國家權(quán)力扭曲與市場轉(zhuǎn)型對腐敗問題研究的再思考

國家權(quán)力扭曲與市場轉(zhuǎn)型對腐敗問題研究的再思考

腐敗的根源:中國權(quán)力導致腐敗隨著經(jīng)濟改革和政治發(fā)展的深入，腐敗成為諸多因素的其中之一。中國許多科學家的研究為這個問題做出了重要貢獻。①而自20世紀80年代以來至今,海外學者對于中國腐敗問題的研究也產(chǎn)生了豐碩的成果,這些成果對于我們今天研究和思考腐敗問題是有借鑒意義的,筆者希望能通過對這部分文獻的回顧為國內(nèi)的腐敗研究提供一些參考。這部分文獻雖然數(shù)量龐大,但研究的焦點集中在對一個問題的回答上——中國腐敗的根源在哪里?圍繞著對于這一問題的回答,產(chǎn)生了兩個分支的解釋路徑:一支可以歸納為國家權(quán)力扭曲說,循著傳統(tǒng)的“權(quán)力導致腐敗”的經(jīng)典解釋,分析中國目前國家權(quán)力的制度安排和制度過程中所存在的問題,認為這是導致腐敗蔓延的根源。而另一支則持市場轉(zhuǎn)型誘因說,認為不能僅僅將國家權(quán)力的扭曲作為自變量來解釋腐敗,權(quán)力如何被扭曲的,以及扭曲的程度如何變化,這些問題都需要進一步解釋。許多學者將原因歸結(jié)于市場轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的各種激勵因素,也就是說權(quán)力扭曲帶來的腐敗問題之所以在中國大陸高速蔓延,主要是由于市場轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟自由化。到底是國家還是市場,是進一步市場化來抵消國家權(quán)力的壟斷和扭曲,還是進一步強化國家權(quán)力約束市場帶來的自由化和負面激勵效應?這其實是轉(zhuǎn)型國家所面臨的普遍性問題,因為國家權(quán)力涉入市場體系的程度決定了權(quán)力轉(zhuǎn)化為財富的能力,因而也就決定了該國腐敗的程度。而處在轉(zhuǎn)型中的國家如中國目前的情況,國家權(quán)力涉入市場并不僅僅是為了獲取財富,更重要的在于維持政權(quán)合法性以及控制市場失靈。這樣就把權(quán)力擺在了一個十字路口上,繼續(xù)干預市場必然為腐敗創(chuàng)造更廣泛的機會,而撤出市場可能要面臨經(jīng)濟下滑的風險,這也就是許多學者所說的腐敗作為一種經(jīng)濟發(fā)展與國家權(quán)力的平衡問題而存在,中國的腐敗問題可以說正處于一個十字路口上。一、社會共容性利益的內(nèi)在邏輯困境中國腐敗研究的國家視角根據(jù)“國家的三只手”理論,國家可以充當無為之手、扶持之手和掠奪之手。在奧爾森著名的“流匪”與“駐匪”的比喻中,掠奪性是國家這一公共權(quán)力載體的固有屬性,但是國家由于發(fā)現(xiàn)了在其領地范圍內(nèi)的“共容性利益”,因此并不必然將掠奪性顯露出來。但是奧爾森忽視了一個問題,國家與社會的共容性利益,僅僅能保證國家促進社會發(fā)展的意愿,而并不保證國家可以將其意志加以有效地推行。中國目前政府和社會之間有著廣泛的共容性利益,有著強烈的發(fā)展社會的意愿,但是腐敗依然居高不下,問題的癥結(jié)在哪里呢?許多學者從權(quán)力扭曲的角度來解釋這一問題,即制度的文本安排與制度的運作過程之間會發(fā)生落差。下面讓我們來具體看一下。(一)中國政策的非預期后果在當代中國腐敗研究領域中,公婷(GongTing)較早地將中國腐敗問題納入到政治學和行政學視角下進行分析。她認為,在中國的腐敗問題上,傳統(tǒng)的基于人性和道德的解釋過于寬泛,應該從新中國建國以來一系列的政策后果進行分析。