一系列改革,其中2004年開始對(duì)整個(gè)年金保險(xiǎn)體系進(jìn)行大調(diào)整。2004年10月起,在規(guī)定了給付水平的基礎(chǔ)上設(shè)定保險(xiǎn)費(fèi)用的方式(以支定收方式)變?yōu)橐?guī)定保險(xiǎn)費(fèi)用的上限的方式(以收定支方式),并且導(dǎo)入了根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)變動(dòng)的自動(dòng)調(diào)整裝置,以后逐年提高國民年金保險(xiǎn)費(fèi)的月負(fù)擔(dān)額及厚生年金保險(xiǎn)費(fèi)的月負(fù)擔(dān)比例,直到2017年上調(diào)到一定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)將之固定。第三是公私的責(zé)任分工應(yīng)該如何完成。日本國民的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)非常加重(見表10),2004年開始,日本政府將國民年金保險(xiǎn)的國庫負(fù)擔(dān)比例從三分之一提高到二分之一。然而,從潛在國民負(fù)擔(dān)率看(見表8),國家的公費(fèi)的負(fù)擔(dān)的增加實(shí)際上是以發(fā)行國債的方式來實(shí)現(xiàn)的,而最終的負(fù)擔(dān)還是轉(zhuǎn)移到了國民的身上。第四,如何更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的效率化和公平化等,通過制度變革并提高制度的運(yùn)行效率,實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)利在全體國民間公平分配。四、日本的社會(huì)保障政策近年包括日本在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家在以年金保險(xiǎn)為主的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革方面采取的主要改革措施可歸納為四點(diǎn):第一,是增加現(xiàn)役世代的保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān);第二,是推遲給付年齡;第三,是在容許范圍內(nèi)降低給付水平;第四,是為了應(yīng)對(duì)不斷加大的給付額度而采取增稅方式。實(shí)際上,2000年以來日本政府除了增稅方式以外已經(jīng)推行了前三項(xiàng)改革措施,然而,實(shí)施效果并不理想。2010年,為了保障社會(huì)保險(xiǎn)制度平穩(wěn)運(yùn)行,日本的國債發(fā)行額度再創(chuàng)新高,首次突破了44兆億日元。日本社會(huì)保障的國庫負(fù)擔(dān)還在繼續(xù)加大(表10)。今后,在少子高齡化不斷加劇的情況下,日本政府在社會(huì)保障政策制定方面可以在以下幾個(gè)方面加以研討和修訂。第一,應(yīng)該建立一個(gè)具有抵抗長壽風(fēng)險(xiǎn),又能很好地調(diào)整高齡老人之間收入再分配的社會(huì)保險(xiǎn)制度。當(dāng)今的日本社會(huì),收入差距問題日益顯現(xiàn),而老年人之間也存在著較大的收入差距(P127)。少子高齡化導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)源日益枯竭的情況下,可考慮導(dǎo)入計(jì)算高齡老人現(xiàn)有收入的基礎(chǔ)上再分等級(jí)支付年金保險(xiǎn)的制度。第二,改善少子化現(xiàn)象是構(gòu)建完善社會(huì)保障制度的關(guān)鍵,而少子化問題的重中之重是加大資金投入。與其他發(fā)達(dá)國家相比,對(duì)少子化投入的資金甚少。日本政府在少子化對(duì)問題的政策制訂方面可謂頗下功夫,然而在少子化的資金分配和投入上卻存在很大的欠缺,用于少子化支援的資金占GDP的比率甚小。如表10所示,與其他發(fā)達(dá)國家相比,日本政府的社會(huì)支出主要偏向解決高齡化問題,而對(duì)與孩子、年輕人有關(guān)的家庭、積極的勞動(dòng)政策、失業(yè)方面的支出占社會(huì)總支出的比例僅為1.92%,而與英國的5.22%、德國的6.30%、法國的7.48%相比較,可謂極端低下。社會(huì)支出是OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)評(píng)價(jià)一個(gè)國家社會(huì)保障制度的關(guān)鍵指標(biāo)之一。因此,日本政府想根本解決少子化問題的措施之一就是從資金援助入手,以雄厚的資金支援為總合生育率的提高保駕護(hù)航。第三,可嘗試開展公共年金的民營化改革。實(shí)際上,1994年世界銀行的報(bào)告中就拋磚引玉地提出了把賦課方式的公共年金民營化,以積累方式為主來展開公共年金的財(cái)政運(yùn)營。南美各國也實(shí)施著公共年金的民營化改革。在少子高齡化導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)源籌資困難的情況下,這未必不是一種較好的選擇。五、關(guān)于中國的政策和健康狀況社會(huì)保險(xiǎn)改革可以說對(duì)任何一個(gè)國家來說都是一個(gè)難度較大的改革,中國在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面也存在諸多難題。目前,中國的人口少子高齡化現(xiàn)象也在不斷加劇,這將嚴(yán)重影響?zhàn)B老保險(xiǎn)金的正常運(yùn)行。針對(duì)當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn),日本的人口少子化下的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的經(jīng)驗(yàn),對(duì)今后中國的改革具有十分重要的指導(dǎo)意義。第一,中國政府應(yīng)該適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策。中國在控制人口總增長的同時(shí),還應(yīng)該考慮到人口年齡結(jié)構(gòu)的變動(dòng),尤其是人口老齡化的變動(dòng)。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn),中國應(yīng)該從現(xiàn)在開始在控制人口增長保持平穩(wěn)的情況下,可適當(dāng)放寬如上海這樣經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而老齡化日趨嚴(yán)重的城市的計(jì)劃生育政策,為未來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展儲(chǔ)備