我國城市化與行政區(qū)劃調(diào)整

我國城市化與行政區(qū)劃調(diào)整

1城市行政區(qū)調(diào)整行政制度是國家行政制度的重要組成部分。行政區(qū)劃調(diào)整是對行政區(qū)劃有關(guān)方面作出調(diào)整、變更,如調(diào)整行政區(qū)政府駐地、調(diào)整行政區(qū)邊界、建立或撤銷行政區(qū)、改變行政區(qū)的層級管理關(guān)系等等。改革開放以來,我國行政區(qū)劃調(diào)整經(jīng)歷了“市帶縣”、“撤縣設(shè)市”、“撤縣(市)設(shè)區(qū)”等幾個(gè)大的階段,每一個(gè)階段,都會(huì)有較多數(shù)量的行政區(qū)劃調(diào)整,并對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要影響。國內(nèi)外學(xué)者對于行政區(qū)劃調(diào)整都有不少研究。國外學(xué)者對行政區(qū)劃調(diào)整的研究主要見于大都市區(qū)規(guī)劃、大都市區(qū)管治、城市郊區(qū)化、邊緣城市等方面的文獻(xiàn)著作當(dāng)中。在“地方自治”的傳統(tǒng)政治文化背景下,歐美等國大都市區(qū)內(nèi)部巨大數(shù)量的地方政府之間依然存在著較為嚴(yán)重的行政區(qū)劃或行政分割問題,制約著大都市區(qū)的整體發(fā)展(陶希東、黃王麗,2005)。西方國家解決郊區(qū)化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題,也偶爾會(huì)運(yùn)用行政區(qū)劃調(diào)整手段,如市縣合并,但市縣合并是以城郊雙方自愿和公民投票表決為基礎(chǔ)的,由于各方利益存在差異以及合并的短期效益,市縣合并議案的通過率和流行程度已大大降低。因此,對于城市區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展,主要運(yùn)用的是“成立大都市區(qū)政府、跨區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)、規(guī)劃委員會(huì)、協(xié)調(diào)組織”等政策手段,并經(jīng)歷了從“區(qū)域主義”到“新區(qū)域主義”、“傳統(tǒng)公共管理”到“新公共管理”模式的轉(zhuǎn)變。近年來我國臺(tái)灣地區(qū)也提出了行政區(qū)劃調(diào)整(稱之為“行政區(qū)域重劃”),包括縣市合并等。國內(nèi)學(xué)者近年來對城市行政區(qū),尤其是城市密集地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整有較多研究。其中,以劉君德(2002)、魏清泉(1997、1998)為代表的學(xué)者在這方面做出了重要貢獻(xiàn)。如劉君德(2003)分析了我國城市化推進(jìn)過程中行政區(qū)劃制度的矛盾,提出了新時(shí)期城市行政區(qū)改革的原則和改革的一系列重要觀點(diǎn):取消市管市、試行縣轄市等。魏清泉主要對廣東、珠江三角洲的行政區(qū)劃調(diào)整作了大量研究,并主持編制了“廣東省行政區(qū)劃調(diào)整規(guī)劃”和“廣州市行政區(qū)劃調(diào)整方案”的論證工作。汪宇明等(2000)認(rèn)為解決上海政區(qū)空間矛盾有兩種思路:一是內(nèi)部改革,發(fā)揮現(xiàn)有政區(qū)空間的潛力;二是以上海為中心,建立長江三角洲地區(qū)聯(lián)合政府。李軍鵬(2001)則介紹了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的政區(qū)競爭理論。張京祥等(2002a,2002b)認(rèn)為行政區(qū)劃調(diào)整并不能根本性地解決問題,而是需要運(yùn)用城市區(qū)域管治手段。黃王麗(2003)研究了國外都市區(qū)的治理模式,涉及到了世界上的主要國家。劉永好(2003)、王建華(2003)、周婕(2004)對行政區(qū)劃調(diào)整與城市化的關(guān)系、行政區(qū)劃調(diào)整與城市空間擴(kuò)展、行政區(qū)劃調(diào)整與城市規(guī)劃的編制等進(jìn)行了研究。謝滌湘等對“撤縣(市)設(shè)區(qū)”的原因、后果進(jìn)行了研究。魏立華、閻小培(2004)研究了快速城市化過程中,行政區(qū)劃與城市規(guī)劃的相互影響。羅震東(2005)對當(dāng)前我國兩種主要行政區(qū)劃模式——撤縣(市)設(shè)區(qū)和強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)進(jìn)行了比較研究,并指出了其演化機(jī)制。李開宇等(2007)對“撤市設(shè)區(qū)”的績效進(jìn)行了研究。