通過分析1949年到1992年之前中國的一般政策、組織政策和反腐敗政策與腐敗活動之間的關系,她認為1949年以來新中國的腐敗主要是作為各項政策的非預期后果而存在的。政策的非預期后果問題其實是一個普遍性的問題,需要進一步追問的是,這種政策執(zhí)行中的不確定性和扭曲背后的機制是什么?蘭普頓(DavidM·Lampton)提出,中國的政策執(zhí)行問題中存在著嚴重的“政策內(nèi)容”(contentofpolicy)與寬泛的“社會政治情境”(sociopoliticalcontext)之間的背離;米蘭妮·曼寧(MelanieManion)則認為,中國政策執(zhí)行中之所以會發(fā)生權(quán)力扭曲,是由于權(quán)威化的決策(authoritativedecisions)與個體化利益(individualinterests)之間的沖突;歐博文和李連江認為在中國基層政權(quán)中,存在著嚴重的對于中央政策的“選擇性執(zhí)行”(selectivepolicyimplementation)問題。公婷認為國家能力的重要內(nèi)容是官僚系統(tǒng)的組織能力,政策的非預期后果之所以會發(fā)生,是由于過高的政策目標與過低的組織能力之間的落差所造成的。這是由于1949年來的中國作為新興國家,面臨著一系列的政策問題,而又無法對這些政策在中國的政治情境下所能產(chǎn)生的后果做出準確的預判,因此非預期后果的問題是不可避免的。(二)擴展現(xiàn)代“雙軌制”的結(jié)構(gòu)呂曉波從組織的角度來看待中國的腐敗問題,認為中國目前的腐敗是由組織內(nèi)卷化帶來的?！皟?nèi)卷化”原本是格爾茲用來描述爪哇水稻農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟中的集約化到邊際報酬遞減的現(xiàn)象。杜贊奇使用了“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”來說明20世紀前半期,中國國家政權(quán)越是向地方擴張,越無法維持合法性的現(xiàn)象。因此內(nèi)卷化如果來描述一個政治現(xiàn)象,一般是指政治中的投入由于某些因素而導致的邊際報酬收縮的現(xiàn)象。呂曉波認為革命后的中國面臨著一個組織現(xiàn)代化的問題:“一個國家,在吸收和擴展許多‘現(xiàn)代’(如理性的、經(jīng)驗的、非個人的)結(jié)構(gòu)的同時,卻拒絕或者無法使自身適應于以及轉(zhuǎn)化成一個日?；暮涂茖踊默F(xiàn)代官僚體系;同時,它又沒有能夠維持最初有自身特色的能力與認同。它的成員既不是通過革命的意識形態(tài),也不是通過現(xiàn)代制度與實踐,而是通過一種強化了的復雜的傳統(tǒng)運作模式來進行調(diào)整和適應?！睋Q句話說,所謂的組織內(nèi)卷化是指國家組織從革命時代到后革命時代的轉(zhuǎn)型過程中所出現(xiàn)的現(xiàn)象,呂曉波認為革命型的組織在面對突如其來的日?；问聞諘r,既沒有建立起現(xiàn)代的科層組織系統(tǒng),又喪失了革命時期的各種意識形態(tài)認同。這與肯·肖艾(KenJowitt)在解釋前蘇聯(lián)的政治腐敗問題時所提出的“新傳統(tǒng)主義”(neo-traditionalism)理論有異曲同工之妙,這里的新傳統(tǒng)主義主要是指蘇聯(lián)政黨缺乏足夠的組織整合能力。肖艾認為組織整合(organizationalintegrity)是指“一個組織所保有的一種特殊的實踐(而不是話語上的)能力,擁有這一能力的組織,可以通過確認社會—政治任務與執(zhí)行策略,而使得個別的下屬成員能夠服從于整個組織的一般利益?！