關(guān)于行政合理性原則對行政自由裁量權(quán)的控制

有關(guān)行政合理性原則對行政自由裁量權(quán)的控制【內(nèi)容提綱】行政合理性原則重要審查行政自由裁量權(quán)在法定幅度范圍之內(nèi)行使得與否合理合適，為法定權(quán)限范圍內(nèi)行政自由裁量權(quán)的控制提供了根據(jù)。本文著重論述了行政合理性原則的功能、對行政自由裁量權(quán)控制的詳細(xì)規(guī)定及重要形式構(gòu)成，尤其論述了行政合理性原則在實(shí)現(xiàn)權(quán)力對權(quán)力的合理控制中的重要作用?！居⑽恼縏heprincipleofadministrativerationalityfurmishesthebasisforcontroloveradministrativediscretionwithinthelegallimitationofliabilitychieflyforuseinexaminationofwhethertheexerciseofanyadministrativediscretionisrationalandproperwithinthislegitimaterangeofresponsibility.Thispaperlaysemphasisonadiscussionaboutthefunctionsoftheprincipleofadministrativerationalityandthespecificrequirementsandmainformsandconstitutionsforitscontroloveradministrativediscretion,withspecialstressontheimportantrelationshipsbetweentheprincipleofadministrativerationalityandtheformsforcontroloveradministrativediscretion.【關(guān)鍵詞】行政/合理性原則/自由裁量權(quán)administration/principleofrationality/discretion【正文】行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要構(gòu)成部分，也是行政權(quán)力中最活躍的一部分權(quán)力。怎么合適而合理地控制行政自由裁量權(quán)，這一直是各國學(xué)者熱切關(guān)注的課題。本文試對此作一探討。一一種更故意義的課題：行政合理性原則行政自由裁量權(quán)是一種必要而又必須著重控制的權(quán)力。什么是行政自由裁量權(quán)？美國布萊克法律詞典解釋為：在特定狀況下根據(jù)職權(quán)以合適和公正的方式作出作為的權(quán)力（注：HeryCampbellBlak,M.A.Black'sLawDictionary,P.419,St.PaulMinnWestPub-lishingCo.1979。）。王名揚(yáng)先生在《美國行政法》一書中的定義是：“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對于作出何種決定有很大的自由，可以在多種也許采用的行動方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采用某種行動，或不采用行動。行政機(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也也許是執(zhí)行任務(wù)的措施、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采用行動的決定在內(nèi)”（注：王名楊《美國行政法》，中國法制出版社1996年版，第545頁。）。也有學(xué)者把它概括為，“我國的行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)是行政主體（能以自己的名義對外行使行政權(quán)，并對行為后果承擔(dān)法律責(zé)任的組織）在法定的權(quán)限范圍內(nèi)就行為條件、行為程序，作出作為與否和作出何種行為方面作合理選擇的權(quán)力”（注：朱新力《行政法基本原理》，浙江大學(xué)出版社1995年版，第258頁。）。行政自由裁量權(quán)的大面積存在是現(xiàn)代行政的必然規(guī)定。由于現(xiàn)代社會的發(fā)展，現(xiàn)代行政范圍的不停擴(kuò)大，由于立法行為對社會關(guān)系的變化反應(yīng)的緩慢性，因此國家一般以建立新的行政機(jī)關(guān)或授予行政機(jī)關(guān)對應(yīng)的權(quán)力來應(yīng)付新的社會問題。“管理至少的政府是最佳的政府”這種說法已不合用于現(xiàn)代社會?