生態(tài)治理中中央與地方關(guān)系協(xié)調(diào)的理論框架

生態(tài)治理中中央與地方關(guān)系協(xié)調(diào)的理論框架

生態(tài)問題是人類生存、發(fā)展和社會進(jìn)步的全面問題。自改革開放以來,中國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長和工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期,西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了幾個世紀(jì)才完成的工業(yè)化,在中國被壓縮在了短短的幾十年內(nèi)。這種“壓縮型的工業(yè)化”,實(shí)行的是高投入、低效率的粗放型發(fā)展模式,帶來了巨大的環(huán)境壓力和生態(tài)的進(jìn)一步惡化。改善生態(tài)環(huán)境,無疑是中國各級政府在今后相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)的主題和基本要求。生態(tài)環(huán)境在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上是一種典型的“公共物品”,具有非排他性和競爭性的組合特性,而在缺乏恰當(dāng)?shù)闹贫劝才诺那疤嵯?將出現(xiàn)眾多消費(fèi)主體基于“搭便車”心理而對生態(tài)資源過度使用的現(xiàn)象。作為一種“公共物品”,生態(tài)環(huán)境難以通過自由市場機(jī)制有效地供給。而且,由于“市場失靈”,往往還形成一系列嚴(yán)重的生態(tài)問題。在這種情況下,需要通過由政府實(shí)施的干預(yù),才能使生態(tài)問題得以控制或解決。因此,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,生態(tài)治理依然是政府的一項(xiàng)重要職能,需要實(shí)施政府主導(dǎo)型的生態(tài)治理戰(zhàn)略,尤其是需要地方與中央政府運(yùn)行同向,協(xié)調(diào)一致。然而,地方政府與中央政府在生態(tài)治理上存在著較大的利益差別。中央政府代表國家的整體利益和社會的普遍利益。而地方政府的利益具有雙重性,既有與中央政府在根本利益上的一致性,又有相對獨(dú)立性,即最大限度地謀求轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益,并通過擴(kuò)張行為自主性的方式,突破中央政府的政策性約束。地方利益逐步成為制約區(qū)域生態(tài)治理行為的關(guān)鍵性變量。由此推之,現(xiàn)階段中國生態(tài)問題的實(shí)質(zhì)是“一個利益調(diào)節(jié)失衡的問題”,是中央與地方政府整體與局部、遠(yuǎn)期與當(dāng)前利益沖突的反映。也就是說中央與地方政府在生態(tài)治理上存在著利益博弈,而博弈的方式和結(jié)果則取決于中央與地方政府各自的控制能力。地方政府同中央政府討價(jià)還價(jià)的能力,決定著一區(qū)域生態(tài)治理的目標(biāo)和效果。這意味著,我們不能局限于生態(tài)治理本身來研究生態(tài)治理問題。要最有效率地實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的目標(biāo),就必須建立一套行之有效的能使該目標(biāo)自我實(shí)施的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)和制度。其命題是,在給定個人利益最大化的條件下,如何用最低的成本建立一套能夠保證國家政治穩(wěn)定和地方生態(tài)治理目標(biāo)自我實(shí)施的制度框架和技術(shù)手段。本文首先回顧改革開放以來中央與地方府際間協(xié)調(diào)已有的三種模式(命令—控制模式、互動—妥協(xié)模式和政治動員模式),接著分析了中央與地方府際間的協(xié)調(diào)基點(diǎn),最后從“結(jié)構(gòu)—行為”互動的視角提出分析當(dāng)前生態(tài)治理中的中央與地方府際間協(xié)調(diào)的理論框架。一、回顧和反思中央與地方治理的關(guān)系模式改革開放以來,有關(guān)生態(tài)治理中的中央與地方的關(guān)系模式主要可以概括為以下三種:命令—控制模式、互動—妥協(xié)模式和政治動員模式。(一)生態(tài)環(huán)境問題的“刑事政策”:環(huán)境政策的反思命令—控制模式是指中央政府根據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn),直接規(guī)定地方政府所在的行政區(qū)域產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)的允許數(shù)量及方式。