边@也就是通常所說的組織內(nèi)部利益整合的問題,肖艾認為腐敗就意味著一個組織喪失了這樣一種整合組織成員個人利益與集體利益的能力,這種腐敗被稱為組織腐敗(organizationalcorruption),區(qū)別于組織中的腐敗(corruptioninorganization),最典型的代表就是“小金庫”現(xiàn)象和“三亂”(亂收費、亂罰款、亂攤派)現(xiàn)象。(三)代位增加與“分化”為“發(fā)展型”政府regulara還有一些學者認為分權(quán)導致腐敗,他們將視野放在地方政府的層面上,認為中國的腐敗之所以會如此猖獗,主要是為激勵地方政府的積極性,中央對地方不斷進行的權(quán)力下放造成的。公婷提出了“地方代理人的雙重身份”來解釋這一問題,認為地方政府之所以會表現(xiàn)出如此強的掠奪性傾向,主要原因在于隨著改革開放的深入,中央逐漸向地方放權(quán),而這種放權(quán)式的地方分權(quán)是一種不完全的權(quán)力轉(zhuǎn)移,于是地方政府獲得了雙重身份——同時作為國家的代理人和地方經(jīng)濟的委托人而存在。作為代理人,地方政府在改革開放之后隨著權(quán)力下放,獲得了更多的管理地方經(jīng)濟的權(quán)力;而隨著中央為刺激地方經(jīng)濟增長而鼓勵地方政府間的競爭,地方政府又成為經(jīng)濟委托人,在制定地方政策方面有了更廣泛的自由裁量權(quán),這兩種權(quán)力都是帶來財富和滋生腐敗的有力工具。李(ParkK·Lee)和鄺(CharlesC·L·Kwong)就認為80年代進行“分灶吃飯”的財政改革與90年代的分稅制改革,對地方干部的經(jīng)濟行為產(chǎn)生了一系列不同的影響。從“財政包干”到“分灶吃飯”的改革,對地方政府和干部發(fā)展地方經(jīng)濟產(chǎn)生了很強的激勵,地方政府為了獲得預算外收入,不得不去發(fā)展地方經(jīng)濟與企業(yè),他們稱這一時期的地方政府為發(fā)展型政府(developmentalgovernment)。而隨著1994年分稅制的推行,“80年代地方政府的‘發(fā)展型’角色逐漸演變成90年代的‘掠奪型’角色?！痹S多地方政府都將地方的國有企業(yè)、集體企業(yè)甚至私人企業(yè)看作地方的財產(chǎn)一樣,從中攫取稅收。白思鼎(ThomasP·Bernstein)和呂曉波認為農(nóng)民負擔過重主要是由于地方政府在執(zhí)行中央國家的稅收政策時,過于隨意和具有掠奪性。也就是說在中國鄉(xiāng)村,稅收是國家建構(gòu)引發(fā)的問題。現(xiàn)代國家具有恒定的稅收體制,但是在中國農(nóng)村,稅收變成了隨意而不可預測地征集費用和罰款的方法,這不是我們通常認為的現(xiàn)代國家的行為。二、腐敗現(xiàn)象的演變中國腐敗研究的市場視角國家主義的視角在解釋中國腐敗問題時,會不可避免地遇到這樣一個棘手的問題,即隨著國家逐漸從轉(zhuǎn)型初期的調(diào)適狀態(tài)中脫離出來,國家的理性化程度與現(xiàn)代化程度應該是逐漸增強的,那么為何中國的腐敗現(xiàn)象卻愈演愈烈呢?筆者認為上述理論是一種強調(diào)國家主導作用的范式,其所涉及的腐敗形式也大多是國家組織的“自體腐敗”(auto-corruption),而很少涉及到交易式腐敗(transaction-typecorruption),即是忽視了來自市場和社會文化的誘導性因素。持市場誘因說的學者將問題聚焦在:為什么市場化改革以來中國的腐敗問題越來越嚴重?他們將問題的暴發(fā)歸結(jié)于市場化以來產(chǎn)生的各種誘導性因素,正是因為這些誘因才使得國家組織不斷面臨新的問題。(一)功能主義的解釋腐敗與經(jīng)濟增長之間的關系,一直以來是腐敗研究中的一個核心問題,同時也是最難以回答的問題。