，F(xiàn)代社會需要能動的行政，能動的行政需要自由裁量權(quán)，這是社會發(fā)展的必然。自由裁量權(quán)的存在與擴(kuò)大，首先有助于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的能動作用，以實(shí)現(xiàn)法治的規(guī)定，滿足社會的需要；但另首先又也許對依法治國構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。由于，任何事物均有兩重性，一種能動的政府搞得不好完全也許成為一匹脫韁的野馬，對自由裁量權(quán)缺乏必要的監(jiān)督極也許導(dǎo)致專制。行政自由裁量權(quán)的濫用，也許違反法律授權(quán)的目的或原意，形成對法治的干擾和破壞。行政自由裁量權(quán)的濫用，可以導(dǎo)致對行政相對人合法權(quán)利的直接損害，導(dǎo)致行政權(quán)力的異化和腐敗的產(chǎn)生?；跈?quán)力有侵犯性的一面，它體現(xiàn)為對人的統(tǒng)治、強(qiáng)制或壓制的力量，從而易演變成為侵犯權(quán)利的壞東西，這在行政自由裁量方面顯得愈加突出。正如歷史學(xué)家阿克頓勛爵所說：“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力絕對地腐敗”（注：龔祥瑞《比較憲法與行政法》，法律出版社，1985年3月第1版，第472頁。）。行政自由裁量權(quán)的濫用能使行政相對人的權(quán)利與義務(wù)發(fā)生變化，或使相對人的權(quán)利增長、義務(wù)減少，或使相對人的義務(wù)增長、權(quán)利減少。因此，對行政相對人權(quán)利具有直接危害性。應(yīng)當(dāng)明確，詳細(xì)行政行為中的行政賦權(quán)行為的功能是創(chuàng)制權(quán)利，即賦予行政相對人一定的權(quán)力和利益。如行政許可、行政承認(rèn)、行政獎勵、行政救濟(jì)，等等。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的稀缺性原則來觀測，我們能發(fā)現(xiàn)，由于權(quán)力資源的有限性和人的需求的無限性，上述詳細(xì)行政行為的自由裁量對行政相對人來說，就顯得有相稱重要的意義，因而也許導(dǎo)致行政權(quán)力的異化和行政行為人的腐敗。我們還尤其應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)實(shí)生活中的大量腐敗行為大多與行政賦權(quán)行為的自由裁量有關(guān)，如土地批租、工程發(fā)包承包、某些帶有專營性質(zhì)的特許經(jīng)營、財(cái)政資金的投資補(bǔ)助獎勵、金融資金貸款的審批，以至人事的安排、干部的使用等等。反腐倡廉要獲得主線性的成效，恐怕還應(yīng)從權(quán)力運(yùn)用的源頭抓起，切實(shí)研究對行政自由裁量權(quán)的控制。以上種種情形提醒我們，繼續(xù)只機(jī)械地照法條的字句來衡量行政自由裁量行為已嚴(yán)重阻礙現(xiàn)代行政的合法運(yùn)作，我們必須越過字句尋求更高的理念，這就是研究行政合理性的重要動因。行政自由裁量權(quán)的與否合理行使以及行使水平的高下是檢查行政主體整體行政水平的重要標(biāo)尺。行政行為分為羈束行為與自由裁量行為。羈束行為是指法律設(shè)定了實(shí)行行政行為的明確的詳細(xì)的條件，行政機(jī)關(guān)只能嚴(yán)格按其設(shè)定的條件而實(shí)行的行政行為。而自由裁量行為是法律僅規(guī)定了行政行為的幅度和范圍，行政機(jī)關(guān)在此幅度和范圍內(nèi)參與自己意志進(jìn)行斟酌、選擇而實(shí)行的行政行為。因此在某種意義上也可以說，自由裁量水平的高下是衡量公務(wù)員素質(zhì)的重要的甚至是重要的原則，是行政主體整體行政水平的重要檢查標(biāo)尺。對行政自由裁量權(quán)的控制重要有行政合法性原則和行政合理性原則。在這里，行政合法性原則重要審查行政自由裁量權(quán)行使與否合法，如行政自由裁量權(quán)的行使與否超越了法定的幅度范圍而行政越權(quán)的違法，這是必要的但僅此是不夠的。而行政合理性原則重要審查在法定幅度范圍之內(nèi)行使行政自由裁量權(quán)與否行使得合理合適，如與否違反法定的原意或出于不合法的動機(jī)，與否將有關(guān)原因納入考慮或考慮了不有關(guān)的原因，自由裁量權(quán)的行使與否符合自然公平公正的規(guī)定，等等。由此可見，行政合理性原則不僅對行政自由裁量權(quán)的行使提出了更高的規(guī)定，同步又構(gòu)成了對行政自由裁量權(quán)更高層次更高水平的控制。在人們長期以來只重視行政合法性原則對行政自由裁量權(quán)控制的狀況下，著重研究行政合理性原則對行政自由裁量權(quán)的控制，具有愈加重要的意義。

