金融監(jiān)管查處分離

金融監(jiān)管查處分離

金融監(jiān)管是國家金融監(jiān)管當局運用國家行政管理權力對法律所規(guī)定的金融市場主體的金融活動及其在金融活動中形成的金融關系進行規(guī)范管理，維護金融市場法律秩序和金融業(yè)穩(wěn)健運行的行政執(zhí)法活動。金融監(jiān)管的法定目標是維護金融業(yè)合法、穩(wěn)健運行和金融市場法律秩序。在影響金融監(jiān)管目標實現(xiàn)的諸因素中，金融監(jiān)管主體的金融監(jiān)管行為的合法和適當無疑是其中的主要因素之一。金融監(jiān)管主體的金融監(jiān)管行為合法與適當需要什么樣的監(jiān)管體制和機制來保障呢？本文嘗試對這一問題進行初步的探索。

一、現(xiàn)行金融監(jiān)管的“查處合一”制度利弊的實務分析

金融監(jiān)管的查處分離制度的必要性，首先存在于現(xiàn)行金融監(jiān)管的“查處合一”制度運行的矛盾和弊端之中。在現(xiàn)行監(jiān)管體制下，各類各級金融監(jiān)管主體是以設立一定數量的兼具行政檢查和行政處罰職能的執(zhí)法職能部門來履行其監(jiān)管職能的。

就其優(yōu)點而言，一是執(zhí)法職能部門具有檢查職能，經常接觸監(jiān)管對象的人員和資料，對監(jiān)管對象的實際情況較為熟悉，由其直接建議給予行政處罰、給予怎樣的行政處罰或不給予行政處罰，具有符合實際情況、節(jié)省工作量的特點；二是工作流程只涉及執(zhí)法職能部門、法律事務部門和金融監(jiān)管主體主管負責人三方或執(zhí)法職能部門和金融監(jiān)管主體主管負責人兩方，金融監(jiān)管主體內部監(jiān)管工作流程環(huán)節(jié)少，有利于提高工作效率；三是有法律事務部門審核或咨詢參與，有利于維護行政處罰的合法性和適當性，提高行政處罰的質量；四是有金融監(jiān)管主體的主管負責人或集體決策機構的最后決定權起把關或保證作用。

就其缺點或矛盾而言，一是具有檢查職能的執(zhí)法職能部門接觸監(jiān)管對象和熟悉監(jiān)管對象情況的優(yōu)點，在行政處罰職能的依法行使中使執(zhí)法職能部門直接面臨來自監(jiān)管對象的人情壓力，處于人情和依法行使行政處罰建議權矛盾之中。要在該矛盾所包含的多種選擇中作出合法與適當的選擇，防止執(zhí)法監(jiān)管道德風險的發(fā)生或縮小道德風險的空間，對執(zhí)法職能部門負責人及其工作人員的工作責任心和個人品質有很高的要求；二是在是否提出行政處罰建議方面存在沒有必要的審核或制約，缺乏對行政處罰隨意性的制度性控制等制度性漏洞；三是各執(zhí)法職能部門在行使行政處罰職能時各自為政，對同樣形態(tài)的金融違法行為缺乏統(tǒng)一的處罰尺度，既影響金融監(jiān)管主體對轄區(qū)內不同的處罰對象處罰的公平性，又損害金融監(jiān)管主體的監(jiān)管權威性；四是金融監(jiān)管的“查處合一”，使執(zhí)法職能部門一身二任，在兩大職能之間來回“變臉”，不利于行政檢查業(yè)務和行政處罰業(yè)務各自的專業(yè)化發(fā)展，從而影響金融監(jiān)管水平的提高；五是金融監(jiān)管的“查處合一”在使執(zhí)法職能部門處于上述矛盾狀態(tài)從而難以完全擺脫監(jiān)管道德風險襲擊的同時，因在執(zhí)法職能部門和金融監(jiān)管主體主管負責人之間缺乏功能完善的“防火墻”，就不適當地加重了金融監(jiān)管主體主管負責人審簽日常監(jiān)管決定等執(zhí)法文書的負擔，從而不但加重了金融監(jiān)管主體主管負責人的監(jiān)管責任，而且也會對其從宏觀上駕馭主管事務的能力造成損害。

最后，在金融監(jiān)管的“查處合一”存在上述優(yōu)點的條件下，在金融業(yè)務特別是在存貸款、結算和賬戶管理等領域中，金融違法行為并不少見，其中相當部分屬屢查屢犯，但相應的行政處罰文書不多，且在行政處罰中還存在處罰種類偏輕，處罰金額偏低，執(zhí)法有效性不足等突出問題。