在早期功能論學派看來,在新興國家中腐敗對于經(jīng)濟增長有可能產(chǎn)生促進作用。之后一些學者用定量的方法檢驗了腐敗和經(jīng)濟增長之間的關系,認為二者之間呈現(xiàn)負相關關系:腐敗會抑制投資,并且會扭曲公共項目的建設。而市場轉(zhuǎn)型中的中國,似乎提供了一個相反的經(jīng)驗,中國連續(xù)30年保持了高速增長率,而從懲處人數(shù)、案件數(shù)和涉案金額等情況來看,腐敗情況也是愈演愈烈?！咀⑽?】斯科特·肯尼迪(ScottKennedy)提出了“條件理論”來回應這一問題,他認為:“盡管腐敗在傳統(tǒng)市場經(jīng)濟中會損害經(jīng)濟增長,在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體系中它有幾種不同的影響。如果政府政策不能夠?qū)崿F(xiàn)高效率,腐敗可以使得經(jīng)濟個體避免低效。如果腐敗與自由市場承擔同樣的功能,黑市也會變得更有效率,但是如果供應方壟斷市場,那么就會阻礙經(jīng)濟增長。由腐敗而得到的利益可以再被重新投資來幫助經(jīng)濟增長,而腐敗也有可能帶來更多改革的動機。”肯尼迪對這一功能主義式的問題,做了純粹功能主義式的回答,即在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中腐敗在不同的條件下會發(fā)生不同的作用。魏德曼(AndrewWedeman)通過大量的數(shù)據(jù)分析,描述了亞洲許多國家和地區(qū)包括日本、韓國、香港、新加坡等,在高速發(fā)展的階段也經(jīng)歷過一段時期的高度腐敗情況,他稱之為“東亞悖論”(theEastAsianparadox)。而關于中國,他并沒有對這一問題進行解釋,只是認為:“我們在中國所觀察到的腐敗與經(jīng)濟增長相伴而行的現(xiàn)象,并不是沒有先例。相反,像日本、韓國、英國、法國以及美國一樣,中國也目睹了腐敗隨著經(jīng)濟的高速增長而增長。為什么在高速發(fā)展的早期階段經(jīng)常會帶有腐敗的蔓延,以及腐敗的加劇與高速發(fā)展之間是一種什么樣的關系?這些問題已經(jīng)超出了本項研究的范圍,而且我絕沒有像過去‘功能論’模型的支持者那樣,暗示在腐敗的蔓延和高速發(fā)展之間有一種積極的因果關系。相反,在這里,關鍵問題是將中國放在一個合適的觀察視角下,并且要承認,盡管改革以來腐敗的蔓延觸目驚心,并且隨著改革的逐漸深化而加強,但是這一模式是有歷史先例的。事實上,從歷史上來看,腐敗與發(fā)展并不是對立的兩種現(xiàn)象,盡管在當今世界上二者之間存在著一種負相關的關系。”(二)從整合性到分裂性的市場建設在腐敗與中國的市場改革這一對關系問題上,鮑瑞嘉(RichardBaum)等人提出了“局部性市場改革”(partialreform)理論,認為中國在前十年的市場改革中實際上造成了市場制度與計劃指令制度二者的并存,兩種制度的內(nèi)在沖突可能會引發(fā)一系列不良后果,其中就包括腐敗現(xiàn)象。康明奈(ConnieSquiresMeaney)認為,局部性的市場改革在中國的城市中造成了一種“分裂性腐敗”(disintegrativecorruption)。明奈這里借用的是約翰斯頓(MichaelJohnston)的概念,約翰斯頓曾經(jīng)在《腐敗的政治后果》一文中將腐敗劃分為兩種類型:整合性腐敗(integrativecorruption)與分裂性腐敗(disintegrativecorruption)。