美國圖書館基金會的持續(xù)性機制研究

美國圖書館基金會的持續(xù)性機制研究

現(xiàn)代社會組織的運作機制已經(jīng)決定將其作為恢復收入和利息分配的工具。重要功能是支持和幫助社會中的弱勢群體，減少貧困，緩解社會矛盾。因此,它的存在有利于社會的文明和進步?；饡粌H向貧困人群提供幫助,還資助教育、科學、文化、衛(wèi)生等公益事業(yè),是這些事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要社會力量。美國鋼鐵大王卡耐基1889年發(fā)表《財富的福音》,認為公益捐贈的最佳領(lǐng)域有以下幾種:建大學;免費公共圖書館;建立或擴大醫(yī)院、醫(yī)學院、實驗室以及其他與減輕年輕人的病痛相關(guān)的機構(gòu),特別應以預防為重點;建立公園,美化環(huán)境;建立公共游泳池;教會。正因為如此,西方國家尤其是美國,圖書館一直成為基金會資助的對象之一,其圖書館基金數(shù)額和對圖書館的資助力度一直都相當可觀。目前世界上捐款最多的個人是美國著名投資家巴菲特,他已向比爾與梅琳達·蓋茨基金會(以下簡稱蓋茨基金會)捐贈了大約375億美元。而微軟創(chuàng)辦人比爾·蓋茨也已經(jīng)捐出了300多億美元,并簽好遺囑,死后將99%以上的財產(chǎn)都毫無保留地捐給社會。在美國,這種慈善捐贈行為已經(jīng)蔚然成風,并形成了良好的慈善文化。1.1宗教文化西方社會宗教文化中很有特色的是“富罪文化”。“富罪文化”不同于中國社會的“仇富文化”,這是源于基督教傳統(tǒng)中對“富人原罪”的說法。早期基督教譴責、憤恨和否定整個世俗世界的財富、富人和人的情欲,對商業(yè)活動更是持極端否定的態(tài)度,認為商人賤買貴賣,其罪惡甚至超過盜竊,堅信商業(yè)貿(mào)易會助長人的貪婪而放棄對上帝的追隨,奉行“基督徒絕不應該做商人”的教條。因此,在基督教的傳統(tǒng)中,認為富人天生就是“罪惡之人”,并以“下地獄”和“上帝的震怒”作為對罪惡之人的威懾。而富人要想進入天堂,唯一的途徑就是將自己的全部財富都捐贈給窮人。美國鋼鐵大王、著名的慈善家安德魯·卡內(nèi)基在1889年發(fā)表的《財富的福音》就體現(xiàn)了宗教文化中“富人原罪”的理念:在巨富中死去是一種恥辱,人死富有,死而蒙羞。正是這種“富人原罪”的理念千百年來不斷提醒著那些忠誠的宗教信徒,要想死后進入天堂,就必須把財富捐出去。1.2互助文化美國慈善文化還包括“互助文化”。在英國殖民統(tǒng)治時期,美國沒有任何社會保障;從美國建國到聯(lián)邦憲法通過之前,政府也沒有被賦予任何稅收的功能,因而也沒有辦法給予公民任何福利。這種情況使得民眾不得不組織起來實行自治,彼此互助互濟。正如托克維爾在《論美國的民主》一書中所言:“在法國,凡是創(chuàng)辦新的事業(yè),都由政府出面;在英國則由當?shù)氐臋?quán)貴帶頭;在美國,你會看到人們一定組織社團。”也正是這種文化傳統(tǒng)讓美國人在獲得財富以后能夠自覺地回饋給自己所在的團體乃至社會。正如一些學者指出,與美國核心的個人主義同時并存的,有一種超越個人私利的利他同情心和對群體、對社會的責任感,這就是美國公益事業(yè)賴以發(fā)達的社會思想基礎(chǔ)。1.3回饋文化西方各國的慈善文化大都與宗教密不可分,在宗教熏陶中西方人逐漸形成樂善好施、無條件幫助別人的文化傳統(tǒng)。美國很多人認為,金錢等世俗最需要的東西,其實都是上帝托管于個人而并不永遠屬于自己,最后總是要全部還給上帝,其文化理念就是“取之于社會,還之于社會”。長期以來,這種回饋文化早已深入到美國人的骨子里,融于其文化血脈之中。美國鋼鐵大王卡內(nèi)基的起步得益于圖書館對其幼年成長的幫助,認為圖書館是提升自身素質(zhì)的地方,因而他傾畢生資財建立了大量免費的公共圖書館,為每個人提供良好的自學環(huán)境。在他這種理念的感召下,長期以來,美國社會形成了一個良好的傳統(tǒng)和共識,就是要將一部分已經(jīng)分配到私人手中的財富再回饋給社會。