二行政合理性原則及對行政自由裁量權(quán)控制的功能目前，行政法學(xué)界已形成共識，行政自由裁量權(quán)的行使，除了理所當(dāng)然地必須遵照行政合法性原則外，應(yīng)著重受制于行政合理性原則。但詳細(xì)怎樣以合理性原則控制行政自由裁量行為，說法不一，更沒有對行政實(shí)踐形成指導(dǎo)。行政合理性原則是基于行政自由裁量權(quán)而產(chǎn)生的。在行政法制初期，人們只注意規(guī)范羈束的行政行為，行政法的任務(wù)亦停留在制定法律規(guī)范羈束行政行為這一層面，從而形成了行政合法性原則，而行政自由裁量權(quán)處在“自由”狀態(tài)。伴隨社會的發(fā)展和人們對行政自由裁量權(quán)認(rèn)識的深化，尤其是對其控制意識的加強(qiáng)，人們逐漸認(rèn)識到，行政法不僅應(yīng)控制政府的羈束行為，同步更應(yīng)控制政府的自由裁量行為。正如英國法學(xué)家威廉·韋德所說，“在公法中沒有不受約束的自由裁量權(quán)，……絕對的和無約束的自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)應(yīng)受到否認(rèn)。為公共目的所授予的法定權(quán)力類似信托，而不是無條件地授予”（注：參見［英］威廉·韋德《合理原則》，李湘如譯，載《法學(xué)譯叢》，1991年第6期。）。因此，僅以行政合法性原則約束政府的行政行為是不夠的，行政合理性原則理應(yīng)成為行政法治的一項(xiàng)基本原則，共同來約束政府的行政行為。要對的理解行政合理性原則對自由裁量權(quán)的合理控制作用，首先就要對的理解和把握行政合理性原則。有的學(xué)者認(rèn)為行政合理性原則應(yīng)包括情理之“理”，筆者認(rèn)為不妥。合理性原則的“理”應(yīng)當(dāng)是自由裁量權(quán)行使根據(jù)（法定的、法律授予的）的“理”；應(yīng)當(dāng)是法的精神和一般原則的“理”；應(yīng)當(dāng)是法律出于自身意志而授權(quán)（授予自由裁量權(quán)）的本意的“理”；應(yīng)當(dāng)是法律授權(quán)幅度范圍內(nèi)的“理”；應(yīng)當(dāng)是法律目的所規(guī)定的“理”。一句話，行政自由裁量權(quán)不是憑空產(chǎn)生的，說究竟是法律授予的，是法定的；法定的權(quán)力必須根據(jù)并符合法律的規(guī)定去行使。離開法的精神、法的原意、法的目的、法的授權(quán)、法的規(guī)定來解釋行政合理性原則既不科學(xué)，也極為有害。行政合理性原則與行政合法性原則都是行政法的基本原則，是行政法治的重要構(gòu)成部分，兩者有著親密的關(guān)系，都屬于法的問題，都波及到合法性的問題。成文法唯一淵源性質(zhì)，使老式的中國法學(xué)理論一直將合法等同于法律的字面含義，因此初期的法治原則被理解成任何行為都必須符合法律的規(guī)定（其實(shí)，在法律規(guī)定的背后，還存在著法的精神），存在著機(jī)械法治主義的傾向。不過，當(dāng)這種“機(jī)械法治主義”被引入行政領(lǐng)域之后，它的缺陷是這樣的巨大，以致于不對法治原則作擴(kuò)大解釋簡直就是對法治原則的曲解。由于，在行政法領(lǐng)域的許多時(shí)候，當(dāng)行政行為人濫用自由裁量權(quán)時(shí)，我們無法對其糾正，原因是他們并未超越法律字面規(guī)定的權(quán)限。因此，用以完善合法性原則的合理性原則應(yīng)運(yùn)而生。合理性規(guī)定合乎法的原則、法的目的、法的精神、法的本意等等?？梢姡侠硇栽瓌t所波及的是更深層次的合法與否的問題，是對行政法治提出的更高的規(guī)定。正由于這樣，行政合理性原則與行政合法性原則雖是有區(qū)別的，但也是難以截然分開的。如濫用職權(quán)即濫用自由裁量權(quán)，是指行政主體及其工作人員在職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)違反行政合理性原則的自由裁量行為，是發(fā)生于自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)的一種違法行為。因此，濫用職權(quán)既是對行政合理性原則的違反，同步也構(gòu)成了對行政合法性原則的違反。對的理解和把握行政合理性原則有極其重要的意義。由于行政合理性原則是控制行政自由裁量權(quán)不被濫用的尺度。其詳細(xì)功能是：1.它是行政主體行使自由裁量權(quán)的行為準(zhǔn)則。