命令—控制模式一般包括兩類,即強(qiáng)制性法律法規(guī)和干預(yù)性行政命令。中央政府居于國家權(quán)力的最高地位,必須有能力指揮各種國家機(jī)構(gòu)和人員按照環(huán)境保護(hù)要求工作,以及集中充足的資源以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo),還要制定和執(zhí)行各種組織規(guī)則以保證下級的服從。因而命令—控制模式在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)以及很大程度上良性地影響和指導(dǎo)了環(huán)境政策的方向,在生態(tài)治理的最終成果上,具有很強(qiáng)的確定性和可操作性。然而,生態(tài)環(huán)境問題具有現(xiàn)代社會“糟糕型”政策問題的基本特征(Head,2010:578):即,理性的綜合規(guī)劃是不恰當(dāng)?shù)摹栴}難以被界定、相互依賴與多層面的因果關(guān)系、價(jià)值差異、不穩(wěn)定與持續(xù)的演化、高度的社會復(fù)雜性與多樣化的利害相關(guān)者、認(rèn)定問題性質(zhì)與范圍的知識基礎(chǔ)是存在爭論的。“命令—控制”模式在發(fā)揮一定作用的同時(shí),已暴露出了愈來愈多的局限性:(1)在傳統(tǒng)的“命令—控制”手段中,地方政府為了完成中央政府下達(dá)的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)指標(biāo),必須有效地控制各種類型的污染源排放,了解數(shù)以萬計(jì)的產(chǎn)生污染的產(chǎn)品和活動的控制信息。由于所需的信息量巨大,因而所耗費(fèi)成本很高,導(dǎo)致了環(huán)境政策的低效率和不經(jīng)濟(jì),在很大程度上影響了命令—控制的有效性。(2)命令—控制手段往往是以犧牲效率來換取公平。政策的制定常常是“一刀切”,不考慮不同地區(qū)、不同企業(yè)的實(shí)際情況或污染物處理的邊際成本差異,造成資源嚴(yán)重浪費(fèi),導(dǎo)致中央權(quán)威受損,規(guī)則制定和政策執(zhí)行力下降,表現(xiàn)在政策紀(jì)律和命令鏈的弛廢。(3)地方在執(zhí)行環(huán)保政策上有自身利益訴求,往往扭曲和違背中央的初衷。顯然,這種協(xié)調(diào)模式不是以獨(dú)立而成熟的社會來對抗污染源和防治污染,也不是為生態(tài)治理領(lǐng)域引入更多的經(jīng)濟(jì)手段、自愿協(xié)商式手段,有可能導(dǎo)致中央政府維系其自身統(tǒng)一性的能力急劇衰退。有學(xué)者就認(rèn)為,雖然不是完全不可避免,但這種國家體系部門化,以及國家低層機(jī)構(gòu)自主化的趨勢會直接導(dǎo)致國家能力的嚴(yán)重腐化(Haojia&Linzhimin,1993)。(二)行為性聯(lián)邦改革開放之前,雖然地方政府也具有一定的權(quán)力運(yùn)作空間,但是政府職能的單一化和上下級政府職能的一致性,使它的主要特征表現(xiàn)為對中央政府意志的貫徹及對上級指令和政策的服從和執(zhí)行,其角色定位是充當(dāng)中央政府的“代理型經(jīng)營者”。改革開放后持續(xù)的權(quán)力下放給中國政治制度帶來了嚴(yán)重的制度性危機(jī),其重要表現(xiàn)就是“地方主義”在中國的興起。中央政府通過采取行政性放權(quán)的辦法,將經(jīng)濟(jì)的剩余分享權(quán)和控制權(quán)分配給地方,不同層次的地方政府成為轄區(qū)內(nèi)共有經(jīng)濟(jì)的真正剩余索取者和控制者,因此地方政府的自主性空前增加。地方政府已不再是被動貫徹中央政府行政命令的附屬組織,而是逐漸成為微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最重要的投資主體和直接控制者,從而使得中央政府相當(dāng)程度上減弱了自己的總體能力,并且在機(jī)制上失去了控制和調(diào)節(jié)地方最為有效的手段。由于地方主義的崛起,中央已經(jīng)不能完全通過等級結(jié)構(gòu)來號令地方,于是在中央和地方之間就形成了獨(dú)具特色的普遍的談判行為(bargain)1。這種談判包括個別和集體兩種形式,前者是中央與個別省份的單獨(dú)相對的談判,后者是中央政府對幾個省份的談判或不同地方聯(lián)合起來和中央的談判。鄭永年、吳國光認(rèn)為,在各種各樣的中央與地方之間的談判之中,中央和地方之間的權(quán)力互動出現(xiàn)了相對的平衡和制約:中央不能壓倒地方,地方也沒有辦法脫離中央,這種關(guān)系實(shí)際上就是一種“聯(lián)邦制”,只是缺乏制度性的基礎(chǔ)和保證,因此,可稱之為“行為性聯(lián)邦”(鄭永年、吳國光,1995)。在這種“行為性聯(lián)邦”中,地方政府與中央政府的動態(tài)博弈不斷進(jìn)行,由此產(chǎn)生一種互動—妥協(xié)行為?