檢視諸多文獻(xiàn)、縱觀20多年來我國的行政區(qū)劃調(diào)整的演變歷史,我們可以清楚地發(fā)現(xiàn),我國的行政區(qū)劃調(diào)整與快速的城市化有著非常緊密的關(guān)系,行政區(qū)劃調(diào)整主要是圍繞著城市發(fā)展、城市化而展開的,核心環(huán)節(jié)是城市與區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、整合。有鑒于此,本文以快速城市化為著眼點(diǎn),研究分析我國近20多年來行政區(qū)劃調(diào)整的背景、所產(chǎn)生的效應(yīng)以及調(diào)整中應(yīng)注意的問題。2在快速城市化背景下調(diào)整行政區(qū)劃是合適2.1改革開放以來，中國快速城市化2.1.1城市化水平的增加將推動(dòng)城市區(qū)劃的發(fā)展1989年我國《城市規(guī)劃法》制定了“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中等城市和小城市”的城市發(fā)展方針。但這一戰(zhàn)略方針并沒有得到充分實(shí)施。雖然在1980年代中后期,農(nóng)村工業(yè)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展很快,并帶動(dòng)了小城鎮(zhèn)的高速發(fā)展。但是,大中城市憑借其更為明顯的集聚經(jīng)濟(jì)效益、更為完善的基礎(chǔ)設(shè)施和更為強(qiáng)大的政治影響力,發(fā)展更為迅速。大中小城市的快速發(fā)展,促進(jìn)了我國城市化水平的迅速提高。我國城市化水平1978年為17.90%,1993年為28.0%,2000年為36.22%,2004年為41.80%,20多年來年均城市化水平增加將近1個(gè)百分點(diǎn),而1993年后,年均城市化水平的增加超過1個(gè)百分點(diǎn)?？偟膩碚f,改革開放以來我國大城市的發(fā)展速度要快于中小城鎮(zhèn)。而到了世紀(jì)之交,這一趨勢則更為明顯。大城市已成為我國參與全球化競爭的支柱,上海、北京、廣州、深圳等城市則更顯現(xiàn)出日益加深的國際化趨勢,可以直接與紐約、倫敦等世界城市進(jìn)行對接和對話,在全球城市體系中扮演著越來越重要的角色。我國大城市的快速發(fā)展,使得城市的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、占地規(guī)模有了進(jìn)一步提高。目前,我國人口超過百萬的城市已達(dá)到30多個(gè),上海、北京、廣州、深圳等城市人口都已超過了千萬,城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng),城市空間擴(kuò)展迅速。在這種情況下,一個(gè)個(gè)大都市區(qū)正在涌現(xiàn)?？焖侔l(fā)展的城市經(jīng)濟(jì)和快速增加的城市規(guī)模,毫無疑問,沖擊了現(xiàn)有的行政區(qū)劃框架,也帶來了城市與區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展問題、整合問題,從而迫使城市對現(xiàn)有的行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。比如,2005年廣州對行政區(qū)劃的調(diào)整就是一個(gè)典型例子。當(dāng)年,廣州將荔灣區(qū)和芳村區(qū)合并,將越秀區(qū)和東山區(qū)合并,將南沙開發(fā)區(qū)設(shè)為南沙區(qū),將廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)為蘿崗區(qū)。廣州這次行政區(qū)劃調(diào)整的主要目的就是為了擴(kuò)大城市規(guī)模,隨著廣州向東、向南的發(fā)展,蘿崗區(qū)所在的廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和南沙區(qū)所在的南沙開發(fā)區(qū)發(fā)展迅速,人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和城市建設(shè)都發(fā)展很快,成為了兩個(gè)完全意義上的城區(qū)。因此,原有的開發(fā)區(qū)管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在這種情況下,行政區(qū)劃的調(diào)整就成為必然(謝滌湘,2007)。2.1.2城市化的發(fā)展,促使城市成為城市人改革開放以后,我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治生活重回正軌,并以持續(xù)30年的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在全球化背景下,世人眩目于“中國奇跡”(秦暉,2008)。在這一段時(shí)間里,社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速轉(zhuǎn)型和發(fā)展是全方位的。但其中,城市的快速發(fā)展和城市化水平的迅速提高是影響最大的一個(gè)。