這首先表目前指導(dǎo)并判斷自由裁量權(quán)行使合法（合乎法的精神、原則）與否的功能，它衡量自由裁量權(quán)的行使與否符合法律的主線規(guī)定，包括必須符合法的目的（目的性、必要性、比例原則），必須符合法的本意規(guī)定（合法性），必須不超越法定的幅度和范圍（合適性），等等。自由裁量權(quán)必須受到立法目的和法律原則的制約，這種法律的目的和原則，是法律法規(guī)的關(guān)鍵內(nèi)容和精髓。違反了這些規(guī)定，也就違反了行政合理性原則，也是對法的精神的違反。另一方面，也為在行政領(lǐng)域自由裁量中的抽象行政行為對詳細(xì)行政行為進(jìn)行制約提供了理論根據(jù)和行為原則。在自由裁量權(quán)行使中，只有符合合理性原則規(guī)定的抽象行政行為，才是對詳細(xì)行政行為的合理制約行為，反之則是不合理的制約行為。2.它是行政司法監(jiān)督的準(zhǔn)則。對行政自由裁量的司法審查，重要的根據(jù)不只是合法性的審查，說究竟重要是對自由裁量的合理性的審查。法院對嚴(yán)重濫用職權(quán)、行政懲罰顯失公正等行政行為宣布無效、撤銷或變更，甚至導(dǎo)致對行政行為人對應(yīng)的法律責(zé)任的追究等，根據(jù)的不只是合法性原則，而是行政合理性的原則。美國行政法把濫用職權(quán)定義為濫用自由裁量權(quán)（注：見《美國法典》第五編第七章，第706條。），而濫用自由裁量權(quán)是指“不合理地行使”該權(quán)力（注：參見［美］B.施瓦茨著，徐炳譯《行政法》，群眾出版社1986年10月第1版，第571頁。）。因此，行政濫用職權(quán)是指在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不合適行使權(quán)力而違反法律所設(shè)定目的的行為。可見，行政合理性原則為行政司法審查提供了理論根據(jù)和司法監(jiān)督的準(zhǔn)則。3.它也為行政相對人維護(hù)自身合法權(quán)益祈求行政救濟(jì)提供了根據(jù)和原則。行政合理性原則不僅對行政主體及行政人起作用，并且也為行政相對人申請行政救濟(jì)提供了判斷的根據(jù)。由于行政救濟(jì)多數(shù)是一種依申請行政行為，相對人遭受不法侵害的合法權(quán)益能否得到恢復(fù)，很大程度上仰仗相對人對行政行為違法與否的認(rèn)識（以便決定與否祈求救濟(jì)），合理性原則在這種認(rèn)識過程中為相對人提供了重要的標(biāo)尺。應(yīng)當(dāng)指出，怎樣使行政相對人既懂得以合法性原則保護(hù)自己的合法權(quán)利，又學(xué)會高舉合理性原則的旗幟來保護(hù)自己的合法權(quán)利，在我們這樣一種長期缺乏法治老式的國家有非常重要的意義，這是整個(gè)社會文明進(jìn)步和發(fā)展的重要標(biāo)志，我們切不可等閑視之。三行政合理性原則對行政自由裁量權(quán)控制的詳細(xì)規(guī)定不管是行政羈束行為，還是行政自由裁量行為，從主線上說，都是一種行政的法律的合用行為。行政的法律合用可分為對的合用和不對的合用、違法合用等三類。從這個(gè)角度上看，行政合理性原則既是對行政自由裁量權(quán)對的合用的規(guī)定，又是對不對的合用甚至是違法合用的判斷根據(jù)。行政合理性原則規(guī)定在自由裁量權(quán)行使中，精確體現(xiàn)法的精神和法的原則，詳細(xì)規(guī)定如下：1.行政自由裁量權(quán)的行使必須符合法律的目的。任何法律的制定都是基于一定的社會需要，為了到達(dá)某種社會目的；行政自由裁量權(quán)的行使不能背離法定目的，否則將踐踏立法的初衷。自由裁量背離法定目的的體現(xiàn)形式多樣，如行政行為人出于私人利益或所屬的小團(tuán)體利益行使行政自由裁量權(quán)，前者如惡意報(bào)復(fù)、歧視等，后者如行政懲罰時(shí)為了防止行政爭議，重過輕罰、輕過免罰或協(xié)商懲罰等；再如也有的行政行為人雖然主觀企圖上并無不軌，但因疏忽、過于自信，甚至出于善良的愿望而導(dǎo)致行政自由裁量的目的與法定的目的不一致；尚有的行政行為人行使行政自由裁量權(quán)的目的雖符合公共利益，但不符合立法的尤其目的，等等。雖然自由裁量權(quán)的運(yùn)用在法律予以的幅度內(nèi)表面上不構(gòu)成違法，但因所實(shí)行的行為違反法定的目的，仍然構(gòu)成了更深層次的“違法”。