二、建立金融監(jiān)管的“查處分離”制度，符合新時期金融業(yè)和金融監(jiān)管健康發(fā)展的需要

金融監(jiān)管既肩負著培育和維護上述金融市場環(huán)境的重任，又是金融市場環(huán)境的重要組成部分。金融監(jiān)管要不辱使命，就必須在內外管理兩方面都按規(guī)律辦事，體現(xiàn)科學化和規(guī)范化的要求。金融監(jiān)管主體有效實施科學監(jiān)管和依法監(jiān)管的前提，是其自身構造和運轉的科學化和規(guī)范化。現(xiàn)代行政法制的發(fā)展歷史表明：不受制約的權力會被濫用，偏離為社會公共利益服務的軌道，甚至產生腐敗。而在權力配置和權力行使上實行分權、權力制衡和正當程序，則是制約和控制權力濫用的良方。在金融監(jiān)管主體內部將行政檢查職能和行政處罰職能分離，在職能行使上以適當程序使其相互制約和配合，則將為監(jiān)管職能忠實、穩(wěn)定和有效地服務于監(jiān)管的法定目標創(chuàng)造必要的前提。

三、金融監(jiān)管的“查處分離”制度構想

金融監(jiān)管的“查處分離”制度設計的指導思想是在金融監(jiān)管法定目標的統(tǒng)帥下充分發(fā)揮行政檢查職能和行政處罰職能各自的功能作用，穩(wěn)定有序運行，相互配合，相互制約。其內容包括行政檢查職能、行政處罰職能的分離和職能運行的適當程序兩個方面。

行政檢查職能和行政處罰職能都是行政管理職能。行政管理職能的穩(wěn)定有序行使則需要有相應的常設職能機構。因此，與行政檢查職能和行政處罰職能相對應，金融監(jiān)管主體應設立行政檢查職能部門和行政處罰職能部門兩類機構。因為行政檢查職能的行使既有對監(jiān)管報表資料的非現(xiàn)場檢查，也有對金融機構的包括資產質量、貸款風險、經營管理水平、日常業(yè)務操作和內部控制等在內的經營情況的全面現(xiàn)場檢查，還有對非現(xiàn)場檢查業(yè)務報表、資料過程中發(fā)現(xiàn)的問題和線索的專項重點現(xiàn)場檢查。檢查對象和檢查內容相對較多，檢查頻率又不宜過低，工作量相對較大，因而宜設置一個或多個行政檢查職能部門。而行政處罰職能的行使則不同，只需要對行政檢查職能部門通過檢查形成的檢查報告、取證記錄和其他相關證據材料進行書面審查，識別是否存在金融違法行為。對存在金融違法行為的，則視情況認定應給予行政處罰還是不予行政處罰。對應予行政處罰的，則依法提出相應的處罰建議。其工作量相對較小，且為了便于行政處罰保持統(tǒng)一尺度，因而只宜設置一個行政處罰職能部門。

行政檢查職能和行政處罰職能運行程序的合理化設計應堅持職能嚴格分離、相互制約和相互配合的原則。行政檢查職能部門負責按規(guī)定對監(jiān)管對象實施執(zhí)法檢查，形成檢查報告、取證記錄和其他相關證據等檢查材料，并對檢查材料的真實性、準確性和完整性負責，承擔檢查不力和檢查失誤的責任。行政處罰部門負責對行政檢查職能部門移交的全套檢查材料進行審查，作出與行政處罰職能相應的識別、認定，區(qū)別情況進行處理，并承擔審查失誤、處罰不當和處罰不力的責任。對不存在金融違法行為、不予行政處罰和應給予行政處罰但證據不足的，行政處罰職能部門將檢查材料退回行政檢查職能部門，由后者按規(guī)定將檢查意見反饋檢查對象或做檢查。對擬給予行政處罰的，則制作《行政處罰意見告知書》，連同全套檢查材料，一并移送法律事務部門，由法律事務部門進行行政處罰的合法性審核。法律事務部門出具審核意見后，呈報金融監(jiān)管主管負責人或行政處罰集體決策機構審簽。擬處罰對象進行陳述和申辯的，由行政檢查職能部門進行復核，并將復核材料移送行政處罰職能部門。對涉及重大行政處罰的需要聽證的，由金融監(jiān)管主體負責人指派行政處罰職能部門和法律事務部門人員共同擔任聽證主持人。對行政處罰決定需要申請法律強制