；印讌f(xié)行為產(chǎn)生的深層次原因主要有兩點(diǎn):一是,“以政治穩(wěn)定為基礎(chǔ)”、“摸著石頭過河”的漸進(jìn)改革的生態(tài)政策執(zhí)行環(huán)境。二是,在政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度框架下,經(jīng)濟(jì)增長和城市化、工業(yè)化引導(dǎo)的現(xiàn)代化進(jìn)程始終是地方政府的核心關(guān)注?！吧鷳B(tài)治理”要在地方獲得順利推行,納入地方發(fā)展利益是一個必要的條件。應(yīng)該說,“生態(tài)”在地方政府層面受到推崇是中央政府動員型環(huán)境政策面臨政府內(nèi)部的動員時(shí)所必然出現(xiàn)的“妥協(xié)”。互動—妥協(xié)的核心問題是中央政府發(fā)出的禁止信號即其威脅的置信度大小。如果可信性大,那么地方政府會盡可能約束自己的行為,反之則必然放任。但對于中央政府來說,由于擔(dān)心這種“威脅”會造成過大的負(fù)面影響,降低地方政府的工作積極性,所以中央政府發(fā)出的威脅與最終的實(shí)施力度往往存在較大差距,多數(shù)情況下只是“拍拍頭”(提醒一下)而已。正是看到這一點(diǎn),地方政府總是忽視這種威脅,以突破中央的某些生態(tài)政策限制去獲得地方收益。顯而易見,中央與地方政府利益關(guān)系的癥結(jié)并非控制與服從,更多的是雙方有意識的妥協(xié)。在互動—妥協(xié)模式中,地方政府迫于GDP壓力,以及相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)部門雙重角色甚或與排污企業(yè)有直接利益關(guān)聯(lián),有可能在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理問題上不作為。(三)動員對象的心理調(diào)適在當(dāng)代中國的生態(tài)治理過程中,政治動員通常與生態(tài)治理過程緊密結(jié)合在一起。政治動員模式反映了當(dāng)代中國生態(tài)治理政策執(zhí)行的一大特色。政治動員模式有狹義與廣義之分。狹義的政治動員僅指通過意識形態(tài)宣傳發(fā)動群眾參與政策的執(zhí)行過程,以此驅(qū)動政策的貫徹落實(shí)(胡偉,1998:312~313)。廣義的政治動員不僅指前者,更主要的是指在政府組織內(nèi)通過意識形態(tài)或政治控制來驅(qū)動政策執(zhí)行(Shirk,1993)。政治動員模式在生態(tài)治理中具備有效性,其有效性的根據(jù)來源于以下幾個方面:其一,政治動員的基本功能決定了“政治動員模式”的有效性。整合社會力量、促進(jìn)公民參與、調(diào)適社會心理、維持政治穩(wěn)定是政治動員的四大基本功能,而這四種功能分別從社會基礎(chǔ)、輿論基礎(chǔ)方面保持了社會潤滑和平衡的作用,在政治穩(wěn)定和社會參與方面起到了重要作用。而這些作用亦決定了“政治動員模式”在生態(tài)治理中的有效性。其二,檢驗(yàn)政治動員效果的標(biāo)準(zhǔn)證明了政治動員模式的有效性。政治動員的效果最終取決于動員內(nèi)容能否被動員對象所接受以及在多大程度上被動員對象所接受。這在很大程度上又決定于動員對象對動員主體的政治或政策認(rèn)同。如果被動員對象的政治理想、價(jià)值觀念與動員主體保持一致,那么政治動員的效果就好;反之,政治動員的效果就要受到影響。由于保護(hù)生態(tài)環(huán)境已成為大多數(shù)有識之士的共識,再加上建設(shè)生態(tài)文明作為動員主體的政黨、政府與動員對象在解決生態(tài)環(huán)保事件時(shí)保持著在認(rèn)同的大方向上的一致性,因此政治動員模式的有效性得到了實(shí)踐的充分證明。政治動員模式較好地反映了中國生態(tài)政策執(zhí)行的特殊性,然而政治動員的缺陷同樣也比較明顯:片面依靠動員模式將極大削弱正式行政組織的作用,與行政組織結(jié)構(gòu)的理性化和制度化發(fā)展相違背,甚至?xí)魅鹾推茐慕M織的正常權(quán)威和結(jié)構(gòu);政治動員有可能導(dǎo)致不同程度的失控現(xiàn)象和結(jié)果偏離本來的意圖;政治動員往往由個別領(lǐng)導(dǎo)人主觀意志所驅(qū)動,并且需要政府工作人員以及公眾飽滿的情緒支持,這些因素常常使得政治動員充滿一定的隨意性和間歇性,難以持久。故而這種模式難以解釋中國在生態(tài)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的“上有政策、下有對策”,以及“懸而未決”、“不斷反復(fù)”的現(xiàn)象。上述三種模式分別解釋了中國某一類、某一側(cè)面的生態(tài)治理現(xiàn)象。然而,當(dāng)我們比照改革開放幾十年來中國生態(tài)治理的現(xiàn)實(shí)時(shí)會發(fā)現(xiàn),這三種模式似乎都適用,但又都解釋得不夠充分。