2.行政自由裁量權(quán)行使中對法律的解釋必須符合法的原意。有人對英國行政司法審判判例進(jìn)行了系統(tǒng)的概括，提出了11種違反行政合理性原則的內(nèi)容構(gòu)成，其中一項(xiàng)就是對法律的解釋不合適（注：羅明通、林惠瑜著《英國行政法上合理之原則之應(yīng)用與裁量之控制》，1984年版，第159—161頁。）。又有人則深入指出，行政合理性原則規(guī)定在行政自由裁量中“對不確定的法律概念的解釋必須符合法律文獻(xiàn)的精神和價(jià)值目的，符合社會公認(rèn)的基本原則，因此（1）對不確定法律概念作任意擴(kuò)大或縮小的解釋；（2）對不確定法律概念解釋的前后不一致；（3）對不確定法律概念的解釋違反已經(jīng)有的規(guī)范性行政文獻(xiàn)對此概念所作政策性的解釋，都屬于對不確定法律概念解釋的嚴(yán)重失當(dāng)”（注：朱新力《行政法基本原理》，浙江大學(xué)出版社1995年版，第246頁。）。3.行政自由裁量權(quán)的行使必須符合法的授權(quán)規(guī)定，出于合理的合法動機(jī)。行政自由載量權(quán)是法律法規(guī)授予的，按照權(quán)責(zé)對稱的原則，行政行為人在行使自由裁量權(quán)時(shí)應(yīng)忠于法律，承擔(dān)起法律授權(quán)的同步所授予的對應(yīng)責(zé)任，而不能出于其他不合理的不合法的動機(jī)。因此，行政行為的實(shí)行必須符合法律授權(quán)的規(guī)定，而不能以執(zhí)行法律的名義，將自己的主觀意志甚至個(gè)人的偏見、歧視、好惡、故意等強(qiáng)加于公民或社會組織，更不能以權(quán)謀私、惡意報(bào)復(fù)。4.行政自由裁量權(quán)的行使必須做到事實(shí)客觀、根據(jù)充足，將有關(guān)原因納入考慮，不將不有關(guān)原因納入考慮。有關(guān)原因是指與待處理事件有內(nèi)在聯(lián)絡(luò)的并可以作為決定根據(jù)的原因，也就是有關(guān)的客觀事實(shí)以及事實(shí)與事實(shí)之間必然的客觀聯(lián)絡(luò)；與事件自身沒有內(nèi)在聯(lián)絡(luò)的原因不能作為作出決定根據(jù)的原因。許多國家司法審查時(shí)都把自由裁量時(shí)“將不有關(guān)原因納入考慮”作出決定和“未將有關(guān)的原因納入考慮”作出行政決定行為，視作行政不合理行為予以撤銷或變更。5.行政自由裁量權(quán)的行使必須符合法的公正合用原則。法律設(shè)定行政自由裁量權(quán)的目的就在于使行政主體、行政行為人根據(jù)詳細(xì)狀況、詳細(xì)對象作出對的公正的選擇和判斷，從而愈加精確地貫徹立法原委，而不是讓行政機(jī)關(guān)在法律留給的空間內(nèi)隨心所欲。公正公平是在法律面前人人平等的體現(xiàn)，是社會生活的普遍規(guī)定，它規(guī)定公正地行使權(quán)力。行政機(jī)關(guān)無論在制定法中，還是在沒有法律規(guī)定的情形下，行使權(quán)力都必須符合公正這一法的一般原則。自由裁量行為的“不公正”、“過度”、“反復(fù)”、“恣意”等等，都是不符合合理性原則的規(guī)定的。有關(guān)學(xué)者認(rèn)為，公正的原則重要包括如下幾方面：（1）同等對等，即對于同樣的狀況平等地適使用方法律，對于同等的合法權(quán)益予以同等保護(hù)，對于需要予以懲罰的同樣行為應(yīng)予以同等的懲罰；（2）責(zé)罰相稱，即行政機(jī)關(guān)所作的決定和相對人應(yīng)受的看待應(yīng)成比例，例如行政懲罰要罰當(dāng)其過等；（3）前后一致，即在同等狀況下，先前所作的行政行為和后來所作的行政行為基本相等，狀況未變化就不能朝令夕改；（4）遵守通例，通例是通過實(shí)踐檢查為對的的既定做法，一般狀況下沒有充足理由行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守（注：參見張樹義主編《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1995年8月第1版，第62—63頁。）?？傊姓杂刹昧繖?quán)的行使必須符合公正理性的規(guī)定，而不應(yīng)發(fā)生“任何認(rèn)真考慮此問題的正常人都不會同意”（注：引自〔英〕H.Wade:ADMINISTRATIVELAW，1982.）的狀況。6.行政自由裁量權(quán)的行使必須符合執(zhí)法的效能原則，重視法律效益。執(zhí)法的效能原則是國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律必須遵照的一種重要原則（注：沈宗靈主編，張文顯副主編《法理學(xué)》，高等教育出版社，1994年7月第1版，第343頁。）。所謂執(zhí)法的效能原則，就是指在保證依法行政的前提下，規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)在對社會實(shí)行組織和管理過程中，能有效地發(fā)揮功能以獲得最大的行政執(zhí)法效益。