如果說美國特有的慈善文化對人們思想的滲透是美國捐贈成風的內(nèi)因,那么政府制定的一系列鼓勵民眾捐贈的法律則成為推動美國基金會發(fā)展的助動力。2.1對捐贈者的稅收激勵從20世紀初美國三大基金會成立以來,美國與慈善相關(guān)的具有激勵作用的稅法開始不斷完善。如1913年關(guān)于征收所得稅的《美國憲法》第16條修正案生效以后,美國國會通過了當年的歲入法,開始征收所得稅。該法將從事宗教、慈善、科學或教育的組織、團體列入免稅對象,其中將基金會也包括在內(nèi)。1917年,美國國會又通過法律,對捐款給上述組織、團體的人士,減收個人所得稅15%。1919年和1924年,美國法律規(guī)定對進行慈善和公益捐贈的人士減收地產(chǎn)稅與贈與稅。1935年,美國法律進一步規(guī)定對進行慈善捐贈的公司也同樣給予減稅優(yōu)待。這些舉措無疑大大促進了各種基金會的發(fā)展212。美國稅法501(c)(3)規(guī)定,一個慈善組織要想獲得免稅資格,必須滿足以下六個方面的要求:必須以非營利為目的;其成立完全出于非營利目的;其經(jīng)營主要為達到規(guī)定的非營利目的;不得為個人謀取利益,即不給控制該慈善組織或能對該組織施加實質(zhì)性影響的人提供任何不適當?shù)睦?不得參與競選,不支持或反對任何公共職位候選人;不得參與實質(zhì)性游說活動,即不對立法進行實質(zhì)性的支持或反對4-5。稅法中除了對慈善組織免稅資格加以限定以外,還有大量限制條款,如規(guī)定慈善機構(gòu)必須繳納與慈善目的無關(guān)的貿(mào)易和商業(yè)收入所得稅(如果是私人基金會則需繳納凈收入許可證稅)等。慈善組織免交聯(lián)邦和州所得稅等規(guī)定,給慈善部門帶來了巨大的經(jīng)濟收益。而慈善組織得到的另一項經(jīng)濟收益是郵寄大宗郵件時可以享受郵資優(yōu)惠,其價格遠遠低于一般的商業(yè)機構(gòu)。這種郵政資費的優(yōu)惠,對依靠向公眾募捐或經(jīng)常郵寄教育和宣傳品的慈善機構(gòu)十分有利。顯然,這些措施大大刺激了個人和企業(yè)將更多的資金用于慈善捐贈。2.2對慈善組織最低支出的規(guī)定美國稅法規(guī)定享受免稅政策的私人基金會每年必須支出相當于基金會非慈善資產(chǎn)市值5%的數(shù)額。其計算方法為:現(xiàn)金和可上市的有價證券按月估價,然后取其平均值來計算該基金會本計稅年度的資產(chǎn)總值;其他資產(chǎn),如版稅、特許使用費、專利使用費等,按年計價;土地和房產(chǎn)每五年進行一次估價;所有資產(chǎn)總值乘以5%。如果私人基金會沒有達到最低支出標準,那么,聯(lián)邦稅務(wù)局將向其征收應支付金額15%的稅額,并限定其在規(guī)定時間內(nèi)整改;逾期未整改者,還須繳納相當于未支出稅額100%的罰款。如果基金會屢次違反法律,其最終后果則是被取消免稅資格,并被強制征收終止稅44-45。比如說,根據(jù)美國的法律規(guī)定,蓋茨基金會從2009年起必須每年支出30億美元捐款,或每年必須花掉前一年捐款的兩倍以上,否則就要繳納大量的稅費。稅法的另一個規(guī)定是,如私人基金會的投資活動可能削弱其開展慈善活動的能力,那么,該基金會將被課以計稅年度投資額5%的懲罰稅。顯然,這些措施能夠保證慈善組織將足夠的資金用于其所資助的項目,以保證項目的持續(xù)運行。2.3對慈善組織的外部監(jiān)督慈善組織通常還擁有一種隱性的效益,雖然它并未寫入任何一部法律,但它確實是巨大而真實存在的。這一效益有時被稱作“光環(huán)效應”,即慈善組織在某種程度上比商業(yè)組織更值得信賴,因而可以提供更高質(zhì)量的服務(wù)和商品——這是許多美國人擁有的理念。如果一家公司和一個慈善組織都提供同一種服務(wù)(如兒童早期教育),公眾通常會選擇慈善組織。當然,如果一個慈善組織達不到公眾期望的標準,也有可能對其產(chǎn)生負面效應。正是這種“光環(huán)效應”對慈善組織的行為起到了監(jiān)督作用,慈善組織想獲得良好的聲譽,其服務(wù)必須獲得公眾的認可。