它們不能解釋為什么某一生態(tài)環(huán)境政策的執(zhí)行中,這三種模式會同時(shí)存在或不斷轉(zhuǎn)換?在中國的生態(tài)治理過程中,這三種模式是怎樣展開的?怎么結(jié)合起來,又是怎樣相互轉(zhuǎn)換的?對于這些問題,已有研究都沒有作出回答。而這些問題的解決對中國的生態(tài)治理實(shí)踐是非常重要的。二、機(jī)會主義的突出表現(xiàn):轉(zhuǎn)嫁問題生態(tài)治理中的中央與地方府際間關(guān)系之所以不夠協(xié)調(diào),最重要的原因在于地方政府存在機(jī)會主義傾向,即地方政府采用隨機(jī)應(yīng)變、投機(jī)取巧、主動違背或空洞承諾的方式,為自己謀取更大利益。機(jī)會主義的一個重要表現(xiàn)是“殺雞取卵”、“竭澤而漁”的短視行為。機(jī)會主義的另一個重要表現(xiàn)形式就是轉(zhuǎn)嫁問題(Perry,2002:37),讓其他機(jī)構(gòu)或政府組織來承擔(dān)成本。具體來說,地方機(jī)會主義行為主要有如下表現(xiàn):(一)執(zhí)行生態(tài)政策的項(xiàng)目在生態(tài)治理上,地方政府通過對中央政府的生態(tài)政策話語體系的完全模仿,表現(xiàn)出與中央政府生態(tài)治理理念、治理目標(biāo)的高度一致,以此來證明自己在“認(rèn)認(rèn)真真”、“不折不扣”地執(zhí)行上級的生態(tài)政策。但在實(shí)際的治理過程中,地方政府既有根據(jù)本地實(shí)際情況在一定范圍內(nèi)對生態(tài)政策的靈活運(yùn)用,也有故意尋找政策“漏洞”,打“擦邊球”、“探政策底線”突破生態(tài)政策范圍的行動;或者推遲行動并進(jìn)行觀望,以查看其他地方執(zhí)行生態(tài)政策的直接經(jīng)驗(yàn);或者等待中央政府出臺更清晰、更強(qiáng)勢的替代政策等。這使得中央政府的生態(tài)治理理念和目標(biāo)在一定程度上被地方所架空,淪為一種宣示和象征。(二)生態(tài)治理中的隱性政績:一個是突出績效關(guān)鍵的地方政府行為霍姆斯特羅姆(BengtHolmstrom)認(rèn)為,面對多重任務(wù)委托,或者面對多維度工作,代理人往往會強(qiáng)烈關(guān)注那個最容易被觀察、最容易顯示績效的工作,而忽視其他工作或者工作的維度(Holmstrom,1991:24~52)。在生態(tài)治理實(shí)踐中,強(qiáng)大的現(xiàn)代性驅(qū)使,會引導(dǎo)地方政府選擇有利于經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展的基本理念,即經(jīng)濟(jì)第一、績效至上。這種選擇符合“發(fā)展是硬道理”中“硬”的邏輯。地方政府的作用在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展面前被迅速地放大,因而地方政府的行為偏好是體現(xiàn)政績。而生態(tài)治理投資大、見效慢,成果和效益的顯現(xiàn)具有滯后性,是一種典型的“隱性政績”2。關(guān)注太多“隱性政績”不僅耗費(fèi)自己的精力和時(shí)間,還會因?yàn)殡y以被上級覺察和捕捉而得不到任何表彰。因此,在這種情況下,多數(shù)精明的代理人都會強(qiáng)烈關(guān)注某些易于觀察、易于量化的政績工程,而對于其他隱性的、難以量化的公共產(chǎn)品,如人均生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,給予少量甚至微量的關(guān)注。(三)生態(tài)治理的積極性不高當(dāng)周邊地區(qū)出現(xiàn)重大生態(tài)危機(jī)并且引起中央政府重視時(shí),該地方政府也會相應(yīng)引起足夠重視并著力進(jìn)行治理;當(dāng)中央政府或周邊地區(qū)向一地區(qū)生態(tài)投入多,該地方政府相應(yīng)投入也多;當(dāng)中央政府或周邊地區(qū)對一地區(qū)生態(tài)的監(jiān)管弱,該地方政府生態(tài)治理的積極性也不高。這種“隨機(jī)變通式”治理,導(dǎo)致地方政府以地方利益為標(biāo)準(zhǔn),符合地方利益的政策就“用足用活”,反之就隨意“變通”辦理或軟拖硬抗。這從另外一個角度說明,地方政府目前仍是把生態(tài)治理當(dāng)作爭奪以資本和勞動力為主的流動性生產(chǎn)要素、固化本地資源和避免地方利益稀釋的一種輔助手段,而不是旨在解決本地區(qū)環(huán)境問題,提高生態(tài)質(zhì)量。(四)共容性利益的“去人治化”追求短期效應(yīng)、塑造政績工程的運(yùn)動式生態(tài)活動此起彼伏,如衛(wèi)生城市達(dá)標(biāo),復(fù)制城市廣場,植樹節(jié)示范,環(huán)境模范區(qū)打造……。