法律效益包括法律的實(shí)行與否給人們或社會帶來某種有效的利益和好處，法律的社會功能和社會目的與否有效地實(shí)現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)到什么水準(zhǔn)（注：沈宗靈主編，張文顯副主編《法理學(xué)》，高等教育出版社，1994年7月第1版，第351—352頁。）。重視法律效益，規(guī)定合適地平衡一種行政措施對個(gè)人導(dǎo)致的損害與對社會獲得的利益之間的關(guān)系，也嚴(yán)禁那些對個(gè)人的損害超過了對社會的利益的措施（注：胡建淼《行政法學(xué)》，法律出版社1998年1月第1版，第78頁。）。四規(guī)范抽象行政行為控制詳細(xì)行政自由裁量行為在對行政自由裁量權(quán)的控制上，有一種措施具有尤其的價(jià)值，即通過行政主體在抽象行政行為中行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)對詳細(xì)行政行為領(lǐng)域行政自由裁量權(quán)的控制。這也可稱之為權(quán)力對權(quán)力的合理控制。抽象行政行為是指行政主體作出的具有普遍約束力的行政行為，包括行政立法和制定非立法性行政規(guī)范的行為。抽象行政行為中的自由裁量權(quán)實(shí)際上就是進(jìn)行行政立法和制定非立法性行政規(guī)范的自由裁量權(quán)，它使行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)授權(quán)法和合理性原則的詳細(xì)規(guī)定、根據(jù)實(shí)際狀況制定行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政措施，規(guī)定對應(yīng)的詳細(xì)原則，將法律法規(guī)的規(guī)定深入詳細(xì)化、細(xì)化，提高可操作性，以使行政主體在詳細(xì)行政中更合理地分派有限資源，更有效地實(shí)現(xiàn)法定目的。行政立法和制定非立法性行政規(guī)范中的自由裁量權(quán)可以有助于保證行政的存續(xù)性、持續(xù)性和公正性，使行政實(shí)行防止隨意性，對制約行政恣意有積極的作用。然而，抽象的行政自由裁量行為能否真正合理有效地控制詳細(xì)行政行為領(lǐng)域的行政自由裁量權(quán)，關(guān)鍵在于抽象的行政行為中的自由裁量權(quán)與否遵照合法性和合理性原則。只有抽象的行政行為的自由裁量不僅是合法的，并且是合理的，對詳細(xì)行政行為中的自由裁量的控制才是符合法的原意的，并且是高水平的。因此，抽象行政行為的自由裁量權(quán)行使必須合法，并且必須在前文所述的行政合理性原則詳細(xì)規(guī)定的指導(dǎo)下進(jìn)行。在行政合理性原則的指導(dǎo)下，充足運(yùn)用抽象行政行為中的自由裁量權(quán)，通過制定行政立法和非立法性行政規(guī)范，合理制約詳細(xì)行政執(zhí)法中的自由裁量行為，這是行政法學(xué)研究中的微弱環(huán)節(jié)，原因在于多數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政立法和非立法性行政規(guī)范在性質(zhì)上不屬于“法”的范圍，其實(shí)這是一種誤解。從行政合理性原則的詳細(xì)規(guī)定看，這實(shí)際上是法的精神和原則的繼續(xù)、延伸和貫徹的保證，行政立法和非立法性行政規(guī)范具有普遍的約束力和往后效力，是一種“準(zhǔn)”立法性行為。在行政合理性原則的指導(dǎo)下，制定行政法規(guī)和非立法性行政規(guī)范對保證詳細(xì)行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的合理行使，有非常豐富的內(nèi)容，重要體現(xiàn)為：1.對不夠確定的概念、對象、原則、幅度范圍的深入合理規(guī)范。行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)和非立法性行政規(guī)范，不僅具有時(shí)間和區(qū)域、行業(yè)的相對靈活性，并且尚有專門人員技術(shù)熟悉的優(yōu)勢，在合理規(guī)范詳細(xì)行政自由裁量方面可以發(fā)揮更大的作用。（1）根據(jù)法的原意，針對詳細(xì)實(shí)際狀況，對不確定的法律概念進(jìn)行對的合理的解釋，防止并克服對不確定法律概念解釋的隨意擴(kuò)大和縮小，前后不一等等。（2）根據(jù)法的精神、目的，深入明確行政行為相對人的資格和條件。如都市為了實(shí)現(xiàn)規(guī)劃和建設(shè)的目的，往往需要拆遷舊房。