推動(dòng)我國城市快速發(fā)展的原因是高速的工業(yè)化和人口遷移政策的開放。越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)入到城市里就業(yè)、居住,越來越多的農(nóng)村青年通過大學(xué)畢業(yè)、就業(yè)的方式從農(nóng)村人轉(zhuǎn)變成為城市人。由于城市化水平的提高,城市成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱,成為我國參與全球競爭的載體。城市的競爭,帶動(dòng)了區(qū)域的競爭,推動(dòng)了整個(gè)國家的進(jìn)步。在我國部分發(fā)達(dá)地區(qū),城市數(shù)量增加很快,規(guī)模擴(kuò)張很快,大、中、小城市共同發(fā)展,城市密集,連綿成片,類似于西方發(fā)達(dá)國家的大都市區(qū)”、“城市群”、“城市地區(qū)”在我國許多地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn),尤其是沿海地帶呈現(xiàn)出高密集、網(wǎng)絡(luò)化、連綿化的特大城市地區(qū)特征(吳良鏞,2003)。毫無疑問,經(jīng)過30年的快速發(fā)展,我國正從一個(gè)傳統(tǒng)、落后的農(nóng)村國家轉(zhuǎn)變發(fā)展成為一個(gè)現(xiàn)代、繁榮的工業(yè)國家、城市國家。工業(yè)已經(jīng)成為全國最重要的產(chǎn)業(yè),城市已經(jīng)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的中心和人口集聚的中心。城市文化則成為主導(dǎo)國家文化精神的強(qiáng)勢文化。國際上曾有觀察家預(yù)言:21世紀(jì)世界最大的一個(gè)奇跡,將是中國的城市化。城市的快速發(fā)展,激發(fā)了城市的競爭。城市之間日益激烈的競爭,一方面促使城市不斷地追求做大做強(qiáng),另一方面也加劇了城市之間的矛盾和沖突。為了規(guī)避城市快速發(fā)展帶來的各種問題,層出不窮地涌現(xiàn)了各種政策法規(guī)手段。行政區(qū)劃調(diào)整即是其中的一種。2.1.3改革開放之后我國城市區(qū)劃的變化行政區(qū)劃是一個(gè)國家的基本制度,與國家和地方的自然、文化、歷史、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展有著十分密切的關(guān)系。我國現(xiàn)在的行政區(qū)劃格局,是在長期的歷史過程中形成的?？偟膩碚f,改革開放以前,我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐是比較穩(wěn)定的,盡管其間也有停滯和快速發(fā)展時(shí)期。但是,改革開放以后,我國進(jìn)入了史無前例的快速發(fā)展階段,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相當(dāng)迅速,不僅如此,同時(shí),我國還進(jìn)入了一個(gè)重大的轉(zhuǎn)型時(shí)期,即從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)成長為現(xiàn)代的工業(yè)社會(huì)、城市社會(huì)。因此,整個(gè)社會(huì)的精神結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)都發(fā)生了變化。在這種情況下,我國傳統(tǒng)的行政區(qū)劃體制就面臨著挑戰(zhàn)和壓力。為此,改革開放后,我國曾先后進(jìn)行了多次行政區(qū)劃調(diào)整,比如,1980年代早期的“市帶縣”,1980年代后期和1990年代初的“縣改市”、“鎮(zhèn)改市”,1990年代中后期的“撤縣(市)”設(shè)區(qū)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、城區(qū)合并等等。這些行政區(qū)劃調(diào)整的目的主要是為了適應(yīng)國家法規(guī)政策的變化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這些行政區(qū)劃調(diào)整的中心是城市的行政區(qū)劃調(diào)整,針對農(nóng)村的行政區(qū)劃調(diào)整很少。針對農(nóng)村的行政區(qū)劃調(diào)整主要集中在行政區(qū)邊界線的調(diào)整等方面。近年來,我國發(fā)生了較多“撤縣(市)設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整,一個(gè)很重要的原因是城市政府面臨國家行政區(qū)劃體制改革的壓力。因?yàn)橛袀餮哉J(rèn)為,我國將取消地級市這一層級,而實(shí)行省直管縣。而近年來,有關(guān)省份也開始了強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省直管縣的改革(羅震東,2005)。