這些運(yùn)動除了作秀式的表面形象、短期生態(tài)貢獻(xiàn)外,在生態(tài)環(huán)境整體上的持續(xù)性提升和改善方面收效甚微,這可以從一個側(cè)面解釋:為什么多少年來如此多的運(yùn)動卻改變不了中國生態(tài)貧困狀況日趨嚴(yán)峻的局面。地方政府的機(jī)會主義行為,意味著地方政府行為選擇多元化的豐富可能性。地方政府既可能忠實(shí)執(zhí)行中央政府的生態(tài)政策,也可能采取“無為而治”的政策,放任環(huán)境污染問題的產(chǎn)生。顯然,地方政府的機(jī)會主義行為產(chǎn)生,極有可能使其偏離中央政府生態(tài)治理的整體目標(biāo)。當(dāng)然,在很大程度上,地方政府與中央政府是存在共同利益的,如地方政府的權(quán)力來自中央政府授予,中央權(quán)威的穩(wěn)定有利于地方政府的政治統(tǒng)治,而另一方面,中央政府必須依靠地方來管理本區(qū)域的事務(wù),不可能事事親躬。之所以中央政府要將生態(tài)治理的絕大部分權(quán)限賦予地方政府,特別是市縣政府,原因在于生態(tài)環(huán)境的惡化意味著對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重制約和對當(dāng)?shù)厝松a(chǎn)生活的重要影響。如果說中央政府生態(tài)治理的措施對地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式構(gòu)成了某種限制,那么地方政府關(guān)于生態(tài)治理的政策論述所體現(xiàn)的正是當(dāng)?shù)氐摹鞍l(fā)展焦慮”被“問題化”的過程。在這個“再問題化”的過程中所凸顯的是“地方發(fā)展利益”。但是,地方機(jī)會主義直接危害了社會的長期、和諧的發(fā)展,它雖然在短期內(nèi)帶來了財(cái)政收益,卻可能影響區(qū)域社會的可持續(xù)發(fā)展。這種機(jī)會主義的結(jié)果是地方政府與地區(qū)發(fā)展之間的共容性利益越來越小?！肮踩菪岳妗?encompassinginterests)是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森在解釋轉(zhuǎn)型國家的不同經(jīng)濟(jì)績效時(shí)提出的一個重要的概念。他所探究的問題是:“什么東西使一些市場經(jīng)濟(jì)國家變得富裕而其他國家變得貧困呢?一個國家到底需要什么樣的政策和制度,從而可以從一個小販和集市一樣的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)到可以產(chǎn)生很多富人的市場經(jīng)濟(jì)上?”在奧爾森看來,這里的關(guān)鍵是政府與所在治區(qū)之間有多大的“共容性利益”。他以流寇和坐寇的“罪犯比喻”來回答這個問題。小偷和流寇以掠奪為生,不斷尋找新的目標(biāo)。他們只顧眼前的利益,不關(guān)心地區(qū)經(jīng)濟(jì)是否發(fā)展,而他們所得即為被盜者所失,不僅社會總財(cái)富沒有增加,也會打擊失竊者從事生產(chǎn)的積極性,影響地區(qū)安全條件,甚至大量投資外流。但是,占地為王的“固定匪幫”出于自身長遠(yuǎn)利益的考慮,往往會減少其攫取的份額,盡力確保普通人能夠從事生產(chǎn)活動,以及進(jìn)行相互有利的貿(mào)易活動。而且,他還可能為統(tǒng)治的領(lǐng)地及納稅人提供公共物品,只要能夠提高當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力,創(chuàng)造更多的稅收收益(Mcguire,1996:72~96)。共容性利益具有較大的隱蔽性,這種利益往往隱藏在公眾視線之外。共容性利益還具有動態(tài)性,中央政府與地方政府因利益大小、存續(xù)時(shí)間長短等因素而不斷調(diào)整利益關(guān)系,進(jìn)而影響生態(tài)治理過程中的共同行動。共容性利益的一個關(guān)鍵問題是“共容系數(shù)”。中央政府與地方政府的“共容系數(shù)”不同,決定了他們在具體社會問題上的不同態(tài)度,從而采取不同政策策略。共容性利益還涉及到一個問題,即這種共容收益本身對社會或組織的發(fā)展具有負(fù)面性。也就是說,對社會和組織總收益進(jìn)行再分配,本身會挫傷社會和組織發(fā)展的積極性,因此,再分配的程度就是考量“共容系數(shù)”的一個關(guān)鍵向量。影響“共容系數(shù)”及制約共容性利益的最重要因素是社會制度。在不同的社會制度下,權(quán)力占有者的機(jī)會主義動機(jī)和行為差異相當(dāng)大。三、結(jié)構(gòu)的運(yùn)行模式鑒于已有的央地府際間協(xié)調(diào)模式之積弊,以及生態(tài)治理地方機(jī)會主義和央地府際間或隱或現(xiàn)的共容性利益的存在,因此有必要導(dǎo)入“協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)—協(xié)調(diào)行為—協(xié)調(diào)結(jié)果”的分析框架。