國有資產(chǎn)管理體制的變革

#般下設(shè)辦公室，承擔(dān)具體工作。第二，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)。它由若干個國有資產(chǎn)經(jīng)營公司構(gòu)成。由國有資產(chǎn)管理委員會授權(quán)，作為國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運(yùn)營主體，負(fù)責(zé)國家投入企業(yè)的國有資產(chǎn)經(jīng)營。 國有資產(chǎn)經(jīng)營公司具有法人資格， 是企業(yè)的股東。其主要職能是制定國有資產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃和目標(biāo)；監(jiān)督管理國有企業(yè)的經(jīng)營；代表政府對國有資產(chǎn)參股或控股的企業(yè)行使股權(quán)；具有投資能力和產(chǎn)權(quán)運(yùn)作能力；在價值上使國有資產(chǎn)保值增值。 第三，國有資產(chǎn)經(jīng)營執(zhí)行機(jī)構(gòu)。 由國有企業(yè)、各類含有國有資產(chǎn)的企業(yè)集團(tuán)及政府參股控制的股份制企業(yè)構(gòu)成。 這些企業(yè)依法享有出資者投入企業(yè)的全部財(cái)產(chǎn)，自主經(jīng)營。遵從以上基本模式， 各地從實(shí)際出發(fā)，形成了各具特點(diǎn)的國有資產(chǎn)管理及運(yùn)營模式，具有代表性的有以下幾種：（1）上海模式。 1993年，上海市成立了以市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和市政府各有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人組成的上海市國有資產(chǎn)管理委員會， 作為政府管理國有資產(chǎn)的最高機(jī)構(gòu)。 1993年后，上海相繼將 19個行業(yè)主管局或行政性公司改制為政府授權(quán)經(jīng)營的 39家國有控股公司集團(tuán)公司，構(gòu)成了第二個層次，代表國家對下屬企業(yè)行使國有股東的權(quán)利。 第三層次是第二個層次所控股和持股的 1萬多家企業(yè)。上海市國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營的主要特點(diǎn)是打破了專業(yè)局的行業(yè)壟斷， 對于國有資產(chǎn)進(jìn)行了跨行業(yè)的整合與重組。（2）深圳模式。 1987年，深圳組建市投資管理公司。 1992年，成立國有資產(chǎn)管理委員會 （簡稱“國資委” ），主要針對深圳國有資產(chǎn)管理運(yùn)作中的一些重大問題進(jìn)行研究。 1993年，成立國有資產(chǎn)管理辦公室，作為國資委的常設(shè)機(jī)構(gòu)，與投資管理公司是一套人馬、兩塊牌子。 1996年，將這兩個機(jī)構(gòu)分離，撤銷企業(yè)工委， 組建投資管理公司黨委， 由其負(fù)責(zé)下屬企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的管理， 開始資產(chǎn)管理和人員管理相結(jié)合的實(shí)踐， 從而形成了以產(chǎn)權(quán)管理為主線的 “國有資產(chǎn)管理委員會——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司——企業(yè)” 三個層次的國有資產(chǎn)管理體制。 國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的構(gòu)建和運(yùn)作是核心環(huán)節(jié)， 它沒有任何行政管理職能， 一般不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動， 而是由國資委授權(quán)， 代表政府對相應(yīng)的國有資產(chǎn)直接行使資產(chǎn)收益、 重大決策、 選擇經(jīng)營者等出資人權(quán)利， 具體全體成員國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)經(jīng)營和資本運(yùn)作。（3）武漢模式。 1989年，武漢市成立國有資產(chǎn)管理局。 1994年，成立國有資產(chǎn)管理委員會，并組建了武漢市國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，授權(quán)其持有市屬 24家股份制企業(yè)的國有股。1997年，武漢市對工業(yè)進(jìn)行全面重組，撤銷所有工業(yè)主管份制企業(yè)的國有股。局，調(diào)整組建了武漢國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、 市機(jī)電國有控股公司、 市輕紡化國有控股公司三大綜合性的國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)。后來，又在交通、農(nóng)業(yè)、旅游、商貿(mào)等非工業(yè)領(lǐng)域組建了一批專業(yè)性的控股公司。 在“國有資產(chǎn)管理委員會——國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)——企業(yè)”三層次架構(gòu)下實(shí)現(xiàn)“三個職能”分開：政府作為全社會管理者的職能和作為國有資產(chǎn)所有者的職能分開， 政府對國有企業(yè)的行政管理職能和國有資產(chǎn)的運(yùn)作職能分開， 國有資產(chǎn)的運(yùn)營職能和企業(yè)的個體生產(chǎn)經(jīng)營職能分開。