這對于許多大城市來說,是很不愿意看到的。因?yàn)橐环矫鎿碛衅鋵倏h(縣級市),有利于提高其政治影響。作為一個(gè)地方領(lǐng)導(dǎo)人來說,管轄的范圍越大,無疑越有利于提高其政治影響力;其二是擁有屬縣,有利于為中心城市提供更大的發(fā)展空間、提供更多的資源、有利于城市的擴(kuò)張等等。因此,在“省直管經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣”的改革實(shí)驗(yàn)開始后,中心城市面臨很大壓力,不得不期望通過行政區(qū)劃調(diào)整,將大的中心城市周邊地區(qū)的縣(市)調(diào)整成為市轄區(qū),從代管轉(zhuǎn)變成為直管?？偟膩碚f,改革開放以后我國城市行政區(qū)劃的調(diào)整,對于地方來說,既有政績方面的原因,也有客觀因素的原因。而歸根結(jié)底,主要還是快速的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)體制的迅速轉(zhuǎn)變、行政管理體制的改革以及快速的工業(yè)化和城市化影響下的地域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化,使得原有的空間經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)生變化,從而要求對行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。2.2促進(jìn)城市城市化的發(fā)展,提高城市競爭力行政區(qū)劃是國家政治制度不可或缺的重要組成部分,它奠定了一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)的空間框架和層級管理體系。一般來說,行政區(qū)劃是相對穩(wěn)定的,在我國,有些行政單位,比如縣,歷經(jīng)上千年,行政區(qū)劃仍保持相對穩(wěn)定。但是,改革開放以來我國行政區(qū)劃調(diào)整非常頻繁,相當(dāng)多的城市進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整,調(diào)整幅度之大,是前所未有的。由于行政區(qū)劃調(diào)整關(guān)系到廣大市民、廠商企業(yè)、城市政府、黨政干部的切身利益,因此,其一旦發(fā)生往往成為牽一發(fā)而動(dòng)全身、社會(huì)各界高度關(guān)注的大事。改革開放以后,我國的行政區(qū)劃調(diào)整經(jīng)過了兩次高峰期:一是縣改市。主要發(fā)生在1990年代初、中期。即是將縣改為市(一般為縣級)?！翱h改市”的目的,一方面是為了展現(xiàn)城市的實(shí)力,加快農(nóng)村城市化步伐;另一方面是為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)自主權(quán),營造更好的投資環(huán)境。二是撤縣(市)設(shè)區(qū)。主要發(fā)生在1990年代后期和2000年代。即是將市所屬的縣或縣級市改設(shè)為市所轄的區(qū)?！俺房h(市)設(shè)區(qū)”的主要目的是為了充分發(fā)揮中心城市的作用。為此,就要擴(kuò)大中心城市的規(guī)模、為中心城市的發(fā)展提供更豐富的資源,如土地、港口,避免周邊地區(qū)與中心城市的矛盾、沖突等等。從我國行政區(qū)劃調(diào)整的兩次高峰期來看,行政區(qū)劃調(diào)整與我國城市化的過程是相契合的。行政區(qū)劃調(diào)整的頻率與我國城市化水平的提高相同步、與我國的經(jīng)濟(jì)增長相同步。城市化速度越快、經(jīng)濟(jì)增長速度越快,行政區(qū)劃調(diào)整現(xiàn)象發(fā)生得也越多。1990年代初,隨著鄧小平同志的“南巡”拉開了我國建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的大幕,我國投資熱度明顯上升,經(jīng)濟(jì)高速增長,“縣改市”的高潮主要集中在這一時(shí)期。而到2000年后,我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長,城市化水平提高很快,因而促進(jìn)了“撤縣(市)”行政區(qū)劃調(diào)整。改革開放以后,我國的行政區(qū)劃調(diào)整主要是為了適應(yīng)城市快速發(fā)展的需要。在1980年代中后期和1990年代初期,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速,農(nóng)村工業(yè)化成為工業(yè)化的主體,中小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速,再加上,我國一貫以來實(shí)施的“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中等城市和小城市”的城市化指導(dǎo)方針,因此,積極扶持中小城市的發(fā)展就成為政府的重要政策。