有的房主為了在拆遷中獲得更多的好處，一旦獲得拆遷信息時(shí)就鉆法律籠統(tǒng)規(guī)定的空子，搞大戶拆小戶，對部分房屋進(jìn)行變賣，甚至出現(xiàn)兩個(gè)戶主各有半間房子以待拆遷賠償?shù)臓顩r。為此，按照房屋拆遷法律法規(guī)的目的的基本精神，根據(jù)行政合理性原則的詳細(xì)規(guī)定，政府可以制定對應(yīng)的行政規(guī)章和行政措施，通過對單獨(dú)立戶、變賣房產(chǎn)和拆遷賠償?shù)脑敿?xì)原則進(jìn)行必要的規(guī)范，以保證都市建設(shè)的順利進(jìn)行和都市拆遷法律法規(guī)的對的貫徹。再如在土地使用權(quán)、勘礦權(quán)、采礦權(quán)的依法公開出讓中，根據(jù)行政合理性原則中有關(guān)原因的納入考慮和不有關(guān)原因不應(yīng)納入考慮的規(guī)定，行政主體可對受讓主體的經(jīng)濟(jì)、民事行為能力，技術(shù)管理水平的詳細(xì)條件作出規(guī)定，可對受讓主體資格審查（包括排他性審查）措施進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，使行政相對人的對象的選擇范圍愈加明確合理。（3）根據(jù)法的目的和授權(quán)幅度，制定對應(yīng)的政策，深入明確行政自由裁量時(shí)的原則，如為了鼓勵外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，制定對外資和中外合資企業(yè)予以必要扶持的政策，并在政策中對享有政策扶持對象的條件、根據(jù)業(yè)績而得到扶持的對應(yīng)幅度等等作出規(guī)定，并將該政策予以公開，使自由裁量權(quán)的行使有可遵照的詳細(xì)原則。2.對自由裁量權(quán)行使的方式進(jìn)行制度的合理規(guī)范。為了合理行使自由裁量權(quán)，保證詳細(xì)行政行為人的行為符合法的授權(quán)目的，防止不合法的動機(jī)，保證權(quán)力的公正使用，行政主體對權(quán)力的行使方式應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的制度規(guī)范，如指明事實(shí)根據(jù)制度、闡明理由制度、權(quán)力運(yùn)作的分工制度以及行政的責(zé)任制制度等等。（1）指明事實(shí)根據(jù)。行政機(jī)關(guān)必須闡明作出決定的事實(shí)根據(jù)，這是防止行政機(jī)關(guān)超越管轄范圍，督促行政機(jī)關(guān)認(rèn)真考慮問題，制止自由裁量權(quán)專橫行使的有效措施。美國最高法院在1971年的一種判決中聲稱，非正式程序不需要正式的事實(shí)裁定，但需要解釋和闡明（注：王名楊《美國行政法》，中國法制出版社1996版，第551頁。）。（2）闡明理由。闡明理由是指行政主體作出對相對人不利的決定期，必須闡明作出該決定的事實(shí)原因和政策根據(jù)。為了防止權(quán)力濫用和行政專橫，必須規(guī)定行政機(jī)關(guān)對其決定闡明理由，尤其是對行政相對人權(quán)利影響較大的行政行為，利害關(guān)系人有權(quán)規(guī)定對行政決定闡明理由，這是現(xiàn)代行政法發(fā)展的趨勢。當(dāng)然，非正式程序裁決的內(nèi)容復(fù)雜，對于不重要或?qū)ο鄬θ死嬗绊懖淮蟮臎Q定，或者性質(zhì)上不適宜解釋或不需闡明的決定，也可不予闡明，但也宜有對應(yīng)的制度規(guī)定。（3）以權(quán)利分隔為重要內(nèi)容的分工制度?！安块T權(quán)力利益化，利益法制化”是目前人民群眾對我國行政立法和行政執(zhí)法存在問題的鋒利批評。為了防止自由裁量權(quán)出于尋求部門利益不合法的動機(jī)，可以通過制定行政規(guī)則、行政措施，進(jìn)行權(quán)力運(yùn)行的合理分工，對權(quán)力與利益進(jìn)行必要的分隔。（4）行政責(zé)任制度。離開了責(zé)任行政的原則，合法性原則、合理性原則將失去存在的基礎(chǔ)，也失去了判斷合法、合理性的意義（注：參見張樹義主編《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1995年8月第1版，第62—63頁。）。而行政責(zé)任在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部必須采用對應(yīng)的措施來保證，這就是行政執(zhí)法責(zé)任制制度。因此，建立行政責(zé)任制的制度，是貫徹責(zé)任行政原則的應(yīng)有之義，是自由裁量權(quán)合理行使的基本規(guī)定。