另外,政府對慈善組織的免稅也要定期進行監(jiān)督和審查。美國聯(lián)邦稅務(wù)局通常會通過三種方式來監(jiān)督慈善機構(gòu)的運作:審查該機構(gòu)提供的年度報告、審計該機構(gòu)的財務(wù)和經(jīng)營狀況、評估該機構(gòu)違規(guī)被處罰金的情況等。在一些極端的情況下,違反相關(guān)法律的慈善機構(gòu)將被吊銷免稅資格91。成功的基金會都有自己一套成熟的運作模式,而只有成熟、穩(wěn)定的運作模式才能保證資助行為的可持續(xù)性。下面以美國卡內(nèi)基圖書館基金會、蓋茨基金會全球圖書館項目和健華圖書館聯(lián)盟為例,來說明基金會是如何保證對圖書館給予持續(xù)性支持的。3.1與當?shù)卣献骺▋?nèi)基基金會捐建圖書館的模式,是與當?shù)卣⒑献鞯幕锇殛P(guān)系?？▋?nèi)基認為,所捐贈的圖書館應該能夠像他的鋼鐵企業(yè)一樣高效運轉(zhuǎn),因此,對圖書館的良好管理以及與當?shù)卣暮献骶惋@得非常重要。每當基金會接到捐助請求時,首先要寄一份調(diào)查問卷,詢問該市(鎮(zhèn))的規(guī)模,現(xiàn)有的圖書館設(shè)施、館址,是否已經(jīng)接收過捐款等,以確認是否有必要進行捐助。后來還增加了審定圖書館設(shè)計圖紙,去除不必要的奢華部分,以避免任何浪費等環(huán)節(jié)。有些市(鎮(zhèn))的請求之所以被拒絕,原因或是這些地方政府的債務(wù)過于沉重,或是這些地方已經(jīng)擁有了較充裕的圖書館設(shè)施,或是卡內(nèi)基認為應當由當?shù)厝耸縼砭杞ㄟ@座圖書館等438-439。如果捐助請求得到卡內(nèi)基基金會批準,當?shù)氐氖姓瘑T會必須簽署保證書。基金會提供資金建造圖書館,資金的數(shù)目由城鎮(zhèn)的人數(shù)決定(城鎮(zhèn)人數(shù)至少是1000人),通常按每個人兩美元的數(shù)額;而接受捐贈的城鎮(zhèn),要提供建造圖書館的用地,并每年提供相當于捐贈金額10%的稅金(從當?shù)厝说亩愂罩刑崛?以支付圖書館的一切開支,包括維修費、員工的工資、購買書籍等206。卡內(nèi)基圖書館基金會的捐助規(guī)定不僅保證了所捐建圖書館的可持續(xù)運行,更重要的是形成了一個基本理念,那就是政府應從稅收中拿出部分資金來支持公共圖書館和其他公共項目的建設(shè)和運行,這對保證基層圖書館的可持續(xù)發(fā)展是至關(guān)重要的?？▋?nèi)基基金會這種對圖書館的捐助模式,增強了受助地區(qū)政府和民眾對基層圖書館建設(shè)的參與意識,使得所捐助的圖書館大都能夠長久地生存下去,并發(fā)揮長遠的效應。在美國許多小鎮(zhèn),卡內(nèi)基圖書館是唯一僅有的公共建筑,它們成為社會活動的中心、演講中心、會議室,同時兼有博物館以及社區(qū)生活中心的雙重責任3。表1是截至1996年卡內(nèi)基基金會在美國各州捐建的圖書館情況。3.2挑選合適的合作伙伴除了與當?shù)卣献魍?圖書館基金會為保證資助項目的順利開展與持續(xù)發(fā)展,通常會選擇其他組織(一般為非營利組織)作為項目的合作伙伴,在這方面,蓋茨基金會的做法很有典型意義。在美國基金會中心網(wǎng)站統(tǒng)計的基金會排名中,蓋茨基金會無論是資產(chǎn)總額,還是捐贈數(shù)額都是排名第一,在其全球發(fā)展項目中有一個主題是全球圖書館項目,宗旨是資助全球的圖書館發(fā)展,為公眾提供和維持免費的計算機公共檢索及上網(wǎng)服務(wù)。為此,該項目對合作伙伴的選擇非常謹慎,以保證其捐贈資金能夠發(fā)揮最大的效用,并使項目得以持續(xù)發(fā)展。蓋茨基金會圖書館項目要求與其合作的伙伴能夠滿足以下條件:①了解本地圖書館發(fā)展的需求;②曾經(jīng)有過合作;③能夠如期更新硬件并提高網(wǎng)絡(luò)連接速度;④能夠訓練圖書館員使用、維護以及引進新技術(shù);⑤能夠鼓勵公眾使用免費的計算機與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。