整合性腐敗是指在一個社會中,腐敗以特殊主義的社會關系網(wǎng)絡形式(各種庇護網(wǎng)絡和裙帶關系)而存在,那么在客觀上就起到了連接個體的作用;而分裂性腐敗是指,腐敗的網(wǎng)絡形成了擴張彈性很小的分化的一個個利益集團,這些集團之間有著明顯的利益沖突。康明奈認為在后毛時代的中國社會,關系性的社會交往方式在官員群體之間大量存在。而1978年之后的市場改革不僅沒有進一步打破這種關系交往,反而釋放出了大量以這種交往為基礎的掠奪資源的方式。同時,由于這種掠奪方式與混合市場(hybridmarket)的結(jié)合,反過來更加強了關系交往在人際交往中的重要性,這種特殊主義的資源分配方式的正義性與公平性非常之低,以至于資源越來越循著關系網(wǎng)絡流入少數(shù)人的手中,最終將會導致社會的分裂。戴穆珍(JeanOi)考察了局部性市場改革對中國鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟的影響,認為中國鄉(xiāng)村中存在著兩種不同類型的腐敗:一種是官僚腐敗(bureaucraticcorruption),一種是庇護主義(clientelism)?！扒罢呖梢岳斫鉃槭且环N使得國家付出成本的腐敗——它拿走國家的資源或者違犯政府的法規(guī)。關系在這里不是一種交換形式;這種形式的腐敗意味著,物品或資源更多地是單方面地從國家向干部或地方層級流動。相對而言,庇護主義意味著一種在干部和農(nóng)民之間的私人利益的互惠流動?！蓖ㄟ^這兩種形式的腐敗,暗示著一個更加自由的市場環(huán)境并不必然導致官僚控制的結(jié)束或者干部權(quán)力的轉(zhuǎn)移。(三)個是管理間隙而非制度改革的市場馬國泉(StephenK.Ma)是較早注意到中國腐敗與市場化改革之間關系的學者之一。馬將改革開放以來所產(chǎn)生的腐敗行為稱為改革腐敗(reformcorruption),主要是為了描述改革與腐敗同時并存這樣一個現(xiàn)象。馬認為,以往對中國腐敗問題的研究過度關注意識形態(tài)因素,而忽略了結(jié)構(gòu)性因素。馬將改革本身與改革政策相區(qū)分,改革并不必然帶來改革腐敗,但是腐敗很容易由改革政策所引發(fā)。改革本身沒有問題,關鍵問題在于如何改革,也就是為了改革所采取的具體政策以及政策的執(zhí)行。馬提出“管理間隙”(managegap)概念作為對這一現(xiàn)象的解釋,管理間隙主要是指在強調(diào)以經(jīng)濟發(fā)展為重心的政策環(huán)境下,產(chǎn)生了“商業(yè)管理需求的不斷增長”與“對公共行政的不充分關注”之間的間隙。大量的政府公職人員不是投身到為經(jīng)濟活動提供服務中去,而是盡可能地直接參與經(jīng)濟活動,以從中牟利。(四)尋租理論與中國轉(zhuǎn)型西方學者在改革開放的最初期就以敏銳的學術嗅覺捕捉到了腐敗與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系,艾蘭·劉(AlanP.L.Liu)在《中國腐敗的政治學》一文中指出,在1977到1980年的《人民日報》中,開始出現(xiàn)對腐敗問題的報導,而統(tǒng)計這些報導的省際分布可以看出,大部分的報導都集中在工業(yè)化程度比較高的省份,而邊緣地區(qū)和工業(yè)化程度相對較低的地區(qū),如內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、西藏和廣西完全沒有相關報導。因此,劉得出結(jié)論,認為腐敗與中國將要開始的工業(yè)化與現(xiàn)代化相關。高登·懷特(GordonWhite)更關注腐敗對中國政治與社會走向的影響。在懷特看來,中國與蘇東形成了截然不同的兩種轉(zhuǎn)型模式:后者是一種伴隨著政治民主而來的市場經(jīng)濟模式;而中國與越南則是一種在基本的權(quán)威國家社會的政治框架不變的前提下進行的經(jīng)濟自由化模式。