三、市場經(jīng)濟(jì)中國有資產(chǎn)管理體制的探索1998年，適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，國務(wù)院組成部門進(jìn)行了全方位的機(jī)構(gòu)改革， 加強(qiáng)了宏觀經(jīng)濟(jì)部門， 調(diào)整和減少了專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門， 適當(dāng)調(diào)整社會服務(wù)部門，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門，旨在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政企分開。因此， 這次機(jī)構(gòu)改革撤銷了原來大多數(shù)行業(yè)主管部門、 國有資產(chǎn)管理局，從而帶來了國有資產(chǎn)管理體制的重大變革， 它是市場經(jīng)濟(jì)條件下國有資產(chǎn)管理體制改革的重要探索。一是企業(yè)集團(tuán)成為國有企業(yè)的主要組織形式。 行業(yè)主管撤銷后， 原來由行業(yè)主管部門直接管理的國有企業(yè)， 有的全部捆綁打包后， 組建了行業(yè)性的企業(yè)集團(tuán)；有的則分別打包組建多個企業(yè)集團(tuán)。因此， 1998年以來，國家相繼組建了一批大型甚至特大型的企業(yè)集團(tuán)， 如中國石油天然氣集團(tuán)公司、 中國石油化工集團(tuán)公司、五大發(fā)電集團(tuán)、十大軍工集團(tuán)、四大電信集團(tuán)等。對國有企業(yè)的管理徹底告別由行業(yè)主管部門主導(dǎo)的管理模式， 企業(yè)集團(tuán)成為國有企業(yè)的主要組織形式。撤銷行業(yè)主管部門的同時， 中央決定軍隊(duì)、 武警部隊(duì)、 黨政機(jī)關(guān)和政法機(jī)關(guān)一律不再從事經(jīng)商活動， 其所辦企業(yè)一律移交給地方或并入由中央直接管理的企業(yè)集團(tuán)。二是政府直接管理企業(yè)集團(tuán)。 有行業(yè)主管部門時， 它是國有企業(yè)的主要管理者。行業(yè)主管部門被撤銷， 政府不再直接管理單個的國有企業(yè)， 而是管理國有企業(yè)集團(tuán)。此時，對國有企業(yè)集團(tuán)的管理，由政府有關(guān)部門各司其責(zé)。財(cái)政部門管理企業(yè)財(cái)務(wù)， 如審核企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表， 評價和考核企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益等。 國家計(jì)委管理企業(yè)投資， 如審批企業(yè)的投資項(xiàng)目。 勞動部門管理企業(yè)勞動關(guān)系， 如工資標(biāo)準(zhǔn)、勞動合同等。國家經(jīng)貿(mào)委管企業(yè)改革，如企業(yè)改制、合并、公司章程確定等。企業(yè)工委負(fù)責(zé)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的任免。如下圖所示。三是實(shí)行外派監(jiān)事會制度。為加強(qiáng)對國有企業(yè)的監(jiān)督，國家建立了由稽查特派員組成的監(jiān)事會，這是國家加強(qiáng)國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理和對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度實(shí)施的重大改革。1998年5月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院向國有大中型企業(yè)派出稽查特派員的方案》，7月，國務(wù)院頒布《稽查特派員條例》。據(jù)此，國家組建由稽查特派員組成的若干個監(jiān)事會，每個監(jiān)事會負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查若干家企業(yè)集團(tuán)。監(jiān)事會同企業(yè)集團(tuán)之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。監(jiān)事會由國務(wù)院派出，代表國家行使監(jiān)督權(quán)力。監(jiān)事會不參與、不干預(yù)企業(yè)的正常經(jīng)營活動，主要職責(zé)是以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心，對企業(yè)經(jīng)營狀況實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督，以此來檢查經(jīng)營成果，對企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)行黨的方針政策、國家法律法規(guī)的情況和經(jīng)營業(yè)績作出評價。監(jiān)事會將監(jiān)督檢查結(jié)果向政府有關(guān)部門匯報(bào)，經(jīng)各有關(guān)部門審核認(rèn)可后向國務(wù)院報(bào)告。國務(wù)院根據(jù)監(jiān)督檢查結(jié)果，通過企業(yè)工委對企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行獎懲任免。撤銷主要負(fù)責(zé)國有企業(yè)管理的行業(yè)主管部門，而由政府各部門各司其責(zé)來管理國有企業(yè)集團(tuán)，這是政府管理國有企業(yè)方式的重大變革，它對推進(jìn)國有企業(yè)的市場化改革具有重要意義。這時，國家基本取消了對國有企業(yè)的指令性計(jì)劃，有企業(yè)運(yùn)行結(jié)束了受計(jì)劃與市場雙重調(diào)節(jié)的局面，這有利于企業(yè)擺脫政府的行政干預(yù)，從而成為真正的市場主體，完全步入市場經(jīng)濟(jì)的軌道。四、出資人主導(dǎo)下的國有資產(chǎn)管理體制由政府有關(guān)部門各司其責(zé)分別管理國有企業(yè)集團(tuán)，有利于企業(yè)自主經(jīng)營，會出現(xiàn)管理責(zé)任主體不清的問題，一些處于邊界上的事情很難避免部門之間的推諉，致使問題得不到解決，尤其是對國有企業(yè)經(jīng)營得好壞缺乏最終的責(zé)任者。