這一分析框架的提出及其應(yīng)用試圖解決生態(tài)治理中的“碎片化”現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)整體式生態(tài)治理。協(xié)調(diào)是這一框架的核心關(guān)鍵詞,協(xié)調(diào)涉及聯(lián)合和共同行動的觀念,通過信息、認(rèn)知、決策與執(zhí)行方面的協(xié)調(diào),減少和降低負(fù)外部性,在更高的層面實(shí)現(xiàn)整體式的相互參與(Perry,2002:33~34)。就整體式生態(tài)治理路徑下的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)而言,需要考慮兩種結(jié)構(gòu),一種是“關(guān)系主導(dǎo)”的非正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu),另一種是“制度性分權(quán)”下的正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)。通過“制度性分權(quán)”,合理地劃分中央政府與地方政府在生態(tài)治理上的財(cái)權(quán)和事權(quán),來明晰各自的職能和責(zé)任。建立正式的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)是中央與地方府際間關(guān)系協(xié)調(diào)的基本前提,也是今后努力的方向。但同時(shí)也要對“關(guān)系主導(dǎo)”的非正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)給予必要的關(guān)注,因?yàn)橹袊松顚哟蔚木袷澜纭⑺季S和行為方式、社會關(guān)系特征,與西方國家并不能很好地契合,有時(shí)甚至截然相反。其中,中國人的“熟人”社會特征非常鮮明,不理解這點(diǎn),實(shí)質(zhì)上是在理解當(dāng)代中國的政治問題上根本不得要領(lǐng)。對于中央政府而言,近期高強(qiáng)度的組織任命原則和中央與地方官員的“交流”制度,容易使權(quán)力支配者除在工具性關(guān)系中采取客觀決策外,在情感性關(guān)系與混合性關(guān)系中分別陷入熟人困境與人情困境之類的心理沖突。這就決定了生態(tài)治理中的中央與地方府際間協(xié)調(diào)實(shí)際上有兩種理路:一種是,“關(guān)系主導(dǎo)”的非正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)阻礙“制度性分權(quán)”的正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),使生態(tài)治理偏離既定的政策目標(biāo);另一種是,“關(guān)系主導(dǎo)”的非正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)若與“制度性分權(quán)”的正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)整合得好,可在一定程度上彌補(bǔ)后者在權(quán)力配置中存在的不足。上述兩種理路表達(dá)了兩類央地府際間協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)之間相當(dāng)重要的兩種關(guān)系。依據(jù)邏輯推理,“有限分權(quán)”的正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)和“關(guān)系主導(dǎo)”的非正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)之間應(yīng)該組合為四種不同的模式,即A模式、A+B模式、A—B模式和B模式。據(jù)此,從結(jié)構(gòu)與行為互動的理論視角出發(fā),考察中國生態(tài)治理中的中央與地方府際間的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)行為和協(xié)調(diào)結(jié)果三種變量之間的關(guān)系。其中,協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)變量是自變量,協(xié)調(diào)行為變量是中間變量,協(xié)調(diào)結(jié)果變量是因變量。現(xiàn)將這三類變量分述如下:(一)央公所際間結(jié)構(gòu)的三種模式如上所述,在生態(tài)治理中,央地政府間不僅有“制度性分權(quán)”的正式執(zhí)行結(jié)構(gòu),還有與這一結(jié)構(gòu)相伴隨的“關(guān)系主導(dǎo)”的非正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)。