蓋茨基金會認為,要使圖書館項目的資金投入具有長期性,從而保證圖書館中網(wǎng)絡(luò)使用的可持續(xù)性,離不開當?shù)氐纳鐓^(qū)或社會組織所給予的穩(wěn)定支持。蓋茨基金會圖書館項目對發(fā)展中國家圖書館的資助很多都是在與伙伴合作的基礎(chǔ)上實施的。如對羅馬尼亞資助的第一個五年,項目撥款2690萬美元給當?shù)匾粋€非營利性組織“國際資源和交流董事會”,以幫助建立全國書目網(wǎng)絡(luò)(Biblionet)和為超過1500個圖書館配置計算機,接入互聯(lián)網(wǎng);在波蘭,項目提供了2800萬美元給“美國自由基金會”,幫助其實施“圖書館發(fā)展”五年計劃,為近3350家圖書館安裝計算機并接入互聯(lián)網(wǎng);在越南,項目為“亞洲基金會”提供了40萬美元,以便與越南通信部門合作,培訓360個工作人員,讓他們掌握更多關(guān)于如何進行圖書館網(wǎng)絡(luò)檢索的知識,從而幫助越南居民改善生活質(zhì)量。蓋茨基金會作為美國目前最大規(guī)模的基金會,全球圖書館項目在直接對美國和世界各地圖書館提供資助外,還選擇與各類型的非營利組織合作,間接地資助圖書館,這樣既有利于其巨額慈善基金的分配,也有利于提高捐贈的效率。3.3簽訂協(xié)議,明確責任近年來,在美國圖書館基金會資助圖書館的過程中,不少基金會已形成了獨特的運作模式,其中美國加州圣峪中華文化協(xié)會健華社與受助方簽訂協(xié)議,明確各自的責任,就是保證資助成功并持續(xù)發(fā)展的成功經(jīng)驗。由美國加州大學北嶺分校華裔教授為主體的華人公益社團——美國加州圣峪中華文化協(xié)會健華社發(fā)起的健華圖書館項目,是由南加州美籍華人捐資,在中國較貧困的農(nóng)村建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共圖書館,以便向當?shù)厝罕娞峁┮粋€可以免費吸收知識、培養(yǎng)閱讀習慣、提高科學文化水平的場所。該項目在與當?shù)卣嗄甑暮献髦幸阎饾u形成自己的模式,即與當?shù)卣炗唴f(xié)議,明確各自的具體責任,以保證所捐建的圖書館能夠持續(xù)運營。申請建立健華圖書館的條件是:①申請者必須是中國大陸之鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟欠發(fā)達,財政相對困難。特別是少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)和弱勢群體單位。③本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較高的文化需求,如有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中、小學,鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾中有閱讀能力(小學畢業(yè))者占成年人60%以上并有一定圖書館基礎(chǔ),如鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站中有圖書室等。④鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導有建立公共圖書館的積極性,愿意提供100平方米以上的館舍,提供ADSL因特網(wǎng)接口(建立小型電子閱覽室的必備條件)及圖書館的基本設(shè)備,一名正式管理人員并承擔圖書館的日常運行費用。申請者經(jīng)考察評估合格后,與健華圖書館聯(lián)盟委員會簽訂相應的協(xié)議書,主要內(nèi)容包括資助方的責任與受資助方的義務(wù)。