在這種情況下,縣改市很快就成為一種趨勢,席卷全國。而到了1990年代中后期,隨著我國加入世界貿(mào)易組織,對外開放程度、經(jīng)濟(jì)全球化日漸加深。在全球經(jīng)濟(jì)競爭中,大城市的比較優(yōu)勢顯露無疑,大城市對人才、資本、技術(shù)、企業(yè)的吸引力也就更強(qiáng),從而使得大城市發(fā)展更快,并且大城市與其周邊的中小城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系,形成了規(guī)模更為龐大的大都市區(qū)或城市密集地區(qū),成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、基礎(chǔ)設(shè)施最完善的地區(qū)。但是,由于較多城市集聚在一起,彼此爭資源、爭人才,容易導(dǎo)致惡性競爭,各自的優(yōu)勢往往不能互補(bǔ)。在缺乏制度保證和合作發(fā)展意識(shí)的背景下,在行政主導(dǎo)的社會(huì)環(huán)境中,我國大城市就采取了“撤縣(市)設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整的方法緩解城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展的問題(謝滌湘等,2004)。2.3從城市發(fā)展重心轉(zhuǎn)移到城市改革開放以來,我國的行政區(qū)劃調(diào)整是在快速的城市化背景下展開的,其目的也是為了促進(jìn)城市的快速發(fā)展?！翱h改市”是為了促進(jìn)中小城市的發(fā)展,“撤縣(市)設(shè)區(qū)”是為了促進(jìn)大城市的發(fā)展。而近年來我國行政區(qū)劃調(diào)整模式的轉(zhuǎn)變,也標(biāo)志著我國城市的發(fā)展重心從中小城市轉(zhuǎn)移到大城市?；仡櫸覈母镩_放以來城市的行政區(qū)劃調(diào)整,其成績與問題都非常突出:2.3.1區(qū)域城市發(fā)展迅速,城市功能逐步提升(1)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及“縣改市”等行政區(qū)劃的調(diào)整,我國城市化水平有了很大提高,城市數(shù)量有了較大幅度的增加。從1978年至2004年,我國城鎮(zhèn)化水平由17.9%提高到41.8%,年均增長速度是改革開放前30年城鎮(zhèn)化年均增長速度的3倍多;城鎮(zhèn)人口從1.7億人增加到5.4億人;全國城市總數(shù)由193個(gè)增加到661個(gè)。同時(shí),城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)文化設(shè)施的建設(shè)力度加大,整體功能逐步提升,人居環(huán)境明顯改善,城市面貌發(fā)生了很大變化。(2)行政區(qū)劃調(diào)整推動(dòng)了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。改革開放以來,隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國逐步由農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)國家演變。行政區(qū)劃調(diào)整加快了我國城市的發(fā)展。由于城市是工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的主要載體,因此,行政區(qū)劃的調(diào)整也推動(dòng)了我國工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。(3)行政區(qū)劃調(diào)整推動(dòng)了我國特大城市、大城市的發(fā)展。我國“撤縣(市)設(shè)區(qū)”的主要目的是為大城市的發(fā)展提供更大的空間,協(xié)調(diào)大城市與其周邊地區(qū)的矛盾。因此,“撤縣(市)設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整在一定程度上推動(dòng)了我國特大城市、大城市的發(fā)展。如廣州通過將番禺、花都等縣級市改設(shè)為區(qū),使得廣州擁有了更為廣闊的空間和更為豐富的資源,使得廣州社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,穩(wěn)固了自己國內(nèi)第三大城市的地位(謝滌湘等,2004)。2.3.2區(qū)劃調(diào)整影響城市整體發(fā)展的積極性和自主性(1)“跟風(fēng)”現(xiàn)象比較明顯。改革開放以后,我國的歷次行政區(qū)劃調(diào)整都存在著很明顯的“跟風(fēng)”現(xiàn)象。一些地方不是根據(jù)切實(shí)的需要進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整,而是“人云亦云”。比如,近年來的“撤縣(市)設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整就明顯存在這一現(xiàn)象。