這兩種結(jié)構(gòu)時(shí)分時(shí)合,時(shí)而相互促進(jìn)、時(shí)而彼此抵觸。因此,中國生態(tài)治理的央地府際間結(jié)構(gòu)可有四種不同的模式:(1)A模式:“制度性分權(quán)”的正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)獨(dú)自起作用。(2)A+B模式:“制度性分權(quán)”的正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)與“關(guān)系主導(dǎo)”的非正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)共同起作用,且“人情—面子”關(guān)系的運(yùn)作促進(jìn)權(quán)力在“制度性分權(quán)”的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)中的有效配置。(3)A—B模式:“制度性分權(quán)”的正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)與“關(guān)系主導(dǎo)”的非正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)共同起作用,但“人情—面子”關(guān)系的運(yùn)作加劇權(quán)力“制度性分權(quán)”的正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)中的無效配置。(4)B模式:“關(guān)系主導(dǎo)”的非正式協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)獨(dú)自起作用。(二)換的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)下各種協(xié)調(diào)方式之間的交互作用中國生態(tài)治理的央地府際間協(xié)調(diào)是在不斷轉(zhuǎn)換的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)下,各種協(xié)調(diào)方式交互作用的過程。表征這一過程的變量稱為協(xié)調(diào)行為變量,包括信息協(xié)調(diào)、科層協(xié)調(diào)、利益協(xié)調(diào)。1.保護(hù)生態(tài)環(huán)境的真實(shí)意愿是基礎(chǔ)中國生態(tài)治理中的主要問題是生態(tài)環(huán)境信息的不對稱分布,這是目前中央政府對地方政府協(xié)調(diào)手段和協(xié)調(diào)目的之間的矛盾和難題。信息不對稱通常指這樣一種情形:一方當(dāng)事人持有另一方不知曉或無法驗(yàn)證的信息。當(dāng)前,在生態(tài)治理上的中央地府際間關(guān)系不協(xié)調(diào)也正是直接根源于各自轄區(qū)破壞生態(tài)環(huán)境的真實(shí)信息彼此互不對稱,借助這一便利,地方政府對轄區(qū)內(nèi)微觀主體造成的生態(tài)破壞極易采取機(jī)會主義的保護(hù)行為,以此降低轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的總成本或提高經(jīng)濟(jì)增長的總收益以及增進(jìn)官員個人私益。即使部分地方政府起初并不愿意采取這樣的保護(hù)行為,然而其真實(shí)意愿由于相互間信息溝通的缺失從而導(dǎo)致中央不能直接觀察到地方政府的行動,中央判定生態(tài)環(huán)境發(fā)展的好壞,只能通過地方政府的環(huán)境政策制定和一些不確定的因素推斷。這就導(dǎo)致了中央無法準(zhǔn)確地辨別究竟哪種因素推動生態(tài)環(huán)境改善,是地方政府的努力程度還是由一些地方政府所不能控制因素造成的?這樣,地方政府就可以“隱藏行動”而不承擔(dān)其行為的全部后果。因此,建構(gòu)一種信息公開、信息披露機(jī)制,最大限度地破解地方政府的瞞報(bào)、假報(bào)或漏報(bào)行為,是做好央地府際間協(xié)調(diào)的前提。2.中央在生態(tài)環(huán)境治理體系中的地位和作用所謂科層協(xié)調(diào),是指中央政府在生態(tài)治理過程中運(yùn)用各種方法,調(diào)整政府系統(tǒng)內(nèi)部各組織之間、各人員之間、各行政運(yùn)行環(huán)節(jié)之間,以及調(diào)整政府系統(tǒng)與外部環(huán)境之間、管理對象之間的關(guān)系,其目的在于將政府各級系統(tǒng)中分散、沖突、矛盾的行為調(diào)諧整合為集體、合作、協(xié)調(diào)的行為,從而使生態(tài)治理有序化、高效化?？