其中資助方的責任包括:資助購書專款6000美元,分兩次到位;為受助圖書館提供免費的圖書加工系統(tǒng)——“健麗美管理系統(tǒng)”;健華社或當?shù)亟∪A社聯(lián)絡(luò)代表為受資助圖書館推薦書商,監(jiān)督圖書的購買。受助方的責任則包括:按照與資助方簽訂的協(xié)議要求購買圖書,并按照協(xié)議內(nèi)容合理構(gòu)建藏書體系;聘用專職的圖書館管理人員;維持圖書館日常服務(wù);擬定全年業(yè)務(wù)計劃及分階段的實施綱要,年終作出工作總結(jié),并向健華社報告;對所購圖書進行加工整理;對資助方提供的購書款,必須切實做到專款專用等。這些針對資助和受助雙方責任的規(guī)定被明確寫進協(xié)議,簽字生效后對雙方都會起到約束作用,這就既能保證資助方資金的有效利用,又能保障受助圖書館的長期發(fā)展。美國圖書館基金會無論是其發(fā)展的規(guī)模還是運作的成熟狀況都要遠遠好于我國,借鑒其成功的運作經(jīng)驗,一方面對促進我國圖書館基金會的發(fā)展具有重要意義,另一方面可以幫助圖書館吸引更多的資金。4.1政府制定合理的稅收政策進行激勵在中國,非政府部門的發(fā)展面臨著與美國截然不同的制度環(huán)境。類似于基金會的非政府組織能否發(fā)展,發(fā)展的空間能有多大,在很大程度上取決于政府的“能力”和“意愿”。這是因為中國是由一個權(quán)力中心決定制度安排的基本框架并且遵循自上而下制度變遷原則的國家,制度變革在很大程度上受制于權(quán)力中心在既定的政治經(jīng)濟秩序下提供新的制度安排的能力和意愿。因此,要使圖書館基金會不斷產(chǎn)生并順利運行,政府的參與不可缺少。這主要體現(xiàn)在由政府制定合理的稅收優(yōu)惠政策,以激勵基金會加大對圖書館事業(yè)的投入,以及鼓勵公民與企業(yè)對圖書館進行捐贈。目前我國已經(jīng)陸續(xù)制定和出臺了《公益事業(yè)捐贈法》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》以及《關(guān)于進一步支持文化事業(yè)發(fā)展的若干經(jīng)濟政策》等涉及社會慈善公益捐贈事業(yè)以及相關(guān)的稅收等方面的法律和條例。比如《關(guān)于進一步支持文化事業(yè)發(fā)展的若干經(jīng)濟政策》中規(guī)定:“社會力量通過國家批準成立的非營利性的公益組織或國家機關(guān)對宣傳文化事業(yè)的公益性捐贈,經(jīng)稅務(wù)機關(guān)審核后,納稅人繳納企業(yè)所得稅時,在年度應納稅所得額10%以內(nèi)的部分,可在計算應納稅所得額時予以扣除;納稅人繳納個人所得稅時,捐贈額未超過納稅人申報的應納稅所得額30%的部分,可從其應納稅所得額中扣除。”其中規(guī)定的公益捐贈的范圍也明確包括了圖書館。這些措施和政策在一定程度上對公益捐贈產(chǎn)生了積極的影響。但目前我國公益捐贈的減免稅程序復雜、手續(xù)繁瑣,極大地制約了公民以及團體慈善捐贈的積極性。所以政府應進一步完善慈善捐贈的法律體系,尤其是要完善針對基金會等非政府組織開展公益捐贈的激勵措施。4.2構(gòu)建專業(yè)化的圖書館基金運作機制成立圖書館基金會是保證私人慈善資本長期穩(wěn)定投入最為有效的方式之一。在美國,圖書館基金會類型多種多樣、活動形式豐富多彩,眾多公共圖書館的經(jīng)費在很大程度上都來自各種圖書館基金會的資助,如波士頓公共圖書館、紐約公共圖書館這類大型圖書館都主要是靠圖書館基金會資助的。因此,一定程度上可以說是圖書館基金會推動了美國圖書館事業(yè)的發(fā)展。成功運作的美國圖書館基金會以及受資助而得到長遠發(fā)展的圖書館,相互間都有一套成熟的運作機制與資助程序,如與政府合作關(guān)系的建立、適當?shù)暮献骰锇榈倪x擇,以及對雙方責任義務(wù)的約定等,都是圖書館基金會和受助圖書館能夠長久運行的有效機制。目前在對中國大陸地區(qū)圖書館進行資助的圖書館基金會中,影響力較大且能夠持續(xù)運行的多是海外的基金會,如青樹鄉(xiāng)村圖書館