時，企業(yè)不同的事情就要找不同的部門或同一事情要找多個部門，這無疑增加了企業(yè)解決問題的成本。針對以上問題，2003年3月，十屆全國人大一次會議決定成立新的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)——國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，在國有資產(chǎn)國家統(tǒng)一所有的前提下，由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。據(jù)此，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會組建成立， 對中央企業(yè)履行出資人職責(zé)。 隨后，各地方政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會也相繼成立， 對其管理的國有企業(yè)履行出資人職責(zé)。1998年實(shí)行的國有企業(yè)監(jiān)事會仍然繼續(xù)履行職責(zé)。此時，國有資產(chǎn)管理體制如下圖所示。國資委組建成立后，原來由政府多部門共同管理國有企業(yè)集團(tuán)變?yōu)橛蓢Y委一家管理。此時的國資委同原來的行業(yè)主管雖然都是國有企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)， 但它們二者卻有著本質(zhì)的不同。第一，機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同。行業(yè)主管部門是政府的行政管理機(jī)構(gòu)， 它是一個行業(yè)的投入產(chǎn)出主體或資源配置主體， 它向所管理的國有企業(yè)下達(dá)指令性計(jì)劃、 分配政府投資和建設(shè)項(xiàng)目。 國資委則是政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)， 代表國家對國有企業(yè)履行出資人職責(zé)， 負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的保值增值， 企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的考核及高管人員薪酬的管理等。第二，管理對象不同。 行業(yè)主管部門管理的國有企業(yè)一般為具有相同產(chǎn)品和市場的眾多單體企業(yè)， 它們是執(zhí)行指令性計(jì)劃的生產(chǎn)單位或車間。 擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)后，企業(yè)雖然有了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)， 受市場調(diào)節(jié)， 但這種權(quán)利來自于主管部門的給予， 并未改變其受行業(yè)主管部門支配的地位。 國資委管理的是國有企業(yè)集團(tuán)或者說是集團(tuán)公司，而集團(tuán)公司旗下則是眾多的單體企業(yè)，它們都是面向市場、自主經(jīng)營的競爭主體。企業(yè)集團(tuán)之間甚至企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部都具有不同的產(chǎn)品或市場。國資委也不同于1988——1998年期間的國有資產(chǎn)管理局。國資委是履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，它是在市場經(jīng)濟(jì)條件下國有企業(yè)運(yùn)行完全市場化后而建立的國有資產(chǎn)管理體制，它要對履行出資人職責(zé)的國有企業(yè)的運(yùn)營狀況承擔(dān)責(zé)任。而國有資產(chǎn)管理局只是一個國有資產(chǎn)的登記機(jī)構(gòu)或國有資產(chǎn)帳目的管理者，更多的是承擔(dān)“帳房先生”的角色，而不是履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。2009年5月起施行的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確規(guī)定，“國家出資企業(yè)必須要有履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對所出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”，從而以法律的形式確定了履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的地位。同時，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》還規(guī)定了履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，它為國資委履行出資人職責(zé)提供了法律依據(jù)，也為未來完善國有資產(chǎn)管理體制確定了方向。建立履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，并確立其法律地位，也是基于國有企業(yè)公司化改革的制度安排。國有企業(yè)實(shí)行公司化改造后，便成為由國家作為唯一出資人的國有獨(dú)資公司、或由國家同法人企業(yè)、自然人、其他機(jī)構(gòu)（組織）共同出資的股權(quán)多元化的公司制企業(yè)。公司中各項(xiàng)出資形成的權(quán)益必須要有履行出資人職責(zé)的主體（股東），這是《公司法》的規(guī)定。國家出資形成的權(quán)益則由代表國家履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)所擁有，因此，擁有國家出資形成權(quán)益的企業(yè)便成為代表國家履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管企業(yè)。