銀行資本監(jiān)管的理論基礎(chǔ)與政策取向

銀行資本監(jiān)管的理論基礎(chǔ)與政策取向

一、銀行資本監(jiān)管是發(fā)展中國(guó)家的一種監(jiān)管理論在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，銀行是監(jiān)管最多的行業(yè)之一，銀行資本監(jiān)管是銀行最重要的方面之一。在現(xiàn)實(shí)中，我們也可以看到，在金融自由化的浪潮中，各國(guó)都加強(qiáng)了資本充足管制，資本充足管制已成為大部分市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家銀行監(jiān)管的主要工具。而資本的短缺往往成為發(fā)展中國(guó)家銀行脆弱的根源，因此，銀行資本監(jiān)管在發(fā)展中國(guó)家尤為重要。2004年2月27日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)也頒布了《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》，改變了我國(guó)資本管制一直處于軟約束的狀態(tài)。盡管銀行很重要，資本監(jiān)管很重要，但銀行監(jiān)管方面的理論進(jìn)展卻很小，在資本監(jiān)管方面考慮得更少。從某種意義上來(lái)講，整個(gè)20世紀(jì)的金融監(jiān)管理論和實(shí)踐的發(fā)展都是危機(jī)導(dǎo)向的、事后的，金融監(jiān)管政策仍是經(jīng)驗(yàn)性的、實(shí)證性的。就銀行監(jiān)管理論而言，其產(chǎn)生和發(fā)展一直是在對(duì)金融危機(jī)的認(rèn)識(shí)和理解的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，而不是正式的理論。銀行資本監(jiān)管更是如此。巴塞爾協(xié)議所規(guī)定的銀行資本充足監(jiān)管已被世界上100多個(gè)國(guó)家采納，但是對(duì)此也沒(méi)有一個(gè)廣泛認(rèn)同的基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的理論基礎(chǔ)。而理論分析應(yīng)該成為政策的一個(gè)重要部分，逐漸提高先驗(yàn)性、事前性和靈活性，而不是單純的以實(shí)踐為指導(dǎo)?；谶@一認(rèn)識(shí)，本文擬對(duì)銀行資本監(jiān)管的理論基礎(chǔ)進(jìn)行探討。二、減少存款被保險(xiǎn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁激勵(lì)進(jìn)行資本監(jiān)管的理論依據(jù)主要有兩個(gè)：一是在防止毀滅性的銀行擠兌中起著重要的作用（Diamond&Dybving1983,Diamond&Rajan,2000）；二是降低存款被保險(xiǎn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁激勵(lì)（Rochet,1992）。此外，資本監(jiān)管還可以保護(hù)政府的利益，并可作為對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)乏力以及監(jiān)管者監(jiān)管能力不足的一種補(bǔ)充。1銀行資本是一種保護(hù)在部分準(zhǔn)備金制度下，銀行經(jīng)營(yíng)的不穩(wěn)定性是內(nèi)生的，只有當(dāng)公眾保持對(duì)銀行體系的信任時(shí)銀行才是安全的。而公眾信任只有通過(guò)控制銀行和銀行體系的無(wú)償付能力風(fēng)險(xiǎn)、阻止銀行冒過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)來(lái)維持。雖然在眾多防范銀行擠兌與系統(tǒng)性危機(jī)發(fā)生的制度安排中存款保險(xiǎn)制度具有不可替代的作用，但存款保險(xiǎn)制度只能通過(guò)國(guó)家的力量起到事后干預(yù)的作用，而且這一制度安排會(huì)使銀行體系的道德風(fēng)險(xiǎn)上升，在銀行危機(jī)出現(xiàn)時(shí)這一負(fù)面作用更大，銀行很有可能進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)更大的投資做最后一搏，以期能起死回生。因此，應(yīng)尋求一種途徑，使銀行可以能夠通過(guò)自身的力量減少無(wú)償付能力的風(fēng)險(xiǎn)，樹(shù)立公眾的信任，防患于未然。和其他企業(yè)的資本一樣，銀行資本具有吸收風(fēng)險(xiǎn)的主要作用。在銀行經(jīng)營(yíng)發(fā)生損失時(shí)，可以用銀行資本進(jìn)行抵補(bǔ)，當(dāng)銀行資本抵補(bǔ)了經(jīng)營(yíng)損失之后，資本變小，甚至為零，而只要有資本存在，銀行就可以維持經(jīng)營(yíng)。也就是說(shuō)銀行資本可以起到緩沖銀行經(jīng)營(yíng)困境的緩沖器的作用。在其他條件不變的情況下，對(duì)意外損失發(fā)揮緩沖作用的初始資本越多，銀行無(wú)力償付的可能性越小。因此，“雖然資本的可獲得性既不是銀行健康狀況的絕對(duì)指示器，也不是保證保持儲(chǔ)戶債權(quán)人的信任的充分條件。但是在形成一個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)固概念的同時(shí)，它無(wú)疑表現(xiàn)為一個(gè)主要的因素”（江曙霞，1994）。