“撤縣(市)設(shè)區(qū)”的主要目的是為了緩解中心城市與周邊小城鎮(zhèn)的矛盾、擴(kuò)大中心城市的發(fā)展空間。但是,我國部分城市,規(guī)模不是很大、區(qū)域城市化程度不高、中心城市的快速發(fā)展與周邊小城鎮(zhèn)之間并不存在著較激烈的沖突。但是,也同樣“跟風(fēng)”進(jìn)行“撤縣(市)設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整。這種盲目的行政區(qū)劃調(diào)整會(huì)帶來各種問題和矛盾。比如城市化水平人為地拔高,不利于城鄉(xiāng)發(fā)展和管理(謝滌湘等,2004)。(2)行政區(qū)劃調(diào)整影響了部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性和自主性。近年來我國的行政區(qū)劃調(diào)整是以中心城市(地級市)為重點(diǎn)。將中心城市周邊的縣(縣級市)改設(shè)為市轄區(qū),固然有利于中心城市及其周邊地區(qū)的統(tǒng)一發(fā)展,卻往往影響了周邊小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性,“侵占”了其資源,進(jìn)而影響到了其發(fā)展的積極性。(3)行政區(qū)劃調(diào)整操作過程問題較多。行政區(qū)劃調(diào)整關(guān)涉到廣大市民、企事業(yè)單位和公務(wù)員隊(duì)伍,本應(yīng)是一件公眾參與度很高的事情。但是,在我國相當(dāng)部分地區(qū),行政區(qū)劃調(diào)整卻是“高度機(jī)密”行為,透明度很低、公眾參與程度很低。究其原因,是因?yàn)椤芭掠绊懮鐣?huì)穩(wěn)定”。行政區(qū)劃調(diào)整不公開、不透明、公眾參與程度低,不利于廣泛征詢社會(huì)大眾的意見、不利于提高方案的科學(xué)性、不利于保證公眾的知情權(quán)等等,從而帶來一系列問題,并影響到政府的形象和威信。(4)行政區(qū)劃調(diào)整帶來了虛假城市化。長期以來,困擾著我國有關(guān)政府部門和學(xué)術(shù)界的一個(gè)重要問題是:如何準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)我國的城市化水平。周一星(2006)認(rèn)為,我國市鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)多變。1984年以來“撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)”、“撤縣改市”、“縣級市改地級市”、“地區(qū)改縣級市”、“縣和縣級市改區(qū)”等一浪又一浪的“改革熱潮”,都是朝著擴(kuò)大城市行政地域范圍的方向發(fā)展。中國的城市行政地域已經(jīng)“大而無當(dāng)”,遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離城市的實(shí)體地域。不用說縣級市,就是設(shè)區(qū)市的“區(qū)”也包括了大面積的鄉(xiāng)村,連“街道辦事處”和“居民委員會(huì)”都可能有大量水分。因而造成了嚴(yán)重的虛假城市化問題。(5)通過行政區(qū)劃的調(diào)整,相當(dāng)部分地區(qū)擴(kuò)大了市區(qū)范圍,從而為政府征用土地大開方便之門,導(dǎo)致了城市的蔓延擴(kuò)張,造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。同時(shí),由于城市的框架拉得過于松散,公共交通設(shè)施建設(shè)又沒有跟上,越來越多的人必須依賴私人小汽車出行,從而導(dǎo)致私人小汽車的增加,加重了環(huán)境污染。例如,1978年,廣州市建成區(qū)面積54.6km2,1993年達(dá)到206.63km2,2000年番禺、花都撤市改區(qū)后達(dá)到526.42km2,2003年進(jìn)而發(fā)展到608km2,加上增城、從化兩個(gè)代管縣級市則達(dá)到705km2。人口密度和建筑密度的總體趨勢都呈現(xiàn)出由中心區(qū)的高密度向外圍地區(qū)的中、低密度圈層式蔓延的趨勢特征(蘇建忠等,2005)。3更有效地改善我國的區(qū)劃調(diào)整行政區(qū)劃調(diào)整涉及面廣、影響深遠(yuǎn),是一項(xiàng)重要而敏感的政治決策。隨著我國城市化水平的持續(xù)提高,城市的數(shù)量會(huì)越來越多,城市的規(guī)模會(huì)越來越大,以大城市為中心的城市密集區(qū)(大都市區(qū))將會(huì)成為我國主要的城市分布形態(tài),因此,相鄰城市之間、城市與鄉(xiāng)村之間的矛盾會(huì)變得越來越多,城市之間的競爭也會(huì)更趨激烈,城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題會(huì)變得越來越突出,