因此,懷特在文中認為,尋租理論對中國轉(zhuǎn)型過程中的腐敗現(xiàn)象的解釋力十分有限,他認為應該從社會結(jié)構(gòu)的視角來看待這一問題:“在90年代中期席卷中國的腐敗浪潮確實是轉(zhuǎn)型的一種現(xiàn)象,但是不僅僅是經(jīng)濟體系從指令計劃到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型,而且是一個新興的能夠影響經(jīng)濟的群體在官商結(jié)合的過程中被創(chuàng)造出來。”孫燕針對以呂曉波為代表的國家視角提出:不斷滋長的腐敗主要植根于經(jīng)濟自由化之中。她認為中國腐敗的形式、性質(zhì)、特征等,都是隨著市場轉(zhuǎn)型所帶來的制度嵌入的變化而變化。如早在20世紀80年代市場化改革之初,形成了國家與市場“雙軌制”的價格體系,為公職人員提供了大量尋租機會,這種活動在80年代的中國就被稱為“倒”。孫燕認為80年代的改革帶來了一系列的結(jié)構(gòu)上的漏洞(structuralloopholes),包括半行政半市場的混合經(jīng)濟體制,缺乏必要的監(jiān)督和制約制度,以及中央對地方不斷放權(quán)等。與國家主義視角不同,孫燕主要關注的是1978年市場化改革以后的腐敗問題,孫燕把市場轉(zhuǎn)型分為兩個階段。第一個階段是從1978到1991年,這一階段產(chǎn)生腐敗的原因主要是改革政策與制度滯后所造成的結(jié)構(gòu)性漏洞,但是這些政策所造成的結(jié)構(gòu)性漏洞,在1992年以后國家采取了一系列改革進行了彌補,部分解決了其中的問題,但是又出現(xiàn)了新的情況:一是隨著計劃經(jīng)濟體制的解體,生產(chǎn)要素的市場化使得干部所能控制的資源空前增長,包括土地、資本和人力;二是在行政費用中腐敗減少的同時,資本市場成為腐敗的重災區(qū);三是在國有企業(yè)股份化的過程中,對公司財富的掠奪成為主要形式;四是隨著中央計劃指令的消退,地方化的新“指令性”干預又出現(xiàn)了;五是一些發(fā)展型的、試圖完善市場的行為也釋放出了新的掠奪機會,如扶貧、社會福利和基礎設施建設等。三、針對中國的改革路徑比較與微觀的視角在對當代中國腐敗問題的研究文獻中,除了以上兩個大的理論范式之外,近年來開始將中國作為一個個案與其他國家的腐敗問題進行比較研究的文獻,包括以下幾篇。首先是約翰斯頓的對于全球腐敗征候群的一個類型學研究,他把全球各國的腐敗現(xiàn)象劃分為四個征候群:權(quán)勢市場、精英卡特爾、寡頭與幫派、官僚權(quán)貴。由于篇幅問題,這里無法一一加以詳細闡述。但是不得不提的是,在這四種征候群中,中國被歸類于官僚權(quán)貴的腐敗類型,在約翰斯頓看來,這種類型是四種類型中最為嚴重的類型,也是最難以治理的類型。拉爾森(TomasLarsson)針對中國與俄羅斯腐敗問題的比較,提出了一個非常有意思的問題:為什么同樣是超級大國,同樣經(jīng)歷了經(jīng)濟改革與轉(zhuǎn)型,在國際評價指標體系中同樣存在嚴重的腐敗問題,而俄羅斯的腐敗對經(jīng)濟增長的傷害要比中國大?拉爾森使用了經(jīng)濟發(fā)展的比較優(yōu)勢(comparativeadvantage)、腐敗的組織性(theorganizationofcorruption)和租金的性質(zhì)(thenatureofrents)來解釋這一問題。作者提出,由于中國在經(jīng)濟發(fā)展模式上的選擇較俄羅斯有相對比較優(yōu)勢,而腐敗的組織性沒有俄羅斯那么強,在租金的性質(zhì)上中國較多