鑒于此，銀行資本的大小展示了銀行抵御意外風(fēng)險(xiǎn)的能力，決定了銀行對(duì)債權(quán)人的保護(hù)程度，資本越充實(shí)，債權(quán)人利益受到保護(hù)的程度越大，于是債權(quán)人的信心隨著銀行資本數(shù)量的增大而增強(qiáng)。而且在資本充足監(jiān)管下，由于各個(gè)銀行資本充足，則在銀行擠兌事件中，即使個(gè)別銀行經(jīng)營(yíng)失敗，社會(huì)公眾對(duì)銀行信任穩(wěn)固，不會(huì)造成整個(gè)社會(huì)的金融恐慌，整個(gè)銀行業(yè)也就不會(huì)受到多大影響，即充足的資本可以抵御個(gè)別銀行失敗的溢出效應(yīng)。2減少銀行機(jī)構(gòu)對(duì)銀行的監(jiān)督為保持銀行體系的安全性和穩(wěn)健性，各國(guó)中央銀行紛紛推出了或隱或明的安全網(wǎng)，一方面充當(dāng)最后貸款人,在商業(yè)銀行面臨流動(dòng)性危機(jī)時(shí)施以援手,另一方面又推出存款保險(xiǎn)制度,對(duì)受損公眾進(jìn)行補(bǔ)償。但是這些防線在保護(hù)儲(chǔ)戶利益的同時(shí)也帶來(lái)了負(fù)效應(yīng)。安全網(wǎng)的存在嚴(yán)重削弱了市場(chǎng)的懲戒作用，降低了銀行債權(quán)人對(duì)銀行籌資的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)。因?yàn)樵诖婵畋ｋU(xiǎn)制度安排下，銀行的次級(jí)債務(wù)的持有者等債權(quán)人將因安全網(wǎng)的保護(hù)功能而減弱對(duì)銀行的利率要求；對(duì)于儲(chǔ)戶意味著儲(chǔ)戶財(cái)富的真實(shí)價(jià)值獨(dú)立于銀行破產(chǎn)的發(fā)生概率，儲(chǔ)戶財(cái)富可以得到保障，儲(chǔ)戶尤其是小額存款持有人會(huì)基于公共信息的優(yōu)良特征而減少對(duì)存款安全性的關(guān)心，進(jìn)而減少對(duì)銀行的監(jiān)督。事實(shí)上，即使沒(méi)有存款保險(xiǎn)儲(chǔ)戶也不是完全有能力對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)督的。最重要的是安全網(wǎng)的存在會(huì)產(chǎn)生逆向激勵(lì)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。由于最終貸款人通常以低于市場(chǎng)的利率放貸，而存款保險(xiǎn)制度承擔(dān)了本應(yīng)由存款保險(xiǎn)銀行承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)損失,商業(yè)銀行就有通過(guò)增加高風(fēng)險(xiǎn)投資轉(zhuǎn)嫁保險(xiǎn)成本、獲取高額利潤(rùn)的激勵(lì),另一方面也有擴(kuò)大債務(wù)依存度的沖動(dòng)和便利。同時(shí)，存款保險(xiǎn)制度也意味著銀行在遇到麻煩時(shí)會(huì)得到政府的擔(dān)保，所以銀行機(jī)構(gòu)會(huì)減少其在投資項(xiàng)目監(jiān)督上所花費(fèi)的時(shí)間和金錢，其貸款給高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)主義傾向可能得到強(qiáng)化。此外，如果存款保險(xiǎn)是充分的，存款者和銀行的利益上一致的：這兩類代理人都渴望持有高風(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn)組合，以在賭博中有效地攫取納稅人的錢，即從政府身上獲利。因此，在提供存款保險(xiǎn)等安全網(wǎng)的同時(shí)，還必須加強(qiáng)對(duì)銀行的管制，以減少或抵消這些負(fù)效應(yīng)。3政府主導(dǎo)下的監(jiān)管制度和風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)如前文所述，為了防止和降低銀行失敗的負(fù)外部性，各國(guó)的政府都提供了或隱或明的存款保險(xiǎn)。一般地，存款保險(xiǎn)是由政府全部出資或部分出資，即便不是這樣，銀行出現(xiàn)不能清償債務(wù)局面時(shí)，也要由中央銀行最后援救。中央銀行還承擔(dān)著貼現(xiàn)窗口、最后貸款人等責(zé)任，也會(huì)遭受到由此而來(lái)的意外損失。因此，在這一意義上，政府是銀行最大的債權(quán)人，且是未投保的債權(quán)人。雖然政府是最大的未投保債權(quán)人，但并不能通過(guò)和其他未保險(xiǎn)的債權(quán)人一樣的途徑運(yùn)用的市場(chǎng)紀(jì)律和要求資本。首先，很少依賴于明確的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)。在美國(guó)，直至1993年，存款保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)定價(jià)才與風(fēng)險(xiǎn)掛鉤。但和風(fēng)險(xiǎn)的差距相比，保費(fèi)等級(jí)差距還是太小。而且，這一差距也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于使用期權(quán)定價(jià)模型計(jì)算出的真正應(yīng)有的存款保險(xiǎn)費(fèi)用。