茖訖C(jī)制其間展現(xiàn)的顯著優(yōu)勢正如威廉姆森所言:“在科層制內(nèi)部可以用強(qiáng)制實(shí)施的控制手段比市場更為靈敏,當(dāng)出現(xiàn)沖突時(shí)擁有一種比較有效的解決沖突的機(jī)制?！?威廉姆森,1999)也正由于此,科層型協(xié)調(diào)機(jī)制特別強(qiáng)調(diào)存在一個強(qiáng)大的中央集權(quán)。由于具備這一前提,中央政府即可以憑借巨大的權(quán)力、權(quán)威資源打破跨區(qū)域行政區(qū)劃阻隔,并且有效集中各個區(qū)域分散的人、財(cái)、物進(jìn)而統(tǒng)一實(shí)施生態(tài)環(huán)境治理?？茖訁f(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)形態(tài)則主要包括垂直管理環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)、一體化生態(tài)區(qū)域行政區(qū)劃、綠色GDP政府績效考核制度以及執(zhí)政黨資源整合等較為常見亦很有現(xiàn)實(shí)意義的幾個方面。其中,垂直管理環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)是科層協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮其作用的前提;一體化生態(tài)區(qū)域行政區(qū)劃可以視作基本的救濟(jì);綠色GDP政府績效考核制度應(yīng)是關(guān)鍵,執(zhí)政黨資源整合則發(fā)揮著必不可少的補(bǔ)充功能。3.中央與地方政府之間的利益沖突在生態(tài)治理中,中央政府和地方政府由于各自利益考慮的不同,有著不同的行為選擇。中央政府強(qiáng)調(diào)全局的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào),而地方政府則有著更為復(fù)雜的利益考量。在以目前的財(cái)稅體制為基礎(chǔ)所確立的中央政府與地方政府的權(quán)力利益格局中,地方政府是一個有著獨(dú)立的利益訴求和廣闊逐利空間的“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”。其利益訴求主要表現(xiàn)為短期內(nèi)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這使得地方政府在生態(tài)治理中會權(quán)衡自己的利益得失,以自己利益最大化為行為的標(biāo)準(zhǔn)和最終的目的。再者說,地方政府在行為中要考慮到生態(tài)環(huán)境破壞及其治理的外部性問題。對地方政府而言,生態(tài)破壞造成的成本具有外部性,可以轉(zhuǎn)嫁給其他地方和中央政府。而生態(tài)治理的收益也具有外部性,可能讓其他地區(qū)“搭便車”。中央政府則必須面對全國的生態(tài)環(huán)境破壞問題,無法轉(zhuǎn)移和逃避。即使地方不治理,中央政府也會治理。因此,在生態(tài)治理過程中,需要協(xié)調(diào)和平衡中央與地方政府之間的利益沖突,解決和控制相關(guān)方之間的矛盾,要盡量使對項(xiàng)目具有影響力的相關(guān)方利益得到滿足,以保證他們之間建立合作關(guān)系。做好利益協(xié)調(diào)需要科學(xué)劃分中央與地方政府在生態(tài)治理上的事權(quán)財(cái)權(quán),逐步實(shí)現(xiàn)“區(qū)域限批”制度化,不斷完善生態(tài)治理問責(zé)制度,進(jìn)一步健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。(三)治理目標(biāo)不一致對于生態(tài)治理,要明確界定協(xié)調(diào)結(jié)果(成功或失敗)是非常困難的。本文選取的標(biāo)準(zhǔn)是將生態(tài)治理的協(xié)調(diào)結(jié)果與最高決策團(tuán)體的生態(tài)治理目標(biāo)相比較。與最高決策團(tuán)體的生態(tài)治理目標(biāo)一致,則為成功的協(xié)調(diào)結(jié)果;與最高決策團(tuán)體的生態(tài)治理目標(biāo)不一致,則為失敗的協(xié)調(diào)結(jié)果。之所以選擇這一標(biāo)準(zhǔn),主要基于以下理由:中國的生態(tài)治理基本上是由民間環(huán)保人士關(guān)注,進(jìn)入到政策議程,最終由最高決策團(tuán)體所發(fā)起,而且中國在改革開放后推行的生態(tài)治理,大多是利益沖突性高、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段不明確,但是生態(tài)治理目標(biāo)