在有國家出資形成權(quán)益的多元化公司制企業(yè)中，代表國家履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同其他出資者（股東）在法律地位上是一樣的，但在實(shí)際運(yùn)行中相對于其他投資者，代表國家履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)則擁有更多的權(quán)利，如要求企業(yè)報(bào)送各種會計(jì)報(bào)表、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、重大投資，決定企業(yè)高管人員任免、考核其經(jīng)營業(yè)績、確定其薪酬等，它實(shí)際上成為國家出資企業(yè)的管理者，雖然其管理方式已經(jīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求及企業(yè)公司化改革的制度安排而進(jìn)行了改革，但它作為企業(yè)的“上級”卻是不爭的事實(shí)，而擁有國家出資的企業(yè)也自覺地將履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)視為自己的管理者，但對自然人投資者、法人投資者、場。國資委也不同于1988——1998年期間的國有資產(chǎn)管理局。國資委是履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，它是在市場經(jīng)濟(jì)條件下國有企業(yè)運(yùn)行完全市場化后而建立的國有資產(chǎn)管理體制，它要對履行出資人職責(zé)的國有企業(yè)的運(yùn)營狀況承擔(dān)責(zé)任。而國有資產(chǎn)管理局只是一個國有資產(chǎn)的登記機(jī)構(gòu)或國有資產(chǎn)帳目的管理者，更多的是承擔(dān)“帳房先生”的角色，而不是履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。2009年5月起施行的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確規(guī)定，“國家出資企業(yè)必須要有履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對所出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”，從而以法律的形式確定了履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的地位。同時，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》還規(guī)定了履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，它為國資委履行出資人職責(zé)提供了法律依據(jù)，也為未來完善國有資產(chǎn)管理體制確定了方向。建立履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，并確立其法律地位，也是基于國有企業(yè)公司化改革的制度安排。國有企業(yè)實(shí)行公司化改造后，便成為由國家作為唯一出資人的國有獨(dú)資公司、或由國家同法人企業(yè)、自然人、其他機(jī)構(gòu)（組織）共同出資的股權(quán)多元化的公司制企業(yè)。公司中各項(xiàng)出資形成的權(quán)益必須要有履行出資人職責(zé)的主體（股東），這是《公司法》的規(guī)定。國家出資形成的權(quán)益則由代表國家履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)所擁有，因此，擁有國家出資形成權(quán)益的企業(yè)便成為代表國家履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管企業(yè)。在有國家出資形成權(quán)益的多元化公司制企業(yè)中，代表國家履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同其他出資者（股東）在法律地位上是一樣的，但在實(shí)際運(yùn)行中相對于其他投資者，代表國家履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)則擁有更多的權(quán)利，如要求企業(yè)報(bào)送各種會計(jì)報(bào)表、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、重大投資，決定企業(yè)高管人員任免、考核其經(jīng)營業(yè)績、確定其薪酬等，它實(shí)際上成為國家出資企業(yè)的管理者，雖然其管理方式已經(jīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求及企業(yè)公司化改革的制度安排而進(jìn)行了改革，但它作為企業(yè)的“上級”卻是不爭的事實(shí)，而擁有國家出資的企業(yè)也自覺地將履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)視為自己的管理者，但對自然人投資者、法人投資者、機(jī)構(gòu)投資者卻沒有這樣的認(rèn)識。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)之所以成為出資企業(yè)的管理者，原因在于國家出資企業(yè)的治理不完善。在公司制企業(yè)中，對于股東來說，它參與的是企業(yè)的治理，即如何通過相應(yīng)的制度安排來確保自己的權(quán)益。而企業(yè)的管理則是高管人員的事，企業(yè)的治理在相當(dāng)程即如何通過相應(yīng)的制度安排來實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營效率的最大化。企業(yè)的治理在相當(dāng)程度上影響著企業(yè)的管理，進(jìn)而決定著企業(yè)的經(jīng)營效率。從這個意義上說，在企業(yè)治理不完善的情況下，很難使企業(yè)能夠有效率地經(jīng)營。因此，國有企業(yè)的低效率，也是根源于缺乏有效的公司治理。而國有企業(yè)的治理則是一個難題，甚至也是人們忽視的一個問題