這種極小價(jià)格差無(wú)法顯著地阻止銀行資本比例的下降，于是只好更多地求助于資本監(jiān)管。其次，和市場(chǎng)參與者不同，監(jiān)管者通常監(jiān)管當(dāng)局并不經(jīng)常使用信用配給，即存款保險(xiǎn)項(xiàng)目，來(lái)限制其風(fēng)險(xiǎn)。若銀行提供的利率不能覆蓋其風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，并且提高利率又會(huì)引起道德風(fēng)險(xiǎn)或逆向選擇問(wèn)題時(shí)，市場(chǎng)通常會(huì)拒絕繼續(xù)提供信用。相反，監(jiān)管者通常不明確地提供存款保護(hù)配給措施。在大多數(shù)情況下，F(xiàn)DIC的存款保險(xiǎn)負(fù)債僅是簡(jiǎn)單地決定于每個(gè)銀行被保險(xiǎn)存款的供需。因此，銀行監(jiān)管常常更多地依賴于資本充足性監(jiān)管，以彌補(bǔ)缺乏信用配給機(jī)制的缺陷。4資本充足標(biāo)準(zhǔn)銀行業(yè)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮依賴于。3個(gè)條件，即市場(chǎng)參與者對(duì)銀行的財(cái)務(wù)狀況的風(fēng)險(xiǎn)和變化及時(shí)做出反應(yīng)；銀行管理者對(duì)市場(chǎng)變化非常敏感；以及市場(chǎng)參與者于管制當(dāng)局對(duì)于銀行的影響要有足夠的預(yù)期。但對(duì)于銀行業(yè)來(lái)說(shuō)，由于存在信息不對(duì)稱和交易成本導(dǎo)致以上3個(gè)條件很難滿足。因此，市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用在銀行監(jiān)管中的作用是有限的，因此必須加強(qiáng)對(duì)銀行的監(jiān)管，以彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的乏力或（和）市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用增強(qiáng)調(diào)節(jié)市場(chǎng)的作用。由于銀行資本客觀透明，可控性強(qiáng)且具有抵補(bǔ)各種意外損失的功能，可將資本作為監(jiān)控指標(biāo)的參照物建立一套行之有效的預(yù)警系統(tǒng)，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能會(huì)陷入財(cái)務(wù)困境的銀行，向市場(chǎng)傳遞有效的信息，從而使市場(chǎng)參與者及時(shí)做出反應(yīng)。其次，以資本為參照物的預(yù)警系統(tǒng)可以使監(jiān)管者更有效地進(jìn)行檢查，并使他們更迅速地發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，從而降低銀行監(jiān)管的總成本，并增強(qiáng)市場(chǎng)參與者對(duì)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行影響的預(yù)期。在官方監(jiān)督力量較弱的國(guó)家資本監(jiān)管更為重要，也就是說(shuō)，資本監(jiān)管還可以作為監(jiān)管者監(jiān)管能力不足的一種補(bǔ)充。如果公眾對(duì)監(jiān)管者的能力有足夠的信心，認(rèn)為他們可以通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題的銀行，就不會(huì)發(fā)生銀行危機(jī)。這時(shí)資本充足標(biāo)準(zhǔn)重要目的為限制經(jīng)營(yíng)不穩(wěn)健的銀行的規(guī)模，防止出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管當(dāng)局的能力強(qiáng)，資本標(biāo)準(zhǔn)可以更寬松些；如果監(jiān)管當(dāng)局的能力差，就要用資本規(guī)定來(lái)區(qū)分經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健的銀行和經(jīng)營(yíng)不穩(wěn)健的銀行，也就是解決逆向選擇問(wèn)題；如果公眾對(duì)監(jiān)管當(dāng)局的能力的預(yù)期具有不確定性，則需要兩種方式結(jié)合。雖然實(shí)行很嚴(yán)格的資本標(biāo)準(zhǔn)，即使監(jiān)管者的能力低也可以保證危機(jī)不發(fā)生，但這一要求是昂貴的，因?yàn)樗鼫p少了穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的銀行可以用來(lái)投資的資金，使銀行業(yè)的規(guī)模受到限制，同時(shí)整個(gè)社會(huì)的產(chǎn)量將無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的水平。三、各國(guó)的實(shí)際情況適用不同的法律政策從根本上說(shuō)，資本充足監(jiān)管是為了降低銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)信用穩(wěn)定并保障資源的高效配置。盡管資本監(jiān)管的這一理論基礎(chǔ)在各國(guó)是相同的，但由于各國(guó)的歷史文化、法律政策等多種因素的差異，在實(shí)踐中必