行政責(zé)任是指國家行政機(jī)關(guān)必須對自己所實(shí)行的行政活動所有承擔(dān)責(zé)任，整個(gè)行政活動應(yīng)處在一種負(fù)責(zé)任的狀態(tài)，不容許行政機(jī)關(guān)只實(shí)行行為，而對自己的行為不承擔(dān)責(zé)任。行政責(zé)任是一種外部責(zé)任，只是指行政主體對行政相對人所必須負(fù)的責(zé)任，而不是指內(nèi)部主體之間或內(nèi)部人員之間的責(zé)任。而行政責(zé)任制可以是一項(xiàng)行政規(guī)則，目的是通過行政內(nèi)部責(zé)任的貫徹，增進(jìn)行政主體及其工作人員更好地履行行政責(zé)任，它的內(nèi)容包括行政部門實(shí)行首長負(fù)責(zé)制和公務(wù)員的執(zhí)法責(zé)任制等等。建立行政責(zé)任制，公務(wù)員個(gè)人雖不直接承擔(dān)對外責(zé)任，但通過內(nèi)部責(zé)任追究形式既可以鼓勵先進(jìn)、鞭策后進(jìn)，更可以明確追究違法者的責(zé)任，防止權(quán)力尋租。3.合理規(guī)范自由裁量權(quán)行使的程序。行政程序是行政主體實(shí)行行政行為的時(shí)間與空間方式，也是行政行為實(shí)行時(shí)必須遵守的環(huán)節(jié)、方式之總稱。行政程序有法定行政程序和意定行政程序之分。意定行政程序是指法律、法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范性文獻(xiàn)規(guī)定的，或者由行政機(jī)關(guān)及其工作人員自己規(guī)定的行為程序。法定行政程序重要波及合法性，意定行政程序重要波及合理性，任何行政權(quán)的行使都不也許脫離一定實(shí)際上的方式、環(huán)節(jié)和時(shí)限構(gòu)成的時(shí)空范圍，因此，沒有行政程序就不存在行政權(quán)的詳細(xì)運(yùn)作。自由裁量權(quán)的行使既受法定行政程序的規(guī)范，也受意定行政程序的合理控制。意定行政程序的規(guī)范，最重要的是要遵照程序公開的原則和程序公平原則。程序公開原則規(guī)定行政自由裁量權(quán)行使的根據(jù)、資訊、條件、過程、決定的意向、決定的成果都應(yīng)公開，尤其是對波及相對人利益較大的、對公眾利益關(guān)系親密的或極輕易產(chǎn)生權(quán)力異化腐敗變質(zhì)的領(lǐng)域，更應(yīng)通過規(guī)范的公開程序來保證權(quán)力的公正使用，支持公眾的參與，擴(kuò)大行政的民主化，保障法的目的實(shí)現(xiàn)；程序公平原則重要規(guī)定賦予行政相對人和行政行為人對應(yīng)公平的程序權(quán)利，以保證自由裁量權(quán)的合理使用，保證行政相對人能通過公平的行政程序維護(hù)自身的合法權(quán)益。

五運(yùn)用行政合理性原則通過保障權(quán)利控制行政自由裁量權(quán)這是行政相對人以維護(hù)自身的合法權(quán)利為原動力的對自由裁量權(quán)的一種控制方式。對權(quán)利確實(shí)認(rèn)和保護(hù)是法律調(diào)整社會關(guān)系的主線宗旨。整個(gè)法律制度中設(shè)定的多種法律責(zé)任制度，實(shí)則為救濟(jì)權(quán)利的多種權(quán)利保障制度。從某種意義上說，法律是有關(guān)權(quán)利之法；深入，從行政法學(xué)角度也可以說，法律更應(yīng)當(dāng)是救濟(jì)之法。由于假如只有法律對人們享有權(quán)利確實(shí)認(rèn)，沒有對權(quán)利遭受侵害時(shí)的救濟(jì)保障，那么法律所確認(rèn)的權(quán)利只是一紙空文，而不會成為人們實(shí)際享有的權(quán)利。因此，“有權(quán)利必有救濟(jì)”、“有權(quán)利而無救濟(jì)，即非權(quán)利”，已成法律公理。

為了保障行政相對人的合法權(quán)利不受自由裁量權(quán)的侵犯，我國行政法律、法規(guī)規(guī)定了行政相對人有陳說權(quán)、申辯權(quán)、祈求舉行聽證權(quán)、申請行政復(fù)議權(quán)、提出行政訴訟權(quán)、祈求國家賠償權(quán)以及申訴檢舉權(quán)，等等。如此眾多的抗衡自由裁量權(quán)力不合理行使的公民權(quán)利，能使權(quán)利規(guī)定匯合成巨大的社會力量，并通過“民告官”產(chǎn)生連鎖反應(yīng)的社會效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對合法權(quán)利侵害的救濟(jì)，增強(qiáng)行政主體的自律意識，使權(quán)力不合理運(yùn)用或異化腐敗的狀況得到有力的遏制。權(quán)